冷战后美国与台湾关系的演变
发表部门: | 中国社会科学出版社1998年10月第版 |
发表时间: | 1998-10-01 00:00:00 |
标 题: | 冷战后美国与台湾关系的演变 |
冷战后美国与台湾关系的演变 肖蓉 冷战结束后,美国与台湾的关系发生了显著的变化,双方在政治、经贸和军?事等领域 关系均呈上升趋势,尤其是军事关系明显加强。本文将着重分析促使美?台关系变化的主要 特点、导致美台关系变化的主要因素,以及今后美台关系的发?展趋向。 一、冷战后美台关系的变化 中美建交后,美国与台湾的关系降格为非官方关系。此后十余年中,美?台经贸关系成 为美台关系的基本内容,政治、军事等领域基本上处于收缩停顿?状态。冷战结束后,美台 在政治和军事领域的关系重新活跃起来?。这种变化突出地表现在四个方面。 美台关系的变化首先表现在美国国会重新界定和突破《与台湾关系法》的某?些条款, 为提升美台关系创造法律依据。 1993年7月15日,美参议院外交委员会以20:0票通过阿拉斯加参议?员弗兰 克林.莫科斯基提出的"对1979年《与台湾关系法》修正案"。经过?与众议院协商,该 修正案作为"第531条,台湾"附于《1994-1995?财政年度国务院授权法案》 中。该法案于1994年4月分别由参、众两院通过?,由克林顿总统在4月3日签署,正 式成为法律。该修正案再次确认,《与台湾关?系法》,并在涉及美台军事关系的问题上,提 出了如下两项新内容。 第一,明确规定《与台湾关系》第三条优先于美国政府的政策声明,包括公?报、条例 及指令,以及在此基础上形成的政策。《与台湾关系法》第三条要求美?国总统与国会应根据 台湾的需要,向台湾提供防卫设施及其他装备。这是自19?79年中美建交以来,美国方 面第一次以国内立法形式,否定1982年中美签?署的八一七公报中美国关于售台武器将 在数量及质量上逐步减少直至最终解?决的承诺。 第二,强调美国必须依据中国的能力和意图来判断中国是否致力于和平解决?台湾问题, 并且应随着中国的能力及意图的变化,调整售台武器的政策。按照此?条规定,除台湾防务 需要以外,任何对中国军事能力的提高以及对中国意图的妄?评,都可成为美增加对台武器 出售的借口。 此外,该法案还鼓励美国高层官员访问台湾,并支持台湾加入多边国际组织?。#+[〔1〕] 其次是美国政府通过重新审定对台政策,将提升美台关系确定为对台政策的?重要内容。 克林顿上台后,经过一年的审订,由国务院于1994年9月7日宣?布调整对台政策。 9月27日,亚太事务助理国务卿温斯顿*洛德在参院?外交委员会举行的"关于台湾政策" 听证会上作证,阐述克林顿政府的新对台政?策。 调整后的美对台政策包括以下几点变化:美国同意与台湾举行副部长级对话?;美国经济及 技术部门的高级访问台湾;允许台湾最高级领导人从美国过境;美?国同意美台部长级官员的互访将依据处理经济、商务和技术的需要要个案批准;?允许台湾官员在政府办公场所以 外的地方与国务院副国务卿及国防部副部长会谈?;允许台湾官员在美国政府办公场所与美 国经济、商务及技术事务部门的高级官员?会谈;美国同意台湾驻美非官方机构的名称由"北 美事务协调委员会"改为"台?北驻美经济文化代表处";美国支持台湾参预除亚太经合组织 及关贸总协定之外?的国际组织,但不支持台湾加入联合国。此外美国再次保证,将根据《与 台湾?关系法》,继续向台湾提供自卫性武器及军事人员培训。#+[〔2〕] 克林顿政府此次调整对台政策是中美建交后、也是冷战结束后美对台政策的?一次重大 变化。它导致了美台政治、军事等方面关系的加强,在一些方面冲击、?甚至突破了中美三 个联合公报有关台湾问题的规定。 早在1979年1月中美正式建交之前,美国政府在谋求中美关系正常化的?同时,逐 渐冷淡和疏远台湾当局。1973年11月19日,美国国务卿基辛格?最后一次会见当时 台湾的驻美大使。此后,台湾驻美大使及其他官员不再有机会?会见美国务卿、副国务卿及 总统高级助手。中美正式建交后,美台间官员互访次?数及互访级别都有所限制,美国政府 不再派遣部长级以上官员访台。 冷战结束后,美国政府取消了对部长级官员访台的限制。1992年11月崐,美国部 长级贸易代表团访问台湾,并会见李登辉。1994年10月,"美国?在台协会"主席白乐 崎第一次跨进台湾"外交部"办公大楼。两个月后,美国交?通部长培尼亚以部长身份访问 台湾。台湾方面更是抓住任何机会,不惜以任何名?义,派大员赴美。1995年6月李登 辉访美得以成行,是美国调整对台政策,?加强与台湾政治关系的必然结果。 加强美台军事关系,增加对台军售,是美台关系发展的另一个突出的特点。中?美建交 后,美台军事关系严重削弱。1981年里根上台后,企图依据《与台湾?关系法》,提高对 台武器出售的性能和数量。此举受到中国政府的强烈反对。后?经两国政府谈判,双方于1 982年签署了八一七公报,美国同意将逐步降低对?台武器出售的数量及性能,直至最终 解决。此后直到冷战结束,美国基本遵守了?该协议的有关规定,对台军售额从1982年 的8.2亿美元,以每年平均2千?万美元的速度递减。 进入90年代后,美对台武器销售迅速回升。这一时期美台加强军事关系,?集中表现 在美国通过对台直接武器出售和在台湾开设军工厂生产先进武器方式,重?新装配台湾海军、 空军、陆军及空中防卫系统,从而使台湾武器装备性能大大加?强。 美国武装台湾海军。1992年7月,台湾从美国海军租用租期为5年的3?艘克诺斯 级护卫舰。由美国海军提供人员技术培训等,价值2.36亿美元。?#+[〔3〕]同年10月, 美国向台湾出售12架KAMAM轻型多目标系统直升机及1?2台航空发动机,价值为1. 61亿美元,用于装备克诺斯级护卫舰及台湾新近?生产的成功级PFG-2护卫舰。1994至1995年,又有6艘克诺斯级护?卫舰抵达台湾,价值达4.8亿美元。该舰租用期 满后,将由台湾购买。199?3年9月,美国又同意向台出售价值为6.8百万美元的41 枚鱼叉式舰载导弹。?#+[〔4〕]此外,这些战舰还装配了MK-16方阵多弹头导弹发射架。 早在1992?年8月,美国便宣布向台湾出售价值达1.26亿美元的207枚SM-1型 海军?舰对空导弹,以便装备这些战舰。#+[〔5〕] 1994年5月,美国批准海军向台湾出售先进的雷达、电子反干扰系统及?整套电子 作战系统,以装备台湾从法国购进的6艘拉斐德级护卫舰。9月,美国?又同意台湾以4. 7百万美元租借3艘纽波特级坦克登陆舰。 1990年1月,美国巴斯.伊朗沃克(Bath Ironworks)公司与台湾中国?船舶公司在台 湾合作生产8艘PFG-2护卫舰,总价值为16亿美元。199?3年5月,第一艘PF G-2护卫舰交付使用。预计到本世纪末,8艘军舰将全?部交付台湾海军。该舰种介于巡 洋舰与驱逐舰之间,舰长453英尺,宽47英?尺,有高达8,450吨的载重能力,配 备两架海鹰式反潜艇直升机,装备8座?SM-1地对空导弹发射架和近距离方阵武器系统, 配有40枚导弹。该舰?载雷达及雷达监测系统是目前世界最先进的系统之一。此外,该舰 176毫?米火炮可在1分钟内发射80发炮弹,有效射程为11公里。40毫米火炮可在? 1分钟内发射300发炮弹,有效射程为8公里。#+[〔6〕]1994年9月,美国防?部通 知国会,其向台湾出售MK-45型火炮系统,以装备PFG-2护卫舰。? 美国向台湾出售军用飞机大大加强了台湾空军的实力。1992年9月,布什?政府批 准对台出售150架F-16A/B战斗机,价值高达60亿美元。这是?中美建交后,也 是八一七公报签署后,美国第一次不仅在数量而且在武器性能上?,严重超出以前的水平, 公然违背其在八一七公报中的承诺。根据1992?年11月美台签订的购买合同,台湾将 购买美国70年代设计的F-16A/B?型战斗机。但是,美国很快同意对台出售更为先 进的F-16提升级战斗机。该?机型在许多方面类似于美国80年代设计的F-16C/ D型战斗机,具有很强?的地面攻击能力,能够发射空对空导弹。#+[〔7〕]同月,美国同意 向台出售价值10?亿美元用于F-16战斗机的各种武器配置。1993年初,为F-1 6战斗机?制造发动机的美国普拉特.惠特尼(Pratt & Whitney)公司同意投资1亿美元?, 在台湾建立工厂,以提供发动机的零部件及维修服务。#+[〔8〕]8月,美国?防部宣布向台 出售价值1.5亿美元的电子防干扰系统,用于装备F-16战斗?机。#+[〔9〕]为进一步 增强F-16战斗机的攻击性,台湾正同美国协商购买AIM?-120型空对空中程导弹。 此外,美国还在1992年7月向台出售4架E-2C鹰眼早期预警飞机,崐价值7. 6亿美元。#+[〔10〕]1994年,台湾又从美国购进价值10亿美元的空军?防卫系统及 40架T-3训练机。#+[〔11〕] 台湾陆军从美国购买的武器主要有:1992年从美进口价值8.28亿美?元的42A H攻击型武装直升机和价值3.67亿美元的260H-58D型搜?索直升机。#+[〔12〕] 1994年8月,台湾从美购进价值9千1百万的160M-60?A3型坦克,该坦克配 有最先进的热寻的装置。#+[〔13〕] 美国加强与台军事关系的另一个重要方面是帮助台湾发展和装备陆基导弹?防空体系。 1992年1月,布什政府授权美国拉瑟昂(Raytheon)公司向台湾?出口先进的爱国者导 弹的引航及控制系统,用于装备台湾新研制的天弓新型导?弹,以对付中国大陆的M-9和 M-11型地对地导弹。#+[〔14〕]1992年9月,?台湾投资13亿美元,与拉斯昂公 司在台湾建厂,合作生产标准防空系统。?#+[〔15〕]1994年4月,美国同意对台出售 价值超过3.77亿美元200枚爱国?者导弹。#+[〔16〕]8月,美国又向台出口600枚 毒刺导弹。#+[〔17〕] 美台政治与军事关系迅速发展的同时,美台经济贸易关系也在稳定发展,台?湾成为美 国的重要贸易伙伴。 美台经济关系在90年代一直持续稳定地加强。1995年美台贸易额从1?986年 的约250亿美元上升到482亿美元,增长近1倍。美对台出口额从?1986年的52 亿美元上升到1995年的190亿美元。1995年台湾成?为美国第七大出口国。台湾 对美出口从1986年198亿增长为1995年的?290亿美元,增加近100亿美元, 高居美国进口国第六位,但台湾对美出口?在台湾对外总出口额的比例却从1986年的4 8%下降到24%。到1995?年,美国排在日本之后,成为台湾的第二大进口国,台湾 从日本进口额占其总进?口额的29%,美国占20%。据统计,除中国大陆外,美国仍是 台湾海外投资?的最大投资国。1994年台湾对美投资也达14亿美元。到1995年底, 美国?对台直接投资超过日本,占据第一位,投资额达63亿美元,占该年外国对台直?接投 资总额的28.3%。#+[〔18〕] 表一:美台贸易表:1986、1990、1995#C (单位:百万美元)#C #B[2,1] #X[1,400][5,750] #Y[4,200]#N #C/美台贸易总额#C/美对台出口额#C/美对台出口排位#C/美从台进口额#C/美从?台进口排 位#C/ 1986#C/24,974#C/5.183#C/11#C/19.791#C/4#C/ 1990#C/34,149#C/11.482#C/9#C/22.667#C/4#C/ 1995#C/48,270#C/19.295#C/7#C/28.975#C/6#C/#n#b 来源:美国商务部、《台湾:1996年年鉴》#+[〔19〕] 美台经济关系在冷战后呈现的新特点包括:(1)台湾对美贸易的重要性较?冷战前上升, 成为美国重要的商品出口国。美国在台湾对外贸易中的作用也有所?变化,它从外国对台湾 输出商品最多的国家转变为对台直接投资最多的国。随着?美在台直接投资的增加,台湾经 济的持续发展及政局稳定越来越受到美国的关注?。(2)台湾对外贸易已成为台湾经济的重 要支柱,而美台贸易是台湾对外经济?关系中最重要的关系之一,美国是台湾最重要的贸易 伙伴。(3)美国从台湾进?口商品已从传统的纺织品,加工成品及鞋类转为计算机及其他电 器产品,美国对?台投资也越来越多地流向制造业。(4)美台贸易赤字在90年代逐渐降低, 台?湾市场对美国更加开放。 二、影响美台关系变化的主要因素 美台关系在冷战后几年里的变化是由一些复杂的因素相互影响造成的。揭示?这些因素 及其它们之间的相互关系,不论对于认识美台关系变化的原因还是对把握美台关?系的发展 趋势,都是相当重要的。 首先,美台关系的变化是被冷战后美国调整亚太政策和对华政策所带动?的结果。冷战 后美国企图继续维持其在亚太地区的领导地位,?为实现这一目标,美国在声称积极推进亚 太地区民主化的同时,也企图建?立它主导的地区安全体系。在这一地区政策调整的大背景 下,美国认为台湾?的经济发展、政治民主化和安全稳定,是符合美国在这一区的战略利益 的。特别崐是适当加强台湾的军事力量,将造成有利于美国的军事平衡,既可以对抗所谓中? 国的潜在威胁,又可以阻止中国大陆对台湾使用武力,或减少大陆对台湾使用武?力的可能 性,以免台湾海峡两岸发生军事冲突,导致整个亚太地区不稳定。而?且提高台湾自身的防 卫能力,美国可在一旦台湾海峡两岸发生军事冲突时,多一?些策略选择余地,如不直接卷 入或不立即卷入。因此美国认为,为了推行其亚太?战略,发展和提升与台湾各方面的关系 是顺理成章的。 中美关系对美台关系的牵制力一度有所减弱,也是使美台关系得以发展的重?要因素。 自1949年中华人民共和国成立后,美国长期采取不承认中华人民共?和国政府是中国合 法政府的立场。到60年代末70年代初,美国为了联合中国?对抗苏联威胁以及迅速从越 战脱身,开始逐步改变对华政策,并最终在承认一个中?国原则的条件下,与中国正式建交, 并使它与台湾的关系转变为非官方关系。可以说这一?时期促使美国改变与台湾关系的主要 原因是中美关系的正常化。 冷战结束后,由于共同反对苏联扩张的战略基础不复存在,中美关系出现了?持续的波 动,甚至下滑。中美关系的这种变化客观上使美国调整与台湾关系的条?件变得宽松了一些, 台湾的重要性也相对的大起来。美国一些人声称,美国不应?再为维持中美关系而"牺牲" 台湾利益。 美国国内政治的变化美国调整对台政策产生了一定的影响。冷战后美国内政?治有两方 面的变化对美国对台政策产生了重要的影响。一是美国人在重新设?计世界秩序和规划美国 外交战略的同时,更加关注国内的经济发展及社会问题。?这一变化反映在对华政策上,就 是直到1997年克林顿第二届任期之前,美国?政府尚没有一项明确的对华政策。这为其 他决策角色如国会等影响对华政策,包?括对台政策,造成了有利的条件。二是美国会在外 交决策过程中的参与程度及影?响力明显加强。国会作为代表民意的机构,是利益集团游说 和影响的首要目标,?国会也由此成为利益集团影响决策的重要代理人。台湾也正是通过国 会这一主要?渠道来影响美国政策的。从1989年到1997年7月止,美国会提出的专 门?涉及台湾或对台湾表示支持的各种议案达43个。比较1980年至1988年?的13 个议案数,增加是相当明显的。#+[〔20〕] 台湾当局的"务实外交"和长期在美国开展游说活动,对美国的决策也产生?了一定的 影响。特别是冷战后,台湾加强了在美国的活动,其努力表现出两个新?特点。 (1)利用90年代台湾的所谓"民主化"获取美国的同情和支持,以"民?主化"迎 合美国的对外政策,以美国在全球推广其价值观念及政治制度的"样板?"自诩,以争取美 国人的同情与支持。 (2)进行更为积极和广泛的游说活动。台湾的游说活动在三个方面突破了以?往的范 围。 A.直接雇佣美国公共关系公司为其游说。1993年起,台湾每年?付给卡西迪(Cassidy & Associate)公司450万美元,让其帮助制订游?说计划,并代表台湾在美国国会进行游说。 此外还有Nilm Associates、Haplern ?Associates、Gavron International 、The Harnaford Company 和Jefferson-?Watrran International等机构先后受雇于台湾,为台湾开展公共关系和游说?活 动。台湾还直接雇佣20多名职业游说人为其服务,其中著名的有律师彼得.?罗斯布莱特, 台湾付给他每月薪水8500美金。 B.参与游说的政治势力和派?别增加。除台湾当局外,台湾岛内其他政治党派及私人团体也 开始在美设立机构?,开展对美游说活动。1995年4月,民进党在美国华盛顿设立"民 进党在美?使团处"。1991年9月,"台湾国际联盟"在台北成立,并在纽约开设办事? 处。此外,一些在70年代、80年代就已成立的机构,在90年代更为活跃。?如198 2年在旧金杉成立的"台湾人公共事务会"也在华盛顿设立办事处。1?988年在华盛顿 成立的"台湾国际关系中心"也在积极游说国会。 C.扩大游?说对象,在继续重点突击国会的同时,渗透到美国地方政府机构、学术机构、新? 闻媒体等多方面,企图争取美国公众同情和支持。至1996年底,美国有16?个州在台 湾分别设立贸易代表处,有39个州123个县、市与台湾省及其县市?建立姊妹城市关系。 台湾邀请大量美国地方政府官员、议员及其助手、知名学者?及新闻界资深记者赴台访问, 不仅负担访台费用,还安排与台湾高层官员如李登崐辉的会见。从1985至1995年间, 平均每年约有50万美国人赴台访问,?其中很大一部分是受邀于台湾。对于美国的学术文 化机构,台湾投入巨资,资助?有关中国的研究项目、国际学术讨论会等,以在学术研究机 构中形成亲台倾向。?由于冷战后美国政府及一些长期支持中国研究的基金会削减或停止资 助中国研究?项目,台湾已成为目前美国的中国研究的主要资助者。 总之,台湾推行的所谓"务实外交"及其游说活动在美国造成的影响是不容?乎视的, 美国有关政策的制订和实旋已经直接或间接地和不同程度地受到影响。?目前这种影响仍呈 发展扩散之势。 三、美台关系发展趋势 冷战后导致美台关系发生变化的主要因素在今后一个时期里仍将在决定美台?关系发展 趋势方面起关键性的作用。根据以上的分析,可以就未来美国与台湾关?系的发展趋势作出 如下判断。 首先,美国对台政策及美台关系的变化调整与国际战略大格局的变化和中美?关系的变 化始终联系在一起的,其中中美关系的发展变化具有关键性影响。在经?历了冷战后最初几 年的混乱与不确定之后,美国的对华政策逐步明确,即?实行建设性接触,争取与中国建立 一种相对稳定的合作关系。在这一政策?的制约下,美国在台湾问题上有可能保持较为谨慎 的态度,避免因台湾问题导致?中美关系严重恶化。今后如中美关系能够进一步恢复并稳定 发展,将对美台关系?起到有力的遏制作用,美台非官方关系本质不大可能被突破。 其次,台湾的民主化进程对美台关系产生了重要的影响,对台湾实现其提升?美台关系 的具体目标相当有利。今后一个时期台湾还会对美国大打"民主化"这?张牌,特别是将对 抗所谓的"中国大陆军事威胁"说成是保卫民主,以保证台湾?的"民主化"的顺利实施和 保障台湾人的自决权为借口,进一步发展与美国的军?事关系,推动美国直接在军事上支持 台湾。台湾还将以"民主化"为借口,争取?美国支持台湾加入国际组织,支持台湾进入联 合国。此外,台湾在与美经贸关系?上将采取妥协合作的立场,如美台贸易逆差问题,美国 知识产权在台保护问题,?等等。 应该看到,目前台湾对美政策的直接目标是保持台湾与中国大陆的分离状态?。今后几 年台湾岛内不发生政局突变,如主张独立的民进党当选"总统",或台?湾以任何方式宣布独 立等,台湾对美政策的影响力将会限制在继续提升美台"非?官方"关系的范围内。至于上 述台湾岛内形势发生变化,台湾对美政策将如何发?展,有待观察。 第三,冷战后,美国失去了主要敌人和威胁,决策过程的内聚力和主要领导?人及精英 集团的决断力等均有所削弱。另一方面,信息工业的迅猛发展为更多人?参与政治和影响决 策,创造了前所未有的条件。这导致美国社会中观念和利益的?多样性、冲突性加强,美国 人越来越难以对某一问题、某一政策形成基本一致的?意见。在台湾问题上,美国内至今达 成的共识很有限。因此美国政府只能实行所?谓的"模糊战略",即不向台湾明确承诺直接军 事卷入支持台湾,也不向中国大?陆保证排除在上军事直接介入的可能性。这一方面看来是 可以使美国保持选择政?策的灵活性,但另一方面也反映出美国内实际上难以形成共识。今 后一个时期这?种情况很可能还会继续下去。 第四,美国政府内部主流意见一直认为,美国要在台海两岸间实现利益平衡?,最佳选 择仍然是自1979年以来实行的双轨对华政策。这一政策在冷战后的?具体表现是,与中 国建立稳定的合作关系,争取中国在全球、地区和双边问题上?与美国合作,并在此过程中 争取使中国融入国际社会。与此同时,美国将继续维?持和发展与台湾的所谓"强有力的非 官方关系"。尽管目前这种双轨政策在美国?内遭到批评,但其主流地位并未受到有力挑战, 今后一个时期美对台政策仍将在?此政策的框架下实施。 总而言之,今后几年美台关系仍将在"非官方关系"的范围内发展,并可能?会有有限 的提升。美台将继续加强双方高层往来,美将继续增加对台军售和进行?其他方面的军事合 作,如情报交换、人员培训等。美国对台湾加入国际组织的要?求会表示某种同情和支持。 但是,美国不支持台湾加入联合国以及不向台湾承诺?支持台湾独立的原则不大可能改变。 &注释: 〔1〕__Public Law, 103rd Congress, pp. 103-236, Internet, 崐http//thomas.loc.gov. 〔2〕__Winston Lord, Taiwan Policy Review, Senate Foreign Relations ?Committee, Washington D.C., September 27, 1994, Internet, ?http://www.state.gov. 〔3〕__Free China Journal, October 8, 1993, p.1. 〔4〕__Free China Journal, October 10, 1993, p.1. 〔5〕__Free China Journal, October 8, 1993, p.1. 〔6〕__CNA reports from Washington D.C., July 20, August 3 and August 24, ?1994, Internet, http://www.cna.org. Free China Journal, May 11, 1993, ?p.1. 〔7〕__Free China Journal, April 16, 1993, p.2. 〔8〕__Free China Journal, March 9, 1993, p.3. 〔9〕__Far Eastern Economic Review, August 11, 1994, p.13. 〔10〕__China Post, August 1, 1992, p.16. 〔11〕__Free China Journal, September 2, 1994, p.1. Washington Post, ?January 23, 1994, p. A23. 〔12〕__Far Eastern Economic Review, November 19, 1993, p.2. 〔13〕__Free China Journal, September 2, 1994, p.1. Washington Post, ?January 23, 1994, p.A23. 〔14〕__Far Eastern Economic Review, December 2, 1993, p.9. 〔15〕__Free China Journal, March 12, 1993, p.1. 〔16〕__Free China Journal, April 22, 1994, p.1. 〔17〕__Free China Journal, August 12, 1994, p.1. 〔18〕__Republic of China Yearbook--1996, World Wide Web version. 〔19〕__Republic of China Yearbook--1996. Bureau of Economic Analysis. 〔20〕__根据 Congress Index (CCH Incorporated, 1980-1997) 统计。