金钱与政治腐败 ——试论美国竞选经费改革 张立平 金钱是政治腐败的催化剂，各国爆出的政治丑闻大多与权钱交易有关。美国人也为金钱在政 治中的作用和影响所苦恼，其中对于选举经费的改革就是企图限制金钱在选举政治中的不适 当的影响而做出的一种尝试和努力。 一 美国政治中流行一句俗语："金钱是政治的母乳"。每到选举年，为竞选公职的候选人为了筹 集选举经费而绞尽脑汁、四处奔走；他们所有人都知道：要想当选，没有钱是万万不行的； 虽然有了钱并不一定就能当选。 竞选需要金钱主要是因为候选人需要将信息传达给选民，在政治市场上竭力兜售自己的政策 主张，以便赢得选举胜利所必要的选票；候选人还需要组建自己的竞选班子，雇用选战专家 分析选情、设计选举战略和战术，雇用民意测验专家进行民意测验，了解民意及自己的支持 率；雇用形象设计师帮助候选人进行外包装，最费钱的是在各种媒介物（报纸、广播、电视、 互联网）上做广告；当然还要包括为了筹款而支付的各种开销，如通过直接邮递来筹资的邮 费、通过打电话来筹资的电话费、通过晚宴来筹资的种种费用、候选人去选区演讲的旅行费 等。近些年来，竞选费用呈迅速增长之势，而国会竞选费用比总统竞选费用增长得还快（见 表1和表2）。 表1： 总统竞选费用的增长（单位：百万美元） 1960 1972 1980 1988 1992 1996 实际数额 30 138 275 500 550 700 不变数额 （1960） 30 98 99 127 118 132 　　 表2： 国会竞选费用的增长（百万美元） 1986 1988 1990 1992 1994 1996 总额 400. 6 408. 3 403.7 528. 3 615. 4 652. 6 民主党 193. 8 220 214. 9 285. 5 301. 7 304. 5 共和党 206. 1 187.2 187. 8 238. 3 309. 5 348. 1 　　 表1和表2的资料来源：Roper Center, America at the Polls, 1996， 转引自Samuel J. Eldersveld and Hanes Walton, Jr. Political Parties in American Society, second edition, Boston: Bedford/St. Martin's, 2000，p.255（表1）和p.258（表2） 竞选费用为何不由国家来承担，而要由政党或代表政党的候选人自己想办法去向个人或非政 府的企业、组织等筹集？最根本的一个理念来源于自治。既然政府组织从本质上来说是人民 自己的事，从社区组织到县/市、州政府再到联邦政府，这一治理系统的层次不是由上而下 形成的，而是自下而上形成的；而各级政府的建立最初都源于公民欲实行更有效的治理。因 此，竞选费用自然应该依靠私人的或非政府的自愿捐款来负担。此外，用捐款而不是公费来 竞选的另一个理由可能与美国个人主义传统有关，美国人喜欢将选择权交给个人；因为，公 费表面上是由国家花钱，其实这些钱是纳税人的钱，它来源于公民和企业；捐款时，个人可 以选择是否捐款、捐多少款、向哪一个候选人捐款；而公费则将决定权从公民手中拿走，统 一给所有合格的候选人分配资金。 二 然而，由私人或组织向候选人捐款引发了两个问题：一是对捐款者而言，存在一个平等问题。 美国社会一向存在着贫富差别，穷人的捐款自然比富人要少得多，而历史的经验表明，捐款 多的往往受益多，这主要表现在大捐款者通过捐款"买"到接触决策者的门路，在公共政策 上他们的意见能够被决策者倾听，而小捐款者或没有捐款的人的利益往往就容易被忽视；二 是对当选者来说，有一个腐败或貌似腐败的问题，在立法者或决策者的日程安排中，哪些问 题多花时间，哪些问题少花时间；主要精力放在哪儿，到哪儿旅行，与哪些人谈话等等都会 受到捐款的影响。对于金钱在政治中的作用，人们满怀狐疑；对于金钱在公共政策形成中的 影响也高度警惕。为了解决捐款引发的这两个问题，美国不断对选举经费进行了改革。 美国的经费改革经历了以下几个阶段：（一）20世纪初叶进步主义的改革。在20世纪前后 的几十年间，政党用从"肥猫"（有钱的大老板）那儿筹集到的大笔捐款来资助和经营全国 公职的竞选活动。当时的改革者认为，从公司和富人那里筹资会使政党、候选人及在职者腐 败；于是国会开始尝试规范选举中私人的金钱流向。1907年国会通过了第一个限制筹资的 法案-提尔曼法案（the Tillman Act），法案规定：禁止公司和全国性的银行向竞选公职的候 选人提供捐款。以后又陆续规定了一些限制选举捐款来源、限制竞选支出、公开捐款等措施， 但这些法规本身就有漏洞可钻，加上没有相关的强制机制，因而效果不大。1925年，参众 两院通过了联邦腐败行为法案。但那时不知情的选民容忍了竞选资金和花销的无限上涨。 （二）是20世纪70年代初期和中期的改革。50年代末、60年代初，竞选运动成了候选人 唱主角、电视为主要媒介的花费巨大的运动。一些凭借强大实力的富人竞选公职，挑战在职 者，这使国会议员备感忧虑，于是在1971年国会通过了联邦选举法案（FECA），对联邦候 选人在竞选活动中的个人财富的支出作了限制，并对媒体上的广告的开支规定了最高限额， 还要求对公众公开所有的筹款和开支情况。1974年水门事件及尼克松的竞选组织"寻求连 任委员会"（CREEP）筹款中违法行为的披露使人们更关注竞选经费问题，国会在同年修改 了联邦选举法案，称为联邦选举法修正案，这是第一个对美国联邦选举中的经费问题进行全 面规范的法案，修正案保留了长期以来禁止公司和工会向候选人捐款的规定，并对候选人个 人及从家庭得到资金的支出进行限制，还对个人及政治行动委员会对候选人的捐款作了新的 限制，对总统选举及国会选举的支出及支持联邦候选人或反对联邦候选人的独立支出进行了 限制（见表3）。这些支出限额随物价上涨指数而有所改变；但捐款限额没有变化。该修正 案加强了公开性及对现行法律的实施，并成立了一个独立的机构-联邦选举委员会。最后， 1974年的联邦选举法修正案还对总统选举实行自愿的公共资助：自1976年开始，在提名阶 段，联邦总统选举基金向合格（愿意接受支出限额）的候选人提供公共配套资金，对于候选 人在20个以上的州筹集到的个人的小额捐款（至多250美元）实行等额配套；在正式选举 阶段，如果总统候选人同意不接受私人捐款，他们就可以得到相当于联邦限额的公共津贴。 这一非同寻常的法案在生效前就部分失效了，原因是：1976年，在巴克莱诉瓦莱奥 (Buckley v. Valeo) 一案的判决中，联邦最高法院裁定：只有腐败或貌似腐败才可以证明对竞选经费管 制的合法性，国家利益不足以证明对个人支出限制的合法性。最高法院断然拒绝了所谓"使 个人或群体影响选举结果的能力相对平等"的说法，"政府为了相对提高社会中一些人的声 音就可以限制另外一些人的言论自由这一概念是与宪法第一条修正案格格不入的"。最高法 院的这一裁决一方面为国会广泛限制捐款提供了立法空间，只要立法的目的是用这些限制来 遏制腐败或腐败现象，但另一方面，它却放弃了对候选人的开支、独立开支及候选人对自己 个人金钱的使用限制。 表3 （单位：美元） 对每一个候选人或候选人委员会，每次预选或大选 党全国委员会 　对任何一个PAC 　每年 个人 1000 　20，000 　　5，000 25，000 PACs 　　　　5，000 　15，000 　　5，000 无限 DNC/RN C/州委员 会 　　　　5，000 　 　　 DSCC/N RSC （参 院） 　　　　17，500 　 　　 　　 （三）是90年代末期围绕"软钱"、"议题支持"、"独立开支"的经费改革，如1999年9 月15日，众议院通过了两党联合提出的谢司��米汉竞选筹资法（Shays-Meehan） （H.R.3526），禁止竞选中的"软钱"，并提出联邦选举法中所说的针对候选人个人的言论支 持的竞选广告很成问题的。1999年10月， 参议院讨论了麦凯因－范因戈尔德在1997年提 出的竞选经费改革法案（保留了禁止软钱的条款，去掉了言论支持条款），但因未能通过结 束阻挠议事日程的冗长辩论的动议，法案未获通过。目前这方面的最新一个立法进展是，在 自由派的大力游说和民主党议员的积极支持下，参议院在2001年4月2日最终通过了麦凯 因-范因戈尔德经费改革法案，该法案旨在禁止向全国政党捐"软钱"；限制公司和工会在 临近选举（两个月）前为特定的候选人做议题支持的广告；提高个人捐的"硬钱"的最高限 额。这一法案能否最终变成法律，还要看它两个月后是否能够在众议院获得通过以及是否能 被总统签署。那么，什么是"软钱"、"议题支持"和"独立开支"呢？ 　　"软钱"一词最早出现于80年代，与"硬钱"（hard money, 受联邦选举法的限制）相 对而言。所谓"软钱"（soft money）就是指政党从公司、工会、个人及其它团体筹集到有各 种目的、无限量的、并非直接用来影响选举结果的钱，这些钱在联邦选举法中没有相应的规 定，"软钱"即"不受管理的钱"(unregulated money) 或非联邦的钱（non-federal money）， 许多州的州法甚至比联邦法更宽松-没有禁止公司和工会向政党捐款，也没有对个人和政治 行动委员会对政党的捐款进行限制；此外，在全国政治与州和地方政治之间存在着一个灰色 地带，全国性的政党将"软钱"以党建的名义转移到州政党，而州政党除将一部分"软钱" 用作党建活动外，相当多的"软钱"则花在广告上间接地支持全国政党要求他们支持的联邦 候选人 。 1979年，国会通过了联邦选举法案的修正案，其中有条款规定：政党在党建活动（直接邮 递、电话库、选民动员、选民的身份的确认、基层活动如集会、派志愿者到投票区、标语口 号、旗帜、名单卡、宣传画、地方政党的支持等）方面可以无限量地花钱，目的是加强政党 在选举中的已被削弱的作用。联邦选举委员会随即授权政党可以开设两个银行帐户，一个是 联邦帐户，另一个是非联邦帐户，并且可以在两个帐户之间划拨开支。这就意味着，联邦委 员会允许政党为非联邦的帐户直接从公司、工会和个人筹钱，而且对于个人的捐款没有最高 限额，即便联邦法明确规定禁止这类筹资。全国政党（组织）立即行动起来，1980年它们 筹集的"软钱"是1900万美元，1984年为2200万；1992年民主党和共和党筹集的"软钱" 为8300万，1996年更是创记录，达到2. 62亿美元，其中有1. 2亿花在"议题广告"上 。 2000年，民主党和共和党筹集到的"软钱"更高达四亿美元 。 "议题支持广告" （issue advocacy ads）是1996年选举中的发明，它是专门设计了帮助总 统候选人或国会候选人的广告，只要不明确出现"选举谁"或"不选举谁"即可；如劳联- 产联在国会选举中针对国会山的75位新议员花费3500万美元的电视和广播广告，指责共和 党为了给富人减税而减少医疗照顾、教育和环境保护方面的开支；而全国独立企业联合会 （NFIB）则花了500万美元的广告费来"保护"这些议员；最后的结果是：30多位共和党 新议员在寻求连任中落选。议题支持是合法的，因为它们没有公开支持候选人当选或击败某 位联邦候选人。议题支持与独立开支不同，它毋需向联邦选举委员会报告，也可以直接使用 利益集团金库里的钱 。 "独立开支"（Independent Expenditure），指政党在其组织内部建立新的、法律上不同于常 规组织的分支机构，其作用是代表候选人无限量地花钱，条件是它在花钱时没有与候选人的 竞选组织"协调"。参众两院的全国竞选组织（国会山委员会）确实建立了类似的组织，这 使联邦选举法形同虚设。90年代以来，全国性的政党越来越倾向于将资金转移到各州，以 政党组织"独立开支"的形式为来间接地帮助其候选人当选。政党的竞选组织与候选人的竞 选班子是相互独立的，因此在支出方面，只要政党组织声称它的支出（主要是广告支出）未 与候选人协商即可，也就是没有违反联邦选举法的有关规定。 根据联邦选举委员会的资料，1992年，克林顿和老布什的竞选费用为2. 05亿美元；1996 年克林顿和多尔的总统竞选费用为2. 32亿美元，用于议题广告的费用为6900万美元。竞选 费用的增长主要是由于现代竞选手段花费太高，尤其是电视广告时间。在2000年大选中， 截止4月份为止，被认为共和党总统候选人的小布什在已花去的7810万美元中，2260万用 于广告，占花销总额的29%。到2000年6月10日为止，民主党全国委员会和共和党全国 委员会已决定在"议题广告"上各花上2500万美元，民主党的"议题"是有关处方上的"约 品"；共和党的"议题"是社会保障。 无论是"软钱"还是"议题支持"或"独立开支"都是70年代的选举经费法案的改革者所 未曾预料到的，而这一切主要是与政治行动委员会有关。 （三） 在联邦选举法案实行后，政治行动委员会（PACs）蓬勃发展。政治行动委员会早在1943年 就有，它是产联（CIO）单独设立的一个接受和花费自愿捐款的政治基金，简称为"政治行 动委员会"；1955年，产联与美国劳联（AFL）合并，并建立了一个"政治教育委员会" （COPE），有人认为，这实际上是所有政治行动委员会的模型 。50、60年代还出现了其他 政治行动委员会，有影响的如美国医学政治行动委员会（AMPAC）、工商业政治行动委员会 （BIPAC）。在70年代国会对政治捐款进行立法之前，工会的政治行动委员会已存在30多 年，无论是在捐款数额，还是发挥的影响或是动员选民方面，其他政治行动委员会都无法望 其项背。而70年代的选举改革法的每一项主要改革都在刺激政治行动委员会的增长：（1） 1971年，国会特别授权公司和工会花钱来设立和管理单独的用于政治目的的基金；这一款 第一次在联邦法中承认了政治行动委员会及其合法性；（2）旨在结束"肥猫"主导的选举改 革法案极严格地限制个人的捐款，但对政治行动委员会的捐款却没有封顶；（3）1974年， 国会还取消了由美国政府的承包者成立单独的政治基金的禁令；许多大公司要么已是承包者 或有可能成为承包者；（4）总统选举的公共津贴的设立，使有组织的钱流向国会，这使政治 行动委员会得心应手地将它对国会选举的捐款与母公司对国会的游说协调起来。可以说，政 治行动委员会是70年代政治改革的最大受益者。1974年，政治行动委员会的数目只有608 个，但到1984年就增加到4009个，在这一时期，它们对国会候选人的捐款也从1250万美 元增加到1. 053亿美元，1998年在联邦选举委员会登记的政治行动委员会有4200多个，对 国会候选人的捐款增至2. 07亿美元 。 70年代的新法除了承认政治行动委员会的合法性外，还对它进行了规范化管理，如要求它 们有一个名称，有一个财务总管和一个银行账号；其名称必须包括母公司或组织的名称（如 果有的话）；它们的收入和支出也在联邦的控制之下，如任何一人政治行动委员会每年从一 个捐款者那里得到捐款不得超过5000元，每年必须向联邦选举委员会报告所有的捐款额在 200美元以上的捐款者的名字和职业，政治行动委员会在一次选举中对候选人的捐款限额为 5000美元，所有这些交易都必须如实向联邦选举委员会报告。 1974年后，公司的政治行动委员会增长迅速，但到80年代没有母公司的单个议题的政治行 动委员会（如意识形态的政治行动委员会、女性主义的政治行动委员会、环境保护的政治行 动委员会）迅速崛起。70年代，大力支持政治行动委员会的是民主党和工会；但到80年代， 极力为政治行动委员辩护的则是共和党及公司，民主党则声称要对它进行改革；这反映了二者实力的消长：原来是工会的政治行动委员会占据主导地位，后来公司的政治行动委员会则 后来居上。90年代中后期，工会的政治行动委员又夺回些影响。 其实，政治行动委员会的政治倾向并非泾渭分明，大多数政治行动委员会意识形态不强，它 们出于实用的立法战略的需要-为母公司在国会的游说打下基础，一般都会向两党的候选人 捐款。当然，不同的政治行动委员会的政党倾向不同，如工会组织的政治行动委员会绝大多 数都倾向于民主党，它们对民主党候选人的捐款占它们捐款总额的92%以上，公司的政治 行动委员会虽然也总是倾向共和党，但意识形态的同质性没有工会的政治行动委员会高，它 们对共和党候选人的捐款只占总额的三分之二左右；联邦选举委员会的另外两个分类即协会 的政治行动委员会及没有母公司的政治行动委员会的政党倾向就更加多样，有时，它们对共 和党候选人的捐款与它们对民主党候选人的捐款额一样多；但有一点很清楚：它们都喜欢向 两大党的候选人捐款，而且都倾向于把捐款给予有可能在选举中获胜的候选人；在国会选举 中，在职者竞选连任获胜的可能性比挑战者要大，因而它们容易得到PACs的青睐。比较大 的政治行动委员会在华盛顿或办公所在地都设有专职工作人员，他们对于挑选资助的候选人 以及捐款数额的决策有很大的影响 。由于政治行动委员会在美国选举（尤其是国会选举） 中的显赫地位，小党的候选人在政治资金方面明显处于不利的地位，这无形中也起到了巩固 两党制的作用。 PACs的显赫除了得益于70年代的竞选经费改革外，还得益于利益集团政治在更大范围内的 影响以及选民本身的变化及选举特征的变化。新的政治环境导致了新兴的政治力量的产生。 （四） 对于金钱在选举中的不适当影响，人们过去把矛头对准"肥猫"；后来，则对准政治行动委 员会，80年代中期，"共同事业"甚至在《纽约时报》登载了"向政治行动委员会宣战"的 整页广告，还成立了极具讽刺意味的"反对政治行动委员会"的政治行动委员会；而现在则 对准"软钱"和"独立开支"，90年代后同样是公益事业看家狗的"共同事业"向联邦选举 委员会建议：要求政党报告"软钱"的支出情况，1992年后联邦选举委员会的报告中开始 出现有关的数据。 在2000年大选中，几个候选人都在竞选资金改革方面做出某种姿态：麦凯因在预选初期扬 言要进行一个"干净的选举"，呼吁其他候选人抵制"软钱"；戈尔则宣布不接受"软钱"； 布什认为杜绝竞选经费弊端的最好办法就是全面公开捐款信息以便公众监督，他是第一个在 网上公开捐款信息（包括捐款者的名字、职业、捐款额、电话号码等）的总统候选人。 然而，有关选举经费的改革近几年来总是雷声大雨点小。原因不仅是人们对改革的看法尚未 取得共识，而且还因为它牵涉到党派利益。关于竞选经费改革的争论如下：（一）全部由公 家资助联邦选举 。以前在总统选举中实行的自愿限制费用与公家部分资助相挂钩的办法已 被人建议用于国会选举，但都无果而终；而州法仿效联邦选举法也规定要公开捐款、并对捐 款实行最高限额、并对选区外的筹资进行限制并禁止竞选经费从一个选举年流入下一个选举 年；这些措施大都没有经得住司法审查，下面一些法院援引巴克莱案的判决，认为防止腐败 或腐败表象的法律必须严格限制 。于是有人提出建议，对于那些同意不从私人那里筹钱也 不花费私人的钱的合格的候选人，公家向其提供在预选及大选中的全部竞选费用。这一建议 表面上似乎可以杜绝私人的金钱在政治选举中的不适当作用，结果可能适得其反。一是有些 候选人可能不愿意接受公家资助，也不愿意受花费限额的限制；尤其对于有钱的候选人或可 以筹集到比公家给的钱更多的候选人来说更是如此，如小布什在2000年的预选阶段就没有 接受联邦的配套资金，自己筹得的款项近1亿美元；而戈尔在预选阶段接受了1546美元的 公共配套资金。况且，对挑战者和在职者给予同样的经费也不尽合理，因为在职者无论是知 名度还是可以动用的资源方面都比挑战者存在有利条件，因而表面上的平等实际上却不平 等。还有，筹钱的能力也反映了候选人的能力及其政治支持和他在民众中受欢迎程度。从捐 款者来说，捐款也是政治参与的一种重要渠道，是代议制民主必不可少的一个要素。此外， 还有两个问题需要解决：一是纳税人愿不愿缴纳这笔钱，也就是缴纳额外的税；而且假设总 统选举的经费全部由联邦税来负担，那么国会选举的费用是由州税来负担，抑或由联邦税来 负担或者由联邦和州来分摊？二是如何资助。就总统选举来说，两大党的候选人与小党的候 选人的资助额度应该不一样；而即便是在两大党之中，对在职者竞选连任的资助水平与在野 党的挑战者应该不一样，因为挑战者需要更多的资金来获得一定的知名度；而在国会选举中， 情况就更复杂，在职者、挑战者、开放席位的竞争者所需要的资金是不一样的，此外，不同 选区的候选人所需要的资金也是不一样的，人口多的选区与人口少的选区（尤其是参议员选 区，因为各州的人口极不一样）；地域广阔的选区与面积相对狭小的地区。因此要使比赛场 地平坦，这一经费制度一定非常繁琐而且复杂。 （二）另外一种建议主张，"放松监管，全面公开"，这样选民可以知道谁给了哪个候选人和 哪个政党多少钱，能够区分出候选人和政党的不同；投票时目标明确：惩罚那些接受了不正 当来源的经费的候选人和政党。这也很难做到。要让普通选民追踪候选人的选举经费的来源、 支出的详细情况几乎不可能，因为那需要太多的时间，因此选民很难据此来投票；此外，大 量的投票行为的研究表明：影响选民投票选择的因素是多方面的，选举经费尚未成为选民投 票的一个重要因素。 （三）有人针对最近三次选举（1994、1996、1998）中"软钱"和"议题支持"的增多， 提出让候选人拥有相同的免费广告的时间以杜绝表面上的"言论支持"（其实就是为候选人 作广告）和"议题支持"（议题支持里没有议题，空洞无物）或者从根本上禁止"软钱"。但 有学者对1992年以来的几次选举的"软钱"的支出情况所作的研究表明：A、全国政党在 向州政党转移"软钱"以支持联邦候选人，州政党在"议题支持"广告上花销的同时也确实 将一部分钱用于党建，如动员选民、帮助选民出来投票、政治教育等等；尤其在1998年， 这两方面的费用是相同的，均占"软钱"的16% 。政党靠着这部分资源恢复了在选举政 治中的一些活力。B、与利益集团不同的是，政党经常在一些竞争激烈的选区支持挑战者； 政党的目的是使席位最大化而利益集团的目的则是将风险最小化，结果是利益集团倾向于支 持在职者。因此，全面禁止"软钱"一会使政党因失去资源而变得虚弱，从而有可能使意识 形态及其他非政党组织在选举政治中获得更大影响，最终导致政府因失去共识而陷入更多的 僵局 ；二会降低选举的竞争程度；在无政党支持的情况下，挑战者更难找到足够的资金来 竞选、获胜的机会也更加渺茫。同样的研究还表明禁止"软钱"也会使州议会的议席的替换 率减少2? 4%至4? 7% 。 （四）对所有的捐款及竞选支出作出限制，民意调查表明公众赞同这一方案 ；不少学者赞 同；但问题是限额为多少合适？选举政治的情况纷繁复杂，如何能够做到公平公正呢？ 竞选经费改革涉及到的党派利益主要是：虽然民主党和共和党都从大工会或大公司/大企业 筹到相当多的"软钱"，而且民主党的"软钱"在其筹款中所占的比例比共和党的"软钱" 在其筹款中所占的比例还大，但由于共和党在经费总额方面一向领先民主党，并且有钱的大 公司/大企业更倾向于向共和党的候选人捐款；此外，大公司/大企业的政治行动委员会的捐 款在所有政治行动委员会的捐款中所占的比例越来越大，而工会的捐款所占的比例则有所下 降。因此，目前正在进行的旨在禁止"软钱"的经费改革从党派利益上看对共和党的伤害比 对民主党的要大，这就是为什么大多数民主党参议员都赞同麦凯因－范因戈尔德法案（50 位民主党参议员中只有3个反对），而赞同该法案的共和党参议员不到三分之一（50位共和 党参议员中支持者仅为14位）。估计在众议院的投票情况将与此类似。 竞选经费改革在精英阶层搞得沸沸扬扬，而大众阶层对它却态度冷淡，这形成了一个鲜明的 对比。学者及政治人物中不少人支持改革，他们支持改革的原因是：（1）现行的经费制度有 利于在职者，不利于挑战者；（2）捐款者对立法的影响造成了政治上的腐败；（3）现行的制 度使立法者花在筹款上的时间太多，而花在立法上的时间不够，这影响了立法的质量；（4） 捐款对选举有影响，尤其是在竞争较激烈的选举中，筹款多的比筹款少的候选人获胜的机会 要大；通常不是最有才能的人当选，而是向公众推销工作做得最好的人当选；这使人们对政 治的合法性不得不打上一个问号。公众冷淡的原因则是对这个问题很矛盾：一方面大多数人 都认为，现行的制度使特殊利益集团的影响太大，国会议员为特殊利益服务；因此有必要对 现行的筹资制度作根本性的体制改革；另一方面，公众对现行的制度知之甚少，也不认为竞 选经费改革亟待解决。在2000年的民意调查中，经费改革从来没有成为公众关心的头十个 问题之一 。其原因可能是：其一，普通民众虽然对金钱在政治中的作用过大虽然不满，但 还不认为金钱所导致的腐败已危害到自身的利益；其二，老百姓所获得的政治信息有限，不 了解金钱在选举中的流动及其对未来公共政策及立法的影响；其三，政治经费既有源于各种 利益集团的钱又有源于个人的钱，各种利益互相竞争也在互相抵消，其中的腐败或腐败的表 象还没有发展到令人们深恶痛绝的地步，也还没发展达到最高法院改变它在巴克莱一案中的 裁决的地步。 鉴于政党改革及公民表决的意想不到的后果，人们对经费改革非常慎重，对经费改革的前景 也并不乐观，有人不无嘲讽地说：竞选经费改革的最大敌人就是改革本身。这表明人们对于 改革的可预料到的及未能预料到的后果有相当的疑虑和担心。金钱使政治腐败，腐败乃人的 天性。金钱对美国选举政治的影响一直都存在：政治离不开金钱，选举尤其离不开金钱。有 人认为，金钱的作用有积极的一面，即使它带来一些消极影响，它也是必要的恶（necessary evil）。但不可否认的是，大钱对公共政策起的影响太大，它不只是影响了政治的平等（尽管 选举中都是实行一人一票制，但大捐款者比平民百姓影响大也是有目共睹的事实）；也导致 了政治的腐败（有钱人捐大钱使倾向于他的主张的人当选，而后在立法中当选者按捐款者的 利益来投票）。美国历史上虽然不断进行过一次次的选举经费的改革，但金钱仍如水银泻地， 无孔不入。有人针对巴克莱案的裁决说：金钱不是言论，但金钱能够买到言论。最高法院为 了捍卫言论自由，不惜以腐败为代价，这代价也太大了。绝对消除选举政治中的金钱是一种 天真的想法；但不限制大钱的过度影响则会使政治丧失信用。如何使选举政治更有竞争性（候 选人之间）、沟通性（候选人与选民）及参与性（选民参政）？这三个目标孰轻孰重？这确 实是一个非常棘手的问题。结 论 从美国竞选经费改革的历史及目前有关的争论来看，对金钱在选举政治中的流动及影响进行 严密监控已成为防止腐败滋生的重要手段。美国的做法无非是：第一，对金钱的来源进行控 制（如提尔曼法中禁止公司和工会的捐款）；第二对于捐款的额度进行限制（如在联邦选举 法的详细规定）；第三、对支出进行控制（如接受联邦资金的候选人必须同时也接受支出的 限制）；第四，公开捐款及支出的明细账目，政治透明便于监督。尽管这些政治改革并非十 全十美，擅长于钻营者每次都能找到法律的漏洞（与所谓"上有政策，下有对策"相类似）， 为了达到目的每每有"创新发明"；改革的某些消极后果也可能是改革者始料未及的，但不 能因此就得出结论：不改革就比改革好。腐败不是政治的润滑剂，而是政治的天敌，对此， 美国的政治家及政治学家了然于心，于是才有选举经费改革的推陈出新。 　　 Thomas E. Mann, "The U.S. Campaign Finance System Under Strain", Chapter 14 of Setting National Priorities: The 2000 Election and Beyond ( Brookings Press, 1999). Ray La Raja and Karen Pogoda, "Soft Money Spending by State Parties: Where Does It Really Go?" University of California, Berkeley: Institute of Governmental Studies and Citizen Research Foundation working paper 2000-15, July 2000. See Thomas E. Mann's article referred above. 这里指的"民主党和共和党"主要是指它们的全国性政党组织，包括民主党全国委员会和共和党全国委 员会、民主党参众两院的选举委员会、共和党的参众两院的全国委员会。"四亿美元"这一数据来源于联邦 选举委员会公布的材料，数据截止日期是2000年6月30日。 Robert Biersack, Paul S. Herrnson, Clyde Wilcox, After the Revolution: PACs, Lobbies, and The Republican Congress, Needham Heights: Allyn and Bacon, p. 3. Edwin M. Epstein, "Business and Labor under the Federal Election Campaign Act of 1971," in Michael Malbin, ed., Parties, Interest Groups, and Campaign Finance Laws (Washington, D. C.: American Enterprise Institute, 1980), p.111. http://www.fec.gov/press/pacye98.htm. Larry J. Sabato, PAC Power: Inside the World of Political Action Committees, New York: W.W. Norton & Company, 1984在挑选捐款对象时PAC的决策者常会问这些问题：谁的选区里有我们的工厂或分部？在委 员会的哪一个国会议员会对我们有影响？ 哪一个国会议员特别注意与我们接触并竭力了解我们的问题？ 哪一个国会议员在我们关注的问题上投了"正确的票"？我们的目标所处的政治形势如何？谁最需要我们 的帮助？ 1997年3盖洛普民意测验的有关调查表明60%的被调查者反对公共助竞选；同年4月，哥伦比亚广播公 司与《纽约时报》的一项联合调查的结果是78%的被调查者反对公共资助。 Thomas E. Mann, "The U.S. Campaign Finance System Under Strain", Chapter 14 of Setting National Priorities: The 2000 Election and Beyond, ( Brookings Press, 1999). Ray La Raja and Karen Pogoda, "Soft Money Spending by State Parties: Where Does It Really Go?" University of California, Berkeley: Institute of Governmental Studies and Citizen Research Foundation working paper 2000-15, July 2000. Ray La Raja and Aana Hoffman, "Who Benefits From Soft Money Contributions?" University of California, Berkeley: Institute of Governmental Studies and Citizen Research Foundation working paper 2000-14, July 2000 See Ray la Raja and Karen Pogoda. 1997、1998、1999年盖洛普三次有关的民意测验表明，60%以上的被调查者赞成对捐款（无论是对候选 人还是对政党的捐款）进行限制。 2000年1月，盖洛普对人们所关心的25个问题的调查中，竞选经费改革几乎名落孙山，仅排在有关同 性恋问题的政策之前，而比堕胎政策、种族关系、枪支法等均要落后，更不用说遥遥落后于公共教育、医疗保健、社会保障这些热门的问题之后了。