特保——剪缺的双翅 “特保”条款，即“特定产品过渡性保障机制”条款，是中国在加入WTO协议书第16条里所承诺的，对于由于从中国进口的某一产品激增，从而对WTO成员国国内市场上同类或直接竞争产品造成了市场扰乱，所采取的保障措施。它和中国加入WTO工作组报告针对纺织品的242段-纺织品特保条款，共同构成了专门针对中国加入WTO设立的两个过渡性保障条款。时限分别为12年和7年。目的是保障中国出口增加不对相关国家的国内产业造成严重伤害。 通过“特保”条款，我们可以看到，“中国制造”似乎正在让全世界变得恐慌，于是乎有了这把特殊的“剪刀”，试图剪去中国出口可能放飞的双翼。 尽管在入世之前，中国已经估计到“特保”条款可能被动用限制中国出口，入世之后，它还是如期而至了，甚至到来的比预想的还快。率先启动这一机制的，果然是WTO里的大哥大-美国。 从2002年起，针对从中国进口的椅座升降装置、钢丝衣架 、刹车鼓和转轴、球墨铸铁供水管，美国先后已发起了4项特保调查。其中3项经过贸易委员会的调查，做出了肯定性裁决，即认为中国进口的激增对美国国内产业造成了实质损害。只对其中一项-刹车鼓做出了否定性裁决，不认为从中国的进口对美国国内产业造成了实质损害。不过由于总统最终的否决，对以上三项做出肯定性裁决产品的特保机制并没有实际付诸实施。 但是，2003年中国的纺织品就没有那么幸运了。11月18美国针对中国三类纺织品提出设限。这是全球第一次对中国产品启动特保机制。从2003年5月，纺织品协议执行委员会（CITA）颁布特保申请的程序到2003年年底提出就启动特保机制与中国进行磋商共，半年多的时间里，美国没有给中国申辩和喘息的时间，对中国而言，这可谓是一场紧急演练。 看过特保条款的人不难发现，在条文看似清晰而严密的语句之后，实际上隐藏着大量可以质疑的模糊空间。不知道在设立之初是出于有心还是无意，这些条款为今后如何解读留下了大量可操作的任意性。从而也注定了特保从一开始就将充满争议。 美国把这一点理解为“自由裁量权”。即，在条款里没有规定到的地方，美国可以自行选择其所依据的法律进行解释和操作。例如，依据其1974年贸易法的第421条和406条，美国分别找到了有关“市场扰乱”、“实质损害”和“国内产业”这些特保条款所涉及的基本概念的定义及其历史渊源。以这些国内法为依据，贸易委员会对中国进口产品的激增是否对美国国内市场造成市场扰乱进行了分析。美国不认为有必要就条款所涉及的、未清楚定义的有关概念再和中国进行磋商。 如果说这一点还可以接受，美国在对有关产品进口激增影响的判定中起码还做到了有据可依的话，那么在处理纺织品进口特保时的做法，就显得更加不合情理了。读过CITA所公布的申请特保调查程序，以及有关申诉方所提供的数据的人都会发现，CITA对纺织品特保所涉及的有关概念缺乏进一步明确定义，要求有关申诉方提供的数据也是简单粗糙的。尤其重要的是，这些数据和有关纺织品进口激增事实和结果之间的联系更是含糊不清。而这一点对事实认定则是至关重要的。可以设想，如果有关纺织品的特保将以此案例作为开端，对未来中美乃至中国和其它国家之间处理有关争端而言，都是极其危险的。因为它几乎是在模糊和自由的空间里穿行。这样，未来的有关当事方就可以以此为先例，对来自中国的进口和其产业损害之间一大片灰色地带自由解释。 尽管中国已经就有关问题多次要求和美方进行进一步磋商，而且事实上，双方也确实进行了一些磋商，包括对有关概念的定义、对特保的实施提出明确的标准和客观依据，对中国当事方的事先通知等。但是和其一贯的一样，美国从来都很难放弃已经拥有的“先发制人”的机会。对美国这个在加入WTO谈判时已取得优先权的“游戏高手”而言，要再就有关问题谈判，显然是非常困难的。这样，对于中国，由于提出特保的前提是源自中国的进口的激增，只要一项产品出口出现大幅度的上涨，就有可能成为接受调查的对象。因此今后潜在的很多产品都有可能缺乏保护地被暴露在特保调查之下。 由于中国对美出口继续保持高增长，加之美国总统大选临近，可以预计，特保的频繁上演还只是开了个头。在国际上，也将有更多的国家拿起这一工具，向中国小试。继美国之后，欧盟已经提出新一轮纺织品的特保申请。虽然“特保”作为一种报复性贸易措施，实施国必须考虑到其影响的严重性，但是对中国而言，需要同时面对的，则一方面是如何通过进一步谈判，化解这一条款的负面效应，另一方面是通过加强采取国内措施，以避免在“特保”来到之后，匆忙的应对。 毕竟，能修复这一对翅膀的，还只有我们自己。