美国对南海问题战略考量的变迁 

何维保 

　　最近几年来，由于美国不断煽风点火，南海问题已经变成了一个国际热点问题，也成为当前中美关系中的一个重要议题。美国并不是南海领土争端的当事国，那它为什么要执意插手南海问题呢？美国在南海问题上是否一直在与中国作对呢？其原因为何？要想搞清这些问题，就需要从美国政府的对华战略着手，分析一下在不同时期，在不同的对华战略中美国在南海问题上的政策变迁。 

　　　　            对南海领土争端基本立场的形成  

　　　　南海问题的产生已有比较长的历史，美国在早期对这个问题并不怎么关注。在20世纪二三十年代法国和日本等列强纷纷试图染指南海诸岛时，美国并没有对这些岛屿提出过领土要求，对于中、法、日等国之间发生的南海领土争端，美国选择的也是一种不介入的中立立场。 

　　　　20世纪30年代，日本开始发动全面的侵华战争，并逐步在南海地区扩张势力，到1939年，日本已侵占了南海各个群岛。1941年12月，日军突袭珍珠港，美国随即对日宣战，由此美国与中国正式结为盟友。美国的对华战略也正式转变为支持和帮助中国抵抗日本侵略。为此，美国不仅向中国提供了大量援助，而且也与中国军队一起，在太平洋战场上携手打击日本，南海地区也成为美国对日作战的战场之一，美国海空军在南海地区对日本舰船及日军占据的岛礁都发动过很多攻击行动。 

　　　　在二战后期，为了处理战后的日占领土问题，美国国务院对被日本占领的南海诸岛进行了专门的研究。得出的基本结论是，应该剥夺日本对这些岛屿的占领，但这些岛屿的主权归属存在争议，这些岛屿的战略和经济价值非常小，但这里的航行安全涉及航经此处的国家的利益。关于对这些岛屿的处置，研究提出了多种可供选择的方案，例如将其交给中国、法国等领土主张国中的某一个，或由争端国双边协商解决，或交给即将成立的联合国管理，等等。但最终，美国政府只把解除日本对这些岛屿的占领看作当务之急，而对于这些岛屿的主权归属和战后安排问题，并未做出决定。 

　　　　二战结束后不久，美苏两国就开始了冷战，为了正式结束与日本的战争状态，并应对苏联阵营对自己的挑战，1951年9月，美国与英国、日本等几十个国家在美国旧金山召开对日和会并签署了《对日和约》，中国没有被邀请出席该和会。《对日和约》中有一项条款专门规定，日本放弃对南沙群岛和西沙群岛的所有权利、权利根据和要求。由于这一条款没有规定日本放弃的这些岛屿的主权归属，因此后来有些学者认为，美国这样做主要是为了防止这些岛屿落入刚成立不久的新中国的手中。不过，这种说法其实是不准确的。因为早在1947年3月，在国民党政府仍然掌控着中国的局势时，美国政府在起草的一份《对日和约》草案中，就在规定日本将台湾、澎湖列岛等归还中国的同时，专门又规定日本放弃对东沙群岛、南沙群岛和西沙群岛的所有权利，放弃对南海中所有岛屿的权利，而没有对这些岛屿的主权归属做出规定。可见，担心南沙群岛、西沙群岛会落入新中国的手中并不是美国在《对日和约》中不规定这些岛屿主权归属的主要原因。 

　　　　美国在《对日和约》中只规定日本放弃南海诸岛，而没有规定将这些岛屿归还给中国，主要是因为美国认识到了中法等国对南海诸岛的主权归属存在争议，美国无法解决这一争议。同时，美国与英国在应该邀请共产党政府还是国民党政府代表中国参加旧金山和会的问题上矛盾尖锐，为了达成妥协，两国对南海诸岛的安排也只能模糊处理，而不规定其主权归属。另外，美国当时认为南海诸岛并没有多少战略和经济价值，因此并不是很关心应将这些岛屿交给谁。 

　　　　至此，美国在南海问题上的基本立场已正式形成，即它对南海诸岛没有领土要求，对南海诸岛的主权归属不持立场。 

　　冷战早期严防中国在南海“扩张” 

　　　　在冷战早期，美国对苏联、中国等社会主义国家采取遏制战略，同时，美国没有承认1949年成立的新中国，而仍与台湾当局保持着外交关系，因此，它拒绝中国政府就南海问题向它提出的各种抗议和交涉，而把南海领土争端看作台湾当局所代表的中华民国才有权处理的问题。此外，为了防止因南海问题导致自己领导的反共阵营出现矛盾和摩擦，美国还努力调节台湾当局、菲律宾和南越等围绕南海问题而产生的矛盾和分歧，以保持其反共联盟的团结。 

　　　　这一时期，美国决心严密封堵中国在南海地区的任何“扩张”。美国的这种态度在它处置1956年的甘泉岛事件时体现得非常明显。1956年6月，南越向美国报告说，中国军队在南越控制的西沙群岛的甘泉岛上登陆了。接到消息后，美国政府高度重视，立即召集会议商讨对策。在与南越和台湾当局沟通之后，美国向它们提出了两个可选择的应对方案，一个方案是由美国军队在给予适当警告后直接将中国军队从甘泉岛上驱逐出去，另一个方案则是由南越和国民党政府达成协议，由它们提供军事力量来采取联合行动，美国则在必要时提供后勤支持。但后续的情报表明，中国军队并没有在甘泉岛上登陆，因此相关的应对行动也就不了了之。不过，从美国政府计划采取的应对方案中我们也能够看出，当时在南海问题上，美国对中国的立场是非常强硬的。 

　　　　在越战期间，美国的军舰和战机在南海地区来去自如，并频繁从南海地区对北越发动攻击。此时，南海诸岛的主权归属问题对美国来说显然构不成什么障碍。这一时期，美国在南海地区频繁侵犯中国领海和领空，引起了中国政府的强烈反应，中国空军曾在海南岛上空与入侵的美军战机发生战斗，除此之外，中国政府也曾就美军侵犯中国主权的行为向美国提出过大量的抗议。但美国的基本态度是对中国的抗议置之不理。 

　　　　此外，在这一时期美国也认识到，南越、菲律宾和台湾当局都想加强它们对南沙群岛、西沙群岛的主权主张，这很容易导致“事故”，并影响这些“友邦”之间的团结。因此美国也有意充当“仲裁人”，约束它们对南海诸岛的争夺。 

　　冷战后期在南海问题上采取对中国有利的中立立场 

　　　　20世纪70年代初期，美国的对华战略开始发生重大改变。为了摆脱越战的困境，同时扭转在对苏冷战中的不利局面，美国决定改善与中国的关系，联合中国共同对付苏联。而中苏关系从20世纪50年代后期即开始变差，1969年中苏两国军队在珍宝岛发生冲突之后，苏联在中苏边境部署了大量兵力，对中国构成严重威胁。因此中国也有意改善与美国的关系以应对苏联的威胁。在这样的背景下，1972年2月，美国总统尼克松访问中国，打开了中美关系正常化的大门。此后中美关系逐渐改善，1979年，中美两国正式建交。在这段时期及此后的一段时期内，中美两国在对付共同敌人苏联的过程中逐渐结成了一种准同盟关系。 

　　　　美国对华战略的这种改变，对这一时期美国的南海政策也有很大影响。在这一时期，对于中国在南海地区采取的几次维护领土主权的行动，美国采取了事实上对中国比较有利的中立立场。 

　　　　1974年1月，南越海军舰艇与捍卫领土主权的中国海军舰艇在西沙群岛的琛航岛附近水域发生了武装冲突。中国海军勇猛作战，最终击沉击伤南越舰艇多艘，并乘胜收复了西沙群岛中被侵占的全部岛屿。冲突发生后，当时还是美国盟友的南越向美国求救，请求美国派第七舰队进行援助，但遭到了美国的拒绝。 

　　　　1988年3月14日，中国海军与越南海军在南沙群岛的赤瓜礁附近海域发生冲突。中国海军在很短时间内就以微小的代价取得了战斗的胜利，并收复了周边的多个岛礁。事件发生后，美国对此的反应也比较平淡，只是声明对于各方在南海岛屿上的冲突性权利要求，美国不表明立场，支持和平解决争端，反对使用武力或以武力相威胁，等等。 

　　　　这一时期，在对待中菲之间的南海争端时，美国也采取了避免因自己插手此事而影响中美关系正常化进程的做法。 

　　　　可见，美国在南海问题上也并不是一直在与中国作对，在中美联手对付苏联的冷战后期，即便中国采取了用武力手段来捍卫自己的领土主权的做法，美国不仅没有干预此事，而且也没有对中国进行直接的批评和指责。这与今天美国在南海问题上的做法形成了鲜明的对比。 

　　冷战后逐渐开始用南海问题牵制中国 

　　　　冷战结束以后，中美两国的共同敌人消失了，而美国的对华战略也从1989年开始逐渐发生改变。苏东剧变的发生，美国国内有很多人期望看到中国也发生类似苏联东欧那样的剧变。因此从1989年开始，美国加大了在人权问题上向中国施压的力度，导致中美关系出现了严重倒退。 

　　　　随着美国对华战略的调整，美国在南海问题上的政策也开始发生改变。1995年中菲之间的美济礁事件发生后，美国一些高级官员在公开发言中直接批评中国在南海的“吞并”行为。1998年，一名美国众议员还乘坐菲律宾军机飞越美济礁上空，以表示对菲律宾政府的支持。这些事实表明，美国在南海领土争端问题上开始偏袒自己的盟友菲律宾，并开始批评和指责中国，它在南海问题上已经开始“选边站”了。 

　　　　2009年，美国的对外战略开始出现重大改变。这一年，奥巴马政府决定结束反恐战争，并从阿富汗和伊拉克撤军，美国首次提出了“重返亚洲”战略。从2010年起，这一战略又被改称为亚太再平衡战略。而各国学者普遍认为，美国的亚太再平衡战略是针对中国的。 

　　　　与亚太再平衡战略的出现和实施相伴随的，是美国在南海问题上介入程度的不断加深和调门的不断提高。从2009年开始，美国国务卿希拉里、国防部长盖茨等人在诸多国际会议和论坛上大谈南海问题，进一步将南海问题国际化。美国还加强了与相关国家的军事合作，与菲律宾签署了《增强防务合作协议》，与澳大利亚签署协议并向澳增派陆战队，并且还频繁在南海地区与其他国家进行联合军演。另外，美国还加强与东盟的联系，改善了与越南等国的关系，并鼓励日本、印度等区域外国家介入南海问题。菲律宾将中菲南海争端提交海洋法法庭仲裁也得到了美国的大力支持。2015年，美国又对中国在南海进行的岛礁建设做出强烈反应，不仅派出侦察机飞临侦察，还派出军舰到中国岛礁附近巡航，引发了中国政府的强烈不满。 

　　　　总之，自从美国的“重返亚洲”（亚太再平衡）战略提出后，美国对南海问题的推波助澜愈演愈烈，对南海问题的干预力度也日渐加大。种种事实表明，南海问题实际上已变成美国牵制中国发展的一个砝码。 

　　　　从历史经验来看，要想真正理解美国的南海政策，必须要着眼于认识美国的对华战略，美国的南海政策实际上也是服从于美国的对华战略的。目前，在美国的对华战略不可能出现较大调整的情况下，我们也不能指望美国在南海问题上的做法会出现多大的改观。美国对南海问题的干预已经到了难以自拔的程度，因此未来南海问题的彻底解决，可能仍要受中美关系大局的影响。 

　　　             　（作者单位： 中国社会科学院美国研究所）