八十年代美日电信设备贸易争端浅析：美国战略性贸易政策案例研究 引言 战略性贸易政策这一概念最早由两位加拿大经济学家J．布兰达和斯潘塞于八十年代初提出。与西方传统的贸易理论不同，它不是基于比较优势理论，而是基于建立在不完全竞争前提下的竞争优势理论。其基本观点是，政府可以通过出口补贴或关税及其他贸易和产业政策手段对市场进行干预，使其他国家的企业的市场份额和利润转移到本国公司手中。这种理论是针对寡头垄断市场提出的，即有垄断利润存在且可以被转移的市场。这里战略本意指不完全竞争条件下的博奕，但随着这一理论影响的扩展，其中的“战略”也越来越多地具有了长期和重要的含义。由此延伸开来，战略性贸易政策也就成了管理贸易论者鼓吹培养国家竞争力的有用工具。实际上，战略性贸易政策并非产业政策或贸易保护政策的代名词，它有自己的理论前提和局限。本文试图通过对八十年代美日电信设备贸易争端的分析来对美国的战略性贸易政策做一案例研究。 传统上，通讯 产业一直被各国视为事关国家根本利益的战略性领域。不管是要实现对国家的有效治理，还是对付外来的军事威胁，有效、安全的通讯都不可或缺。随着科学技术的发展，远程通讯主要是电子通讯逐渐成为通讯产业的主体。在新的条件下，通讯即电信产业对国家的战略性意义得到了进一步的加强。这时电信不仅是事关国家安全的重要因素，还和其他信息技术一起被以波拉特为代表的信息经济学家视为经济增长的发动机，经济革新的催化剂，对国民经济有全局性、根本性的影响。包括美国在内的发达国家都试图使本国在这一领域处于领先地位，确保本国企业在国内外市场的竞争优势。作为研究开发密集型产业，电信业的国际和国内市场结构都是寡头垄断竞争式的，经济利润（不仅仅是会计利润）很高，而它的正溢出效应也很大。由于该产业具备了这样一些特性，它成为实施战略性贸易政策的理想选择，各国政府均以种种方式对这一产业的贸易进行战略性干预。在八十年代，国际电信业贸易主要以电信设备贸易为主，而美国企业在主要技术上处于竞争优势地位，因此，美国政府的战略性干预以巩固本国企业国际竞争地位，协助拓展国际市场为主。它针对美日电信设备贸易争端而采取的一系列政策举措，典型地说明了战略性贸易政策的构想和实施特点。 从1982年起，美国在与日本的电信设备贸易中就基本处于逆差地位。美国的主要电信企业如AT&T和摩托罗拉公司将这一状况归咎于日本以歧视性技术标准、产品检测要求等不公平贸易手段封闭本国市场。电信设备贸易因而成为当时美日双边贸易谈判中的一个主要问题。美国逼迫日本开放其国内市场，试图借此扩大本国企业在国际市场的份额，而使日本竞争对手减少生产，从而使这一部分垄断利润从日本企业转到美国企业一边。 然而，解决双方电信设备贸易不平衡问题并不是美国这种政策最重要的目的。这种政策的真正动因，如前所述，是寄望于利用国际电信设备贸易特殊的寡头垄断市场结构帮助美国企业确立战略性竞争优势，攫取垄断利润。它针对的并不是导致美国电信设备贸易逆差的真正原因，也就不能真正解决问题。实际上，八十年代初时，各国电信市场都刚刚从垄断走向竞争，电信设备市场正进行全面的重组。政府对电信业管制的放松对美日在这一部门的贸易中原有地位的变化起了巨大的作用。 本文将首先分析八十年代美日电信设备贸易发展变化的具体情况，然后就美国政府对此采取的政策措施进行分析，随后本文将探讨放松管制对美国在这一产业的贸易中地位带来的影响，最后将试图通过对这一案例的分析对战略性贸易政策的局限性做一简单的探讨。 一、八十年代美日电信设备贸易状况及美国政府相应的贸易政策措施 1982年，美国司法部对AT&T公司的反垄断诉讼案结束，AT&T公司被判违反反垄断法。根据有关协议，该公司被分解成相互竞争的几家公司。这实际上标志着美国电信业管制的真正放松，美国市场也从此开始向国际竞争对手开放。在此之后，日本和西欧国家也部分放松了对其国内电信产业的管制。因此，电信业真正意义上的全球竞争实际上是从八十年代以后才开始的，此前各工业化国家的市场也都是彼此封闭的。 1982年以前的近十年里，美国一直是电信设备的净出口国，尽管数额并不大。而1982年以后，美国在这一部门的贸易却大部分时间处于逆差状态。这一变化与同期美国总体商品贸易、耐用制成品贸易或高技术产品的发展趋势并不很一致，因而也不能简单地解释为受总体贸易趋势的影响。AT&T公司解体后，美国在电信设备贸易方面的地位急速恶化，其逆差扩大的速度比美国总体商品贸易逆差扩大的速度快近四倍。到1989年，美电信设备贸易逆差值达到高峰，占该产业总产值的15%强。而相比之下，在整个八十年代，美国商品贸易的逆差也从未超过国民生产总值的4%。1982年以前，美国耐用品贸易平衡状况上下波动很大，电信设备贸易平衡状况则在十多年里保持平稳。1982年以后，两者的贸易平衡状况均告恶化，但变化也不尽一致。1986年美元实际贬值后，耐用品贸易的逆差大幅度缩小，而电信设备的逆差状况却无明显改善。 电信设备贸易情况与美国总体贸易发展趋势不尽一致，该部门内部两大类设备即终端设备和网络设备贸易 逆差的情况和出现的时间也有区别。在终端设备贸易方面，八十年代后美国在国际电信贸易中一直处于逆差地位。1980年至1986年，美国在这一领域的实际逆差从3000万美元急升至8．2亿美元。这主要是由进口造成的。终端设备的进口七十年代末不到5000万美元，到1986年，已超过8．5亿美元。在美国国内这类设备消费中所占的比例，则从七十年代末的不到2%升至1981年的11．2%和1986年的55．3%。而在这一时期，日本在美国终端设备进口中所占比例高达37%至43%，成为美国市场上最大的外国供应者。与进口形成对照的是，美国终端设备的出口基本保持不变，直到八十年代末出口值仍低于6000万美元。1990年以后，美国终端设备的进口额已比其出口额高约四倍。在网络设备方面，1982年以前美国一直有小额顺差。1982年至1984年间，其网络设备的实际进口额突然涨了三倍，从3190万美元升至9830万美元，在国内消费中的比例升至16．3%。 在网络设备方面，加拿大的北方电信公司（Northern Telecom）一直是美国最大的进口供应商。这是因为该公司早在1977年就使用了数字交换机技术。剩余的美国进口市场由日本和欧洲公司如NEC、富士通、西门子和爱立信公司瓜分。1987年欧洲电信管制放松后，美国网络设备的出口大有增长，重新居于顺差地位，但来自日本的净进口数额依然巨大。 从统计数据来看，整个八十年代里，日本一直是美国电信设备贸易领域最大的逆差来源。1982年到1989年，日本的电信设备进口从3．56亿美元增至16．2亿美元，但同期美国对日相关出口额仅从2500万美元升至约2．36亿美元。 美国对日本电信设备贸易逆差的最终缩小也并非由于美国对日出口的增长，而是因为日本对美终端设备出口中的一部分份额被港台和韩国所取代。八十年代中期以前，日本在这一产业的顺差几乎完全来自与美国的贸易。日本对美出口增长最迅速的时期是1982到1984年，这也正是美国最终放松对电信市场的管制的时期。 日本在对美电信设备贸易中所处的地位迅速引起了美国企业的不满。美国学者C．伯格斯滕和M．诺兰在其有关美日经济冲突的著作中指出，在所谓高技术部门，美日贸易争端一般总是由美国厂商抱怨日本政府政策和公司行为使它们难以进入日本市场而起。美国厂商随后就会要求美国政府帮助打开日本市场。美日电信设备贸易争端的情况正是如此。 不过，当时在美国国内，赞同有关公司的观点的大有人在。从七十年代末电信设备开始有大规模的国际贸易以来，它就受到了美国政界一些人的关注。1979年，美国国会的一个研究小组就指责日本“保护其本国市场以改进其技术，同时又尽可能多地向开放的美国市场出口。”不少美国政客和学者认为日本有意识地使用各种各样的贸易壁垒保护其市场以培育本国的高技术产业。日本的政策是以邻为壑的，重商主义的，因此，“真正的日本问题，在进行了重大的宏观经济调整后依然徘徊不去的日本问题，”是“市场封闭”。 在这样的压力下，早在1981年，美国贸易代表就已开始与日本谈判，试图阻止电信设备贸易逆差的不断扩大。但是，早期的这些谈判努力并未收到多少实效。电信设备对日本的出口几无增加，而来自日本的进口每年几乎翻一番。1985年，美国政府决定将电信设备贸易纳入美日“以市场为导向的、针对部门的”（MOSS）贸易谈判。按照MOSS谈判的参与者之一、美国的小克莱德•普雷斯托维茨的说法，这一谈判的主要目的是“在电信企业、设备标准和认证方面获得与美国相类似的环境”。 尽管美国不断加强谈判压力，但美国在这一领域的逆差仍在扩大。这导致美国会在《1988年综合贸易与竞争力法案》中附加了一系列条款，授权美国贸易代表据301条款对电信设备领域的“不公平贸易行为”进行制裁。在美国人看来，谈判如果达成美国所希望的政策变化，那么失败者将是日本邮政省（MPT）、日本的国有垄断企业日本电报电话公司（NTT）以及众多习惯于依赖NTT的优惠待遇的日本公司。也就是说，从短期来看，这将是个零和游戏——美国公司所得，将是其日本竞争对手所失。 经过艰难的谈判，双方达成MOSS有关电信设备的协议，日本最终接受了美国的几项主要提议。首先，改变日本的传统管制做法，将允许增值网络进行自我认证。各公司将被允许用自己的决定计算机如何与网络相联的协议，不再要求在安装网络之前进行登记和报告。其次，对终端设备的技术标准和技术要求的数量减少，并将限制在保护网络所必须的范围之内。再次，美国厂商获得了加入日本官方一个负责确立技术标准的委员会的权利。该委员会附属于日本邮政省，原本不允许外国公司或与外国公司有制度性联系的日本公司参加。按协议，日本邮政省将任命五名来自美国公司的专家加入该委员会的技术顾问委员会。美国公司甚至获得了加入一个独立的、由日本私营部门建立的确定标准的团体的权利。最后，日本将建立一个独立机构来负责检测和认证，日本公司不能再直接参与。而以前，对标准的检测和认证是由一个由日本电信厂商组成的协会来进行的。 总体而言，美方达到了MOSS谈判所要达到的大部分目的。日本对自己原来的电信管制方式进行了调整，使之更接近于美国的方式。日本还承诺在本国的电信设备市场遵循规则透明和非歧视的原则，给予美国公司以国民待遇，并保证与美国相当的市场准入程度。下表所提供的贸易数字表明，MOSS协议确实使日本市场对外国厂商的开放程度提高。1985年至1988年间，日本的电信产品进口的增长比其所有制成品进口的增长快得多。 表：日本在MOSS协议所涉及的部门进口的相对情况，1985~1988年 名称 日本年均进口增长率（百分比） 欧共体 美国 世界 1985~1988 1986~1988 1985~1988 1986~1988 1985~1988 1986~1988 自动数据处理设备 43．9 34 37．6 47 33．5 39．8 电信设备及部件 66．4 15．1 40．8 42．9 62．8 58 MOSS谈判所涉及部门 62．6 42 33．3 37．3 36．8 38．7 所有制成品部门 56．7 36．7 21．8 16．7 42．9 37 资料来源：劳拉•泰森基于国际基金组织《1989年贸易统计年鉴指南》的计算。见Laura D. Tyson, Who’s Bashing Whom, Washington DC, 1993, p. 62 然而，日本从美国进口电信产品的增长速度却比从世界其他地区的进口增速慢。也就是说，美国产品在日本的市场份额反而下降了。美国对日电信设备出口的增长并不象预计的那样快。美国的贸易官员曾预测，在协议达成后的三年里，美国对日电信设备出口将每年增长3亿美元，而实际上总的增加幅度仅为1．6亿美元。而且，就在这一时期，美日电信贸易平衡仍向不利于美国的方向发展。美国电信产品对日出口从1980年的1亿美元增长到1986年的3亿美元，1989年增至5亿美元。其进口则从1980年的6亿美元增至1986年的29亿美元，1989年进一步增至42亿美元。1980年，美国还有5亿美元的顺差，1986年时逆差已达26亿美元，1989年则达到了38亿美元。 二、放松管制对美日电信设备贸易平衡的影响 在前面的分析中，美国电信设备对日贸易逆差的出现与放松管制之间已显示出时间上的相关性。下面本文将对美、日放松管制的进程及其对贸易平衡的具体影响进行更为深入的探讨。 首先简要回顾美国放松管制的进程。在解体前，AT&T在美国地位非常特殊，它既是电信设备的最大生产者，也是最大的购买者。就终端设备而言，作为贝尔电话系统的母公司，AT&T垄断了所有长途业务，同时，通过24家地区贝尔公司占据了美国本地电话业务的85%。而AT&T的制造子公司西方电气公司则为几乎整个贝尔系统提供设备，贝尔实验室与诸地区贝尔公司和西方电气公司密切合作，开发、营销新设备。在这样的市场格局下，来自国外的竞争不可能有多大影响，也就不存在贸易平衡问题。 美国终端设备市场管制的真正放松始于1977年10月，美国政府此时开始实施的一项规定使非西方电气公司的设备也能接入AT&T电信网络。管制壁垒的降低使进口迅速增长，1977年至1978年间，终端设备的实际进口增长了30%。此时日本已占美国终端设备进口中约45%的份额。尽管进口增长很快，但当时的市场准入程度仍是有限的，因为美联邦通讯委员会规定，如果用户要将非西方电气公司的设备接入，他们必须事先通知电话公司。1980年，联邦通讯委员会解除对回报率的规定，并要求AT&T直接将终端设备卖给用户，而不是通过地区贝尔租给用户。这打破了AT&T对本地电话设备市场的垄断，带来了第二次终端设备进口高潮。1980~1981年，美国终端设备的实际进口额从5．62亿美元增至13．25亿美元。日本在进口总额中所占份额升至54%，但它在美国市场上所占总份额只略高于6%。 1982年，AT&T解体，它与地区贝尔之间长达五十年的独家供货关系宣告解除。此后，地区电话公司可以从独立制造商手中购买设备。有关法令还同时禁止地区电话公司进行垂直兼并来满足自己的设备需求。这样，美国终端市场上的管制壁垒实际上已被消除。放松管制的完成引起又一次终端设备进口高潮。如前文已提到的，1982~1984年间，美国电信设备的进口急剧上升。在此期间，日本继续保持最大的外国终端设备供应者的地位，在美国市场上所占份额也上升至14%。 网络设备与终端设备市场有所不同。这类产品国际贸易的真正开展不仅需要解除管制壁垒，还须消除经济壁垒。因此，原有垄断性供货关系的解除与技术上的突破同时起作用才使网络设备市场得到真正的开放。 技术上的突破始于1977年加拿大北方电信公司引入数字中央交换机。数字技术使通话的质量、速度和能力大大提高，远优于美国贝尔系统所使用的模拟技术设备。此后，AT&T开始在其网络中使用北方电信的交换机，这使1977至1980年间美国的有关进口增长了150%。但这消除的仅仅是经济壁垒，直到AT&T解体，管制壁垒大大降低，美国的网络设备进口才大量增加，外国的设备生产商才真正获得进入美国市场机会。这一点可以从北方电信公司在AT&T解体前后在美国市场的销售情况对比中得到了体现。1978年至1981年间，美国从加拿大进口的网络设备仅从11．17亿美元增至13．88亿美元。而在解体后的1982年至1984年间，这一数字就增长到了34．28亿美元。作为技术创新的先行者，北方电信公司具有竞争优势，到1989年，它在美国中央交换机和专用小交换机进口市场上所占份额已达58%。而日本公司仅占19%，欧洲公司占23%。 不过，网络交换机的寿命平均有40年，因而在美国市场的可供销售的时间也并不长。1985~1988年，美国对网络设备的需求下降了5%，进口增长大大放慢，美国在这类产品的贸易又重新回到了小额顺差的地位。 相比之下，日本放松管制的开始时间比美国要晚四年。在此之前，日本市场是由日本电报电话公司（NTT）支配的。1981年，日本电信市场的管制略有放松。用户获得了从独立制造商手中直接购买某些终端设备的许可。1981年后，NTT对大多数独立终端设备入网的申请均予以批准。然而，美国在日本市场上的份额仅小幅上升到1．1%。尽管美国进入日本市场确实面临一些壁垒，但其对日出口增长缓慢的主要原因在于美国制造成本的相对高昂。据估算，1984年以前，日本的劳工制造成本仅相当于美国的约50%。 因此，美国输往日本的终端设备主要是对软件支持要求较高、因而需要高技能工人的产品，如视频会议和语音处理产品。 日本终端设备市场管制的放松是在1985年完成的。这一方面是因为美国的压力，另一方面是因为国内电信大用户降低费用的要求。1985年，日本颁布了《NTT公司法》和《电信企业法》，在以下三个方面进行了管制方面的改革：第一，NTT对用户首部电话的垄断公被废除。第二，NTT不再掌握批准设备入网的权力，这一权力由日本一家更为独立的标准确定机构行使，该机构将将推行更为简便、更为透明的认证程序。第三，NTT将转变成一家半私营的公司，不属于原来的NEC设备家族的独立电话服务供应商可与之竞争。尽管NTT遵守了这些改革规定，但这些壁垒的解除对美国对日的终端设备出口几乎没有什么影响。美国在劳工成本方面的劣势仍是其增加对日出口的最大障碍。在此期间美国在日本外国设备进口中所占比例仅为10%。与此形成对照的是，日本管制的放松刺激了亚洲一些国家和地区的终端设备生产，它们的劳工成本比日本低得多。1985年后，日本从韩国、香港和台湾的进口每年增长160%。来自亚洲的进口占日本所购买的外国终端设备的88%，比日本从美国的进口水平高九倍。 1985年时，日本的网络设备还只是部分放松管制。与美国三年前进行的放松管制不同的是，日本的变化对其进口贸易影响极小，尤其是对从美国的进口几无影响。造成这种不对称的原因有三个：1、日本管制的放松只是政府不再进行排他性采购，并未解除现有的企业间供货关系。管制方面的变革确实将NTT变成了一个半私营公司，逐渐削弱了它与NEC之间原有的采购纽带，但和AT&T与地区贝尔的分离相比，其力度要小得多。结果，在管制壁垒降低后，其经济壁垒依然很高。于是，在日本放松管制五年后，美国在日本市场的份额才仅仅升至2．9%。 2、放松管制后，NTT决定维持其国内现有的模拟交换机网络，尽管北方电信公司早已开发出数字交换机。当时，NEC，富士通和日立公司都已开发出数字中央交换机，并已尝试向美国出口。在放松管制前，这三家公司都是与NTT有特殊供货关系的NEC家族成员，但NTT仍决定自行为其本地网开发数字系统。在这以前，其模拟网保持不变。推迟引入数字技术大大限制了日本对数字交换机的需求，当然也限制了进口的增加。3、美国对日的出口受到了北方电信公司的竞争。作为数字技术的领先者，北方电信公司以成熟的技术和丰富的经验进入了日本市场，AT&T在这方面难以与之竞争。 结语 基于以上的分析，我们可以得出这样一个结论：导致八十年代美国对日电信设备贸易逆差的主要原因并不是日本的“不公平”贸易行为，而是电信管制的放松。美国这一产业的贸易平衡状况的变化与放松管制带来的国内市场结构和企业行为的变化紧密相关。日本管制的放松在某些方面加强这种结果，但它在大多数情况下没有产生多大影响。美国电信业管制的放松主要是出于国内政策目标的考虑，但这一决策却对电信产业的贸易平衡状况带来了深远的影响。美国电信设备贸易平衡状况的急剧恶化导致了美国政府的干预，使电信设备成为当时美国贸易政策中一个优先考虑的问题。然而，美国政府的着眼点并不仅仅在于解决短期的贸易平衡问题，它还希望为美国企业创造长期的竞争优势。因此，它在谈判中采取了逼迫日本采用美国的管制方式，要求降低壁垒，对等开放市场，试图以此打破日本企业对其国内市场的垄断，而为美国企业攫取更多的市场份额。应当说，美国经过谈判很大程度实现了它的要求，但市场运作的结果却并未朝着有利于美国企业的方向变化。这正反映出战略性贸易政策所具有的一些基本的局限性。首先，这种政策要求政府要选择一个或几个“赢家”予以支持。而要做出相关判断，政府需要确定本国企业、外国企业和政府可能采取的战略性行为走向，需要确定何种政策工具最为有效，所需信息量极其巨大。进行有效处理和决策几乎不可能。因此，政府在进行选择时往往受政治和利益集团影响左右，对经济上的重要性却不一定了解。与日本的电信设备贸易谈判实际上正是如此。其次，由于这种政策本质上是以邻为壑的，以损害竞争对手利益为代价来获取额外收益，因此很难指望得到合作，具有实力的对手还可能予以报复。在这种情况下，额外收益即租将趋于消散，政策本身的目的也将落空。第三，战略性贸易政策要取得成功需要许多条件，而且它最终也不能代替国内经济调整的作用。美国在八十年代电信设备贸易方面的经验清楚地表明了这一点。