美国在华直接投资与WTO的影响分析 张静春 [内容提要] 1997年以后, 美国在华直接投资与九十年代初相比呈现下降趋势。投资下降 与中国经济增长环境和投资环境两方面的因素相关。WTO将在改善中国投资环境方面起到长 期性的稳定作用。本文认为，这种影响将表现为进一步开放投资领域，并使投资获得制度性 保障。但这一过程是逐步推进的，它并不表示美国在华投资会随中国加入WTO而迅速增加。 就当前美国在华直接投资的改善而言，依然有赖于对经济增长和投资环境的综合评价。 [关键词] 美国在华直接投资；投资环境；市场准入；透明度；国民待遇 一、 美国在华直接投资现状 1）美国对华直接投资开始于八十年代，但是直到九十年代，尤其是1992年以后才进入大 发展时期。从表一可以看出，根据美方的统计，1992年美国对华直接投资为4.26亿美元， 到1999年已发展到77.66亿美元，7年增长了18倍之多！远远大于同期美国对全球直接投 资平均增长的1.5倍。虽然就投资总量而言，中国所占的比重还微不足道（1992年占全部 对外直接投资的0.1%，1999年占全部投资额的0.6%），但是从发展速度来看，对华投资的 增长令人瞩目。 表一：美国对全球和中国的直接投资 单位：百万美元 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 对外投资总额 502,063 564,283 612,893 699,015 777,203 860,723 1,014,012 1,132,622 比上年增长 % 7.3% 12．4% 9% 14．5% 11．2% 10．7% 17．8% 11．7% 对华直接投资 563 916 2,557 2,765 3,843 5,013 6,481 7,766 比上年增长 % 32% 63% 118% 8% 39% 30% 29% 20% 资料来源：美国BEA《Survey of Current Business》，2000年7月 2）从1992年以后的发展数据来看，虽然对华投资从规模上依然保持增长之势， 但增长最 快在1997年以前，1998和1999年的发展相对减弱。之所以这么说是采用了将同期美国对 全球投资平均增长与对华投资相比较的分析。从表一来看，1993年，美国对华直接投资增 长63%，同期对全球投资平均增长为12.4%，前者是后者的5倍；1994年两者差异达到20 倍！此后的1996和1997年对华投资都达到平均水平的3倍。如果仅看对华直接投资，1998 年的增长率为29%，似乎与前一年增长30%的水平相差不大，但是与同期美国对全球投资的 增长水平相比较， 就不难发现对华投资仅为全球平均水平的0.6倍， 1999年仍然保持这 一水平。这表明在华投资与全球平均水平相比已无明显优势。 3）与其它国家相比，美国在华投资的特点突出表现为投资范围广泛、注重对服务业的投资、 大型跨国公司投资集中和进行长期战略投资。表二显示，美国在华投资的项目数和协议金额 都大于欧盟。由于缺乏详细的分类资料， 也由于服务业投资受到政策限制的原因，因此很 难真实反映在华投资的具体行业情况。但根据有关调查 ， 可以大体判断美国对服务业的投 资十分踊跃，涉及通讯、房地产、食品、金融保险、会计、货运代理等行业。 并且在华投 资中，大型跨国公司进行的长期战略投资成为美国投资的一个重要特点。到1997年，美国 《财富》杂志排名前30 位的最大跨国公司中已有21家在中国投资，在这些公司中，尽管 有些盈利并未达到预期水平，但仍然持续追加投入。谋求占领中国市场的长远利益对保持美 国在华投资的增长起到重要作用。 表二 1999年部分国家/地区对华直接投资情况 单位：亿美元 国别/地区 项目数 比重% 合同外资 比重% 实际使用 比重% 总计 16918 100 412．23 100 403．19 100 亚洲十国/ 地区 12277 72．57 242．57 58．84 267．93 66．45 欧盟 894 5．28 40．96 10．26 44．79 11．11 北美 2395 14．16 67．15 16．29 45．30 11．24 美国 2047 11．97 61．60 14．83 43．87 10．86 部分自由 港 601 3．5542．34 10．27 32．38 8．03 资料来源：外经贸部外资统计 二、 美国在华直接投资下降的原因 引起1997年以后美国对华直接投资下降的原因是多方面的。总的来看， 可以从下两个方面 得到解释：即经济增长因素和投资环境因素。 1、 经济增长因素。 经济增长使一国的市场潜力获得释放，从消费和投资两方面吸引国内和外国投资。中国的人 口规模、消费水平以及基础设施建设在经济增长和开放政策的带动下表现为启动中的市场潜 力。据世界银行估计，中国的个人和家庭消费市场、机构购买力、企业间市场，按人口和企 业数量来说是美国、日本的2-3倍，消费市场潜力巨大；同时经济发展推动了对基础设施建 设的需求，根据Dun &Bradstreet的估计，中国公共部门的基本投资需求中能源需求为2000 亿美元，占GDP的2.0%；电信需求为1410亿美元，占GDP的1.4%；运输为3020亿美元， 占GDP的3.0%；卫生设施为1010亿美元，占GDP的1.0% 。 正是由于庞大的市场规模，九十年代以后，中国成为全球仅次于美国的最有吸引力的投资国。 但是，1997年以后，由于亚洲金融危机的影响和中国经济体制改革深化所暴露出的结构调 整问题， 经济增长相对减慢。 1997年， 中国经济增长率为8.8% ，比1996年的9.6%下 降0.8%，1998年和1999年经济增长继续回落，1998年增长率为7.8%，1999年为7.1% 。 由于新一轮经济结构调整将触及整体资源配置，亟待解决的国有企业改革、金融体系改革， 以及失业保障等问题的不确定性影响了对华投资的预期，从而使投资下降。 2、 投资环境因素。 尽管如上所述，经济增长是影响美国对华投资的一个因素， 但是由于从全球来看经济增长 仍然保持了较高水平，因此并不能完全解释1997年以后的投资下降。作为影响投资，尤其 是美国的大型跨国公司投资的长期因素，投资环境起着更为重要的作用。 投资环境在这里被划分为具体的投资优惠政策和投资软环境。 从对华投资的优惠政策来看，多年来它一直是吸引外资的主要方式。为了吸引外资，1986 年 实施的《关于鼓励外商投资的规定》对外资企业在税收、土地使用和生产经营等方面给予优 厚待遇，并保障企业享有独立的经营自主权。此后针对不同部门和地区又相继有大量的投资 优惠政策出台，例如，1999年，为了鼓励外商投资企业从事能源、交通基础设施建设，并 促进中西部地区的经济发展通过了"外商投资企业从事能源、交通基础设施项目税收优惠规 定的适用范围"和 "中西部地区外商投资优势产业目录"。投资优惠政策的存在被认为是给 与外商的"超国民待遇"， 对九十年代上半期吸引外资起到重要作用。 与投资的优惠政策不同，对华直接投资的软环境--即政策框架本身存在的问题却削弱了优惠 政策的有效性，成为影响美国在华投资的最主要因素。突出表现在以下几点： 第一、对华投资政策存在大量针对投资领域、投资比例、技术转让、出口比例以及外汇平衡 等方面的限制。例如，1995年的《外商投资产业指导目录》（1998年修订）外资的四类投资 项目"允许"、"鼓励"、"限制"、和"禁止"中，属于鼓励类的产业为175项，限制类为107 项，限制类项目为鼓励类的2/3，美国具有投资优势和意愿的服务行业绝大多数属于限制领 域。同时，即使在"鼓励"类产业内也有关于投资比例的限制。在实际投资过程中，外商还 受到关于技术转让、当地含量、出口比例等方面的限制。这些投资限制条件使投资活动变得 困难重重，极大地增加了投资成本。在1999年美国商会进行的调查中，70%的公司把投资领 域和范围的限制列为在华盈利的最大障碍，他们认为过多的限制条件是减少对华投资的重要 原因。 与其他发展中国家的比较也可以发现同样的问题。例如在对包括中国、巴西、泰国、 印度等在内的32 个国家和地区从1987年到1998年的吸引外资相对业绩的量化分析中，16 个国家/地区的国外直接投资流入量超过了模式预算量，其中新加坡、巴西、玻利维亚等国 比其模式预算量超出80%，而中国直接投资流入量仅比预算模式超过8.22%， 在32个国家/ 地区中居第15 名。其中1997和1998 年外资流入量还比预计规模少了11%和24%， 这是对 中国投资政策存在限制条件的间接评价。 第二、 投资政策缺乏透明度和一致性。美商一直抱怨中国投资政策繁复且难以理解，投资 设立以及执行方面没有建立事先通知的规则，尤其重要的是，不仅不同部门和地区有各自的 法规，而且这些法规还常常变更或相互冲突。这与美国透明的政策体系形成鲜明对比。投资 政策多变和不透明使投资风险大大增加，多数企业不愿意进行长期规划。一家美国公司说"你 永远不知道中国政府何时会制定或修改对外商在华投资性命攸关的决定" 。有人认为， 由 于投资政策的不规范所增加的额外支付使在华投资成本与世界平均成本持平，高于其它新兴 市场。 第三、 美商还认为他们在招投标程序、分销和产品服务、保护研究成果能力、纳税水平以 及参与相关行业标准制定和法规起草等方面处于与国内投资商不平等的地位，即存在投资的 非国民待遇，从而影响公平竞争。 三、 WTO对美国在华直接投资的影响 可以看出，以上投资软环境方面存在的问题并不是靠一时一地修改某项政策就能解决的，它 涉及到整个投资政策框架的构建。1993年以后，美国已经注意到由于扭曲的投资环境而必 须付出的额外成本和带来的高投资风险。他们把获得政府消息列做在华投资成本之一，从而 修正早先的对华投资盈利预期 。近几年，一个稳定、可以预见的投资软环境已经取代具体 的投资优惠政策，成为跨国公司选择投资流向的首要因素。从这个角度来看，则WTO提供了 对上述问题的"一揽子"回答。这也是美国极力推动中国加入WTO的原因之一。下面就ＷＴ Ｏ与上述投资环境问题的相关性作一分析： WTO虽然由大量冗长而复杂的法律文本构成， 但贯穿其中的是几条基本原则。这些原则是 支撑WTO的框架基础， 也是WTO所指代精神的体现。具体而言即：最惠国待遇原则、国民 待遇原则、透明度原则、逐步实现自由化原则、市场准入原则以及发展中国家更多参与原则。 其中最惠国待遇原则、透明度原则和发展中国家更多参与原则属于一般性原则， 适用于WTO 货物贸易、服务贸易和投资协议，而另外三项属于特定义务， 需要各缔约方通过谈判达成 具体承诺并加以实施。但无论是一般性原则或特定义务， 这几条原则从不同侧面保证了建 立一个规范、透明和逐步实现自由化的投资环境。下面仅看直接针对对华投资的有关原则是 如何改变中国的投资环境的。 1、 市场准入原则。市场准入指缔约国对外国产品或服务进入本国市场的承诺，例如一国政 府承诺允许外国银行在其国内市场经营就是对银行业做出的市场准入承诺。市场准入虽然是 WTO《服务贸易总协定》的特定义务，但是加入WTO意味着中国必须通过谈判开放新的投资 领域、建立投资方式、并逐步取消以往对投资的诸多限制。 首先，根据市场准入的要求，中国将进一步扩大对外开放的领域并取消地域限制，尤其是将 对所有主要服务业领域逐步开放，在商业、外贸、运输、医疗、教育、金融、保险、电信及 各类中介机构等领域进一步放宽、直至完全取消外资限制。在与美国商业利益相关的几个领 域，中国做出的开放承诺是显而易见的。例如，在电信行业，中国同意加入基础电信协定， 根据中美达成的WTO双边协议，中国首次同意在电信业引入国外直接投资；在保险业，依据 协议，中国将允许外资产险及意外险公司承保全国范围内的大规模保险，在5 年后取消所 有地域限制，对于美国有兴趣的城市将在2-3年内开放，同时将在5 年内逐步扩展所有外 资保险机构的业务范围，总计约占保险业利润额的85%；在银行业，中国承诺将在5 年内向 美国银行业开放全部市场；对于专业服务，中国将开放目前还严格限制的法律、会计、税务、 管理咨询、建筑、工程、城市规划、医疗、以及与计算机相关的服务等领域。 其次，从投资方式来看，加入WTO意味着取消以往对投资方式的限制，并拓展新的投资方式。 中国将制定有关外商收购、兼并国有企业和进行资产重组的措施、推动国际流行的BOT投资 方式、允许外国公司设立分公司、允许外商投资企业发行股票、扩大投资性公司经营范围， 并制定特许权转让的有关规定。 第三、 从投资比例看， 市场准入要求中国逐步减少和取消对外商投资比例的限制。2000 年9 月中国透漏将允许外商有条件地控股商业企业，并将逐步取消对外方控股的限制。除 商业外，外贸、金融、保险、证券、电信、旅游和中介服务也将有类似的措施出台。例如， 根据中美达成的协议， 中国将允许外资在所有通信服务业中占49%的股权，同时增加值服 务项目在2 年内，传呼服务在3 年内，外资可占有50%的股权。在证券业，中国同意外资 拥有保险公司50%的所有权，对于非人寿保险公司，中国加入WTO后将允许其拥有51%的股 权，并可在2 年内设立全资子公司，再保险领域在加入WTO后全部开放，100%无限制。 可以看出，市场准入原则通过要求取消投资领域和地域限制，扩大投资方式、业务范围以及 投资比例，将从多方面取消中国在投资政策方面的限制条件，实行和国际通行方式接轨。加 入WTO，中国将面临一次（尽管是分部门和阶段）前所未有的市场开放，尤其在服务部门。 这对于服务经济占主导美国投资而言， 其意义是十分重要的。由于当前中国的服务业仅占 国民经济的39%， 远远小于全球61%的平均水平，因此可以预计， 服务业将成为美国扩大 对华投资的重要领域。 2、 国民待遇原则。国民待遇指缔约国不应在本国和外国的产品、服务或人员之间造成歧视。 给予国民待遇是WTO《与贸易有关的投资协议》（TRIMS）的基本原则。加入WTO后中国将在 投资方面实施明确的国民待遇。例如， 当前的"当地化含量"要求外资公司必须购买一定 数量的国产原材料，贸易平衡还限制外资公司购买和使用进口零部件，限制程度也与当地化 含量的程度相挂钩。所有这些都与WTO的国民待遇原则相违背。加入WTO后，中国必须在这 些方面做出修改， 降低直至取消国产化要求。2000年11月中国已同意修改 两个有关外资公司的法规，废除有关购汇和采购国内原材料、出口比例的限制。 3、透明度原则。透明度指的是一套对公众开放的法律体系，即所有的法律条文都必须清晰， 意义明确，向公众开放。透明的投资环境意味着稳定的、可靠的和可以理解的投资状态。它 要求缔约方除紧急情况外，必须将有关法律、法规、行政命令及所有其它规定在生效之前予 以公布，以便给国内外市场主体充分时间了解和掌握，尽量使市场环境变得可以预见。根据 透明度的原则，中国将改革对外商投资的检查和审批程序，并增加政策的透明度。除了必须 定期向WTO通报有关投资政策外，还需要建立一个政策公布机构，及时公布外商投资政策， 并确保政策在实施前外资公司能得到相关通报。1999年以后，为了使相关投资政策符合国 际惯例和WTO的要求，中国已经开始全面修改和调整投资法规和政策。例如，中国立法机构 正在进行商标、专利、和版权法的修改；根据TRIMS的原则，正在对外商投资三法、《外商 投资产业指导目录》以及汽车、机电产品等行业的有关法律、法规进行删除和修改。 通过实施国民待遇和透明度原则，对于促进中国形成平等竞争和保证稳定、规范和可预见的 投资环境有重要作用，是对美国极为关心的基本投资环境的制度性保证。由于美国对华投资 的特征表现为以大型跨国公司为主导的长期战略投资， 因此稳定的投资环境对再度吸引美 国在华投资具有举足轻重的作用。 需要指出的是，虽然加入WTO预示着中国投资环境的全面改善，但考虑到WTO有关协议的实 施是分部门、分阶段逐步推进的，因此WTO对在华投资的影响无论在开放市场还是在制度影 响方面仍将是中长期的。 四、 对2000年美国在华投资的一点解释和对2001年的预期 利用上述分析可以对2000年美国在华投资的变化和2001年发展趋势做出合理解释和预期。 2000年中国吸引外资较1999年有改观。2000年美国对华投资新签合同金额比1999年同期 增长25%，表现出对华投资的谨慎乐观。2001年前两个月直接投资又有突破性增长，同比增 长47%左右。当然，由于经济增长复苏和西部开发的共同作用，要严格区别投资增加是由于 对华投资的信心恢复还是宏观经济政策的影响几乎不可能。但可以肯定的是，中国即将加入 WTO对吸引美资起了重要作用。因为以往的经验表明，仅凭优惠的投资政策而伴之以高投资 风险对于吸引外资，尤其是长期性战略投资显然是不够的。 但是，正如前文所指出的，WTO的制度影响更多地体现在中长期，它并不必然保证在华直接 投资在短期内迅速增加。从短期来看，选择投资是对经济增长和投资环境的综合评价。当前， 以下几点将与WTO一起成为影响美国在华投资的决定因素： １） 美国国内经济运行状况。从2000年下半年开始美国经济开始出现减速，经济增长率从 第二季度的5.6%下降到第三季度的2.4%和第四季度的1.4%，同时制造业库存增加，股市持 续动荡，支持经济增长的主要力量-信息技术产业面临追加投资的困难。到今年3月，经济 增长并未出现明显的复苏迹象。据此美国国内和国际各机构纷纷调低了2001年经济增长率 的预期，乐观的估计经济增长也仅为2.5%，远远低于1996年以来保持的4%以上的增长水平。 美国国内经济增长减速将影响对华直接投资规模。由于存在滞后性，这一影响将在下半年以 后表现出来。 ２） WTO谈判进展和中国对加入WTO的履约。虽然中国完成了和美国以及 欧盟等国的双边 谈判，但仍然面临在日内瓦的谈判和对有关法律法规的修改。WTO最终谈判结果和法规修改 的进展将决定美国对华投资推进的速度。 ３） 中国经济持续增长和结构调整。尽管2000年经济增长实现了预期8%的增长，但经济 增长的走势仍然具有很大的不确定性。包括结构调整能否推进，社会和民间投资能否启动， 消费增长能否持续等。由于中国经济增长尚未进入供需良性互动的自我持续阶段，对中国经 济结构调整的观望将部分抑制美国在华投资。但考虑到美国国内经济增长更为明显的减速因 素，中国经济结构调整潜在风险的影响将被弱化。 ４） 与其它新兴市场的开放和经济增长的比较。当前许多其它发展中国家为了吸引外资， 也在进一步开放对外资投资的领域。包括取消或放宽股权限制、开放新的投资领域（主要是 服务业对外开放）、使投资方式更加多样化、简化审批程序、实行更加优惠的投资政策， 包 括税收减免， 出口鼓励、增聘外国劳工等。新兴市场普遍对投资环境的改善将使中国面临 激烈的竞争局面。 概括地说，加入WTO对于中国吸引全球最大的投资国-美国的直接投资的影响不可低估。它 是美国获得开放性中国市场的制度保证。但是就近期来看，WTO的影响还只是潜在的，不应 当被夸大。在中国的投资政策与国际惯例接轨的过程中，美国对华投资的规模仍然取决于对 宏观经济走势和投资环境的综合评价。 王志乐主编《美国企业在中国的投资》，中国经济出版社，1999年版，第32-92页 Dun&Bradstreet《China Opportunity and Risk》，Dun&Bradstreet，1999年版，第59页 参见《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社，2000年版 中国美国商会《美国企业在中国2000》，中国美国商会，2000年版，第31页 参见"中国经济时报"，2000年11月29日 佘端志"关注中国投资环境"《中国外资》，1999年第二期，第58页 参见Dun&Bradstreet《China Opportunity and Risk》，Dun&Bradstreet，1999年版