《美国研究》２０１２年第４期 美国参议院“议事阻碍”： 争议、改革及其影响① 何兴强　　　 〔内容提要〕美国参议员近年频繁使用“议事阻碍”，通过冗长发言或其 他方式阻挠议事。这既是美国国内政治极化的集中表现，也是造成并推动 政治极化更加严重的一个重要原因。参议员们更多地在国内政治议程上使 用它，在对外议程上的运用相对较少。围绕“议事阻碍”的改革过程体现了 美国国内政治进程中保障少数派权利及相互制衡与保障多数权益及政府运 作和效率两股力量的博弈，“议事阻碍”的存在体现了美国民主珍视少数人 权利、对无限制权力制约的特征。 关键词：美国政治极化美国参议院议事阻碍 随着近些年国内政治“极化”现象日益严重，民主党和共和党对立时常发生，美国 政府不时处于运转不灵的境地，而近几届美国国会参议院少数党频繁利用冗长发言 或者其他方式阻挠议事并阻挠法案通过的“议事阻碍”②（ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ）则成为了加剧两 党对立的重要原因，也是美国国会近年来最引人注目的一个立法程序。２０１０年，美 国副总统、参议院主席拜登（Ｊｏｅ　Ｂｉｄｅｎ）对此现象发表评论，说他担任参议员３６年了， ① ② 《美国研究》的匿名评审专家对本文提出了建设性的修改意见，作者在此表示特别感谢。文中的疏漏及不妥 之处由作者负责。 原文为ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ。目前国内学界对此没有统一的译法，现有译法有：冗长辩论、冗长发言、议事拖延、议案拖 延、阻碍议事、议案阻碍等，还有一些结合音译和意译的译法，如“费力把事拖”、“弗理罢死他”等。本文采用 中庸一些的“议事阻碍”译法。 但从来还没有经历过如此多的法案通过需要６０票多数来克服“议事阻碍”的情形。① 许多议员和学者认为“议事阻碍”导致了参议院在许多问题上议而不决，从而处于功 能失灵状态，美国政坛上下再次掀起了改革的呼声。然而，改革本身也遭到了许多另 外的议员和学者的反对，他们认为“议事阻碍”对保证少数派的权利，维护权力制衡， 防止一党独断专行，保证对决策审慎的态度都极为关键，是美国自由民主制度的重要 保障，不容改变。那么，什么是“议事阻碍”，它是怎么形成的，它在美国国会２００多年 的历史中经历了怎样的变革，它现今的运行情况怎样，未来会怎样变化，对美国政治 以及美国内外政策的制订影响怎样？本文将对以上这些问题进行探讨。 一　“议事阻碍”的起源及历史演变 “议事阻碍”经历了２００多年的演变，其本身的定义和内涵也发生了许多变化。 其传统定义是，美国参议员通过冗长发言阻碍议案通过的行为。然而，发展到今天， “议事阻碍”已不仅是进行冗长发言一种方式，而是包括了所有“处于少数派的参议员 为阻止多数派对议案进行投票从而阻止该议案通过所进行的拖延和阻碍行为”。②现 在，美国参议员们阻碍一个议案通过的方法有很多种，包括拒绝将提交的议案报告出 小组委员会、反对达成一致同意协定而阻止参议院的议程、故意缺席法定人数点名而 使得参议院因为无法达到法定人数而无法运作、提出各种议事程序问题（ｐｏｉｎｔ　ｏｆ　ｏｒｄｅｒ） 进行拖延和阻碍等。当然，一般所指的方式还是在参议院全体会议就某一议案 进行辩论之际进行阻挠，使之无法进入表决阶段。 辩论是美国国会的传统，一般来说，议案在表决之前都要进行辩论，每位议员都 有发言权，但关于如何结束辩论，进行表决，今天的国会参众两院有着不同的规定。 参议院里每位议员的发言没有时间和内容上的限制，结束辩论的规则是必须达到参 议院成员３／５多数，即６０票赞成。因此，少数派议员只要能够争取到４１票就可以将 许多重要议案在表决之前就阻止掉，因为无法结束辩论，也就无法进行表决，议案无 法通过，这便形成“议事阻碍”。众议院则不同，每位众议员的发言时间限制在一小 时，而且只要达到简单多数，即过半的票数就可以结束辩论。这可以解释为何关于许 •９２• 美国研究 ① ② 拜登２０１０年在ＣＮＮ拉里•金访谈节目中作此评论。参见：Ｌａｒｒｙ　Ｋｉｎｇ　Ｌｉｖｅ，“Ｉｎｔｅｒｖｉｅｗ　ｗｉｔｈ　Ｖｉｃｅ　Ｐｒｅｓｉｄｅｎｔ 　Ｂｉｄｅｎ　＆ Ｓｅｎ．Ｋｅｒｒｙ，”ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｔｒａｎｓｃｒｉｐｔｓ．ｃｎｎ．ｃｏｍ／ＴＲＡＮＳＣＲＩＰＴＳ／１００２／１０／ｌｋｌ．０１． ｈｔｍｌ． 当今美国政坛和学界对于参议院里什么样的阻碍行为可被认作是“议事阻碍”并无定论，政客们在政治斗争 中往往会做出有利于自己的解释，美国参议院历史学家里奇（Ｄｏｎａｌｄ　Ｒｉｔｃｈｉｅ）认为最好的定义应该是最为 广泛的，即包括了少数派参议员们为阻止投票而进行的所有拖延和阻碍行为。 多重大议案的斗争在参议院更加激烈，即便执政党有着参议院多数地位也很难成功 推动某项议案的通过，许多时候一名参议员的变动或者是转向都能影响大局。例如 ２００９年８月，民主党参议员肯尼迪（Ｅｄｗａｒｄ　Ｍ．Ｋｅｎｎｅｄｙ）的去世，２０１０年１月民主 党在肯尼迪所在的马萨诸塞州参议员补选中落败使得民主党失去参议院的６０票多 数，曾使奥巴马的医疗改革法案面临危险。 （一）“议事阻碍”的起源（１９１７年以前） 根据１７８９年美国国会成立时的规则手册，参众两院关于结束辩论的规则在当时 几乎是一致的，即“先决问题”动议。① 该动议对结束辩论并进行投票规定：“作为动 议提出的先决问题进行表决并且得到了赞同，那么这时主席面临的问题是：应该进行 主要问题的表决吗？如果多数（简单多数）反对，就不应该进行主要问题的表决。”众 议院至今仍然保留着这一规则，即简单多数即可结束辩论的动议，而参议院当今的议 事规则上已经没有这一条了。这是因为１８０５年时任副总统、参议院主席伯尔（Ａａｒｏｎ 　Ｂｕｒｒ）认为，参议院作为一个如此重要的立法审议机构，规则不清楚，许多规则都 是指向同一事情。他举例说“先决问题”动议规则就没有必要，于是参议院于１８０６年 把它从参议院规则手册里删除了，②也即参议院没有如何结束辩论的规则了。这样， “议事阻碍”即通过冗长的甚至是无休止的辩论阻止议案进行表决从那时候起就变得 可能了。因为参议院的传统是议员具有无限制的发言和辩论的权利，如果没有多数 赞同结束辩论的规则，发言和辩论理论上就可以一直进行下去。 美国宪法并没有对参议员们无限制地发言或辩论的权利做出规定，但宪法第一 条第五款规定，参众两院都可以自行制订其程序规则。根据参议院规则第１９条的规 定，“当一名参议员想要发言时，他应该举手并向议长说明，直到议长同意才能发言， 议长必须让第一个向他示意的参议员首先发言。在辩论中，任何参议员不得未经该 名参议员的同意打断其发言。”③同时，由于１８０６年以后“先决问题”动议规则在参议 院已经被删除，因此，结合以上宪法条款，表明参议员有无限制地进行辩论的权利。 可以说，对无限制的发言权利的实践或者说是滥用正是“议事阻碍”的根源。 然而，在１８０６年以后的几十年中，“议事阻碍”一直没有发生过。直到１８３７年， 有少数派议员开始利用结束辩论规定缺失的情况，才使得事实上的第一次“议事阻 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•９３• ① ② ③ Ｓａｒａｈ　Ａ．Ｂｉｎｄｅｒ　ａｎｄ　Ｓｔｅｖｅｎ　Ｓ．Ｓｍｉｔｈ，Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　ｏｒ　Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ？Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　Ｓｅｎａｔｅ （Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．：Ｂｒｏｏｋｉｎｇｓ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　Ｐｒｅｓｓ，１９９７），ｐ．３５． Ｓａｒａｈ　Ａ．Ｂｉｎｄｅｒ　ａｎｄ　Ｓｔｅｖｅｎ　Ｓ．Ｓｍｉｔｈ，Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　ｏｒ　Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ？Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　Ｓｅｎａｔｅ，ｐｐ． ３７～３８． “Ｒｕｌｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｓｅｎａｔｅ：ＸＩＸ：Ｄｅｂａｔｅ，”ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｒｕｌｅｓ．ｓｅｎａｔｅ．ｇｏｖ／ｐｕｂｌｉｃ／ｉｎｄｅｘ．ｃｆｍ？ｐ＝ＲｕｌｅＸＩＸ． 碍”发生了。① 此后一直到美国内战爆发之前参议员们都很少运用“议事阻碍”。当 时参议院按照少数服从多数传统运转，议员们希望议案能够进行投票，参议院也没有 很多事情需要讨论，议程安排很少，多数党有大量的时间坐等反对派们放弃“议事阻 碍”行为。此外，还有一个重要原因就是当时两党对立的极化现象没有现在这样严 重。 １９世纪中期，参议院规模扩大，需要讨论的事务增加，以党派划线进行投票的极 化现象开始出现，人们也给予了参议院更多的重视。“议事阻碍”开始较多地出现，平 均每届国会都至少会有一次较量，经常是围绕民权、选举法、提名等当时的重大事件。 当然，比起现今参议院对“议事阻碍”运用，这个频率还是非常低。当时参议院多数派 领袖们碰到“议事阻碍”时也曾试图恢复“先决问题”动议，但一直没有成功。更为经 常的情况是，当多数派认识到反对派将利用“议事阻碍”来阻止某项议案时，他们往往 会放弃这项议案，以免危及多数派的优先事项。这种情况一直持续到１９１７年。 关于１９１７年以前的参议院议事规则，奥利斯萨克（Ｗａｌｔｅｒ　Ｏｌｅｓｚｅｋ）在其著作《国 会程序与政策过程》中引用了康涅狄格州共和党参议员普拉特（Ｏｒｖｉｌｌｅ　Ｐｌａｔｔ）１８９３ 年时的说法：“在我们的规则中，只有两种办法可以达到你想要的投票：一是得到全体 一致的赞同，每位参议员都投票赞成；二是有时被人们称为‘坐等结束’的程序，赞成 某一立法的议员们一直坐等辩论会议结束，直到对手体力耗尽，再也不能继续辩 论。”② （二）１９１７～１９７５年间“议事阻碍”的重大变革 在此期间，美国参议院对“议事阻碍”的认知和运用发生了根本性的变化。首先 是１９１７年参议院设立了结束辩论（ｃｌｏｔｕｒｅ）的程序和规则，规定只要在参议院取得 ２／３多数票就可以通过结束辩论动议从而结束辩论，打破“议事阻碍”；第二个变化是 “分轨制”的推行使得“议事阻碍”的形式发生了很大变化，老式的“议事阻碍”变得少 见，新形式的“议事阻碍”运用变得更加频繁；第三个变化是１９７５年结束辩论所需的 ２／３多数票（６７票）降至３／５的超级多数（６０票），降低了打破“议事阻碍”所需的门 槛。１９１７年后的这几十年间，“议事阻碍”逐渐演变成为了参议院的一个有机组成部 分，参议员们也逐渐接受它为一个合法的立法策略，“议事阻碍”对参议院立法过程的 影响越来越大。 •９４• 美国研究 ① ② Ｔｅｓｔｉｍｏｎｙ　ｏｆ　Ｓａｒａｈ　Ｂｉｎｄｅｒ，Ｓｅｎｉｏｒ　Ｆｅｌｌｏｗ，Ｔｈｅ　Ｂｒｏｏｋｉｎｇｓ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，Ｂｅｆｏｒｅ　ｔｈｅ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　ｏｎ　Ｒｕｌｅｓ， Ｕ．Ｓ．Ｓｅｎａｔｅ，Ａｐｒｉｌ　２２，２０１０，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｒｏｏｋｉｎｇｓ．ｅｄｕ／ｔｅｓｔｉｍｏｎｙ／２０１０／０４２２＿ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ＿ ｂｉｎｄｅｒ．ａｓｐｘ． Ｗａｌｔｅｒ　Ｊ．Ｏｌｅｓｚｅｋ，Ｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌ　Ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ｐｒｏｃｅｓｓ，（Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．：ＣＱ　Ｐｒｅｓｓ， ２００７），ｐ．２４０． １．“结束辩论”规则的创立和初期变化 １９１７年，参议院通过第２２条规则，提出“结束辩论”程序，创造了一条在参议院 结束辩论的途径。该规则规定如果有２／３多数参议员同意，就可以结束辩论。在辩 论结束之后，每一位参议员将允许有一个小时的发言，由参议院主席控制时间。① 结束辩论规则的设立与当时美国面临的国内国际环境紧密相关。从１９世纪中 期以来，参议院里试图阻止“议事阻碍”的多次努力均未有结果。１９１７年，正值第一 次世界大战期间，时任民主党总统威尔逊提出的《武装船只法案》（Ａｒｍｅｄ　Ｓｈｉｐ　Ｂｉｌｌ） 在参议院遭到共和党人“议事阻碍”的有效阻碍而无法通过，威尔逊于是利用其总统 的强势地位，声称此法案是一个关系到美国国家安全的重大问题，加之当时媒体和公 众对此法案的高度关注，在总统、媒体及公众压力下，最终威尔逊总统以国家安全的 名义，迫使参议院首次通过了关于结束辩论的规则。 然而，与当时新闻界和政治家们的看法相反，法案通过后很长时间，第２２条规则 并没有起到预想中的作用。从１９１９年到１９６０年，只有２３次结束辩论的动议发生且 只有４次成功，从１９２７年到１９６２年还发生过连续１４次结束辩论动议失败的记录。② 直到２０世纪中期以前，参议员们都很少大范围地使用“议事阻碍”。 这首先是因为大部分参议员们一直很好地遵循着参议院无限制发言和辩论的重 要传统，并没有打算运用第２２条规则来克服“议事阻碍”行为，大部分情况下仍然采 取１９１７年改革之前的方法，消磨对方，使其最后没有体力和精力继续发言，这并不违 反无限制发言的传统；其次，参议员们担心在参议院立法时自己的影响因为使用“议 事阻碍”而受到削弱；第三，参议院互惠和忠诚的原则仍然是影响参议员行为的重要 传统；第四，运用结束辩论程序本身也是一个冗长缓慢的过程。 有学者因此认为，１９１７年改革只是象征性的，对于参议院此后几十年的运作方 式只是起到了很小的作用。③ 但当时的参议院并没有因此迅速修改或撤销结束辩论 规则，还是一如既往地使用它。毕竟，结束辩论规则给予了立法程序一种可预测性， 给予了议案的支持者们一个结束“议事阻碍”的程序和努力的目标，这非常重要。从 此后近一百年参议院的运作情况来看，结束辩论规则的设立是一个重大变革，有着深 远的意义，极大地改变了此后参议院的运作方式。 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•９５• ① ② ③ “Ｒｕｌｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｓｅｎａｔｅ：ＸＸＩＩ：Ｐｒｅｃｅｄｅｎｃｅ　ｏｆ　Ｍｏｔｉｏｎｓ，”ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｒｕｌｅｓ．ｓｅｎａｔｅ．ｇｏｖ／ｐｕｂｌｉｃ／ｉｎｄｅｘ． ｃｆｍ？ｐ＝ＲｕｌｅＸＸＩＩ． Ｃａｔｈｅｒｉｎｅ　Ｆｉｓｋ　ａｎｄ　Ｅｒｗｉｎ　Ｃｈｅｍｅｒｉｎｓｋｙ，“Ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，”Ｓｔａｎｆｏｒｄ　Ｌａｗ　Ｒｅｖｉｅｗ，Ｖｏｌ．４９：１８１，Ｊａｎｕａｒｙ １９９７，ｐｐ．１９８～１９９． Ｇｒｅｇｏｒｙ　Ｊ．Ｗａｗｒｏ，“Ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　ａｎｄ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕ．Ｓ．Ｓｅｎａｔｅ，１９１７～１９７５，”Ｔｅｓｔｉｍｏｎｙ ｐｒｅｐａｒｅｄ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　Ｓｅｎａｔｅ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　ｏｎ　Ｒｕｌｅｓ　ａｎｄ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ａｐｒｉｌ　２２，２０１０，ｐ．４． 结束辩论规则当时存在一个漏洞，即它只是规定“法案”在参议院全院辩论时可 以适用此规则，没有明文规定“动议”（ｍｏｔｉｏｎ）也适用。这个文字上的漏洞使１９１７年 以后的参议员仍可通过对动议进行“议事阻碍”，从而阻碍法案通过，结束辩论规则 很难起到作用。１９４９年南方参议员在来自佐治亚州的拉塞尔（Ｒｉｃｈａｒｄ　Ｂｒｅｖａｒｄ Ｒｕｓｓｅｌｌ　Ｊｒ．）的率领下，运用此漏洞阻止了《民权法案》的通过。这使得支持结束辩论 规则的参议员们感觉到急需完善该规则。当年２月，他们将一个旨在堵上此漏洞的 决议（Ｓ．Ｒｅｓ．１５）提交参议院全会辩论。经过支持和反对方数周的辩论，最终达成妥 协，双方同意结束辩论规则不仅适用于全院辩论时，也适用于任何提案和动议（修改 参议院规则的提案和动议除外），但结束辩论需要“全体”参议员的２／３同意，而不是 像此前规定的“出席”参议员的２／３同意。① 这样，经过这次妥协，堵住了“结束辩论” 规则不适用于“动议”的漏洞，但将１９１７～１９４８年间的“出席参议员的２／３同意”结束 辩论的门槛提高为需要“全体参议员的２／３同意”。 此后，“议事阻碍”的使用在范围和数量上都达到了第一个历史高峰。② 不幸的 是，当时“议事阻碍”的运用基本都是在试图阻碍《民权法案》通过。“全体参议员２／３ 多数”结束辩论的规定使得打破“议事阻碍”门槛很高，反对《民权法案》的参议员只需 ３４票就可以阻碍法案的通过。即使不足３４票，他们还经常采用传统的冗长发言方 式拖延法案的表决，造成其他议事程序全被耽误，迫使参议院多数派作出让步。１９５３ 年，参议员摩斯（Ｗａｙｎｅ　Ｍｏｒｓｅ）创下单个议员２２小时又２６分钟连续发言的“议事阻 碍”记录；③１９５７年南卡罗来纳州参议员瑟蒙德（Ｓｔｒｏｍ　Ｔｈｕｒｍｏｎｄ）为反对《民权法 案》通过创下连续发言２４小时１８分钟的记录，成为迄今为止单个参议员“议事阻碍” 发言的最长时间；④１９６４年《民权法案》被“议事阻碍”占据了参议院５７个工作日之后 才终获通过。 ２．分轨制的实行 到１９６０年代后半期，频繁的“议事阻碍”使得参议院里法案大量堆积，参议院无 法正常运作而经常处于事实上的瘫痪状态，这引起了许多参议员的极大担忧。于是， 参议院多数派领袖开始推动进行改革，试图创造一种既不违反参议院无限制辩论的 传统，又能使参议院正常的议事继续下去的程序。当时的参议院多数党领袖、来自蒙 •９６• 美国研究 ① ② ③ ④ Ｇｒｅｇｏｒｙ　Ｊ．Ｗａｗｒｏ，“Ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　ａｎｄ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕ．Ｓ．Ｓｅｎａｔｅ，１９１７～１９７５，”ｐ．５． 与今天相比，那个时期“议事阻碍”的使用是小巫见大巫。参见参议院网页：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅｎａｔｅ．ｇｏｖ／ｐａｇｅｌａｙｏｕｔ／ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ／ｃｌｏｔｕｒｅ＿ｍｏｔｉｏｎｓ／ｃｌｏｔｕｒｅＣｏｕｎｔｓ．ｈｔｍ。 Ｓｅｎａｔｅ　Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ　Ｏｆｆｉｃｅ，“Ｗａｙｎｅ　Ｍｏｒｓｅ　Ｓｅｔｓ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　Ｒｅｃｏｒｄ，”Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　Ｓｅｎａｔｅ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ ｗｗｗ．ｓｅｎａｔｅ．ｇｏｖ／ａｒｔａｎｄｈｉｓｔｏｒｙ／ｈｉｓｔｏｒｙ／ｍｉｎｕｔｅ／Ｗａｙｎｅ＿Ｍｏｒｓｅ＿Ｓｅｔｓ＿Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ＿Ｒｅｃｏｒｄ．ｈｔｍ． Ｓｅｎａｔｅ　Ｈｉｓｔｏｒｙ　Ｏｆｆｉｃｅ，“Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　ａｎｄ　Ｃｌｏｔｕｒｅ，”Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　Ｓｅｎａｔｅ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅｎａｔｅ． ｇｏｖ／ａｒｔａｎｄｈｉｓｔｏｒｙ／ｈｉｓｔｏｒｙ／ｃｏｍｍｏｎ／ｂｒｉｅｆｉｎｇ／Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ＿Ｃｌｏｔｕｒｅ．ｈｔｍ． 大拿州的民主党参议员曼斯菲尔德（Ｍｉｋｅ　Ｍａｎｓｆｉｅｌｄ）带头创立了一个新的参议院程 序，即所谓“分轨”制（ｔｒａｃｋｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ），一方面从技术层面上保持了参议院无限制辩 论的传统，另一方面也能够阻止参议院里立法阻塞现象的发生。在这个新的程序下， 如果一个法案被“议事阻碍”所阻止，多数派领袖能够在取得全体一致的情况下宣布 冻结此法案，参议院能够转换到另外的法案上去，对另外需要讨论的、争议较少的法 案进行讨论。这个改革背后的逻辑是，在分轨制下，遭到“议事阻碍”的法案得以带离 参议院全院会场，使参议院能够继续其立法议程，同时能够就被“议事阻碍”的法案再 进行幕后谈判以期取得突破；进行“议事阻碍”的参议员仍然得到其想要的，被阻碍的 法案仍然处于被阻碍状态。这样，双方都从中获益。 因此，随着分轨制的流行，参议院领袖们一般都很少运用“消耗”战术来挫败“议 事阻碍”行为。１９７５年以后，老式的“议事阻碍”行为，即连续的十几个、甚至二十几 个小时的发言已经很少见到了。对于“分轨制”，尼克松总统的白宫法律顾问迪安 （Ｊｏｈｎ　Ｄｅａｎ）认为，一方面，通过此体系，参议院多数党能够通过对抗“议事阻碍”的运 用，从而维护参议院的正常运转；但另一方面，这个体系也使得少数派们进行“议事阻 碍”更容易了，从而鼓励了更多“议事阻碍”的出现，因为他们不需要耗费体力地连续 多个小时占据参议院发言席。① ３．１９７５年“超级多数”规定的出现 １９１７年结束辩论规则出台之后，特别是１９４９年改革后，参议院里的改革派们一 直在努力试图降低结束辩论所需要的２／３多数到简单多数，使击败“议事阻碍”更加 容易。他们所采用的主要方法就是所谓宪法选择，即援引宪法第一条第五款关于参 议院可以自行制订规则的规定，认为在参议院的特定责任或规则方面，多数派的意志 （即简单多数，在参议院里就是５１票）应当得到贯彻，因此应该由简单多数来决定参 议院规则的修改，以重新解释并修改参议院的议事规则。宪法选择是击败“议事阻 碍”或者其他形式的阻碍议事行为的潜在方式，也是１９世纪以来参议院一直争论的 核心问题。 关于能否适用宪法选择，争论的焦点是参议院是否是一个连续的主体。长期以 来，参议院被认为是一个连续的整体，新一届国会开始时上一届参议院的规则仍然有 效，可继续沿用，理由是每届参议院都只有１／３成员会发生变化，因此参议院的法定 人数一直存在和有效，新国会开始时没有必要重新制订规则。反对者认为，在原有条 件下，参议院任何规则方面的变化都必须根据现有的规则来进行，事实上使得参议院 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•９７• ① Ａａｒｏｎ　Ｅｒｌｉｃｈ，“Ｗｈａｔｅｖｅｒ　Ｈａｐｐｅｎｅｄ　ｔｏ　ｔｈｅ　Ｏｌｄ－Ｆａｓｈｉｏｎｅｄ　Ｊｉｍｍｙ　Ｓｔｅｗａｒｔ－Ｓｔｙｌｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ？”Ｇｅｏｒｇｅ　Ｍａｓｏｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｓ　Ｈｉｓｔｏｒｙ　Ｎｅｗｓ　Ｎｅｔｗｏｒｋ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｈｎｎ．ｕｓ／ａｒｔｉｃｌｅｓ／１８１８．ｈｔｍｌ． 规则的变化极端困难，因此，这违反了宪法授予参议院可以自行制订规则的精神，宪 法权威受到了挑战。 双方争论不下的情况下，改革者们选择新国会开幕的第一天进行努力，以创立使 用宪法选择、即简单多数修改参议院规则的先例。他们认为，新国会开始的第一天， 参议院规则、包括第２２条结束辩论规则还没有应用，因此参议院可以运用国会的一 般规则即简单多数规则来运作，这样，参议院规则包括第２２条结束辩论规则就都可 以运用简单多数规则来决定。如果这种规则的修改获得通过，那么每届新国会开始 时，参议员们就可以用简单多数制订新规则包括结束辩论规则，这对参议院的影响将 是颠覆性的，参议院的运作会因此发生巨大的变化。 １９５７年１月３日，时任副总统、参议院主席尼克松在第８５届国会开始的第一 天，针对参议员安德森（Ｃｌｉｎｔｏｎ　Ａｎｄｅｒｓｏｎ）要求参议院采用新规则的动议发表意见， 认为参议员援用宪法规定来制订自己规则的权力不应该受到制约，意即参议院可以 在开始运作时适用简单多数规则来修改自己的规则。但他对此澄清道，这只是他个 人意见，不代表主席裁决（ａｐｐｅａｌ　ｆｒｏｍ　Ｃｈａｉｒ）。随后，安德森的动议也被搁置。１９６７ 年１月第９０届国会及１９６９年１月第９１届国会开始时，时任参议院主席汉弗雷 （Ｈｕｂｅｒｔ　Ｈｕｍｐｈｒｅｙ）分别针对参议员麦加文（Ｇｅｏｒｇｅ　ＭｃＧｏｖｅｒｎ）和丘奇（Ｆｒａｎｋ Ｃｈｕｒｃｈ）提出的要求降低结束辩论门槛的动议，两次做出了倾向改革者的主席裁决， 以支持使用简单多数通过动议，但最终被参议院全体会议投票推翻，尝试简单多数结 束辩论规则的努力还是失败了。此后，参议院主席洛克菲勒（Ｎｅｌｓｏｎ　Ｒｏｃｋｅｆｅｌｌｅｒ）试 图推动宪法选择的立法实践也未能成功。① 到１９７５年１月第９４届国会（１９７５～１９７６年）开始时，民主党人凭借在参议院较 大的多数优势地位，再次努力降低结束辩论的门槛。１７日，参议员皮尔森（Ｊａｍｅｓ Ｐｅａｒｓｏｎ）和蒙代尔（Ｗａｌｔｅｒ　Ｍｏｎｄａｌｅ）提出议案（Ｓ．Ｒｅｓ．４），建议将结束辩论门槛定为 所有出席的参议员的３／５多数。根据以往的经验，参议院主席裁决非常关键，如果没 有倾向于改革派的一个主席裁决，反对者们就可以运用现存的“议事阻碍”轻易地将 改革派的议案阻碍几个月之久，这样肯定就无法通过了。２０日，皮尔森提出要求表 决该议案的动议后，多数派领袖曼斯菲尔德对此提出议事程序问题，认为此动议蕴含 简单多数结束辩论的规定，违反参议院规则。蒙代尔则提出搁置曼斯菲尔德的议事 程序问题的动议。 此时的关键问题是，如果参议院全会投票决定搁置曼斯菲尔德所提的议事程序 问题，那么接下来应该怎么往下走。对此，洛克菲勒裁决立即对皮尔森的动议进行投 •９８• 美国研究 ① Ｇｒｅｇｏｒｙ　Ｊ．Ｗａｗｒｏ，“Ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　ａｎｄ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕ．Ｓ．Ｓｅｎａｔｅ，１９１７～１９７５，”ｐｐ．５～８． 票，这样，等于是裁决简单多数就可以决定此动议是否通过，实际上应用了宪法选择。 可以想见，洛克菲勒的裁决引发反对者强烈反弹。艾伦（Ｊａｍｅｓ　Ａｌｌｅｎ）参议员认为， 如果曼斯菲尔德的议事程序问题被搁置，参议院应该返回对皮尔森的动议进行辩论。 ２月２０日、２４日、２６日，参议院连续三次搁置了曼斯菲尔德的议事程序问题，三次支 持了对宪法选择的使用。① 在三次失败之后，曼斯菲尔德终于决定妥协，双方同意“全体参议员”的３／５多数 可以结束辩论。但此后保守派们担心此前三次的搁置投票可能将为此后宪法选择的 使用开创不好的先例，很快又反对达成妥协。参议院于是又于３月５日对２月２６日 的搁置动议重新进行投票并推翻了它。这样，反对应用宪法选择的一方也拥有了一 个对己有利的先例。至此，艾伦还是担心宪法选择会继续有效并再次团结保守派们 反对达成妥协。但民主党参议员伯德（Ｒｏｂｅｒｔ　Ｂｙｒｄ）认为，保守派们至此已经没有更 好的选择了，如果他们不支持已经达成的妥协，最后的结果将是此后参议院将遵循简 单多数原则来结束辩论，这对保守派们来说将是彻底的失败。 经过两周的争论，在改革派们将宪法选择运用于结束辩论规则的威胁下，反对派 最终作出妥协，参议院于１９７５年３月７日以５６比２７投票通过了经过修改后的皮尔 森议案，②结束辩论所需要的票数由原来的全体参议员的２／３减少为全体参议员的 ３／５，这就是参议院现行的结束辩论所需要的６０票超级多数。然而，同样是作为妥协 的一部分，对于参议院规则改变所需要的结束辩论的门槛仍然是全体参议员的２／３ 多数。③ 这使得改变参议院规则的门槛仍然非常高。 二　“议事阻碍”与当代美国政治 自从２０世纪７０年代的重要改革之后，“结束辩论”规则没有太大的变化，基本 沿用至今。当然，这几十年间，“议事阻碍”的运用还是出现了许多新情况，引发了美 国政界的许多事件，对当代美国政治造成了重大影响。 （一）“议事阻碍”行为方式的变化 到了７０年代初，随着分轨制的逐渐流行和多次使用，老式的“议事阻碍”已经不 多见了。在此之前，如果某位参议员要进行“议事阻碍”，必须一直站着发言，且不能 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•９９• ① ② ③ Ｕ．Ｓ．Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｐｒｉｎｔｉｎｇ　Ｏｆｆｉｃｅ：“Ｓｅｎａｔｅ　Ｃｌｏｔｕｒｅ　Ｒｕｌｅ，”Ｓ．Ｐｒｔ．１１２－３１，Ｃｏｎｇｒｅｓｓ　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　Ｓｅｒｖｉｃｅ， ｐ．３０． Ｕ．Ｓ．Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｐｒｉｎｔｉｎｇ　Ｏｆｆｉｃｅ：“Ｓｅｎａｔｅ　Ｃｌｏｔｕｒｅ　Ｒｕｌｅ，”Ｓ．Ｐｒｔ．１１２－３１，Ｃｏｎｇｒｅｓｓ　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　Ｓｅｒｖｉｃｅ， ｐ．３１． Ｇｒｅｇｏｒｙ　Ｊ．Ｗａｗｒｏ，“Ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　ａｎｄ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕ．Ｓ．Ｓｅｎａｔｅ，１９１７～１９７５，”ｐｐ．７～８． 离开会场，也不能交出发言权，一旦交出就不能再要回来。这是因为，根据参议院规 则，参议员不得在同一立法日内就单一议案或提案演说超过两次（立法日自参议院开 议日起至休会日止，并不必然符合历法之一日），而且参议院要对每一位参议员进行 发言认可，然后才能进行投票，而参议员的发言必须得到主席的同意，主席同意了才 可以发言。但是如果某参议员因为任何原因失去发言权，发言权就会转向下一位要 求发言的参议员，会场里的议程也随着他或她的发言而转变。例如１９３２年，路易斯 安那州的参议员朗（Ｈｕｅｙ　Ｌｏｎｇ）连续发言，试图反对罗斯福总统新政的部分条款，当 时他逐条分析宪法条款，背诵沙士比亚的诗，朗读他最喜欢的炸牡蛎及肉汤制作食 谱，看到有同事在打盹他还要求参议院主席强制他们听他发言（但被拒绝），直到凌晨 ４点。在连续发言１５个小时又３０分钟后，由于要上厕所他才不得不停止了发言，对 手们趁机投票通过了他试图阻碍的法案。① 在分轨制实行之前，“议事阻碍”是一个苦差事。如果参议院多数派领袖试图通 过“消耗”的方法挫败“议事阻碍”，必须整日整夜连续开会，直到进行“议事阻碍”的参 议员退出或者是得到足够的结束辩论的票来挫败“议事阻碍”。“消耗”方法的最大缺 点就是领袖们在“消耗”提出“议事阻碍”参议员的同时，也在“消耗”自己和每一位参 议员。“消耗”战术一般来说不会取得太多成效，只会使每位参议员十分疲惫，很难达 成一致，法案就更难通过。当然，也有极端的例外情况，例如１９５７年参议院多数党领 袖林登•约翰逊为了击败对《民权法案》的“议事阻碍”，利用其作为多数党领袖的地 位，不再将其他议事日程列入参议院全院大会，单独留下《民权法案》。于是，试图对 《民权法案》进行“议事阻碍”的议员被迫尽可能长时间地占据发言席，参议员瑟蒙德 因此创下单个参议员２４小时又１８分钟的“议事阻碍”最长时间记录。他当时为了尽 可能长地占据发言席，头一天在桑拿房里蒸了一整天，以减少体内水分，以便第二天 尽可能长时间不上厕所。② 第二天他的连续发言包括朗读《独立宣言》、《权利法案》、 华盛顿告别演说，以及其他历史文献，还有他祖母的烤饼的做法等等，许多参议员实 在熬不住，从附近的旅馆里找来简易帆布床在会场内睡觉。凭借强壮的身体③和精 心的准备，瑟蒙德在连续讲了一天一夜还不打算停止，后来在他的医生发出他的肾即 •１００• 美国研究 ① ② ③ Ｓｅｎａｔｅ　Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ　Ｏｆｆｉｃｅ，“Ｈｕｅｙ　Ｌｏｎｇ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒｓ，”Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　Ｓｅｎａｔｅ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅｎａｔｅ． ｇｏｖ／ａｒｔａｎｄｈｉｓｔｏｒｙ／ｈｉｓｔｏｒｙ／ｍｉｎｕｔｅ／Ｈｕｅｙ＿Ｌｏｎｇ＿Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒｓ．ｈｔｍ． Ｈａｋｅｅｍ　Ｓｈｉｔｔｕ，Ｃａｌｌｉｅ　Ｑｕｅｒｙ，Ａｂｓｕｒｄｉｔｉｅｓ，Ｓｃａｎｄａｌｓ　＆ Ｓｔｕｐｉｄｉｔｉｅｓ　ｉｎ　Ｐｏｌｉｔｉｃｓ，ＬｕＬｕ．ｃｏｍ，（Ｊｕｌｙ　２６， ２００６），ｐ．８６． 瑟蒙德活了１０１岁，做了４８年的参议员，是年过１００仍然任职参议员的第一人，也是服务时间第二长的参 议员，仅次于伯德。 将衰竭的警告后才停了下来。① 两个小时后，１９５７年《民权法案》最终获得通过。② 这是分轨制实行之前“议事阻碍”与今天的“议事阻碍”的一个重要区别，那时即 使多数派没能够凑齐结束辩论所需要的２／３多数，仍然可以进行最后的投票，方法就 是将反对者们消磨下去，就像约翰逊参议员上述所为。然而对于分轨制，有一点需要 注意，由于它并不是一个强制实行的规定，多数派仍然可以选择让受到“议事阻碍”的 法案留在全院会场，迫使少数派们忍受无休止的辩论之苦。但这种情况在现代美国 政治里并不多见。③ （二）宪法选择的发展和运用 １９７５年结束辩论规则由原来的全体参议员２／３多数降低到全体参议员的３／５ 是一个重大变革。然而，在此修改之后几年内，它并没有得到广泛运用，参议院复杂 的议事规则使得参议员们总是能够找到合法的程序来进行议事阻碍，阻碍法案通过。 于是，继续通过援引“宪法选择”来打破“议事阻碍”行为更为广泛。伯德在其两次担 任参议院多数党主席期间，利用其地位，以简单多数通过了四项案例，在没有改变任 何现行参议院规则文本的情况下，改变了参议院议事程序，成为２０世纪７０～８０年代 里成功运用“宪法选择”的四个案例。这四个重大修改分别是１９７７年禁止结束辩论 的投票之后再进行“议事阻碍”；１９７９年限制给拨款法案附加修正案；１９８０年允许参 议员将官员任命提名提交参议院大会辩论的无辩论动议；１９８７年禁止对唱名表决 （ｒｏｌｌ　ｃａｌｌ　ｖｏｔｅ）本身进行拖延。④ 在这四个修改中，伯德遵循的基本路径是：通过提出动议并在动议如预料中受到 反对者提出议事程序问题的时候，提请参议院主席进行裁决。当裁决有利自己时，反 对派会提出上诉，此时伯德会对上诉提出搁置动议，如果动议以简单多数通过，参议 院就在没有改变规则文本的情况下，通过简单多数成功设立了参议院的一个先例；当 裁决不利自己时，伯德则对主席裁决提出上诉，如果参议院投票以简单多数推翻了主 席裁决，则同样能够在没有改变任何现行参议院规则文本的情况下改变参议院的议 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•１０１• ① ② ③ ④ Ｐｈｉｌｉｐ　Ｓｈｅｒｗｅｌｌ，“Ｒｅｐｕｂｌｉｃａｎｓ　Ｐｌａｎ　ｔｏ　Ｅｎｄ　Ｃｈｅｒｉｓｈｅｄ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｔｒａｄｉｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，”Ａｐｒｉｌ　１０，２００５， ｔｈｅ　Ｔｅｌｅｇｒａｐｈ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｔｅｌｅｇｒａｐｈ．ｃｏ．ｕｋ／ｎｅｗｓ／ｗｏｒｌｄｎｅｗｓ／ｎｏｒｔｈａｍｅｒｉｃａ／ｕｓａ／１４８７５３８／ Ｒｅｐｕｂｌｉｃａｎｓ－ｐｌａｎ－ｔｏ－ｅｎｄ－ｃｈｅｒｉｓｈｅｄ－ｐｏｌｉｔｉｃａｌ－ｔｒａｄｉｔｉｏｎ－ｏｆ－ｔｈｅ－ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ．ｈｔｍｌ，ｒｅｔｒｉｖｅｄ　ｏｎ　Ｊｕｌｙ ２６，２０１２． “Ｔｈｕｒｍｏｎｄ　Ｈｏｌｄｓ　Ｓｅｎａｔｅ　Ｒｅｃｏｒｄ　ｆｏｒ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒｉｎｇ，”Ｊｕｎｅ　２７，２００３，Ａｓｓｏｃｉａｔｅ　Ｐｒｅｓｓ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ ｗｗｗ．ｆｏｘｎｅｗｓ．ｃｏｍ／ｓｔｏｒｙ／０，２９３３，９０５５２，００．ｈｔｍｌ． Ｇｅｒａｒｄ　Ｎ．Ｍａｇｌｉｏｃｃａ，“Ｒｅｆｏｒｍｉｎｇ　ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，”Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔｅｒｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｌａｗ　Ｒｅｖｉｅｗ，ｐ．３１４．当然，总 会有例外情况，如２００７年民主党人控制的参议院为了通过撤军伊拉克的法案，就采用过此战术，连续２４小 时开会，形成“挑灯夜辩”的情况，试图拖垮少数派共和党人，但最终也未能达到目的。 Ｍａｒｔｉｎ　Ｂ．Ｇｏｌｄ　ａｎｄ　Ｄｉｍｐｌｅ　Ｇｕｐｔａ，“Ｔｈｅ　Ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　Ｏｐｔｉｏｎ　ｔｏ　Ｃｈａｎｇｅ　Ｓｅｎａｔｅ　Ｒｕｌｅｓ　ａｎｄ　Ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ：Ａ Ｍａｊｏｒｉｔａｒｉａｎ　Ｍｅａｎｓ　ｔｏ　Ｏｖｅｒｃｏｍｅ　ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，”ｐｐ．２６２～２６９． 事程序，从而运用宪法选择。 到２００３年，一直以来只是个参议院术语的“宪法选择”引起了公众的广泛注意。 当年来自密西西比州的共和党参议员洛特（Ｔｒｅｎｔ　Ｌｏｔｔ）首次将宪法选择称作“核选 择”（ｎｕｃｌｅａｒ　ｏｐｔｉｏｎ），意思是它能够对参议院的运作产生根本性的影响。２００５年，参 议院里处于少数的民主党人，以“太过保守”为由，利用“议事阻碍”阻止布什政府对十 名联邦法案的任命，以报复上届政府共和党人阻碍克林顿总统任命联邦法官的行为。 多数党领袖、共和党人弗里斯特（Ｂｉｌｌ　Ｆｒｉｓｔ）向当时的副总统即参议院主席切尼（Ｄｉｃｋ Ｃｈｅｎｅｙ）提出，作为参议院主席可以做出裁决，对于联邦法官的任命的“议事阻碍”行 为与宪法授予总统在参议院的建议和同意之下任命官员的权力相冲突。这个裁决的 关键点在于对“参议院的同意”的重新解释，即“参议院的同意”意味着多数参议员的 同意，而不是基于“参议院规则的同意”。如果裁决通过，参议院将使用简单多数规则 来批准这些官员的任命。这就是洛特所称的“核选择”。 围绕共和党人的“核选择”威胁，两党进行了复杂的政治较量。２００５年５月，由 共和党人麦凯恩（Ｊｏｈｎ　ＭｃＣａｉｎ）和民主党人尼尔森（Ｂｅｎ　Ｎｅｌｓｏｎ）牵头、由七名民主党 参议员和七名共和党参议员组成的“１４人帮”帮助达成了最后的妥协：民主党人同意 不对布什总统的任命进行“议事阻碍”，除非是在“特殊情况”下；共和党人同意不动用 “核选择”除非是他们认为总统的任命在不是“特殊情况”下被“议事阻碍”所阻止。而 什么是“特殊情况”由各个参议员自己定义。① 后来，几个曾经被“议事阻碍”阻挠了 任命的法官都顺利通过了参议院这一关。虽然两党并未就如果“议事阻碍”再次发生 时如何定义“特殊情况”达成一致，但这种情况最后并未出现。到２００７年１月，随着 １０９届国会结束，这个妥协也就此终止。此后如果再出现这种运用“议事阻碍”来阻 挠总统的任命的话，类似的争议和妥协将难免再次出现。 （三）通过调和程序规避“议事阻碍” 根据参议院规则，关于预算调和法案的辩论被限制在２０个小时以下，这包括了 对预算调和法案和对其提出所有相关修正案和动议的辩论时间。因此，预算“调和” 法案不能被“议事阻碍”阻挠，这被称作调和规则（Ｒｅｃｏｎｃｉｌｉａｔｉｏｎ）。 调和规则源于１９７４年国会预算法案（Ｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌ　Ｂｕｄｇｅｔ　Ａｃｔ　ｏｆ　１９７４），最初 其用途有限，只是用于减少预算赤字的法案，但由于其条文只是说明用于“改变”收入 和开销的数量，并没有清楚说明减少赤字或者是增加收入的字样，后来调和规则运用 到了许多与预算相关的法案中。为规范调和规则，经１９８５年和１９９０年两次修改，参 •１０２• 美国研究 ① Ｍａｒｔｉｎ　Ｇｏｌｄ，Ｓｅｎａｔｅ　Ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ　ａｎｄ　Ｐｒａｃｔｉｃｅ，２ｎｄ　ｅｄ．（Ｌａｎｈａｍ，ＭＤ：Ｒｏｗｍａｎ　＆ Ｌｉｔｔｌｅｆｉｅｌｄ，２００８）， ｐ．４９． 议院通过了以参议员伯德的名字命名的“伯德条款”，规定了不得使用“调和”规则的 六种不相干情况。起初，调和规则主要通过增加收入并减少开销来削减预算赤字，但 最近这些年主要被用来减税。其中，布什总统运用调和规则通过了三个主要的减税 法案。１９８０年到２００８年，一共有２２个调和法案通过（在给定的一年时间内只能有 一个调和法案），其中三个被克林顿总统否决而没能成为法律。① 调和规则虽然名为“调和”，但实际情况是每次围绕调和法案的争论都非常激烈， 因为它是两党在涉及重大预算问题的法案上进行争斗的常用工具，即便有伯德条款 进行规范，但由于对条款中“不相干”情况的解释各有不同，运用情况也不尽相同。 １９９３年，克林顿总统试图运用此规则通过医疗改革法，却被时任预算委员会主席的 伯德认为不属于预算法案的范畴而没有成功。１９９９年，共和党人控制的国会运用调 和规则，通过了增加赤字的法案但后来被克林顿总统否决。２０１０年，奥巴马和民主 党人创造性地运用调和程序，避开了共和党人的“议事阻碍”，通过“两个法案战略”， 艰难地通过了医疗改革法。 在２００９年底民主党人利用其参众两院的绝对多数分别通过了医疗改革法案、两 院民主党人为如何缩小两院法案的差别吵得不可开交的时候，作为民主党大本营、５０ 年来一直没有共和党参议员当选过的马萨诸塞州，在２０１０年１月１９日参议员补选 中民主党意外败给共和党，使得民主党在参议院的优势不到６０票，不能克服参议院 共和党人的“议事阻碍”，从而使奥巴马的医疗改革法案处于危险之中。因为参众两 院关于医疗改革的法案内容差别很大，如果两院举行共商会议商讨两院法案的话，在 此过程中参议院共和党人可以利用其４１票，阻挡民主党人通过两院协商法案，或者 延迟甚至阻挡两院共商会议的举行，协商后的医疗改革法案很难再在参议院获得通 过。 在马萨诸塞州选举结果出来后的第二天，奥巴马分别让参议院和众议院修改各 自的医疗改革法案，缩小两院法案的差别。但众议院议长佩洛西（Ｎａｎｃｙ　Ｐｅｌｏｓｉ）坚 持其全面改革方案，两院分歧无法弥合。她拒绝让众议院通过没有修改的参议院法 案的方案。当时民主党失去参议院绝对控制权，修改后的文本肯定将遭到共和党人 的“议事阻碍”而无法通过，因此可能的解决之道是让众议院通过参议院法案并由总 统签署成为法律，但这等于是让众议院放弃自己的法案。佩洛西坚决反对，表示绝不 会在众议院通过参议院法案。至此，奥巴马政府的医疗改革计划陷入绝境，几乎宣布 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•１０３• ① Ｔｈｏｍａｓ　Ｍａｎｎ，“Ｔｒｕｔｈ　ａｎｄ　Ｒｅｃｏｎｃｉｌｉａｔｉｏｎ：Ｓｉｄｅｓｔｅｐｐｉｎｇ　ｔｈｅ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，”Ａｐｒｉｌ　２０，２００９，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ ｗｗｗ．ｂｒｏｏｋｉｎｇｓ．ｅｄｕ／ｒｅｓｅａｒｃｈ／ａｒｔｉｃｌｅｓ／２００９／０４／２０－ｂｕｄｇｅｔ－ｍａｎｎ，ｒｅｔｒｉｖｅｄ　ｏｎ　Ｊｕｌｙ　２５，２０１２． “死亡”。① 就在此时，一个“两个法案战略”引起了民主党人的注意。一向支持医疗改革法 案的非营利组织“美国家庭”执行主任波拉克（Ｒｏｎ　Ｐｏｌｌａｃｋ）在马萨诸塞州选举结果 出来之前就已经在向医疗改革者和立法专家们推销一种如何在没有６０票的情况下 通过医疗改革法案的办法，即众议院先通过参议院法案（Ｐａｔｉｅｎｔ　Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ 　Ｃａｒｅ　Ａｃｔ，ＰＰＡＣＡ），由总统签署成为法律，然后紧接着在参议院走预算调和 程序，以对参议院法案（ＰＰＡＣＡ）修正案的方式，通过众议院法案。这是一个重大的 策略改变，非常具有创造性，甚至连资深的参议院规则专家达夫（Ｒｏｂｅｒｔ　Ｂ．Ｄｏｖｅ）也 认为“这非同寻常，我从未见过这样一种‘两个法案战略’，即运用调和程序来修改另 一个法案，但它是参议院规则允许的，只是我从未见过。”②波拉克在马萨诸塞州举行 补选前一天把他的“两个法案”方案发给了１９位国会高级助手及多位白宫高级幕僚， 得到了佩洛西的立法助手们的欢迎。最后，佩洛西同意按照此方案操作。③ 在马萨诸塞州选举结果的压力下，“两个法案”方案给予了民主党内主张全面医 疗改革还是部分改革的双方一个打破僵局的机会，而这在事后被证明是唯一的机会。 既然众议院和参议院民主党人无法弥合分歧，那就干脆放弃弥合分歧，采用“两个法 案战略”，众议院和参议院分别通过对方的法案，分别由总统签署成为法律。④ 奥巴 马政府最终的医疗改革法律即由这两个法案组成，完成了原先设想的全面医疗改革 方案。如此运作的最主要原因就是民主党在参议院失去了６０票的绝对多数，无法克 服少数党的“议事阻碍”，才走了这样一条不同寻常的曲折立法之路。 （四）“保留”及“秘密保留”成为十分有效的“议事阻碍”行为 根据参议院规则，进行议事必须得到全体参议员的一致同意方可进行。因此，任 何一位参议员都可以通过写信或其他方式通知其所属党派的领袖，不同意将某一法 案、动议、提名或者其他任何措施进行全院讨论。如果是私下通知，这就被称作“秘密 保留（ｓｅｃｒｅｔ　ｈｏｌｄ）”，如果公开让其他参议员和公众所知，就是“保留（ｈｏｌｄ）”。任何一 位参议员都可以通过保留即拒绝同意议事的方式对法案的通过造成延误甚至阻挡。 保留是一种非正式的立法程序，参议院的规则和程序没有对此做出规定，但它已经是 •１０４• 美国研究 ① ② ③ ④ Ｃａｒｒｉｅ　Ｂｕｄｏｆｆ　Ｂｒｏｗｎ　ａｎｄ　Ｇｌｅｎｎ　Ｔｈｒｕｓｈ，“Ｎａｎｃｙ　Ｐｅｌｏｓｉ　Ｓｔｅｅｌｅｄ　Ｗ．Ｈ．ｆｏｒ　Ｈｅａｌｔｈ　Ｐｕｓｈ，”Ｐｏｌｉｔｉｃｏ，ａｖａｉｌａｂｌｅ ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｐｏｌｉｔｉｃｏ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／ｓｔｏｒｉｅｓ／０３１０／３４７５３．ｈｔｍｌ． Ｊａｙ　Ｎｅｗｔｏｎ，“Ａｌａｎ　Ｆｒｕｍｉｎ：Ｈｅａｌｔｈ　Ｒｅｆｏｒｍｓ　Ｒｅｃｏｎｃｉｌｉａｔｉｏｎ　Ｒｅｆ，”Ｍａｒ　０３，２０１０，Ｔｉｍｅ，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ ｗｗｗ．ｔｉｍｅ．ｃｏｍ／ｔｉｍｅ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／ａｒｔｉｃｌｅ／０，８５９９，１９６９２６７，００．ｈｔｍｌ． Ｃａｒｒｉｅ　Ｂｕｄｏｆｆ　Ｂｒｏｗｎ　ａｎｄ　Ｇｌｅｎｎ　Ｔｈｒｕｓｈ，“Ｎａｎｃｙ　Ｐｅｌｏｓｉ　Ｓｔｅｅｌｅｄ　Ｗ．Ｈ．ｆｏｒ　Ｈｅａｌｔｈ　Ｐｕｓｈ．” 具体的操作过程非常复杂，限于篇幅，在此并不阐述。 参议院的一个惯例。① 根据国会研究部的研究，保留怎么开始的已经无法确定，但１９７０年代参议员们 已经开始大量运用“保留”。其中主要原因是随着“分轨制”的流行，参议员不用采取 老式的“议事阻碍”，只要通知本党领导人自己对某一法案保留意见，不同意议事就可 以了。基于全体一致原则，参议院允许“保留”的存在和运用是尊重每一位参议员的 权利，使每一位参议员都在参议院有着自己的影响和制衡能力，鼓励每位参议员提出 自己的政策目标和建议。 理论上，参议院安排议程的权力由多数党领袖掌握，是否同意某位参议员的保留 要求由多数党领袖决定，但多数党领袖都会与少数党领袖进行协商，对是否有人对某 一法案、动议或者提名提出“保留”进行通气。多数党领袖可以拒绝保留要求而继续 议事，但需要发起投票来结束保留。投票会占用一定时间，一次投票大约１５分钟。 如果累积起来多位参议员都不同意议事，这种延误就会比较长，法案、动议或者是提 名就会被延误或者是阻碍。例如，当参议院就第一位参议员的保留进行结束投票，第 二位议员表示不同意就此进行投票，那么参议院还得对是否同意第二位议员的这个 举动进行投票，如果还有第三个议员不同意对是否同意第二位议员不同意对第一位 议员的保留进行的投票，那么参议院就必须进行三轮投票，以此类推，如果有多位议 员不同意进行议事，参议院就会有太多的延误而无法正常议事，这就是１０４届国会参 议院民主党领袖达斯勒（Ｔｏｍ　Ｄａｓｃｈｌｅ）所说的“保留的保留的保留”。② 在当今参议院议程非常繁忙，许多事项都有紧迫的最后期限的情况下，多数党领 袖经不起任何的延误，哪怕一天的延误都会造成严重的后果，特别是在国会休会期到 来之前，这种延误的效果会更严重。因此，多数党领袖意识到这种风险，一般都不会 采取拒绝保留而发起结束保留进行强行议事的办法。这样，保留已经从最初的参议 员预先通知多数党领袖，希望他认识到自己的利益和关注，发展到一种十分有效的延 迟和阻碍立法、动议或者是提名的手段，被称为“无声的议事阻碍”（ｓｉｌｅｎｔ　ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ）。 在时间紧迫的情况下，如果多数党并不是全力强迫推动某个并不那么重要的法案，那 么如果少数党能够迫使多数党领袖进行结束保留的投票，这种投票所延误的时间足 以让多数党放弃这个法案。在这种情况下，少数党即使凑不足４１票，同样可以用“保 留”方式阻碍法案的通过，从这个意义上来说，“保留”比正式的“议事阻碍”更有效，因 为少数几个议员就能够达到这一点。 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•１０５• ① ② Ｗａｌｔｅｒ　Ｊ．Ｏｌｅｓｚｅｋ，“Ｐｒｏｐｏｓａｌｓ　ｔｏ　Ｒｅｆｏｒｍ‘Ｈｏｌｄｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｓｅｎａｔｅ’，”ＣＲＳ　Ｒｅｐｏｒｔ　ｆｏｒ　Ｃｏｎｇｒｅｓｓ，ＲＬ３１６８５，Ｄｅｃｅｍｂｅｒ 　２０，２００７，ｐ．２． Ｗａｌｔｅｒ　Ｊ．Ｏｌｅｓｚｅｋ，“Ｐｒｏｐｏｓａｌｓ　ｔｏ　Ｒｅｆｏｒｍ ‘Ｈｏｌｄｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｓｅｎａｔｅ’，”ＣＲＳ　Ｒｅｐｏｒｔ　ｆｏｒ　Ｃｏｎｇｒｅｓｓ，ＲＬ３１６８５， ｐ．２． 奥巴马执政后，两党对立和极化现象有增无减，围绕奥巴马政府应对金融危机的 系列措施及医疗改革法案，两党展开了激烈的较量，参议院里“议事阻碍”的应用也随 之到了一个前所未有的阶段。少数党即共和党人在头１１个月里就发起了１００多次 “议事阻碍”行为，打破了国会单个会期进行“议事阻碍”的记录。① 参议院改革“议事 阻碍”的呼声随之再次响起，参议院规则委员会２０１０年多次举行听证会。２０１１年１ 月２６日，参议院以９２比４通过了结束允许参议员通过秘密保留的方式进行“议事阻 碍”的行为，参议员仍然可以通过“保留”阻止议案或者提名，但必须公开自己的身份。 参议院少数派领袖、共和党人麦康奈尔（Ｍｉｔｃｈ　ＭｃＣｏｎｎｅｌｌ）承诺今后要减少运用“议 事阻碍”，以换取参议院多数派领袖里德（Ｈａｒｒｙ　Ｒｅｉｄ）承诺给予共和党人更多机会去 提出修正案。② 三　“议事阻碍”在外交方面的运用 参议院在外交方面的权力包括对外条约的批准、外交官员任命的批准，以及对涉 及外交政策方面法案的批准。“议事阻碍”在这三个方面发挥的影响是不一样的。 首先，批准对外条约是参议院最为重要的外交权力之一。宪法规定批准条约需 要参议院２／３议员同意。也就是说，批准条约所需要的６７票超过现行参议院打破 “议事阻碍”所需要的３／５多数６０票，它的高门槛使得“议事阻碍”没有多大意义。因 此，在今天的参议院，利用“议事阻碍”阻碍对外条约的批准，得另辟蹊径。一个途径 是从参议院小组委员会在条约的审批阶段进行“议事阻碍”。２０１０年，部分共和党人 试图阻碍新《削减战略武器条约》（Ｎｅｗ　ＳＴＡＲＴ）的批准，希望推动参议院外交关系 委员会拒绝将条约报告出委员会。然而，民主党人控制着该委员会，主席是民主党人 约翰•克里（Ｊｏｈｎ　Ｋｅｒｒｙ），而且该委员会两党对立并不严重，委员会副主席、共和党 人卢格（Ｒｉｃｈａｒｄ　Ｌｕｇａｒ）也赞成通过该条约。最终，共和党人在小组委员会的努力未 能成功。 其他可用于阻碍条约批准的“议事阻碍”手段，还包括重拾冗长发言的传统拖延 战术、不同意议事提出保留。但前者已经很少在现代参议院里使用，后者很少用在条 •１０６• 美国研究 ① ② Ｈｕｌｓｅ，Ｃａｒｌ　ａｎｄ　Ｈｅｒｓｚｅｎｈｏｒｎ，Ｄａｖｉｄ　Ｍ，“Ｓｅｎａｔｅ　Ｄｅｂａｔｅ　ｏｎ　Ｈｅａｌｔｈ　Ｃａｒｅ　Ｅｘａｃｅｒｂａｔｅｓ　Ｐａｒｔｉｓａｎｓｈｉｐ，”Ｔｈｅ Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ　Ｔｉｍｅｓ，Ｄｅｃｅｍｂｅｒ　２０，２００９，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｙｔｉｍｅｓ．ｃｏｍ／２００９／１２／２１／ｈｅａｌｔｈ／ｐｏｌｉｃｙ／ ２１ｓｅｎａｔｅｃｎｄ．ｈｔｍｌ． Ｓｅａｎ　Ｌｅｎｇｅｌｌ，“Ｓｅｎａｔｅ　ＯＫｓ　Ｓｍａｌｌ　Ｒｅｆｏｒｍｓ　ｔｏ　Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，‘ｈｏｌｄ’ｒｕｌｅｓ，”Ｔｈｅ　Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ　Ｔｉｍｅｓ，Ｊａｎｕａｒｙ ２７，２０１１，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎｔｉｍｅｓ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／２０１１／ｊａｎ／２７／ｓｅｎａｔｅ－ｏｋｓ－ｓｍａｌｌ－ｒｅｆｏｒｍｓ－ ｔｏ－ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ－ｈｏｌｄ－ｒｕｌｅｓ／ｐｒｉｎｔ／． 约批准上。而且，并非所有国际协定皆属条约，故无须参议院批准。总统也可以不经 参议院而缔结行政协定。参议院“议事阻碍”对外交条约批准的影响有限。 第二，在外交官员任命方面，因为其程序和其他官员任命的批准并没有差别，“议 事阻碍”可以发挥很大作用。多数党对此的反制措施包括引用“核选择”打破阻碍行 为，总统还可以绕开参议院，通过国会休会进行任命。宪法规定总统可不经参议院建 议与认可而于国会休会期间进行人事任命。当然，休会任命仅暂时有效，到下次国会 会期开始时将失效。 近年来一个引人注目的对外交官员的“议事阻碍”是小布什政府时期民主党人对 美国驻联合国大使博尔顿（Ｊｏｈｎ　Ｂｏｌｔｏｎ）任命的阻碍。２００５年３月，布什总统提名博 尔顿为驻联合国大使。然而，民主党人非常不喜欢博尔顿对联合国极为强硬的观点， 极力反对这个任命，几位温和的共和党参议院外交关系委员会的成员也反对。起初， 共和党人凭借其在参议院外交关系委员会的多数（１０比８）过了小组委员会这一关， 但几位本党议员对此持保留态度，不赞成在将此任命提交参议院全院大会时附上积 极的评价，这给博尔顿的任命蒙上阴影。民主党人则在全院大会上运用“议事阻碍” 全力阻击博尔顿的任命。共和党人在参议院的多数优势并不明显，只有５５比４４（有 一名独立派议员），离击败“议事阻碍”还需五票，而且，来自俄亥俄州的本党参议员沃 伊诺维奇（Ｇｅｏｒｇｅ　Ｖ．Ｖｏｉｎｏｖｉｃｈ）也激烈反对此任命，共和党人无力打破民主党人的 阻碍，５月到６月，两次试图结束辩论的投票分别以５６比４２、５４比３８失败，离击败 “议事阻碍”还差４～６票。① 同期，参议院里共和党人与民主党人达成妥协。民主党人承诺不对布什总统提 名的十位联邦法案的任命进行“议事阻碍”，但民主党人认为该妥协只适用于对联邦 法官的任命，不包括大使任命，博尔顿的任命不适用该妥协。虽然共和党人认为这个 妥协应该包括全部任命，也抨击民主党人在两党达成妥协后不到７２小时就出尔反 尔，②但无法改变博尔顿的任命被民主党人阻碍的事实。 布什总统看到博尔顿的任命无法在参议院通过，于是利用总统休会任命的权力， 于国会休会期间的８月１日任命博尔顿为联合国大使。但这种任命只能持续到该届 国会会期结束。到２００６年初，布什寻求再次提交博尔顿的任命，并通过参议院外交 关系委员会安排将在７月２６日举行任命听证会，希望能在博尔顿的休会任期到期之 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•１０７• ① ② Ｊｕｌｉｅ　Ａｓｈｅｒ，Ｍｅｇｙｎ　Ｋｅｎｄａｌｌ，Ｌｉｚａ　Ｐｏｒｔｅｕｓ　ａｎｄ　Ｔｅｒｉ　Ｓｃｈｕｌｔｚ，“Ｓｅｎａｔｅ　Ｈｏｌｄｓ　ｏｆｆ　ｏｎ　Ｂｏｌｔｏｎ　Ｃｏｎｆｉｒｍａｔｉｏｎ，” ＦＯＸ　Ｎｅｗｓ，Ｍａｙ　２７，２００５，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｆｏｘｎｅｗｓ．ｃｏｍ／ｓｔｏｒｙ／０，２９３３，１５７８１０，００．ｈｔｍｌ． Ｄｏｕｇｌａｓ　Ｊｅｈｌ，“Ｄｅｍｏｃｒａｔｓ　Ｆｏｒｃｅ　Ｓｅｎａｔｅ　ｔｏ　Ｄｅｌａｙ　ａ　Ｖｏｔｅ　ｏｎ　Ｂｏｌｔｏｎ，”Ｔｈｅ　Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ　Ｔｉｍｅｓ，Ｍａｙ　２７，２００５， ｐ．Ａ１，Ｃｏｌｕｍｎ　６，ａｖａｉｌａｂｌｅ　ａｔ：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｙｔｉｍｅｓ．ｃｏｍ／２００５／０５／２７／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／２７ｂｏｌｔｏｎ．ｈｔｍｌ？ｈｐ＆ｅｘ＝ １１１７２５２８００＆ｅｎ＝１３ｅ２８３ｂ４５３８ｄ３ｃ０ｆ＆ｅｉ＝５０９４＆ｐａｒｔｎｅｒ＝ｈｏｍｅｐａｇｅ． 前完成听证程序。本来博尔顿有望在参议院全院大会上通过听证，因为此前强烈反 对他的本党议员现在转而支持他了。然而，此次提名听证恰逢国会中期选举，参议院 外交关系委员会共和党成员查菲（Ｌｉｎｃｏｌｎ　Ｃｈａｆｅｅ）因为忙于其困难重重的重选而无 暇出席委员会听证，导致共和党与民主党人在该委员会比例成为９比９（参议院的规 则是平手时法案、动议不能通过），博尔顿的提名因此在小组委员会阶段就被民主党 人“议事阻碍”掉。１２月４日，提名无望通过的博尔顿在国会休会任命在１２月９日 截止之前向布什总统提交了辞呈。 第三，涉及外交政策，包括外交、国防方面拨款法案的批准。参议院在对这些法 案的批准与对其他法案的批准没有区别，“议事阻碍”在这些方面的运用主要发生在 两党对立和分歧较为严重的议题上。２００７年，民主党人试图通过限期撒军伊拉克的 法案，由于民主党人在参议院的多数非常脆弱（５１比４９），打破共和党“议事阻碍”比 较困难，需要对方共和党议员的支持。共和党人于２００７年２月５日、１７日利用“议 事阻碍”两次成功阻止了民主党人要求撤军的决议案。４月２６日，围绕伊拉克战争 拨款法案，民主党人利用调和程序避开了“议事阻碍”，以５４比４６通过了包括撤军日 期的拨款法案，但该法案后来被布什总统否决，由于推翻总统否决需要２／３多数，民 主党人无法达到此目标，法案最终还是被阻止。７月中旬，针对重量级民主党人、参 议院武装部队委员会主席莱文（Ｃａｒｌ　Ｌｅｖｉｎ）提出的包括让美军在１２０天之内从伊拉 克撤军的国防政策法案修正案，共和党人在辩论中采用传统的连续长时间发言进行 “议事阻碍”，占据多数席位的民主党人则针锋相对采取消耗战术，把持议程，进行连 续辩论。从７月１７日上午１１点到１８日上午１１点，经过２４小时的连夜辩论，最后 进行了结束辩论投票，结果５２比４７票，未达到结束辩论所需的６０票，①民主党人的 努力终告失败。 总体上看，参议员运用“议事阻碍”影响外交政策的情况比较少见。“议事阻碍” 运用的一个前提就是两党对立和极化现象严重，而外交方面的条约、法案和官员任命 都经常涉及美国的国家安全，只要以国家安全和国家利益受到威胁为由，许多外交方 面的“议事阻碍”行为都会被认为是危害国家安全、损害美国利益，这使得许多参议员 很难坚持原来的立场，相对容易将党派纷争放到一边。此外，相关外交法案一般不涉 及参议员本选区的利益，劝说其支持国家安全，转变立场支持对方的法案相对容易。 一些长期关注外交政策的参议员，特别是参议院外交委员会的成员也容易摒除党派 偏见，支持相关外交政策法案。例如，十多位共和党参议员投票支持了新《削减战略 武器条约》，包括参议院外交关系委员会主席卢格。而２００７年参议院在伊拉克撤军 •１０８• 美国研究 ① 以上投票记录参见：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅｎａｔｅ．ｇｏｖ／ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ／ＬＩＳ／ｒｏｌｌ＿ｃａｌｌ＿ｌｉｓｔｓ／ｖｏｔｅ＿ｍｅｎｕ＿１１０＿１．ｈｔｍ。 法案的较量中，共和党人以法案涉及美国军队安全的理由给民主党人施加了很大的 压力，加之民主党人多数优势微弱，无法凑足打破“议事阻碍”所需的６０票，最后只有 放弃。 结　　语 从“议事阻碍”２００多年的演进历史看，它的出现并非如美国国内流行的“是建国 之父们关于参议院的宪法设计之一”的说法，而是缘于一个始料不及的变化，即当时 参议院主席伯尔的一个决定而产生。此后的发展和改革过程也充满了偶然性，与当 时美国国内国际形势紧密相关。然而，“议事阻碍”复杂的发展历程体现了美式民主 中尊重少数人权利的重要特征。它保证了参议院里少数派的声音不会永远保持沉 默，即使少到只有一名参议员，他的声音也可以听到，能够提出法案，进行投票，多数 派并没有掌握“恐吓者的钥匙”。而且，它缘于参议院的两个重要特征或说参议员的 两个权利，即成员无限制发言的权利及无限制地提出修正案的权利。这也符合参议 院比众议院更为温和、慎重，更少受到公众舆论影响的精神。 “议事阻碍”在参议院里起着“冷却剂”的作用，扮演着保护参议院作为对行政部 门可能的无限制权力的制衡者的关键角色，体现了参议院运作的核心原则，是关系到 整个美国国会运作和地位的重要传统。“议事阻碍”的存在反映了美国参议院乃至美 国社会里一个基本的力量，即一直以来对保护少数人权利、相互制衡的基本原则的珍 视。如果没有“议事阻碍”，宪法选择即简单多数即可结束辩论的规则通过，那么参议 院的运作会发生根本改变，监督功能就不可能得到发挥，美国政府的特征就会深刻地 改变。具有非民主特征的参议院是美国民主体制中权力制衡不可或缺的一个组成部 分，只有充分的、没有限制的自由辩论权利才能使这种功能得到充分发挥。 “议事阻碍”发展的进程中也一直存在改革甚至是谴责的声音，其中典型的说法 是它是一个纯粹的阻碍策略，违反了民主制度中少数服从多数的神圣原则，威胁到了 美国的民主，造成了“少数人的专制”；它还造成了参议院无法议事、功能失灵。伴随 着这些指责的一个趋势是对“议事阻碍”的改革一直在进行，改革的方向是使打破“议 事阻碍”变得越来越容易，但这种改革产生的结果却是复杂的。一方面，打破“议事阻 碍”所需票数下降到６０票，加之“调和法案”、“核选择”的威胁使用，击败它已经不是 那么难了；但另一方面，改革的结果造成了运用“议事阻碍”的成本下降，在两党政治 极化的背景下使用越来越频繁，参议院功能失灵的情况也随之越来越多。 “议事阻碍”在近年的频繁使用一方面既是美国两党政治极化现象的一个集中表 现，另一方面也是造成并推动着政治极化走向更加严重的原因。它更多地运用在国 美国参议院“议事阻碍”：争议、改革及其影响•１０９• 内政治议程上，例如经济刺激法案、金融监管法案、医疗改革法案、游说改革法案、官 员任命等，斗争极为激烈，表明国内政治方面两党对立严重的极化现象。在对外政策 方面，由于一些程序上的因素，总统在参议院在外交权力方面的强势及外交和国防政 策方面涉及国家安全而两党对立程度较轻，相对容易达成共识，“议事阻碍”运用较 少。 围绕“议事阻碍”的改革之路，体现了美式民主尊重和保护少数人权利的传统理 念与现代民主制度的效率和功能的冲突。“议事阻碍”被视作一种必要的“恶”，是防 止多数人狂热危险的“必要篱笆”，但它并非一成不变。调和程序可以规避它，威胁使 用宪法选择可以打破它。在“议事阻碍”的影响下，１９６４年《民权法案》、２０１０年奥巴 马医疗改革法案的通过充满了曲折，出现了许多复杂的甚至是创新的运作程序，这些 政治斗争反过来也推动着“议事阻碍”的发展。多年来，美国政治一直是在彼此对立 的力量竞争、妥协之下发展的，一方面，保障少数派权利的基本力量一直存在，另一方 面，要求保障多数权益、保障效率和政府正常运作的力量也一直要求对原来的一些规 则进行变革。“议事阻碍”自它出现以来一直伴随着威胁终止它的“宪法选择”的使 用，最终两股力量的妥协和平衡，推动着“议事程序”发展到今天，也将推动着它未来 的发展。当前美国政治极化的状况必然推动对“议事阻碍”的一些改革，以阻止它更 多地出现，或者使得打破它更加容易，但也不可能走到废除它的地步，其中体现出来 的妥协和平衡正是美国民主政治运作的特点和本质。 何兴强：中国社会科学院美国研究所副研究员 （本文责任编辑：魏红霞）　　 •１１０• 美国研究 ｈｅａｌｔｈｙ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｓｉｎｏ－ＵＳ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ａｒｇｕｅｓ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ ｄｉｖｉｄｅｄ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｍａｙ　ｐｒｏｖｏｋｅ　ｍｏｒｅ　ｎｅｇａｔｉｖｅ　ａｃｔｉｏｎｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｃｈｉｎａ ｉｓｓｕｅ，ａｎｄ　ｈｅｎｃｅ　ｂｒｉｎｇ　ｕｎｎｅｃｅｓｓａｒｙ　ｃｏｓｔ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｂｉｌａｔｅｒａｌ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓ． Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｔｈｅ　ｃｈａｎｇｅｓ　ａｎｄ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｅｍｂｅｒｓ　ａｎｄ　ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐｓ 　ｉｎ　ｔｈｅ　ｋｅｙ　ｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌ　ｃｏｍｍｉｔｔｅｅｓ，ｉｎ　ｔｈｅ　ｋｅｙ　ｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌ ｃａｕｃｕｓｅｓ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｈａｎｇｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌ　ｍｅｍｂｅｒｓ　ｒｅｌａｔｉｎｇ　ｔｏ Ｃｈｉｎａ，ａｎｄ　ｅｖｅｎ　ｃｈａｎｇｅｓ　ｏｆ　Ｔｅａ　Ｐａｒｔｙ　ｍｅｍｂｅｒｓ　ｗｉｌｌ　ｉｎｃｒｅａｓｅ　ｔｈｅ　ｐｏｓｓｉｂｉｌｉｔｙ 　ｏｆ　ｔｈｅ　ｎｅｇａｔｉｖｅ　ｉｍｐａｃｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　１１３ｔｈ　Ｃｏｎｇｒｅｓｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｃｈｉｎａ　ｉｓｓｕｅ． ＡＲＴＩＣＬＥＳ Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕ．Ｓ．Ｓｅｎａｔｅ：Ｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｙ，Ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ Ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ　……………………………………… ＨｅＸ　ｉｎｇｑｉａｎｇ　（９１） Ｆｉｌｉｂｕｓｔｅｒ，ａｐｏｗｅｒｆｕｌ　ｐａｒｌｉａｍｅｎｔａｒｙ　ｄｅｖｉｃｅ　ｔｏ　ｄｅｌａｙ　ｏｒ　ｅｎｔｉｒｅｌｙ　ｏｂｓｔｒｕｃｔ 　ａ　ｖｏｔｅ　ｏｎ　ａ　ｇｉｖｅｎ　ｂｉｌｌ　ｗｉｔｈ　ａｃｔｉｏｎｓ　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｐｒｏｌｏｎｇｅｄ　ｓｐｅｅｃｈ　ｏｒ ｏｔｈｅｒ　ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　Ｓｅｎａｔｅ，ｗａｓ　ｅｍｐｌｏｙｅｄ　ｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ 　ｉｎ　ｒｅｃｅｎｔ　ｙｅａｒｓ．Ｉｔ　ｒｅｖｅａｌｓ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｎｓｉｔｙ　ｏｆ　ｐｏｌａｒｉｚａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｕ．Ｓ．ｐｏｌｉｔｉｃｓ 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