美国政府近期就邮费问题大做文章，自2018年10月17日宣布退出万国邮政联盟后，又于12月4日发布美国邮政改革报告。这份题为“美国邮政局：未来可持续之路”的报告直言，美国邮政入不敷出，负担沉重，必须改革，改革核心在于商业模式，放手让美国邮政自行定价。
有观察人士指出，这份报告是美国总统特朗普的“命题作文”。2018年4月12日，特朗普签发行政令，成立了美国邮政制度工作组，要求其把脉美国邮政局，为美国邮政改革开处方。这个工作组于8月10日向白宫提交了报告，并于12月4日发布了上述最终报告。
美国政府为何着急改革邮政体系？将带来哪些影响？
美国邮政“资不抵债”
按照《美国邮政局：未来可持续之路》的说法，美国邮政局尽管块头大，但纯属“虚胖”，“再不吃药就难存活了”。
据悉，美国邮政局有雇员和合同工共63.4万人，年收入710亿美元，每年递送1460亿件邮件和包裹，为1.59亿个美国家庭和企业提供服务。报告诊断结果显示，2007财年到2018财年间美国邮政局净亏损690亿美元；2018财年，美国邮政局负债890亿美元，资产270亿美元，净资产为负620亿美元，长期债务高达1396亿美元，而邮件和包裹市场正面临社会、技术和运营方面的巨变，若不积极改革，前路将不可持续。
报告开出了两个主要“药方”——“涨”和“卖”。
首先是“涨”。报告认为，当前邮件价格封顶的规定不合理，是美国邮政局财政可持续的障碍。尽管美国邮政局在递送包裹方面有一定的定价权，但包裹的定价过低，不足以盈利。因此，应赋予美国邮政局邮件和包裹的自主定价权，允许美国邮政局实现收入最优化。
目前，使用邮件的美国人和机构正在减少，上调邮费是否会加剧这一趋势？报告认为，一些美国人、非政府组织、商业机构还是会发送邮件的，而且它们对邮件价格缺乏弹性，美国邮政局可利用自己的垄断地位，对邮件涨价。
另一个药方是“卖”。报告认为，光“涨”不能完全解决问题，美国邮政局得改变商业模式才行，必须开动脑筋，将独一无二的特许和垄断的价值最优化。
美国邮政局垄断了邮件和邮箱。凭借自身垄断地位，美国邮政局可允许第三方参与到价值链上的一些重要环节，比如设计、打印、运输、分拣等，甚至让一些小企业承担递送服务等，全面扩大与第三方的合作，从而增加收入。要利用唯一有权使用邮箱的垄断地位，将邮箱垄断权货币化，让邮件服务商（MSP）和快递公司为获得利用邮箱的特许权付费。
“退盟”为增收
美国宣布退出万国邮政联盟的主要原因也是为了给美国邮政增收铺路。长期以来，一些美国人认为，万国邮政联盟当前的“终端费”政策对美国不公平，全球多国都在国际邮件计费问题上“占美国便宜”，所以要重新谈判，提出希望美国可以对所有国际邮件包裹自主定价。
2018年9月3日至7日在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的万国邮政联盟特别会议上，美国的上述要求未能如愿，为此，美国于10月17日宣布启动退出万国邮政联盟程序。
美国《大西洋月刊》的网站曾载文指出，各国邮政服务机构投递来自另一国的邮件，这种服务曾经是免费的，直到1969年才改变。此后，一国的邮政部门可依据信件来源国的发展程度向该国邮政部门收取“终端费”，邮政服务仍处于转型期的国家可收取高额“终端费”，而像美国这样的发达国家则只能收取较低的“终端费”。
有分析人士指出，当前万国邮政联盟的“终端费”体系对发展中国家有很大补贴，这与当初部分发达国家支持与发展中国家开展国际交往，不与发展中国家“斤斤计较”有关。但随着跨境电商的迅速发展，补贴金额越来越大，美国就感到吃不消了。据美国邮政局的报告，2010财年到2014财年，美国邮政在这方面的补贴金额为7.1亿美元，2016财年和2017财年分别达到1.35亿美元和1.7亿美元。
美国认为，现行的“终端费”体系没有反映国际邮件的真实经济成本，国际邮费甚至远低于美国的国内邮费。因此，“退盟”后，美国可自行提高“终端费”，不仅可以增加美国邮政局的收入，不再补贴外国邮政部门，还可促进美国人购买“美国货”，促进美国制造业的发展。
跨境电商面临冲击
按照美国目前的计划，“终端费”调整将在半年或一年后付诸实践，最晚将于2020年1月实施。据了解，“终端费”至少要上调至美国国内邮费的同等水平，避免外国寄件人享受比国内寄件人更多的优惠，邮政服务的价格也不应低于私人部门提供服务的价格水平，这意味着美国邮政部门可自行大幅涨价。
有分析认为，美国此轮邮费调整恐将对一些跨境电商造成严重冲击。对于低货值轻小件的产品和中小卖家而言，一场“清洗”似乎难以避免。那些1美元全球包邮的产品，更是面临全部出局的风险。由于出口直邮成本大幅度上升，即使是大型跨境电商和平台，也难以独善其身，一些规避高关税的做法，比如将出口货物化整为零，以蚂蚁搬家形式避开25%关税的做法，也将受到直接打击。
而且，特朗普10月份签署生效的《防止合成药物走私和过量服用法》已要求美国邮政收集所有经外国邮政入境的货物的预先电子数据（AED），在发货前向美国海关和边境保护局（CBP）提交，这也会增加直邮成本。总的看来，未来邮费上涨、卖家运营成本增加，将是不争的事实。
实施难度不小
但是，美国政府推行邮政部门改革的拦路虎也不少。2018年6月，白宫曾公布一份联邦政府行政机构改革计划，提议将美国邮政局私有化，但由于利益集团反对，最终放弃。目前，国会对美国邮政局的改革也持不同意见，还提出了自己的方案，包括免除提前向退休人员支付健康福利金的责任等。
而且，美国邮政局承担了“普遍服务的义务”和“团结美国”的重任，无法完全按照市场原则运行。比如，它要关闭一个亏损或已无存在必要的站点都很困难。加上一些老牌国企的弊病，包括债务负担重、工资高于私人快递企业、冗员、工会力量强大、缺乏效率意识和不能迅速采用新技术，以及难以吸引到优秀管理者、受监管更严等。这些沉疴痼疾，整改起来绝非易事。
此外，上调美国国内邮费的难度比上调国际邮费的难度大很多，目前国际邮件和包裹的资费收入仅占美国邮政局收入的3.7%。由于美国邮政局占美国快递市场近三分之一的份额，邮费上涨将影响美国众多行业和消费者，短期看，阻力必然不小。但是，中期来看，如果纳税人不愿意买单，继续补贴美国邮政局，美国国内邮费上涨很可能也是不得不做的选择。到那时，国际邮费势必也会随之再度上涨，跨境电商可能遭遇新一波的冲击。
（作者系中国社会科学院美国研究所经济室主任）
来源：2019年1月9日出版的《环球》杂志 第1期