影响冷战后美国军控政策的若干因素 樊吉社 　　 　　[内容提要] 冷战结束后，国际安全环境的变化推动美国对军控和裁军政策的调整，影 响并促成这种调整的因素是多种多样的，本文考察了三个主要因素：国际格局的结构性变化， 党派政治对军控政策的深度介入，国内对军控和裁军问题的辩论；并通过冷战后美国的导弹 防御政策，国会拒绝批准《全面禁止核试验条约》和美国在修改《反导条约》问题上的政策 等三个个案分析三个因素对美国军控政策产生的相应影响。 　　[关键词] 美国；军控；国际格局；党派政治 　　冷战时期是美苏两个超级大国以及它们分别为首的两大国际集团之间既非战争亦非和平 的对抗和竞争状态，它不但包括了传统的大国利益冲突，也包括强烈的意识形态竞争，贯穿 冷战始终的则是史无前例的核军备竞赛，以及两国为了避免兵戎相见而进行的裁军和军备控 制， 甚至可以说两国陷入了一个先发展军备然后裁减军备的怪圈。美苏进行军备控制和裁军 是为了维护战略稳定和平衡，以此达到三个根本目标，即减小美苏爆发一场核战争的风险， 降低为备战付出的成本，减少战争一旦爆发而造成的损失。 冷战时期美国实施军控和裁军的 对象是明确的，两党在对外政策领域基本上保持了一致，美苏均接受彼此易受攻击并以第二 次打击为基础的"确保相互摧毁"威慑理论。 　　冷战结束后，国际安全环境的变化推动美国对军控和裁军政策的调整，影响并促成这种 调整的因素是多种多样的，本文将考察三个主要因素：国际格局的结构性变化，党派政治对 军控政策的深度介入，国内对军控和裁军问题的辩论；并通过冷战后的美国导弹防御政策， 国会拒绝批准《全面禁止核试验条约》和美国在修改《反导条约》问题上的政策等三个个案 分析三个因素对美国军控政策产生的影响。 一、国际格局的结构性变化 　　国家安全政策直接指向一国所面临的安全威胁，换言之，一国面临什么样的威胁它就要 制订与威胁相称、能够对付这些的威胁的政策，美国为确保国家安全作制订的军控政策也不 例外。国际格局是影响其安全环境的根本因素，它直接决定国家对威胁来源的评估。冷战时 期美苏对抗的两极格局决定了美国对威胁的评估有如下特点：苏联都是美国的唯一威胁来源， 只有苏联具备同美国全面对抗的能力，而且美苏之间存在爆发一场全面战争的可能；战争的 模式和对抗烈度也是清楚的，美苏之间将可能由发生在欧洲的一场局部冲突升级为核战争。 由于威胁来源单一，因此军备控制和裁军主要在美苏两国之间展开。虽然美苏都力图寻求战 略优势，但两国在避免爆发一场毁灭性战争、限制军备竞赛的规模的问题上具有共识，并通 过多年的摩擦逐渐建立了比较成熟的军控机制，包括限制或彻底消除某一类武器系统，限制 核试验的方式，建立热线和常设的对话机制，各自加强对核武器的控制，控制各自阵营的成 员国在发展战略武器方面的意图。双方的行为具有可预测性，两国之间的危机基本能够控制， 无论是裁减还是限制都是力图实现战略平衡和稳定。因此，冷战时期美苏之间的裁军和军控 主要以双边对等限制、削减进攻性战略武器为主，甚至还通过1987年的《中导条约》销毁了 一类武器，双方还通过缔结《反导条约》限制防御性武器系统的发展；同时由于各自对盟国 提供核保护，美苏阵营之内的其他国家获取核武器的意愿比较低，两大阵营之外的国家由于 技术能力及安全需求等方面的原因获取核武器的意图有限，因而大规模杀伤性武器横向和纵 向扩散的问题并不严重，不扩散问题主要限于防止核武器的扩散。 　　苏联的解体宣告了美苏全面对抗格局的终结，美国面临的国际安全环境以及美国赖以制 定安全战略的基本因素都发生了巨大变化。两极格局的解体缔造了一超多强的国际安全环境， 美国认为它所面临的威胁来源产生了重大变化。首先，冷战结束标志着冷战时期存在的、来 自苏联的单一威胁已经消失，苏联/俄罗斯对欧洲发动直接的大规模进攻并进而将美国拖入一 场全面战争的可能性几乎不存在了，但是，即使经过实施《第一阶段削减战略武器条约》后， 苏联之后的俄罗斯仍然拥有6000件战略武器，仍然具备摧毁美国的能力，作为美国重大威胁 之一的俄罗斯仍然不容忽视。 而且，俄罗斯国内政治状况、美俄关系的现状及发展趋势在冷 战结束后跌宕起伏，美国难以对此持乐观态度。基于对来自俄罗斯的威胁评估，美国的军控 政策是仍继续双边深度裁减战略武器，比如继续谈判并签署《第二阶段削减战略武器条约》， 并通过合作削减威胁措施降低俄罗斯的威胁。其次，两极格局消解后，美国认为它所面临的 威胁更加多样化：1、冷战时期被压抑的地区矛盾被释放出来，某些国家为了获取地区军事优 势可能寻求获得大规模杀伤性武器；2、原来具有技术能力的国家也不会放弃研发努力；3、 苏联解体后出现了更多拥有核武器的国家，如乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦等，这些国家 对核武器、核材料以及核技术的控制可能放松。已经扩散以及可能扩散的大规模杀伤性武器 及其技术将对美国的安全利益构成日益严重的威胁，苏联解体后美国的威胁不是减少了，而 是增加了，控制大规模杀伤性武器及其技术的扩散成为头等重要的大事。冷战后的这些新威 胁不同于冷战时期来自苏联的威胁，它具有不可预测和不可控制的特点。美国认为它同这些 国家之间没有热线联系，缺乏常设的安全对话机制，这些国家对战争收益和成本的估计不同 于西方国家，它们的领导人完全可能采取不理智的行动，不计成本发起对美国前沿驻军甚至 本土的攻击。能够对美国安全利益构成威胁的国家就是那些被贴上"流氓国家"或者说是"胡 作非为国家"标签的伊朗、伊拉克、北朝鲜、利比亚等国。冷战结束之际爆发的海湾战争以 及伊拉克在战争中使用导弹更强化了这种认识。基于这种考虑，美国在冷战后调整了军控政 策的优先顺序，从冷战时期集中关注限制和削减战略武器调整为首要关注大规模杀伤性武器 及其技术的扩散，更加关注扩散造成的威胁，更加侧重防止扩散，甚至主张反扩散，同时与 俄罗斯谈判战略武器削减。 　　不仅如此，冷战后一超多强的国际格局也决定了美国在解决一些全球性和地区性安全问 题时需要其他国家的参与和合作，以最大程度地确保其广泛的安全利益不受损害。因此，美 国同时还在军控领域支持多边机制的建立和扩大，比如推动《化武公约》的达成，推动国际 社会实现《不扩散核武器条约》的无限期延长，促成《全面禁止核试验条约》。换言之，多边 军控机制在美国军控政策中的分量增加，形成了双边为主，多边为辅的结构。 　　国际格局的结构性变化从宏观上影响美国总的安全战略，从微观上影响美国采取的具体 的军控政策。例如，冷战后美国的导弹防御政策中就可以看到这种影响产生的作用。 　　冷战结束后，美国减缓了发展导弹防御系统的速度，降低了拟议中的导弹防御系统的规 模。布什政府曾经将里根政府的"战略防御倡议"调整为"全球防护有限打击系统"，由发展 针对苏联数以千计的导弹进攻改为发展对付有限导弹打击的导弹防御系统。克林顿当选总统 后对推行了10年之久的"战略防御倡议"进行全面审查，最终将战略防御倡议局改为弹道导 弹防御局，此举被认为是宣告"星球大战时代"的结束。1993年中央情报局的弹道导弹威胁 评估报告认为，在15年内，伊朗、伊拉克、北朝鲜和利比亚具备发展针对美国大陆的远程战 略导弹的政治意愿，除利比亚之外，它们也有这种技术能力，但它们似乎没有发展的需要； 这些国家发展中短程导弹就能够满足其安全需要。 1993年到1995年，美国用于导弹防御研 究和开发的经费一直在递减，用于国家导弹防御系统的费用降幅较大，用于战区导弹防御系 统的费用自1991年以来逐年递增。 由此可以看出，美国当时认为威胁主要来源于中短程导 弹，并将更多的精力投注到战区导弹防御系统的研发。1996年的导弹威胁评估大致得出了与 1993年报告基本一致的结论，只不过认为北朝鲜正在发展的"大埔洞-2"的射程能够达到阿 拉斯加以及美国在太平洋上的领土，但15年内北朝鲜仍不可能获得技术能力发展并部署能够 攻击美国48个州的远程战略导弹。 正是这些被极端保守的共和党议员攻击为"过度乐观" 的评估报告才使得克林顿能够对付来自国会共和党的压力，在国家导弹防御系统研发并部署 的问题没有采取过激行动。但是1998年7月公布的《拉姆斯菲尔德报告》改变了美国的政策， 报告认为，公开或者潜在的敌对国家正在合作获取能够携带核生化弹头的弹道导弹，它们对 美国本土、海外驻军及美国盟友构成的威胁不断增长；美国同这些国家虽然没有发生冲突， 但这些国家的前景难以预料；这些国家的导弹虽然比不上美国的准确和可靠，但在五年内， 如果这些国家决定获得弹道导弹，它们就能够具备对美国造成重大损害的能力；美国情报部 门及时而准确地评估导弹威胁的能力正在衰减；美国面临的弹道导弹威胁比情报部门预料的 更为广泛、更加成熟、发展更为迅速。 这个报告出台后，自1995年以来国会共和党一直积 极推动的《国家导弹防御法案》终于在两院获得通过，促使克林顿政府采取行动减少、慑止 和防御导弹威胁。这就是美国近年来在导弹防御政策上采取咄咄逼人政策的原因之一。 二、党派政治的影响 　　冷战时期，由于存在苏联这样一个能够对美国构成全面挑战的敌人，国会两党在对外政 策上基本上能够保持一致，总统在外交政策和防务问题上的政策比较容易得到国会两党的支 持，对少数党总统同样如此，分歧主要体现在国内问题上。总的来看，少数党总统的外交政 策在国会取得支持的机率也高于国内政策。这主要得益于冷战时期美苏关系的紧张状态和面 临的核威胁，国会两党存在共识--美国需要在世界舞台上用一个声音说话，总统是美国外 交政策的代言人。 　　冷战后两党在对外政策上的一致开始动摇，国会对少数党总统的外交和防务政策的支持 下降，这与党派政治影响的上升密切相关。国会对总统的外交和防务政策的投票更多以党派 划线，跨党派的投票在冷战后明显减少， 这在克林顿总统政府的军控政策上表现十分明显。 　　外交事务本来是总统的职责范围，但冷战结束后国会充分利用其权力介入外交，尤其军 控事务。国会介入军控事务的方式多种多样，例如：1、塑造公众舆论进而影响政府在军控问 题上的政策，国会多数党领袖公开反对政府的军控政策，极大地影响了其他议员和公众舆论 对总统军控政策的支持。2、批准条约的程序上，多数党控制的委员会阻止军控条约进入国会 表决，阻挠行政决议的通过，对多边或双边军控条约附加单边保留条款或者发表改变条约法 律效力的声明。3、在拨付用于实施军控条约或协议的款项方面采取同行政部门相左的政策。 4、通过立法变更行政部门的职能或权限。 克林顿任内，共和党保守派代表人物杰西*赫尔 姆斯在1995年夏提出将军备控制和裁军署并入国务院以节省开支，起初遭到总统拒绝。于是 他利用职权停止召集外交委员会会议，致使30名大使的任命和400名外交官的提升得不到批 准，十几个国际条约和协议被搁置， 最终白宫做出妥协，军备控制和裁军署并入国务院。 尽管军备控制和裁军署在1961年成立时并非国务院的一个局也不是完全独立的政府机构（因 为署长要接受国务卿的指导） ，但它的确促进了军控和裁军的进展并在美苏裁军和军控谈 判中扮演了积极的角色，实现了军控问题的制度化。军备控制和裁军署并入国务院后，军控 问题成为外交问题中的一部分，缺少独立的代言人，容易成为各种政策协调的牺牲品。 　　克林顿就任之初，白宫和第103届国会的关系并不紧张，这主要与克林顿在外交事务上 采取的偏向保守派的立场有关。1994年国会中期选举后，共和党成为参众两院的多数党，形 成了长时期的民主党总统同共和党控制的国会对峙的局面。为了党派利益，共和党同克林顿 总统较量的领域主要是防务政策。对于国会中的党派政治倾向，国家安全事务顾问伯杰曾在 1999年10月21日在纽约对外关系委员会发表的演讲中指出，国会中的保守派议员属于"新 孤立主义"，其重要表现之一就是，"凡是别人拥护的决议，我们就不加入"，不相信别的国家 能够信守诺言。他们认为，如果没有一个强大的敌人美国就不能成为一个强大的国家；愿意 花数以亿计的美元用于防御，却不愿在防止大规模杀伤性武器扩散和制止地区冲突上花一分 钱。 他们更注重加强美国自身的防务，维持或者加强美国优势，根本不考虑国际社会的和 平与稳定。一般来说，在对待大规模杀伤性武器扩散的问题上有两种政策选择：一是努力削 减核武库，增加信任，降低核危险，从而防止核扩散；二是努力加强美国自身的核优势，反 扩散。换言之，是采取多边主义的手段还是单边主义的手段解决扩散问题。"新孤立主义者" 更愿意选择后一种政策，比如，提出修改甚至退出维持战略稳定和促进战略武器削减的《反 导条约》，强力支持研发部署导弹防御系统。克林顿总统说，可以从拒绝支付联合国会费、外 交经费严重不足、拒绝继续致力于销毁并保障俄罗斯的核武器及核原料问题上看到这种新孤 立主义。 共和党参议员阿伦*斯佩克特认为，"我的一些同事的哲学是反对军备控制，他们 只想为美国筑起堡垒。" 　　另外，一向保守的共和党派别构成的变化加强了党派政治的作用。共和党内温和派力量 下降，强硬派力量上升。一些重要的温和派参议员如Mark Hatfield, Nancy Kassenbaum, William Cohen在1996年就退出了参议院，Bob Dole 和 Alan Simpson也在1996年离开了 参议院，相反，一些重要的委员会均为保守派共和党参议员控制，如参院外交委员会，情报 委员会，武装力量委员会（Armed Force Committee）（在1996年其主席分别是Jessy Helms, Richard Shelby, Strom Thurmond）。由于共和党在涉及外交和防务问题上的投票基本上以党 派划线，少数党总统难以在军控问题上争取到跨党派的支持。 　　国内政治因素在军控政策上影响日益上升的典型例证就是1997年4月《化学武器公约》 以74对26票在参议院艰难获得批准 和1999年10月13日参院拒绝批准《全面禁止核试验 条约》。以参院拒绝批准《全面禁止核试验条约》为例。从提出表决的时机来看，美国是最早 签约的国家之一，1996年9月克林顿总统签署条约，次年初提交参院表决，但参院两年来一 直没有对它采取任何行动。共和党控制的参院将条约搁置两年后突然提出表决，是因为他们 断定目前时机成熟，克林顿可操作的时间非常有限，条约在参院获得通过绝无可能，提出表决相当于否决民主党总统这项外交成就，不让民主党得分。从表决票数的比例来看，45名民 主党议员中有44人投了赞成票，只有一人投了弃权票；55名共和党参议员有51人投了反对 票，4名共和党议员投了赞成票，甚至连一些本来就支持军控的共和党参议员，如Richard Lugar、Thad Cochran和Olympia Snowe也没有支持批约，参院表决结果几乎是严格以党派 划线的。为了推动参院批准条约，克林顿总统甚至表示参院可以给条约附加一些安全保障条 款，如果未来需要，美国将准备退出条约，恢复核试验。但共和党刻意要给民主党总统克林 顿制造难堪，克林顿在表决前的动员工作完全无济于事。 冷战后党派政治对军控事务深度介入，尽管两党均从更好促进美国安全的角度对军控问 题做出支持或反对的决定，但军控问题更容易在党派政治斗争中成为牺牲品。 从而延迟美 国签署的双边或多边条约的批准、影响已有条约的执行、阻碍新条约的谈判。党派政治在军 控问题上的影响所产生的结果很自然地被国际社会解读为美国的政策立场，它必将对其他国 家在军控和裁军问题上的政策产生负面影响。如何解决这个问题将是未来美国军控政策能够 顺利得到贯彻的关键之一。 三、国内对军控和裁军问题的讨论所产生的影响 　　冷战时期，美苏之间实施军备控制对于战略平衡和稳定、对于防止全面对抗、防止美苏 滑向灾难性的核战争起到了非常重要的作用，这也是美苏两大集团能够长时期维持"冷和平" 的关键之一。核时代保持战略稳定的基础是各自的战略武器能够确保相互摧毁，即使对方发 动第一次打击，自身在第一次打击中生存下来的战略武器仍具有报复能力，给对方造成难以 接受的伤害。双方都易受攻击能够慑止对方的进攻，默认"确保相互摧毁"理论是美苏两国 能够展开裁军和军控谈判的基础。正是基于这种战略理论，双方才能够达成《第一阶段限制 战略武器条约》和《第二阶段限制战略武器条约》，才能达成《反导条约》限制发展导弹防御 系统、达成《中导条约》销毁中程和中短程导弹，并谈判《削减战略武器条约》。 　　冷战结束之初，军控和裁军曾经进入一个"黄金时期"，不仅美国和俄罗斯仅用一年时间 就达成了《第二阶段削减战略武器条约》，而且双方都提出了单边的倡议，有效降低了核危险。 但随之美国国内对军控、裁军和不扩散问题展开了激烈的讨论。冷战结束了，美国在享受冷 战"和平红利"的同时，是否也要接受"冷战遗产"----冷战时期的军控是否有必要在冷战 后仍然继续下去，军控能否促进美国的安全？ 　　国内对冷战时期的军控和裁军政策的质疑是多方面的。 　　首先，苏联作为冷战时期唯一对手消失引发的辩论。1、冷战时期美苏军控是为了遏制对 抗升级，维持战略平衡。苏联解体后，俄罗斯面临种种国内政治、经济和社会问题，事实上 已经没有能力同美国对抗。布什总统也认为，即使俄罗斯国内的改革逆转，它也不可能重新 崛起成为能够同美国分庭抗礼的对手。 现在面对一个羸弱的俄罗斯，美国是否可以独自行 事而无需顾及战略平衡？不实施军控和裁军岂不是能够更好地促进美国安全？2、冷战结束 后，美俄实施双边军控的同时，多边军控也不断加强。参与军控的国家增多之后，需要照顾 各国的安全关切，谈判持续的时间更长，达成协议的难度更大，美国要实现其军控目标更难。 美国国内相当一部分政客主张"单干"，不希望与其他国家合作。3、苏联解体后，美国同俄 罗斯就削减战略武器的谈判一直进行，而且通过两个削减战略武器条约，双方已经大规模削 减了冷战时期部署的核弹头，但其他三个核国家由于种种原因仍然没有加入削减战略武器的 进程，美国国内有人质疑美俄双边裁减战略武器的必要性。 　　其次，美国有人对不扩散机制的有效性产生质疑。他们认为：1、大规模杀伤性武器及其 技术的扩散是无法控制的；2、传统的不扩散机制无法有效地防止扩散；3、那些决心要发展 大规模杀伤性武器的国家是无法通过政治、经济和外交手段所能制止的，美国奉行的"相互 确保摧毁"的威慑战略并不能慑止这些国家获取大规模杀伤性武器的努力。 由于苏联解体， 前苏联的技术人员存在外流的危险，而且核国家以及具备生产核材料的国家并不能有效地控 制敏感材料的出口，伊拉克和北朝鲜通过秘密手段发展大规模杀伤性武器已经证明了这一点。 另外，伊拉克和北朝鲜同样是《不扩散核武器条约》的签约国，但它们并没有遵守相应的条款，而且不接受或者消极接受国际原子能机构的核查。他们主张，对于这些国家可能对美国 构成的威胁，美国应该予以关注，仅仅通过传统的军控和裁军政策并不能解决这种威胁。 　　其三，关注战略武器削减对美国安全产生的影响。冷战结束后，美国已经通过同俄罗斯 达成的两个削减战略武器条约大规模削减了大约80%的核武器，而且美国还将通过同俄罗斯 的谈判继续削减战略武器，而且美国已经签署了《全面禁止核试验条约》，并积极推动《禁止 生产裂变材料公约》的谈判，核武器在美国安全战略中的作用正曾下降趋势。 现在美国更 多依靠常规军事力量，重点发展远程打击力量，而美国的潜在敌人不会停止获取大规模杀伤 武器的努力，并威胁美国的安全利益，如果常规武器不能对付这些威胁，美国就需要寻求新 的手段。 美国多年来将更多人力物力投注到战区和战略导弹防御能力的研发，是不是应该 放弃冷战时期的"确保相互摧毁"理论，发展并部署导弹防御系统？ 　　其四，质疑"确保相互摧毁"理论的有效性。他们认为，"确保相互摧毁"理论是冷战时 代的产物，苏联解体了，这种理论的使命也应随之终结；"确保相互摧毁理论"增加了美国遭 受意外和未经授权的导弹打击的危险；它不能有效地对付导弹向"胡作非为"国家扩散后对 美国安全利益构成的威胁；这种理论让美国人民容易遭受导弹打击是不合乎逻辑的， 不是 增进安全而是加剧危险。更何况美国已经具备了放弃这种战略的经济、技术条件，有必要保 持"进攻性威慑（Offensive Deterrence）"的同时发展"防御性威慑（Defensive Deterrence）"， 即建立攻防兼备的安全战略，确保美国的绝对安全。他们认为，美国现在要解决的不仅是防 止扩散，还应该考虑如何解决大规模杀伤性武器扩散后美国所面临的威胁。也就是说，发展 导弹防御系统对付扩散已经造成的威胁，以军事手段为主，辅以政治、经济和外交手段对付 已经出现的和将要出现的扩散。 　　国内对这些问题的讨论并没有结束，但这些讨论已经对美国的导弹防御政策产生了深远 影响。美国要部署导弹防御系统就必须修改或者放弃《反导条约》，因为该条约明确限制发展 具备全国防御能力的导弹防御系统。从美国在《反导条约》问题上的政策可以清楚地看到这 些讨论投射在军控领域的影响。 　　冷战时期和冷战结束之初，美国基本上信守该条约，并在历次美苏/美俄军控和裁军谈判 中强调该条约对战略稳定的重要意义。随着国内对军控问题讨论的深入，主张发展国家导弹 防御系统的观点甚嚣尘上，修改或者放弃《反导条约》成为美国的迫切要求。1999年初，克 林顿总统向叶利钦总统致函表示修改《反导条约》，但俄罗斯坚决反对。美国在修约问题上采 取了软硬兼施的政策，包括国防部长和副国防部长在内的高级官员在不同场合表示，如果俄 罗斯拒绝修改，美国将选择退出条约。此外，国会中的共和党自1995年以来一直寻求就部署 国家导弹防御系统立法、国防部按照计划进行导弹拦截试验，试图造成事实上对《反导条约》 的违背。除了这些强硬姿态外，美国也不断安抚俄罗斯，表示在导弹防御问题上同俄罗斯进 行有限度的合作、保证导弹防御系统不损害俄罗斯的战略威慑能力、美俄合作建立导弹发射 预警系统数据交换中心等，这些安抚措施旨在换取俄罗斯在修约问题上妥协。 小布什就任 总统后，美国在《反导条约》问题上的政策日益咄咄逼人。 　　《反导条约》是冷战时期美苏实行军控和裁军、维持战略平衡和稳定的基础，如果修改 或者放弃了《反导条约》，放松了对发展导弹防御系统的限制，条约维持战略平衡的宗旨将丧 失其实际意义。如果美俄在修改《反导条约》的问题上无法达成妥协，数十年来的裁军和军 控努力有可能毁于一旦。 结论 　　当然影响美国冷战军控和裁军政策的因素并不仅仅是以上三个方面，其他因素同样也产 生了不同程度的影响，例如，经济因素。由于冷战结束后多年来美国的经济持续低速增长， 美国国内在考虑、辩论军控政策时较少受到经济问题的掣肘，美国国内的专家学者无论是分 析国家导弹防御政策可行还是分析不可行，他们都有意无意地忽略了费用问题。在克林顿政 府决定是否部署国家导弹防御政策的四个要素中，费用是考虑最少的一个因素。其他影响军 控政策的因素还有军工综合体的推动，波音、雷声、洛克西德--马丁公司和TRW等四个 军火生产商为了争取政府的订货合同也不遗余力地游说国会支持国家导弹防御系统。本文探 讨的三个因素从宏观上影响到美国军控政策走向，是根本性的因素。 　　冷战结束后，国际社会实行军控和裁军的努力曾一度取得重大进展，如《不扩散核武器 条约》的无限期延长、《全面禁止核试验条约》的达成、东南亚和非洲无核区的建立，军控形 势似乎比较乐观。但是，由于近年来美国在军控问题上采取的一些消极政策，冷战时期建立 起来的、冷战后逐步巩固和加强的军控机制正面临危险，可以说国际军控和裁军正处于十字 路口，是用多边主义的方式解决各国合理的安全关切，促进国际社会的共同安全，还是采取 单边主义的方式寻求绝对安全？军控和裁军向何处去决定的不是短期问题，而是新世纪国际 社会将面临怎样一个安全环境的大问题，也许正如一位军控专家所言，真正对军控的挑战不 是在冷战时期，而是在冷战结束之后。 [收稿日期：2001-2-24] [责任编辑：邵峰] 时殷弘：《新趋势*新格局*新规范》，法律出版社，1999年版，第223-232页。 Kerry M. 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Eric Schmit, "Why Clinton Plea on Pact Left Lott Unmoved", The New York Times, October 15, 1999. 有关《化学武器公约》在参议院获得批准的原因详见John V. Parachini, "U.S. Senate Ratification of the CWC: Lessons for the CTBT", The Nonproliferation Review, Fall 1997, pp.62-72. 在批约问题上，党派政治也有鲜明 体现，政府同共和党的妥协和讨价还价及其它外部因素终于使条约能够在参议院涉险过关，其中的教训在批 准《全面禁止核试验条约》的问题上得到了验证。 有关参议院拒绝批准《全面禁止核试验条约》的原因，详见樊吉社：《美国参议院拒批〈全面禁止核试验条 约〉的原因和影响》，《当代亚太》，2000年第4期，第14-18页。 例如，在《国家导弹防御法案》提出之初，它完全是党派斗争的筹码，但后来却直接影响到美国的导弹防 御政策，党派政治的影响弱化，反而成了国际社会关注的议题。参见：Eric Schmitt, "Missile Defenses Leave Fantasy Behind", New York Times, March 21, 1999. George Bush, op.cit, p.4. Leonard Spector, "Neo-Nonproliferation", Survival, Vol.37/No.1, Spring 1995, pp.69-77 如美国的核武器系统不再针对俄罗斯或其他国家，重型轰炸机不再处于预警状态；只有少数导弹潜艇处于 预警状态；美国不要考虑新型的核弹头；美国地面部队中不再拥有核武器；美国海军不再在海上部署战术核 武器；战术核武器和战略核武器都在大量削减。参见Forrest Waller, "Strategic Offensive Arms Control", Jeffrey A. Larsen and Gregory J. Rattray, op.cit, pp.109-110. Bates Gill, "Coping With a New Era in U.S.----China Strategic Nuclear Relations Through Confidence-Building and Strategic Stability", Article presented to the Third Sino-U.S. Conference on Arms Control, Disarmament and Non-proliferation, Beijing, September 13-15, 2000, p.3. 《反导条约》的缔造者之一，当时的国家安全顾问基辛格也撰文支持美国发展并部署国家导弹防御系统， 现在与缔结《反导条约》时的国际环境已经截然不同，苏联作为一个合法的主体已经消失，让美国人民面临 承受打击的可能是不可想象的，至少30年来他一直反对"确保相互摧毁"，这个理论现在破产了，美国应该 尽快找到办法解除《反导条约》对研究、发展、试验和部署导弹防御系统的限制。参见：Henry A. Kissinger, "Missile Defense---A Moral Necessity", The Officer, July 1999. 有关美俄在《反导条约》问题上的斗争与妥协，详见：樊吉社：《冷战后美俄在〈反导条约〉问题上的斗 争与妥协》，《太平洋学报》，2000年第3期，第24-35页。 James J. Wirtz, "Is Arms Control Succeeding?", Jeffrey A. Larsen and Gregory J. Rattray, op.cit, pp.160-165.