解析美国外交中的“新孤立主义”现象
发表部门: | 《国际论坛》2001年第1期 |
发表时间: | 2001-01-31 00:00:00 |
标 题: | 解析美国外交中的“新孤立主义”现象 |
解析美国外交中的“新孤立主义”现象 余万里 [摘要] 1999年10月,美国国会参议院否决《全面禁止核试验条约》的事件在美国国内 再度引起了关于"新孤立主义"的争论。本文认为,"新孤立主义"不同于传统的孤立主义, 它反映的是美国外交受到国内利益集团、党派甚至个人私利的左右的现象。"新孤立主义" 现象的本质是国家利益受到个人、集团利益的侵蚀,其根源在于后冷战时代美国独特的国 际地位与民主制度的缺陷。 [关键词] 美国外交;"新孤立主义";国家利益 1999年10月13日,美国国会参议院否决了要求批准《全面禁止核试验条约》的议 案。这是自1919年《国际联盟盟约》遭到否决以来,美国参议院第二次否决总统签订的重 大国际条约。这个事件导致了国际核军备控制和裁军事业的严重挫折,在国际社会中产生 的影响决不亚于年初发生的科索沃战争。这个事件也向世人展现了"新干涉主义"之外, 冷战后美国外交的另一侧面,美国总统克林顿斥之为 "新孤立主义"。 事后,克林顿总统的国家安全事务助理塞缪尔*伯杰在纽约对外关系委员会发表演 讲,严厉攻击国会共和党人的"新孤立主义"倾向。他指责这些人利用在国会掌管的权 力,企图"建筑一道防护篱笆把美国包裹起来"。 伯杰的讲演似乎给人们一个印象:民主 党是国际主义,而共和党是孤立主义。然而现实情况并非这般简单。在1999年年末的世界 贸易组织西雅图会议上,克林顿政府坚持环境和劳工标准,导致了这次会议的失败和新一 轮贸易自由化谈判的拖延。民主党政府的这一举动也被人指责为美国"新孤立主义"的表 现。 用"孤立主义"这个名词来概括美国的外交政策倾向可能会产生误导。从某种意义上 讲,美国的孤立主义从1942年1月1日《联合国家宣言》的发表以后就一去不复返了。从 那一天开始,美国就把自己的国家利益定义为全球性的。在经济全球化与核武器时代的今 天,与世隔绝或退回西半球等严格意义上的孤立主义不可能成为美国外交政策的主流。但 是,冷战后美国外交中充斥着诸如否决《全面禁止核试验条约》、发展国家导弹防御系 统、增加军费开支、削减对外援助金额、拖欠联合国会费、阻碍贸易自由化进程等等现 象。这些被克林顿和伯杰指责为"新孤立主义"的行为实际上反映出美国外交受到国内利 益集团、党派甚至个人私利左右的现实。 哈佛大学肯尼迪学院教授斯蒂芬*沃尔特(Stephen M. Walt)在评价克林顿时期美国 外交的成就与缺陷时指出,美国外交的现状以及克林顿蒙受的责难并不能归咎于总统个人 的志趣、顾问班子的过失、决策机制的混乱或外交目标的不明确,而是由当前美国不同寻 常的国际地位以及因此产生的国内政治动力所决定的。 沃尔特的观点从本文的角度看,也 是产生"新孤立主义"现象的根源。 沃尔特认为,美国无人挑战的战略地位对其外交政策产生了一系列重大影响。首先, 美国领导人在外交舞台上获得了"空前的行动自由",几乎没有人能够侧肘它的行动。 在 现今的国际格局下,美国拥有全球性经济军事优势和得天独厚的安全环境,不存在任何实 质性的战略威胁和战略竞争。在这种状况下,美国的"行动自由"就可能转变成胡作非 为,不必顾忌别人的反应,也不必担心犯错误、干蠢事,因为美国几乎不可能遭到国际社 会的惩罚。其次,"美国优越的地位意味着它需要通过国际舞台获取的东西很少"。 除了 安全和战略优势之外,美国也是世界自由市场经济体系的以及经济全球化浪潮中的最大受 益者。在现行国际秩序中,世界有求于美国的似乎远远多于美国需要求助于世界的。美国 可以坐享其成,外交就成为可有可无的消遣品。 上述因素导致了两个重要的国内政治后果。第一,大多数美国老百姓都失去了对外交 事务的兴趣。美国芝加哥对外关系委员会在1999年初发表的调查报告显示,没有一项外交 问题被列入"当今所面临的2-3项重大问题"当中;而当要求举出美国现在面临的2-3个 最大的对外政策难题时,公众中最普遍的(21%)答案是:"我不知道。" 在美国的选举 体制下,民意是领导人政治生命的主宰。因而在政治价值杠杆的作用下,公众漠视必然导 致外交事务在政治家心目中地位的相应下降。克林顿是通过指责老布什过分关注国际事务 上台的。专家讥讽他在两届任期内的确信守了承诺,而"从民意测验来看,他没有为此吃 亏。" 在国会中,忽视对外交事务的现象更加严重。参议院外交委员会和众议院国际关系委 员会的席位在冷战时期是炙手可热的肥缺,而现在却门可罗雀。原因就在于公众不关心外 交事务,外交委员会的席位"很难用来筹集竞选资金"。 有报道说,在1994年之后进入 国会的共和党议员当中居然有2/3的人没有护照。有些议员甚至还以此为荣,众议院共和 党领袖迪克*阿米曾经吹嘘自己从1986年以来没有去过美国以外的任何地方,他的护照毫 无用处。 对国际事务的无知、忽视再加上狭隘利益的驱使,难怪这些国会议员会做出一些 令全世界都惊讶不已的事情来。 第二,公众对外交事务的漠视导致了特殊利益集团地位和作用的相应上升。布鲁金斯 学会研究员詹姆斯*林赛(James M. Lindsey)的论文专门探讨了这个现象。他指出,决定 外交政策的一条基本政治规则是:"真正重要的不在于问题双方支持者的人数有多少,而 在于某一方支持者的立场有多么坚定。" 林赛发现:"政治与生活的其它领域一样,爱哭 的孩子有奶吃。" 古巴男孩埃连事件十分具有代表性。大约2/3的美国人支持将这个孩子 送回古巴,但在情绪高涨的少数古巴裔面前,沉默的大多数的意见就显得势单力薄了。同 样的规则也作用在外交决策过程中。美国补交联合国的会费问题被一项反对计划生育的条 款整整拖延了两年,就仅仅是因为一位众议员强烈反对堕胎。 理论上,民主体制内的政策是由大多数人的意愿决定的。这一点也曾经被美国总统、 国务卿和国会议员挂在嘴上,解释他们做出的种种决定。但现实情况却并非如此,一系列 研究表明,"新孤立主义"的很多行为恰恰是同大多数人的意愿相悖的。例如,80%的美 国人赞同加强联合国的机制和作用,而美国至今仍拖欠联合国会费16亿多美元。64%的美 国人认为自由贸易对美国有利,而少数环保和劳工分子还是成功阻止了新一轮贸易谈判的 进程。66%的美国人主张军费开支应该减少或保持不变,但近两年来美国的军费开支却在 大副增长。最近4年来,主张美国应该增加对外经济援助的人数增加了21%,而国会通过 的预算却下降了40%。 芝加哥对外关系委员会的报告显示,61%的美国人认为"为了国家的未来,我们最好 在世界事务中发挥积极的作用"。这个数字同其它所有民意调查的结果基本一致,十分明 确地排除了美国民众的"孤立主义"倾向。72%的美国人认为"在没有盟国的支持下,美 国不应该单独行事",这说明美国人强烈地倾向于多边主义的外交手段。 但恰恰在这些 民意下,美国经常在国际舞台上表现出十分恶劣的"新孤立主义"和单边主义,这是为什 么呢? 美国马里兰大学国际与安全研究中心与华盛顿国际政策倾向研究中心的一项联合研究 为我们提供了部分解释。他们认为,外交决策与民意的背离现象主要是由三方面原因造成 的。其一,美国公众反对美国传统的霸权角色,这种倾向往往被误读为"孤立主义"。其 二,少数利益集团和活跃分子通常会在外交问题上发出更大的声音。其三,由于外交问题 在公众当中的关注度比较低,民主制度的"自动纠错"机制很难得到发挥。 由此可见,作 为后冷战时代美国独特的国际地位与其民主制度的缺陷杂交而生的怪胎,"新孤立主义" 的本质是少数人的利益僭越和侵蚀了国家利益。近一二年来,"新孤立主义"对美国的国 家利益和国际形象、对国际社会的稳定与发展产生的恶劣影响是有目共睹的。 "新孤立主义"从构成的角度提出了"什么是国家利益"的疑问。国家利益作为一个 集体名词,从理论上讲应该是"每个公民具体利益的集合",个人利益、集体利益以及全 民利益都是国家利益的构成要素。 但很显然,个人利益、集体利益甚至全民利益不能简单 地等同于国家利益。由此就在实践中产生了一个判定国家利益构成的难题,几乎每一个公民和小集体都可以把自己的利益宣布为国家利益,而这些利益可能是相互矛盾和冲突的, 可能根本与国家利益无关,甚至可能有损于国家利益。 哈佛大学著名政治学家塞缪尔*亨廷顿就认为,"多元文化的小群体"正在危害美国 的国家利益。由犹太人、古巴人、印度人乃至阿塞拜疆人、阿尔巴尼亚人组成的游说集团 都在或多或少的程度上把美国外交政策搅成了"一锅粥"。他把这种现象看作全球化作用 在美国这个多元移民社会当中的结果,"由于缺乏明确的国家认同感,美国人变得无法确 定自己的国家利益,其结果是次国家的商业利益、超国家和非国家的族群利益主导了外交 政策"。 美国前国防部长詹姆斯*施莱辛格也认为,"种族集团的煽动"已经在美国的 国家利益中制造了恶劣的先例。 美国德克萨斯大学奥斯丁分校副教授彼得*特鲁波维兹(Peter Trubowitz)认为,决定 美国国家利益构成的主要因素是地域性的。他在1998年出版了题为《定义国家利益:美国 外交政策中的冲突与变迁》 的著作,其中研究了19世纪90年代、20世纪30年代和80 年代的美国对外政策。他认为美国国家利益的是东北部、南部和西部三大地域性利益集团 纵横捭阖的结果。东北部与西部的联合开创了19世纪末美国扩张的历史;东北部与南部的 合作摆脱了20世纪30年代美国的孤立;而从80年代开始,西部与南部的"阳光地带"压 倒了东北部的"夕阳地带",决定了今天美国国家利益的基本取向。 军工复合体在美国始终是一个敏感话题。尽管艾森豪威尔总统早在40年前就对此发出 过警告,但直到今天为止仍然没有人能够真正揭开这层黑幕。据统计,洛克希德*马丁、 波音和雷神三大军工集团每年都要从国防部赚取300亿美元之巨的合同,占美国历年武器 采购和研发经费的1/4以上。近两年来,美国前6大军火商为游说国家导弹防御系统投入 资金5100万美元,而其回报是成百上千倍的,单波音一家就可能在未来10年获得价值52 亿美元的合同。 军工复合体对美国的国防和外交政策的影响由此可见一斑,然而,军工 复合体的利益是否就是美国的国家利益? 党派政治斗争当中,国家利益往往成为其中的典当品和牺牲品。参议院否决《全面禁 止核试验条约》就是一个影响极其恶劣的典型例子。表决中的党派界线泾渭分明,55名共 和党参议员当中只有4人投了赞成票,45名民主党参议员只有1人投了弃权票。克林顿在 获知这个结果之后当即指责共和党人在玩弄"卤莽的党派政治游戏"。在党派政治游戏 中,任何一方政客都能口若悬河地宣称自己代表了"真正的国家利益",对方是错的。究 竟谁对谁错,判断的标准恐怕是某些真理背后的东西了。 各色各等的利益集团争相定义对自己有利的"国家利益及其手段",在约瑟夫*奈看 来,这是民主社会中"不可避免的正常现象",美国的国家利益和外交政策向来是通过各 种势力之间"讨价还价"产生的。 沿着这条经济学分析的逻辑,我们可以看出"新孤立 主义"对美国的国家利益和国际社会可能产生的两大危害。 第一,在国内政治"市场"中,选票和民意是保障市场平衡的主要手段和机制。但 是,我们在前面已经看到,由于外交政策在冷战后的美国存在低关注度、低利益关联性等 现象,这种机制往往不能发挥自动均衡的作用。由此,美国的外交政策很容易产生"市场 失灵":政策结果不能反映真正的民意,局部的利益取代真正的国家利益。 第二,在国际关系舞台上,一国的对外政策要受到国际格局的制约。在力量对比相对 比较平衡的情况下,国内政策失衡会受到国际社会的约束和纠正。冷战后美国的国际力量 优势在很大程度上削弱了这种外部约束力。与此同时,国际社会还不得不承担美国国内政 治"市场失灵"产生的"消极外部性":消化源自美国国内政治斗争的震荡,忍受美国一 己私利的肆意妄为。 随着新世纪的到来,美国即将产生一位新的总统。很多美国学者都呼吁未来的总统能 够采取行动,唤醒民众对外交事务的重视,结束由于公众的"有害忽视"而导致的"新孤 立主义"现象。然而,从本次美国总统大选的过程中可以看出,外交仍然是一个被普遍遗 忘的问题。美国高处不胜寒的地位与国际力量格局失衡的现状在短期内恐怕不会有大的改 变,在此前提下,美国公众对外交事务的冷漠恐怕也很难发生逆转。因此,"新孤立主 义"现象还会在美国外交的实践当中存在下去,这不是一两位英明伟大的领袖人物可以改 变的。 作者简介:余万里,中国社会科学院美国研究所助理研究员。(北京,100007) 新华社纽约1999年10月22日电。 Stephen M. Walt: "Two Cheers for Clinton's Foreign Policy", Foreign Affairs, March/April 2000, p.66. 同上,第64页。 同上。 The Chicago Council on Foreign Relations, American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999, p.7. James M. Lindsey: "Comments the New Apathy", Foreign Affairs, September/October, 2000, p.9. 同上,第8页。 路透社华盛顿1999年10月20日英文电。 "Comments the New Apathy", p.8. 同上,第10页。 以上数据引自American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999,以及"Comments the New Apathy"。 American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999, p.4. Steve Kull & I. M. Destler: "U.S. Foreign Policy: What Do American's Want?" The Chronicle of Higher Education, Sept. 3, 1999. 阎学通:《中国国家利益分析》,(天津人民出版社1996年),第21-22页。 Samuel Huntington: "The Erosion of American National Interests", Foreign Affairs, September/October, 1997. James Schlesinger: "Fragmentation and Hubris: A Shaky Basis for American Leadership", National Interest, No.49, Fall, 1997, p.3. Peter Trubowitz, Defining the National Interest: Conflict and Change in American Foreign Policy (University of Chicago Press, 1998). Peter Trubowitz: "Why Consensus Is So Elusive in U.S. Foreign Policy", The Chronicle of Higher Education, May 22, 1998. 以上数据参见:http://www.foreignpolicy-infocus.org/papers/micr。 Joseph S. Nye: "Redefining National Interest," Foreign Affairs, July/August, 1999, p.23.