布什政府对拉美国家的政策评析
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发表时间: | 2002-12-15 00:00:00 |
标 题: | 布什政府对拉美国家的政策评析 |
布什政府对拉美国家的政策评析 布什上台时,克林顿外交日程表上未完成的重要任务之一就是建立一个与欧洲和亚太抗衡、囊括“本半球34个国家(古巴除外)” 的美洲自由贸易区(Free Trade Area of the Americas, 简称FTAA)。所以,布什的外交日程是美国的后院开始的。首先,他对墨西哥进行了访问,打破了以往美国新任总统首次出访都是盟国加拿大的传统。接着,他参加了在加拿大魁北克举行的美洲国家首脑会议。这是他就任后参加的第一个大型外交活动。此前人们对他的外交才能并不看好。参加这次首脑会议是他第二次走出国门,因此被称为“布什外交的大考”。在这次会议上,他提出要开辟“美洲世纪”。他的初期活动被视为重视发展与拉美国家关系的“信号”。然而,在接下来的日程中,美国的现实利益和反恐斗争迅速湮没了拉美国家在美国外交日程表上的“亮点”。因此,可以说,布什执政两年来,美国与南方邻居的关系既没有太大的变化也不是没有调整。而其中的调整是随美国全球战略的变化而变化的。 一 布什上任之后确定的第一个外交目标就是启动美洲自由贸易区。建立美洲自由贸易区是布什的父亲老布什构想出来的。1990年6月,现任总统小布什的父亲乔治·沃克·布什向拉美国家提出了新的政策纲领——“开创美洲事业倡议”(Enterprise for the Americas Initiative)。 布什在倡议中提出建立“一种将整个美洲——北美洲、中美洲和南美洲——联系在一起的自由贸易体系”,也就是美洲自由贸易区。布什在倡议中还明确说明了建立这个贸易体系是美国的“最终目标”。 1994年12月,布什的继任克林顿在迈阿密召集了第一届美洲国家首脑会议。会议签署了《维兹卡雅协议》,通过了开始谈判建立美洲自由贸易区的决议。2001年4月20-22日,也就是小布什上任后不久,第三届美洲国家首脑会议在加拿大魁北克举行。这次会议最终确定了2005年12月正式启动美洲自由贸易区的时间表,并通过了《魁北克宣言》和一项行动计划。虽然一些拉美国家对美洲自由贸易区的进程持保留意见,而且对2005年美国是否能够完成与所有拉美国家的贸易谈判也还有怀疑,但美国历年来的行动与话语霸权表明,当美国决心要做什么时,它完全可以对别国的意见视而不见,也没有任何一个国家能够改变它。同时,2001-2005的四年左右的时间与布什任期的时间几乎重合,因此,推进与拉美国家的自由贸易谈判,完成美洲自由贸易区进程是当前和未来布什政府对拉美政策的核心,同时也是美国对外经济战略的重要组成部分。 目前为止,布什在推动美洲自由贸易区进程方面取得了较大进展。 首先,布什获得了贸易快速审批权(Trade Promotion authority)。贸易快速审批权是美国国会对贸易协定制订的一种程序机制。如果总统被授予该项权力,当总统与其他国家谈判达成自由贸易协定时,国会必须在规定的时间内进行投票,要么批准,要么否决,目的是要避免某些利益集团进行院外活动影响个别国会议员,改变协定中不利于他们的条文,以至于整个协定可能流产。北美自由贸易协定(NAFTA)就是在这种机制下被国会迅速批准的。但自从1994年1月1日NAFTA获得美国国会通过后,在此后长达8年的时间里,克林顿总统始终没有从国会获得这项权力。 布什上任后,强烈要求美国国会批准恢复给予总统贸易快速审批权,为此,布什曾亲自到美国国会进行游说。2002年7月27日美国众议院批准了这项授权法案。参议院也在8月1日通过了这项法案。8月7日布什总统正式批准该项法案。布什获得这项权力为美国与单个拉美国家或拉美区域贸易集团分别签署双边贸易协定打下了坚实的基础。这将对美洲自由贸易区的最终运行起决定性的作用。 其次,对于美洲自由贸易区,美国设想的步骤是:北美三国——美国、加拿大和墨西哥——首先组成贸易集团,完成区域一体化,然后逐步向南扩展,最终形成美洲贸易圈。 按照原先的设想,在NAFTA南扩的进程中,首先将智利作为“种子选手”,计划在1995年5月将其纳为NAFTA的正式成员。这是因为,智利在拉美国家中是第一个实行对外开放的国家,况且,该国经济在拉美所有国家中比较稳定,与美国较早实施经贸合作,是美国政府比较看中的国家。同时,智利还是拉美安第斯贸易集团的重要成员国。因此,吸收智利加入NAFTA不仅可以进一步推动两国经贸往来,还可以在整个拉美国家中率先起到加入NAFTA的示范作用。虽然NAFTA的另外两个缔约国——加拿大和墨西哥已经分别于1995年8月和10月先后同智利签署了自由贸易协定,但由于美国大公司和大农场主的极力反对以及国会的强烈抵制,智利被纳入北美三国俱乐部的时间被延迟了6年之多。2002年12月11日,美智两国最终宣布结束两国的自由贸易谈判,智利成为第一个与美国达成自由贸易协议的南美国家。他们之间的自由贸易协定是美国将NAFTA南扩的第一步,将对美洲自由贸易区谈判,南方共同市场与欧盟之间的自由贸易谈判以及拉美地区内不同经济共同体间的自由谈判产生重要影响。 第三,在争取贸易快速审批权和完成与智利谈判的同时,美国也加快了与中美洲国家贸易谈判进程。 2002年3月下旬,布什借赴墨西哥参加联合国发展筹资会议之机,访问了秘鲁和萨尔瓦多,并会见了安第斯国家和中美洲七国的领导人。在萨尔瓦多,布什同中美洲七国的领导人就美国与中美洲签署自由贸易协定的问题进行了磋商。布什表示愿意加快与中美洲国家签署自由贸易协定的谈判。同时,布什向安第斯国家的领导人承诺将力促美国参议院批准延长和扩大《安第斯关税优惠法》(ATPA)。 2002年12月中旬,美国国会众议院批准延长《安第斯关税优惠法》期限至2006年并扩大了适应范围,但这个法案有待参议院批准通过。 同时,美国也在南美努力消除2005年FTAA最终启动的障碍。首先,美国加大了在安第斯地区扫毒的力度,并参与了哥伦比亚和平进程,为NAFTA南扩营造一个安全的环境;另外,美国力图处理好与南美最大的国家巴西的关系,因为巴西一直对FTAA并不热衷,有时甚至反对。以它为首的南方共同市场近年来发展迅速,而巴西是在这个发展过程中获益最多的国家。今年巴西大选后,左派的上台让美国担心巴西会更加偏离FTAA的目标。因此,在处理与巴西的关系时,美国表现出重视。这种表现就是当阿根廷陷入水深火热的持续危机中,美国视而不见,而当2002年7月阿根廷的危机将要蔓延到巴西时,美国财长奥尼尔带着一揽子援助计划到了南美。 二 一直以来,国内外的学者们在分析美国对外政策时都在争论其重点究竟在全球的哪一个地区。相对而言,在素称美国后院的拉丁美洲的30多个国家中,美国有没有局部战略重点?如果有,其战略重点在哪里?去年12月以来阿根廷的困境不言而喻地回答了这些问题。 上个世纪90年代以来,在经济和金融领域,拉丁美洲国家共发生了三次较大的动荡:1994-1995年的墨西哥金融危机,1998-1999年的巴西金融动荡和去年以来的阿根廷危机。对待这三次危机,美国采取了不同的态度,美国的利益和战略特点在其中略见一斑。 1994年12月19日,墨西哥政府突然宣布本国货币比索贬值15%,这一措施出人意料地引起了金融市场的混乱。这种危机还迅速波及到了世界上其他国家的金融市场和股市,特别是巴西、阿根廷、秘鲁和智利等拉美国家,同时,华尔街股市也受到了影响。危机发生后,美国总统克林顿绞尽脑汁,根据汇率稳定基金赋于总统的职权,以“走后门”的形式绕过国会,拨得200多亿巨款相救;同时以美国主导的IMF等机构也为其提供了300多亿美元的贷款。1998年,南美大国巴西陷入金融动荡,在美国的支持下,国际货币基金组织为之准备了400多亿美元救援贷款。然而,当去年阿根廷开始出现危机征候时,美国政府就一直冷淡地表示,阿根廷的问题是阿根廷自己的事。据《纽约时报》报道,当阿根廷紧急向国际货币基金组织呼救时,是布什总统亲自干预,阻止了国际货币基金组织向阿根廷拨款,其理由是“我们现在在世界上看见的危机是对这些国家提供援助造成的”,美国财政部长奥尼尔甚至暗示,援助阿根廷的计划将是一种浪费。因此他们自己的问题应该自己去解决。 从历史上看,阿根廷一直是美国可靠的盟友,甚至被称为美国在“北约以外的盟友”。在1990年美国发动的海湾战争中,阿根廷是唯一出兵的拉美国家;2002年,甚至在美国对阿富汗实施军事打击之后,陷入困境的阿根廷依然派遣了600名维和士兵前往阿富汗,负责在那里修建一家战地医院。为此,阿根廷还增加了2000万美元的军费开支。从经济上看,阿根廷是美国倡导的新自由主义的模范。从老布什政府开始,美国就敦促阿根廷将其比索与美元挂钩,并希望其他拉美国家效仿。那么,为什么美国对阿根廷的危机采取了如此冷漠的态度? 究其原因,墨西哥、巴西和阿根廷三国的实力和在拉美的影响不同,那么对美国的战略利益悠关不同。 首先,从地缘看,墨西哥就是美国进入后院的门户。美、加、墨三国组成的北美自由贸易区是世界上第一个由发达国家与发展中国家组成的经济共同体,在这个经济体的运行过程中,墨西哥就像捆绑在美国经济上的一颗卫星,美国不会让它的经济运行出现大的震动,以免对自己造成伤害。居于南美最南端的巴西无论从地域上还是从经济上都是美国后院里最大的国家。巴西主导的南方共同市场包括了另外三个国家--阿根廷、巴拉圭和乌拉圭。从地理位置上,这是NAFTA南扩的最后一步。虽然,阿根廷陷入危机,但这四个国家的经济近年来一体化速度加快,而且巴西是其中最具发言权的国家。从这一点上看,阿根廷对于美国的意义就已经稍逊一筹。 其次,从经济实力和与美国的贸易额看,与墨西哥、巴西相比,阿根廷相差甚远。根据世界银行的数据,2000年墨西哥的国内生产总值为6 178亿美元, 阿根廷为2 688亿美元,墨西哥是阿的2倍还多,巴西则由于近两年经济下滑,其国内生总值由1999年的8 707亿美元降为2000年5 025亿美元,但仍是阿的近2倍。 墨西哥一直是美国的重要贸易伙伴之一,加入北美自由贸易区后,双边贸易额更是迅猛增长。2000年,美国对墨西哥出口额为1117亿美元,居美国出口的第二位,仅次于加拿大;进口为1359亿美元,居第三位,仅次于加拿大和日本。 同时,墨西哥是世界上富油地区之一,这对美国具有重要的战略意义。 巴西与美国虽然相距遥远,但美国与巴西的双边贸易增长也很快。2000年,美国对巴西的出口约为154亿美元,进口为139亿美元。相比之下,2000年美国对阿根廷的出口仅为47亿美元,进口为31亿美元。 据美国统计局的数字,1999年,美国对巴西和墨西哥的直接投资分别是350亿美元和342亿美元 ,分别居世界第九位和第十位,占美国对整个拉美地区投资总额的近三分之一。很明显,如果美国任凭墨西哥和巴西的金融状况恶化而不加干预,不但会直接影响美国的出口,还将使美国的投资者受到更大的损失,甚至影响美国的经济增长。因此,从经济战略的意义上分析,阿根廷的分量远远逊于墨西哥和巴西两个拉美大国。 第三,这三次危机的影响是不同的,尤以墨西哥金融危机的影响最大。 90年代中期,墨西哥是世界看好的发展中国家新兴市场。所以,当1994年年底经济过热引起国内金融市场动荡之后,美国、拉美地区,乃至亚洲、中东欧都受到了不同程度的冲击。墨西哥比索汇率浮动之后,纽约、拉美、欧洲甚至亚洲各大股市纷纷下跌,美国道—琼斯30种工业股票价格平均指数曾一度下跌了25.91点。当时国际金融界甚至把墨西哥危机看作是美国的危机,对美元的信心发生了动摇而导致美元汇率一度下跌。 1999年,巴西发生了金融动荡后,华尔街股市也受到了冲击,道-琼斯30种工业股票平均价格指数曾连续两天较大幅度下跌,拉美股市形势更为严峻,墨西哥、阿根廷、智利和委内瑞拉股市连日下挫,亚洲等主要股市也出现一定幅度的波动。许多经济学家甚至担心巴西的金融动荡将演变成一场拉美乃至全球性的金融危机。当时美国舆论甚至将巴西视为阻止金融危机扩大的防线,认为如果巴西发生经济崩溃,美国就会成为下一个战场。因此,美国力促国际货币基金组织及西方国家提供高额资助,带头拟定向巴西提供贷款的计划,以缓解巴西的压力。 相比而言,2001年以来的阿根廷的危机在很长一段时间内局限在国内或邻近国家,所以尽管阿根廷社会陷入混乱,国际社会只是坐而视之,没有采取任何实际行动。2002年7月底,当危机的火焰越过阿根廷的边界蔓延到乌拉圭,并引起巴西金融市场的波动时,美国和国际社会终于坐不住了,开始对阻止危机蔓延表现出很大的热情。8月初,美国财长奥尼尔对巴西和深陷危机的阿根廷、乌拉圭进行了访问。8月4日,美国决定向乌拉圭提供15亿美元紧急贷款,帮助乌拉圭恢复银行营业。这是布什政府执政以来首次向发生危机的国家提供直接贷款。其实,美国的真正目的不是帮助乌拉圭度过难关,而是想把危机之火就此扼住,避免巴西发生更严重的危机。因为如果巴西一旦动荡,对以美国为主的低迷的世界经济来说,无疑是雪上加霜。 同时,国际货币基金组织与巴西达成了300亿美元资金援助的协议,创下了该组织救援规模的历史记录。世界银行也宣布向巴西增加20亿美元的贷款援助,美洲开发银行表示将明年提供给巴西的贷款增加到25亿美元,即为目前的两倍。国际货币基金组织和世界银行的行动得到了美国的支持,这足以说明美国对巴西的重视。 对危机的援助虽然只是美国拉美政策的一个方面,但反应了美国在拉美的根本利益所在。因此,美国在拉美的利益集中在大国或近邻正是美国对这一地区政策的最突出的特点。 三 阿根廷出现危机的时候,正是美国反恐战争的高潮时期。有人分析,美国国内上下忙于对付恐怖分子,对于阿根廷的危机美国是无暇顾及。然而,美国在国际战线上的反恐联盟却没有忽视拉美国家。 2001年9月11日,恐怖分子对世贸双塔的攻击使美国的对外政策发生了一些变化。在至今的一年多的时间里,美国对外政策的重中之重就是反恐,“国土安全第一”成为美国朝野的共识。为此,布什政府制订了美国历史上第一份《国土安全国家战略》。在这份长达100页的战略文件中,本土安全职能被归纳和集中到6个关键任务领域内,其中“边境和运输安全”与拉丁美洲国家有着紧密的联系。根据这一战略,美国要把本土防御范围扩大到北美大陆或者更远的地方。墨西哥作为美国的邻国和拉丁美洲国家进入美国的必经之地,必然被美国纳入其大陆防御体系范围内。同时,美国还将在整个拉美地区防范恐怖分子的活动。据美国称,在拉美也发现了本·拉登“基地”组织活动的迹象,而且袭击世贸大楼的恐怖分子中有的是持拉美国家的护照进入美国的,恐怖分子需要的一些资金则是通过拉美贩毒分子的洗钱活动得到的。美国甚至认为拉美存在恐怖活动由来已久,并把哥伦比亚、秘鲁等国国内的反政府武装组织归为“恐怖组织”。负责西半球反恐事务的大使弗朗西斯·泰勒甚至认为,“现代恐怖主义”起源于西半球,在上个世纪60年代“拉美国家出现革命运动的时候就已经开始出现了” ,而且拉美是当时世界上发生恐怖活动最多的地区。 在美国国务院外国恐怖组织名单上,哥伦比亚的革命武装力量和游击队组织“民族解放军” 以及秘鲁的反政府武装组织“光辉道路”赫然在列 。泰勒还把哥伦比亚革命武装力量界定为“西半球最危险的国际恐怖主义组织”。美国会众议院国际关系委员会2002年4月份的一个报告甚至宣称:“哥伦比亚是一个滋生国际恐怖主义的潜在场所,大概只有阿富汗能与之相提并论”。 另外,据泰勒称,在南美巴拉圭、阿根廷和巴西三国交界处,有一个巴拉圭东方城,有约3万伊斯兰教徒居住在这儿。由于特殊的地理位置和历史原因,居住在这里的人或组织从事毒品和武器走私、洗钱等不法活动。1999年美国国务院的一份报告中曾提到极端右翼宗教组织在该城的活动。 根据《美国国家安全战略》,“在如今恐怖主义威胁完全不顾传统国境线的世界中”,美国的“本土安全战略不能仅仅局限在本国境内”,美国“必须寻求持续、坚定和系统性的国际议事日程”。在打击恐怖主义的国际日程上,美墨边境、安第斯地区和以上所提到的三角地区是美国在拉美防恐的重点。 美国与墨西哥共有3000多公里共同边界线,它既是两国商品流通和人员往来的通道,也是贩毒、人口走私等跨国有组织犯罪的多发区。在布什同墨西哥总统福克斯的多次双边会晤中,加强边界安全是重点话题。2002年3月份,布什在墨西哥蒙特雷参加联合国发展筹资国际会议之际,会晤了南北两个邻国的领导人---墨西哥总统福克斯和加拿大总理克雷蒂安。美、墨、加3国领导人重点讨论了加强北美地区边界安全问题,一致认为,“9·11”恐怖事件使得加强北美地区3国边界安全合作成为当务之急,3国应该加强政策协调,确保边界的安全。同时,美国与墨西哥达成《美墨边界联盟》文件,表示两国要共同行动,确保边界安全。为此,两国启动了一项被称为“智能边境”的计划,这是美国国家安全战略的重要组成部分之一。“智能边境”计划就是在两国边界安装先进的检测设备,以更有效地打击贩毒、恐怖袭击等有组织犯罪,严防恐怖分子从两国边境进入美国,同时提高商品贸易、人员交流等合法活动的通关效率。另外,双方还决定对两国边界地区诸如桥梁、水库、电厂等战略性设施进行检查和评估,加强对这些设施的必要保护措施,防范恐怖分子可能发动的突然袭击。 除了相邻的边境之外,哥伦比亚是美国反恐防恐的另一个重点目标。一直以来,哥伦比亚是美国联合拉美禁毒的最主要的阵地,也是难度最大、收效最微的地方,其中原因不仅仅是哥伦比亚人广泛种植古柯,更重要的是这个国家的禁毒斗争是与武装冲突交织在一起。哥伦比亚是目前拉美惟一存在大规模反政府武装的国家,其中两支大的反政府武装力量就是被美国已经认定为恐怖组织的“革命武装力量”和“民族解放军”。近年来,政府军与各派武装力量之间的冲突不断发生,绑架、激战、血腥屠杀平民的场景交替出现。同时,在联合国等国际组织的斡旋下,政府在过去的两年里也与反政府武装力量进行了多次谈判。然而由于反政府武装力量为了获取更多的筹码,在谈判的同时依然不断制造爆炸、绑架和暗杀事件,致使和平谈判收效甚微。2002年2月份,“哥伦比亚革命武装部队”劫持了一架民用飞机并绑架了机上的一名参议员和一名政府军官。此举导致哥政府终止了和平谈判,哥内战随之全面升级。哥伦比亚局势的动荡给周边地区国家的安全造成了威胁,同时更多的哥伦比亚人为了躲避战乱,逃到邻国厄瓜多尔和秘鲁等,并把古柯的种植又带到那儿,使这一地区的毒品生产有蔓延之势。 基于这一事实,近年来美国不断向哥伦比亚政府施加压力,要求其制订一项行之有效的全面禁毒计划。1999年,哥伦比亚政府出台了一项计划,这就是有名的“哥伦比亚计划”。此后,美国与哥伦比亚的禁毒合作(主要是向哥提供经济和军事援助)均在这一框架下进行。根据这项计划,哥伦比亚将根除古柯等毒品作物,发展替代经济,并加强海、陆、空打击贩毒的力度。美国给予该计划的支持是资金和装备。2000年年底,美国国会批准了一项议案,向哥伦比亚提供了13亿美元的资金和装备援助。 布什上台后,不但继续执行哥伦比亚计划,而且扩大了对哥军援的力度 。首先,军事援助的数额不断增加。2002年2月底,美国国会开始审议一项向哥伦比亚提供价值4亿多美元的军援议案。其次,美国援助的范围已经从单纯援助装备扩大到派遣军事顾问、提供卫星侦察以及电讯监听情况的交流。目前,美国除了向哥伦比亚提供包括74架武装直升飞机和先进的 大型雷达站等军事装备外,还派遣了800多名军事顾问和技术人员,执行训练哥部队和维护操纵美国援助的军事装备等任务。 9·11事件以后,美国把在拉美的禁毒斗争纳入了其反恐战争的范围之内。美国认为毒品不仅危害着美国的社会安定,也危害着其国家安全。毒品是与恐怖主义分不开的。2002年4月11日,美国南方司令部临时司令加里·斯皮尔在国会宣称“美国的援助应使哥伦比亚计划突破打击毒品的界限,帮助铲除这个安第斯国家中反政府的恐怖主义威胁。” 当月14日,在参议院对外关系小组委员会,国务院政治事务副国务卿马克·格罗斯曼说,布什总统要求得到批准,以“处理像毒品一样泛滥的哥伦比亚恐怖主义问题”。 他还说,一项范围更广的美国对哥伦比亚援助计划,意味着“允许哥伦比亚使用美国提供的飞机和哥计划中规定的反毒军队,在必要时用于打击恐怖分子” 。 美国一直声称,实施“哥伦比亚计划”的目的在于与毒品开战,而不是干涉哥伦比亚的内政。但一直以来,美国在拉美地区的任何军事行动都认为是一种干涉。打击恐怖主义和地区安全合作为其在拉美的军事存在提供了良好的借口,在这个幌子下,无论是开展行动还是制订计划,美国声称其目的都是“保障….人民的安全,让他们免受恐怖主义和毒品走私的威胁”。目前,美国的军援计划并不仅仅局限在哥伦比亚,而且正逐渐向整个安第斯地区和亚马逊河流域扩展。与哥计划配套的还有一个“安第斯倡议”。该倡议覆盖了厄瓜多尔、委内瑞拉和秘鲁等安第斯国家,意在调动哥伦比亚周边所有军事系统,用来配合哥伦比亚计划。2002年5月,国务院拟定了《美国对安第斯地区政策》,建议从2002年的国民预算中拨出8亿美元,用于安第斯倡议。美国将禁毒和反恐结合在一起的倡议得到了南美国家的响应。厄瓜多尔制定了《北方边界倡议》,秘鲁在美国南方司令部的帮助下开展了“新地平线计划”,巴西在哥伦比亚临界的佩罗峰地区开始了一项“眼镜蛇行动”,另外,巴西亚马逊监视系统还开展了一项“搜捕嫌疑犯计划”;玻利维亚开展了“尊严计划”。通过实施以上计划,美国以扫毒和反恐的名义,加强了与拉美国家的合作。美国军队再次深入后院,或修建军事基地,或帮助有关国家进行军事训练。 同时,美国还调整了在本半球的军事部署。今年4月,美国首次成立专门负责北美大陆安全的“北方司令部”,使之成为美军第五战区司令部,辖区范围不仅包括美国本土,还涵盖了加拿大和墨西哥。这与美国在拉美和加勒比地区策划、协调和执行军事行动的南方司令部遥相互应。 冷战后,随着苏联的退出,美国在拉美的安全利益逐渐让位于经济贸易战略。一些传统的安全防卫问题如贩毒和哥伦比亚的内战虽然也是美国拉美战略报告中的重要篇章,但美国的任何直接军事行动都失去了合理的借口。9•11之后,反恐的需要为其在这一地区的军事重置找到了适当的理由,但在一定程度上引起了拉美国家的担心,因为一旦扯起反恐大旗,美国插手这一地区的事务就不仅仅是禁毒了,它可能插手平息这一地区的“叛乱”,或者颠覆不听命于美国的政府,这让拉美人想起冷战时期美国对这一地区进行的干涉。但是,就象美军借口反恐进驻中亚地区一样,虽然引起人们的忧虑甚至反对,美国还是要来的。不仅仅是为了对付毒品走私,还要加强美国对后院的控制,为FTAA南扩进一步扫清障碍。 四 自上个世纪60年代以来,在国际事务中,面积仅有11万平方公里的岛国古巴因其与美国交恶而频受关注。80年代末90年代初,随着苏联的崩溃,两大阵营的冷战结束,然而,对于古巴来说,冷战并没有结束 , 因为美国不但继续视其为“意识形态上的敌人”,而且加强了对古巴的封锁和经济制裁。从1992年的《古巴民主法案》到1996年的又称《赫-伯法》,美国政府不但加强了对古巴的贸易禁运和经济封锁,而且竭力阻挠外国公司到古巴投资,企图对古巴“以压促变”。 小布什政府在很大程度上保持了美国对古巴政策的连续性,但另一方面,由于反恐的需要和国内利益集团的促动,美古也开始了更多的接触。 布什政府对古巴政策的主调是强硬的。2002年5月20日,在美国国内反古分子庆祝古巴独立100周年集会上,布什全面阐述了对古巴的政策。布什首先提出换取古美正常关系的条件��要求卡斯特罗取消独裁,通过改革在古巴实现政治民主和经济自由。布什说,“只有当古巴拥有一个完全民主的新政府……才有可能实现同古巴关系的正常化。”此前,布什在加拿大召开的美洲国家第三届首脑会议上解释为什么把古巴排除在外时说, “因为只有这个国家��古巴��还不是民主国家”。 在行动上,除了经济封锁以外,布什政府还利用国际问题攻击古巴并在国际上孤立古巴。 “9·11”事件后,在“反恐”的旗帜下,美国首先把朝鲜、伊朗、伊拉克等3个国家列为“邪恶轴心”国家,美国的目的是将那些一向不听命于美国的国家列入黑名单,以达到制裁、孤立这些国家的目的。2002年5月21日,美国国务院公布《全球恐怖主义形势报告》,古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、朝鲜、叙利亚和苏丹等7个国家被贴上“支持恐怖主义的国家”标签。“9·11”之后,布什对全世界明确了美国对反恐战争的标准是“要么站在我们一边,要么站在恐怖分子一边”,按照这个标准,《报告》实际上等于宣布这7个国家是美国的敌人。古巴被赫然贴上“邪恶”的标签后,美国对其采取任何措施都有了“正义”的理由。在把古巴定位为“邪恶国家”的同时,美国还寻找其指责古巴的理由。《全球恐怖主义形势报告》被抛出以前,美国副国务卿博尔顿曾宣称除伊拉克、朝鲜和伊朗外,古巴、利比亚和叙利亚三国也正在发展大规模杀伤性武器,其中古巴还将生物武器技术扩散到一些对美国不友好的“无赖国家”。恐怖主义与大规模杀伤性武器,这种会“给世界带来严重灾难”的结合无疑为美国可能进行的打击提供了良好的借口。其实,在反恐问题上,卡斯特罗政府采取的是合作的态度。2001年12月底,美国军方决定将逮捕的恐怖分子送往关塔那摩基地关押。该基地是美国历史上最早的军事据点,但不属于美国。1898年美西战争期间,美国海军陆战队在关塔那摩湾登陆,随后建立了海军基地。1903年,美古两国签署了协议。根据协议,美国以每年2000金币(相当于现在的4085美元)的价格租用该基地。根据1934年两国的另一个条约,基地只有在双方同意或美军自动撤出的情况下才能拆除。直到现在,美国在该基地仍然有驻军,美国仍然继续向古巴支付租金,但卡斯特罗政府从不收取,但一直要求美国归还基地。把恐怖分子押在这么一个敏感的地方, 美国不能不顾及古巴的反应。因此,美国曾先后派参议员斯培克特和查菲造访古巴,打探古巴的反应。 令美国满意又兴奋的是卡斯特罗对此没有异议,并对两国在反恐方面进行合作“非常感兴趣”。 既然,在反恐问题上,古巴政府顺应了世界潮流,首先表示出与美国的合作意向,那么为什么布什政府还对古巴采取强硬的政策呢?其原因是多方面的。 首先,这是美国国内反古势力施压的结果。近年来,少数族裔团体日益活跃,特别是在对外政策领域。他们关心美国对具体国家或地区特别是与其母国有关的政策。在某种程度上,他们甚至发挥了很大的影响。古巴裔美国人在美对古政策上就发挥了这种影响。目前,在美国的古巴裔移民大多是反卡斯特罗的流亡分子及其后代。仅在美国佛罗里达洲的迈阿密市,就有70多万古巴裔美国人。近年来,这部分人在美国的政治和经济生活中发挥着越来越大的影响,甚至有些人进入政界,影响着美国政府的对外政策,特别是拉丁美洲的政策。据报道,布什兄弟与古巴流亡分子交情甚深。布什上台后,任用了多名反古分子,其中最有名的就是国务院负责西半球事务的助理国务卿奥托·赖克 。 其次,2000年总统大选中,布什以微弱多数在佛罗里达州获胜并最终赢得大选,古巴裔美国人的选票起了关键的作用。布什在古巴政策上的强硬态度在很大程度上被认为是对古裔美国人的支持的回报。另外,他的弟弟杰布·布什是佛州的州长。如果他要竞选连任也需要这部分人的选票和继续支持。 第三,在处理国际关系时,布什政府仍然未完全摆脱冷战思维。比如,把一些国家划归非我族类,而且对与其意识形态或价值观不同的国家动辄以敌对的眼光审视。在这点上,古巴是一个很好的例子。 尽管布什政府一方面对古巴坚持强硬的政策,但同时也逐渐默许美古两国之间的民间和经贸交往,特别是9·11 之后,古美关系的发展似乎稍稍偏出了敌对的"主调"。2001年11月"米歇尔"飓风袭击古巴后,美国政府同意古巴用现金购买美国食品,实现了两国之间40多年来的第一次贸易。2002年7月份,美国又向古巴出口了17.7吨苹果,比上次的贸易数量更大。随即,华盛顿苹果委员会得到了美国政府在今后几个月向古巴出售15批水果的许可。一位美国北方果品公司国际市场的经理说,"现在是我们让美国农民进入古巴市场的时候了"。10月份,"美国食品及农产品展览"在哈瓦那举行。该活动得到美国财政部的许可,由美国PWN国际展览公司举办。这是美国自1959年以来在古巴首次举办的产品展览会,来自美国33个州的288家企业参加了展览会。展览会期间,两国的企业共签署了价值近9000万美元的合同。根据这些合同,美国将向古巴出口稻米、玉米、食油、水果和牲畜等产品。 两国之间的交往最引人注目的还是带有官方色彩的前美国总统吉米·卡特的古巴之行。2002年5月12日至17日,曾于1977-1981年任美国总统的吉米·卡特应卡斯特罗的邀请,对古巴进行了为期6天的访问。这是自1959年古巴革命胜利以来访问古巴的美国最高级别的政界人士,也是美国政府首次批准一位前总统访问古巴。从表面上看,这次访问是卡特应卡斯特罗的邀请进行的一次私人访问。对于此次访问,卡特本人和美国政府都强调这是"私人性质"的,卡特本人还声明"不会充当美古政府间的调停人",但美国政府对访问的准许、卡特在古巴受到的高规格的接待、卡特的讲话以及他会见的人选,都给这次访问涂上了或淡或浓的"官方色彩"和"政治色彩"。在访问之前,美国总统布什在白宫会见了卡特并批准了他的访问。这似乎传达了这样一个信息:保守的共和党对古政策实际上并不像言辞中表达的那样强硬。 双边贸易的开启和民间的接触都得到了美国政府的明允或暗许,这说明美古之间的坚冰开始有所松动。这种松动的结果首先也是美国国内利益集团的需要。实际上,美国国内对古强硬并不是铁板一块。因为反古分子与现政府的关系较为密切,所以美国对古政策首先表现出的是强硬的姿态;但古巴在国际贸易上的黄金地理位置和古巴未开发的市场日益引起美国有关贸易集团的兴趣,美国对古巴的禁运一直受到这部分人的强烈反对。冷战后,美国商界人士开始寻找一切机会探测对他们尘封多年的古巴市场,并为未来解除贸易禁运做准备。在商界活动的推动下,美国对古巴的封锁政策其实正遭到日益加大的压力,这种压力在或多或少地冲击着封锁的防线。2001年第一批美国食品运抵古巴,开启40多年来两国贸易的先河,从某种程度上说已经打开了美国的封锁。另外,近年来,古巴主动调整了外交政策,逐渐溶入国际社会;同时,一些欧洲国家、加拿大以及拉美国家开始改善对古巴的看法和与古巴的双边关系。这样美国继续对古巴实施的禁运制裁政策因损害第三国的利益而遭到很多国家的反对,有些政策甚至无法实施。以著名的赫-伯法为例。赫-伯法即《赫尔姆斯-伯顿修正法案》,是1996年克林顿总统批准美国参、众两院通过的一项旨在强化对古巴经济封锁的法案。根据该法案,与古巴保持经贸关系的外国公司要受到美国的制裁。美国此举一出,立即遭到国际社会的反对。墨西哥甚至通过了反报复法,欧洲也扬言要对美国进行报复。由于国际社会的反对,这个法案至今也未得到完整的实施。因此,美国对古巴的封锁政策不但遭到国内一些利益集团的反对,也受到来自国际社会的压力和抵制。另外,没有古巴的加入,美国所追求的西半球一体化,也就是建立美洲自由贸易区的目标,毕竟是不完整的。最后,在反恐问题上,古巴首先向美国表示出合作的态度,虽然美国仍然把它归入“非我族类”而在言辞上大肆攻击,但美国制定的反恐防御战略范围囊括了墨西哥和加拿大,对于古巴的安全威胁也是非常警惕。40年前,可以说是美国的强硬态度把卡斯特罗推向社会主义阵营,现在美国不会再冒险将古巴变成恐怖分子的另一个基地,因为它离美国太近了。 对于这个相隔咫尺的近邻,美国在近半个世纪的时间里,采取了各种各样的制裁打压政策。但除了给广大的古巴人民带来生活的困苦之外,美国一无所获。冷战结束后,随着苏联的解体,国际秩序的调整,所谓的古巴“威胁”已经不复存在。美国继续对古巴实行强权封锁政策,其原因不过是把卡斯特罗当作宿敌。把卡斯特罗治下的古巴划归为“无赖国家”“邪恶轴心国家”也因出于此。因此, 华盛顿对卡斯特罗治下的古巴政策在布什任期内不会有太大的变化。 结论 纵观冷战后美国对拉美国家的政策,无论是共和党的布什政府(两个布什)还是民主党的克林顿政府,我们发现利益原则、近邻原则和大国原则是美国实行拉美政策的标准。实现美洲自由贸易区的目标和一些传统的利益需要(如禁毒、非法移民等问题)使布什政府一方面保持了拉美政策的连续性;另一方面,反恐的需要又使美国政府重新审视这种政策,进一步争取拉美国家的合作,并趁机扩大美国在这一地区的军事存在,加强对这一地区的控制。 (2002年12月)