加强制度建设 凝聚合作共识
核安全全球治理走向常态化（权威论坛）
樊吉社
2016年03月31日03:37 来源：人民网－人民日报
3月31日至4月1日，第四届核安全峰会在美国首都华盛顿举行，核安全全球治理再次成为焦点。如何评估核安全风险？如何加强核安全全球治理？中国将以何种方式更多参与核安全治理进程？
核材料现状折射安全隐忧
在全球范围内，各主要国家以首脑峰会的方式关注核安全问题是近年来的事情。然而，核安全风险并非始于2009年美国总统奥巴马在捷克首都布拉格有关建设一个无核世界、加强核材料安全的演讲，也不会终结于此次华盛顿核安全峰会。核安全风险在世界范围内长期存在，因而核安全治理已经并将继续是一个长期国际议题。
目前，全球范围内仍保有大量核材料。1945年迄今，世界各国生产核材料的历史已逾70年。核材料最初主要用于军事目的，以制造核武器为主，后来也逐步民用，核能以和平利用的方式造福人类。根据国际裂变材料专家组最近发布的报告，各国拥有的高浓缩铀存量约为1370吨，误差为125吨，这些材料足以制造数量庞大的简易第一代核武器。这些材料中的99%主要为有核国家持有，其中美国和俄罗斯是“超级大户”。
过去20多年中，全球高浓缩铀的存量曾持续下降，但这种趋势止步于2014年。造成这种局面的主要原因是俄罗斯不再“稀释”持有的高浓缩铀，而美国“稀释”高浓缩铀的进展则异常缓慢。无核国家持有的高浓缩铀大约15吨，随着研究反应堆陆续关闭或者改用低浓缩铀材料，这些存量呈下降趋势。全球分离钚的存量约为505吨，误差为10吨，其中约有98%的分离钚存放于有核国家。由于一些国家还在继续生产分离钚，所以全球分离钚的存量事实上仍在增加。
这些巨量核材料的安保问题值得关注。根据国际原子能机构发布的涉核事故和非法交易数据库统计，核材料和放射材料的走私、失窃、丢失和未授权活动依然严重。1993年到2014年，据国际原子能机构数据库统计，全球共有400多起涉及非授权拥有或者相关犯罪活动的事件，700多起涉及失窃或者丢失的事件，1500多起涉及其他非授权活动的事件。这些统计数字仅仅涵盖128个参与国家提供的数据，并不包括未参与数据库的其他国家。由此足见，虽然迄今并没有出现足以引发重大社会政治经济影响和冲击的核安全事件，但核材料的安保问题并不容乐观。
核安全最大的风险是恐怖分子或恐怖组织染指核材料，制造核恐怖。阿富汗战争期间，美国曾经发现了美国核电反应堆和供水设施的示意图、制造化学武器的详细说明、美国城市的监控图、美国和世界各国地标建筑的详细描述，这表明恐怖组织已经试图制造核恐怖。冷战结束后，已有很多证据表明，恐怖组织曾经尝试购买或通过其他方式获取高浓缩铀，并曾经试图招募核科学家。
大量核材料因为存放在多个国家、多个地点，它们非常可能成为恐怖组织的目标。不仅如此，由于气候变暖和经济发展需要，很多国家计划发展民用核电，这意味着未来核材料存量还可能继续增加，核材料的存储地点趋于分散、核材料运输次数相应增加，加强核材料安保的压力随之上升。
当然，核材料存量巨大并且安保状况未必完善，恐怖分子或恐怖组织有制造核恐怖的意愿，并不意味着核安全形势趋于恶化。事实上，由于各国越来越重视核安全问题，持有核材料的各国正逐步加强核材料控制、保护和衡算，各国间的合作逐步加强，防范核安全风险的力度逐渐加大。各国不懈的努力和国际的持续合作都旨在预防可能的核安全风险，核安全峰会即是此种努力中非常重要的一项。
推动全球核安全制度建设
核安全峰会分别于2010年在华盛顿、2012年在首尔、2014年在海牙举办。核安全峰会推动了各国加强核安全的努力，并在过去几年中取得了一定成就。
首先，核安全峰会培育了国际社会的核安全意识，凝聚了各国加强核安全的共识。每次核安全峰会均有众多国家的领导人参加，这本身就说明各国核安全意识在提高。各国开始重视核安全风险，并愿意采取实际措施加强对国内核材料的控制、保护和衡算，构建国内加强核材料安全的法律、法规，各国就此展开合作才具备可能性。
其次，核安全峰会推动了全球核安全治理的制度建设。过去几十年中，国际社会已经构建了多项涉及核材料安全和防扩散的国际机构、国际条约和联合国安理会决议，这包括但不限于国际原子能机构、《不扩散核武器条约》、《核材料实物保护公约》及其修订案、《制止核恐怖主义行为国际公约》、联合国安理会第1373号决议等。这些制度安排需要各国的认可和遵守执行，核安全峰会推动更多国家为国际原子能机构提供人力、物力和相关技术支持，推动更多国家加入相关国际规约，从而更便利国际核安全合作。
此外，核安全峰会推动各国在核安全问题上做出单边承诺、采取具体行动，并推动一些双边或者多边核安全协议与合作。很多国家在核安全峰会期间宣布与国际原子能机构签署协议，改造使用高浓缩铀的反应堆；宣布归还从有核国家进口的高浓缩铀等。这些类似的单边承诺、双边合作和多边合作是核安全峰会的实际成果，对于加强全球核安全治理具有重要意义。
持续减少全球核材料存量
第四届核安全峰会将寻求达成一项增强核安全的全球核安全框架文件，以树立各国贯彻核安全措施的信心，推动全球核材料存量的持续减少。
核安全峰会举办三届之后，其重要使命基本完成，即提升各国核安全意识、凝聚各国核安全共识、培育核安全文化、促进核安全国际合作。对各国而言，核安全已然是重要议题，需要将核安全全球治理的峰会模式转入常态治理模式，各国也应从政治表态转入采取具体行动。
第四届核安全峰会将讨论核安全的常规议题，其中包括评估核恐怖主义威胁，并重点讨论应该采取哪些措施减少高浓缩铀的使用，提升核材料的安全保护，打击核材料走私，威慑、探测、挫败核恐怖主义等。这届峰会还将发布核安全进展公报，推动各国加强涉核机构和制度建设，继续巩固过去三届峰会取得的成就和进展，在充分沟通和交流的基础上，对未来进一步的落实相关工作予以展望。
对本届峰会最大的期待将包括两方面：第一，如何构建全球核安全框架或者体系；第二，核安全全球治理如何从峰会模式走向常态治理。现有核安全治理的机构、条约和联合国安理会决议已经逐步完善，核安全全球治理也逐渐由美国主导转向各国共同参与，如何建构一个全球核安全框架值得期待。未来如何加强国际原子能机构，如何实现核安全的常态治理将是一个潜在挑战。
中国努力和贡献有目共睹
中国一向重视核安全问题，并在核安全方面保持了非常好的记录，做到了“一件不丢，一克不少”。中国不断完善国家核安全体系，提升核安全能力建设，加入了所有涉及核安全的国际法律规约，积极支持国际原子能机构的相关工作，支持联合国安理会通过涉及核安全的各项决议。
核安全归根到底是国家责任，每个国家均需建立、健全国内相关的法律规范，提升核工业部门对核材料的控制、保护和衡算，加强对核窃取、核走私的防范与打击，“各扫门前雪”是各国起码的责任和义务。中国在这方面的努力有目共睹，并且成效显著，这本身就是中国对核安全全球治理的贡献。
中国还积极开展核安全国际合作。中美合作建立的核安保示范中心已经于今年3月中旬正式启用，该中心是亚太地区乃至全球范围内规模最大、设备最全、设施最先进的核安全交流与合作中心，能够提供核安保教育与培训、测试与认证，以及先进核安保技术的研发与展示。该中心有望成为核安全区域乃至全球合作的重要机构。中国还同一些中亚国家开展系列打击核非法交易的活动，协助一些国家改造研究堆等，并在核安全方面保持必要沟通。中国也为未来核安全治理的主导机构——国际原子能机构的工作提供了必不可少的支持。在这一过程中，中国的负责任态度和所发挥的作用，受到广泛好评。
核安全峰会首倡以来，中国国家领导人参加了历届峰会。在2014年海牙核安全峰会上，习近平主席首次提出了中国的核安全观，明确提出加强核安全需要四个并重：发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重。习主席提出的核安全观兼顾各方利益，注重发展与安全之间的辩证关系，为未来各国加强核安全、国家间进行核安全合作提供了基本的指导原则。
中国为历届核安全峰会的成功举办做出了应有的贡献，中国提出的一些重要原则，在历届峰会的成果文件中都得到了重点体现。核安全全球治理需要中国的参与，也期待中国的贡献。放眼未来，中国也必将是全球核安全框架和体系的重要推动者、贡献者乃至主导者之一。
（作者为中国社会科学院美国研究所研究员）
《 人民日报 》（ 2016年03月31日 23 版）
