布什政府与克林顿政府军控政策之比较 顾国良 美国总统小布什在2001年1月20日入主白宫后采取了一系列有别于前总 统克林顿的内外政策，令世人瞩目,而小布什政府在军控政策方面的变化则尤为 突出。 美国权威性军控月刊《今日军备控制》在今年5月刊的"焦点"专栏中刊 登了斯珀吉翁*基尼撰写的评论文章。文章指出："从军控的角度来看，乔治*布 什上任后的头一百天是一灾难"。"布什将他在竞选中对军控领域取得的业绩，以 至对整个军控理念的口头谴责符诸了实际行动"。"如果他不改弦更张，小布什将 毁掉过去三十年辛苦建立起来的军控机制"。 如果我们将小布什政府在执政前和执政后的有关军控政策的言论与行为 与克林顿政府作一比较和分析，就会发现基尼上述的评论并不为过。 一、小布什政府推行了不同于克林顿政府的军控政策 克林顿总统在其八年任期中基本上推行的是美国传统的、建基于威慑理论 的军控政策。在应对大规模杀伤性武器扩散问题上采取了与国际社会、特别是与 核国家合作的方式，尽管由于受国内政治的影响，特别是在受到由共和党把持的 国会压力下，其军控政策时而出现摇摆。 　　小布什政府上台以来，是以军事重建取代军备控制，以我行我素的单边主义 代替与国际社会的合作。依照2000年共和党竞选政纲，小布什政府主张重建美 国的军事力量，通过大力增加军费开支和武器更新，建立一支"无可匹敌"的国 防力量，使美国在未来几代人的时间里在军事科技领域处于世界领先地位。 小 布什政府认为，传统的威慑不足以维护和平，不足以保护美国及其盟友。他们认 为，传统的核威慑对"无赖国家"及恐怖组织失去作用。导弹及其技术正在扩散 的事实说明军控与防扩散条约及机制已失去效用。因此主张"制定既依靠进攻力 量，也依靠防御性力量的新的威慑概念。" 克林顿政府积极维护美俄双边裁军协议。克林顿总统敦促美国国会于1996 年1月批准了《第二阶段消减战略武器条约》，并积极推动俄罗斯与美进行《第 三阶段消减战略武器条约》的谈判。克林顿政府主张维护《反弹道导弹条约》（以 下简称《反导条约》）的有效性，承认反导条约是"战略稳定的基石"。 小布什政府认为美俄军控条约不可靠，主张单方面削减战略武器，根据自己 的需要建立战略进攻与战略防御力量。因而努力摆脱甚至不惜毁掉现存的美俄军 控协议。小布什政府多次表示《反导条约》是冷战产物，已经过时。小布什总统 今年5月1日在美国国防大学的讲话中明确表示："我们必须摆脱那个已经签署 了30年的《反导条约》的限制"。国防部长拉姆斯菲尔德声称："据我所知，《反 导条约》从来不是战略稳定的基石"。 克林顿政府重视现存的国际军控机制，积极推动和主导多边军控条约的谈判 和缔结。1993年7月3日，克林顿政府决定将推动达成禁核试条约作为美国的 一项安全决策，决定暂时停止核试验并敦促国际社会在1996年内完成《全面禁 核试条约》的谈判。在美国的主导下，《全面禁核试条约》经过近两年的谈判于 1996年9月10日在联合国大会得以通过。在1999年10月13日美国参议院以 51票对48票拒绝批准禁核试条约之后，克林顿政府任命前参谋长联席会议主席 沙利卡什维利将军为总统特别顾问，专门就禁核试条约问题进行调研和开展工 作，以求得国会两党的支持，最终批准禁核试条约。克林顿政府还积极推动《不 扩散核武器条约》的无限期延长。在与其他四个核国家的通力合作以及无核国家 的共同努力下，1995年5月11日，在《不扩散核武器条约》审议会上通过了无 限期延长《不扩散核武器条约》的决议。 小布什政府不喜欢国际军控条约，认为多边的军控条约约束了美国军事力 量的发展，约束了美国采取单边军事干涉行动的自由。小布政府反对批准《全面 禁止核试验条约》，阻止将批准禁核试条约问题列入参议院的讨论日程，意在"埋 葬"禁核试条约。今年七月间，小布什政府先后拒绝签署禁止生物武器公约议定 书和禁止走私小武器的条约，引起了国际社会的强烈不满。 克林顿政府在南亚安全问题上与其他常任理事国进行了密切合作。1998年 5月，印度和巴基斯坦相继进行了核试验。1998年6月4日，五个常任理事国外 长在日内瓦召开会议，协调立场，发表了关于印巴核试验的联合声明，要求印巴 立即停止核试验，无条件地签署《全面禁核试条约》。与此同时，克林顿政府对 印巴实行了经济制裁。 小布什政府不顾印度违背《不扩散核武器条约》、发展核武器的现实，谋求 与印建立战略伙伴关系。美国国务院计划在下月与国会举行进一步协商，以求得 尽快取消克林顿政府因印度进行核试验而对印度实行的经济制裁 二．克林顿政府与小布什政府在导弹防御问题上的不同政策集中反映了二 者在军控思想与军控政策的差异 　　1．克林顿政府在导弹防御问题上的政策 　　导弹防御不是克林顿政府上台后的首要关切。1993年1月克林顿入主白宫后 即采取措施大幅度调整了发展导弹防御系统的计划。一是放弃了前任共和党总统 老布什的"防御有限攻击的全球保护"计划；二是大幅度削减了用于导弹防御系 统的预算开支。2月2日，克林顿政府下令将导弹防御的资金砍掉25亿8千4 佰万美元。将布什政府提出94财年预算中用于导弹防御的63亿4千7佰万美元 削减为37亿6千3佰万美元，减幅为41%。5月13日，国防部长阿斯平宣布"星 球大战时代的结束"， 将"战略防御计划局"（SDIO）改名为"弹道导弹防御局" （BNDO），并宣布将发展"战区导弹防御"（TMD）系统作为第一位的重点。把发 展地基"国家导弹防御"（NMD）系统作为第二位的重点。10月15日，克林顿政 府发表《全面防务审查报告》， 确认将"国家导弹防御"（NMD）系统降格为研究 与发展的"技术准备"计划，将其费用削减18亿，减幅为60%。 11月30日， 民主党控制的国会通过了克林顿政府的94财年国防授权法案，对1991年导弹防 御法案作了修正，强调美国将遵守《反导条约》。 在克林顿执政的1993至1994 年期间，由于民主党控制着国会，尽管共和党对克林顿的导弹防御政策不满，并 提出质疑，但未能对克林顿的决策产生重要影响。1994年11月，共和党在中期 选举中分别以55对45、228对206的席位赢得了国会参、众两院的多数党地位。 自1995年起，导弹防御问题就成为共和党抨击克林顿政府国防政策软弱的中心 议题。在共和党的压力下，克林顿政府不得不调整其导弹防御政策，加快发展 NMD计划。1996年3月，克林顿政府宣布了三年研制、三年部署的"3加3"新 计划，正式将NMD计划从"技术准备"转为"部署准备"。 1998年，共和党参 议员萨德*科克伦(Thad Cochran)提出议案，要求"一旦技术上可能，尽快"部 署NMD系统。与97年的议案一样，因没有得到足够的支持票，而未能在国会中 进行辩论。1998年7月15日，"拉姆斯菲尔德"报告的发表使NMD的辩论出现 转折。这个由国会委任的"拉姆斯菲尔德委员会"认为，美国本土将会在5到 10年内受到朝鲜、伊朗、伊拉克等国家的导弹威胁，而不是象95年国家情报评 估中所说的美在15年内不会面临直接导弹威胁。1998年8月31日，朝鲜利用 三级火箭发射了一颗试验卫星，此举成为美国发展NMD系统的支持派提供了所谓 新的论据。在共和党的压力下，克林顿政府在1999年采取了加快发展NMD步伐 的举动。1999年1月20日，国防部长科恩承认美国面临着导弹威胁，并宣布决 定增拨66亿美元用于发展NMD计划，将部署NMD系统的时间由原定的2003年推 迟到2005年，将3+3计划改为3+5计划（三年研制、五年部署），以保证更为稳 健地发展NMD系统。与此同时，共和党参议员萨德*科克伦(Thad Cochran)再次 提出"1999国家导弹防御法案"，要求在"技术可行的情况下、尽快部署有效保 护美国全部领土的NMD系统"，该法案相继于3月17日和5月20日在参议院和 众议院以97-3，345-71的票数得以通过。尽管克林顿政府在二、三月间几次表 示反对并威胁否决该法案，克林顿总统最终于7月22日签署了"1999国家导弹 防御法案"。但克林顿政府的基本主张是在不突破《反导条约》的前提下发展有 限的、陆基NMD系统。1999年12月，克林顿总统明确提出了决定部署NMD系统 的四个必备标准：威胁迫近、技术可行、费用可承担以及对军控与国际关系无负 面影响。 　　 克林顿将部署NMD的决定留给了下任总统。2000年1月8日，美国进行的 第二次NMD试验遭到失败，在3月、5月国防部两次推迟试验时间之后于7月8 日进行的NMD试验再次遭到失败。在此情况下，国内反对部署NMD系统的呼声高 涨。民意调查结果表明，大多数民众不支持克林顿作出部署NMD的决定。与此同 时，俄罗斯、中国和欧洲国家反对美国部署NMD系统的呼声日益增强。在此情况 下，克林顿总统于2000年9月1日上午在华盛顿的乔治敦大学的演讲中正式宣 布推迟部署NMD系统。克林顿在讲话中承认美国面临的导弹威胁，表明美国将继 续研发和试验NMD系统，但强调由于现有的NMD技术不成熟，因而"决定暂不授 权部署NMD系统"。 2．小布什政府的导弹防御政策 小布什在其当选总统前后的一系列活动中一再强调将致力于发展和部署导 弹防御系统。 2000年8月3日，小布什在接受提名的共和党全国代表大会上说： "我的政府将尽早部署导弹防御系统以对付攻击和讹诈。" 5月23日，布什在 "国家安全的新领导"一文中说，"美国必须根据最佳选择尽早地建立有效的导 弹防御系统。" 　　 共和党在野期间，小布什代表的共和党的右翼、保守的思想库和媒体一直 在肆意夸大导弹对美国的威胁，鼓吹发展和部署导弹防御系统，对克林顿政府的 导弹防御政策进行猛烈抨击，他们认为： 　　美国面临的导弹威胁是近期的。如果不发展导弹防御系统，美国将处于易攻 击和无防御地位。他们批评克林顿忽视和低估了"无赖国家"的导弹威胁。 　　克林顿政府的导弹防御计划落后于威胁的增长。他们批评克林顿发展和部署 导弹防御系统的时间表会使美国最早在2005年前对导弹袭击处于无防御状态。 他们声称，"这一计划将使美国至少在五年之中处于朝鲜的导弹讹诈之中，因为 平壤能够试验大浦洞2号远程导弹，它能打到美国领土。" 　　有限的导弹防御系统不足以对付导弹威胁。他们批评克林顿政府在两个基地 部署250个拦截导弹的导弹防御计划的目标过于局限。共和党参议员洛特和另外 24名参议员在2000年4月17日致函克林顿，批评克林顿的导弹防御计划将包 括天基传感器、多个地基雷达、海军系统、机载激光武器等导弹防御技术的部署 排除在外，声称这样妨碍了有效对付各种导弹威胁。 　　与俄罗斯谈判修改《反导条约》将损害美国的安全利益。他们称1972年签 署的《反导条约》是冷战产物，不再适合当今世界的安全环境，应予摒弃。他们 批评克林顿政府与俄罗斯谈判修改《反导条约》是赋予俄罗斯对美国发展导弹防 御计划的否决权。共和党参议员杰西*赫姆斯和特伦特*洛特声称，参议院将不 可能批准克林顿政府谈判的任何《反导条约》的修改协议。 　　他们批评克林顿政府过多地考虑俄罗斯与中国对美国发展NMD系统的反应。 他们认为，俄罗斯已无力与美进行军备竞赛。他们得出的结论是，"我们是否遵 守《反导条约》无关紧要。俄罗斯甚至维持不起《第二阶段削减战略武器条约》 规定的核武器水平，更不用说开始增加它的核武库。" 至于中国的关切，一些 右翼共和党人声称，部署NMD系统的主要目的就是防范中国对美国的威胁，克林 顿政府的政策不应限制试验和部署针对中国远程导弹的NMD系统。 　　经费与技术都不是问题。他们不断批评克林顿政府在导弹防御上没有拨出足 够的经费。他们认为，凭着经济与科技优势，美国有足够的财力和技术能力发展 和部署导弹防御系统。 小布什入主白宫后，任命了一个保守的、极力支持发展和部署导弹防御系统 的国家安全班子。他任命曾于1998年主持撰写宣扬导弹威胁的《拉姆斯菲尔德 报告》的拉姆斯菲尔德为国防部长。在其被任命的第二天即表示，NMD是美国国 防的一个优先发展项目。国务卿鲍威尔也表示，建立导弹防御系统是新政府的首 要目标之一。总统国家安全助理赖斯声称，在有关美国发展和部署导弹防御系统 的争论中，美国最终会战胜持反对立场的俄罗斯与中国。这些强硬态度表明，大 力发展和部署导弹防御系统已成为小布什新政府的国家安全政策的核心。 小布什政府明确主张发展和部署规模庞大的，能够保卫美国50个州以及美 海外驻军及盟友的导弹防御系统。他们主张发展包括海基、空基和天基系统在内 的导弹防御系统。在小布什5月1日讲话之后，拉姆斯菲尔德等人开始鼓吹发展 覆盖全球的多层次导弹防御系统，它的规模将大大超过克林顿所设想的有限导弹 防御系统计划。小布什的导弹防御系统计划耗资将超过1000亿美元，远多于克 林顿的600亿美元预算。尽管小布什政府作出与俄罗斯谈判修改《反导条约》的 举动，但他们一再声称，如果俄罗斯不同意按美国的意见修改《反导条约》，美 国将退出《反导条约》。 拉姆斯菲尔德在今年8月17日访问俄罗斯归来接受密 苏里州圣路易市电视台采访时表示，美国可能必须在与俄达成新战略架构前单方 面退出反导条约。 2001年7月15日，小布什政府进行了美国第四次导弹拦截技术试验。 美 国国防部导弹防御办公室主任卡迪什中将称，美国将增加导弹防御系统试验的次 数，计划今后每两个月试验一次，并计划尽快启动在阿拉斯加修建导弹防御基地 的工程，力求在2008年之前部署可以投入实战的导弹防御系统。 　　小布什政府的上述言行表明了他们越来越偏离了美国的传统的军控政策。 　　三. 结论：小布什政府在军控政策上的变化反映了保守的意识形态和冷战思 维目前在美国有相当的市场，它促进了美国单边主义思潮的发展。但是，小布什 政府的军控政策也受到国内外诸多因素的制约。小布什政府能走多远，尚有待观 察。 　　冷战结束后，两大军事集团的对峙不复存在，但在美国，保守的冷战意识思 维依然存在。右翼的共和党人依然将俄罗斯、中国视为潜在威胁。尽管美国政府 声称建立导弹防御系统主要是针对朝鲜、伊朗、伊拉克等所谓"无赖国家"，但 在右翼保守人士眼中，导弹防御系统的目标还在于防范俄罗斯与中国的"威胁"。 　　美国的保守势力一向主张加强和扩大美国的军事优势。建立导弹防御系统是 里根 主义追随者实现拥有攻防兼备的绝对军事优势，确保美国及其海外驻军与 盟友绝对安全的理想目标的战略步骤。他们主张美国既拥有强大威慑力的进攻性 军事力量，也同时拥有不受别国威慑的防御力量，从而保证美国在全球的领导地 位和进行军事干预不受到任何制约，即不让别国拥有对美国采取军事行动的否决 权。在这种强烈的意识形态的推动下，维持基于"相互确保摧毁"的战略稳定被 认为是政治不正确，不道德的原则，而发展导弹防御则成为维护美国人民安全的 正义之举。 　　共和党右翼势力从来不喜欢军备控制。他们认为传统的军控理论已经过时， 威慑理论对美国面临的多种威胁可能失去作用。军控条约束缚了美国军备发展的 手脚，影响美战略目标的实现。他们认为军控条约难以核查，对美俄军控条约长 期持怀疑态度。他们曾推延批准《禁止化学武器公约》，99年又成功地阻挠了《全 面禁核试条约》的批准，现在又试图毁掉限制发展与部署导弹防御系统的《反导 条约》。在他们看来，"获取和平凭借的是力量而不是一纸空文。" 　　导弹防御问题反映出美国单边主义思潮的发展。随着美国军事、经济、科技 实力的空前强大，保守的共和党人与思想库认为美国具备足够的财力、技术能力 推进军事革命和发展导弹防御系统而无需顾忌俄罗斯、中国的反应也不需要依靠 国际合作。美国可以根据自己的需要和选择做出自己的防务决定。 　　 美国军方和军工企业是导弹防御的积极推动者，也是最大经济受益者。美 国军方支持导弹防御，其目的在于将导弹防御系统作为加强美军进攻能力的途 径。五角大楼的强硬派将导弹防御系统视为保护美军在朝鲜等地区进行军事干预 活动的保护屏障。NMD是五角大楼费用最高的武器开发计划（耗资600多亿美元）。 五角大楼和它的国防承包商自然支持发展和部署导弹防御系统。五角大楼的主要 国防承包商，特别是几家导弹防御系统承包商--洛克希德*马丁公司、雷锡公 司和波恩公司自然从开发导弹防御系统计划中大大受益。 这些公司通过游说国 会议员、利用媒体和思想库鼓吹导弹威胁，支持发展和部署导弹防御系统。自从 共和党1995年1月成为参众两院多数党，国防工业公司给予共和党国会代表的 捐助两倍于民主党。积极宣传支持导弹防御系统的"安全政策研究中心"也得到 导弹防御系统承包商波音公司、洛克希德*马丁公司和TRW公司的大力资助。 　　美国的本土及其海外驻军及盟友的安全依赖于多种因素，它包括优势的军事 力量与大国政治地位，国际经贸关系以及共同对付全球范围多种威胁的国际合 作。导弹威胁只是美国未来可能面临的一种威胁。出于国内政治需要而片面追求 导弹防御系统可能引发军备竞赛，破坏维护国际安全的其他要素。凭借部署NMD 系统来谋求美国的绝对军事优势行不通，也不能取得绝对安全。它只会有损于美 国的整体安全，也将危害国际和平与安全。 　　美国是否能够按小布什的意愿快速部署大规模的NMD系统尚有待于进一步观 察。在国内，民主党在参议院占多数，参议院外交委员会主席约瑟夫：拜登对导 弹防御系统一贯持怀疑态度。他在最近接受采访时表示，国会有足够的票数阻止 给导弹防御计划拨款。在国外，国务卿鲍威尔今年5月底在北约外长理事会期间 极力推销NMD，但未能使北约外长理事会就导弹防御系统问题达成协议。小布什 总统与普京的7月会晤也未就《反导条约》问题达成突破性协议。更何况导弹防 御系统的技术问题远未得到解决。 根本的问题是，小布什政府是否要继续朝着单边主义的路子走下去，还是与 世界其他国家一起合作共同对付各种可能的安全威胁包括导弹威胁。军控政策是 国家安全政策的组成部分，服务于国家战略利益。单边主义不符合美国的战略利 益，也是行不通的。正如"争取世界安全律师联盟"副会长杰克*门德尔松所言： "几十年来一直存在着对什么是美国外交政策核心的两种不同观点的斗争。一种 观点认为，确保美国长久安全的最佳办法是通过与国际社会的相互依存、协定与 合作来实现。另一种观点则认为，美国应绝对自由地根据自己的防务需要和意愿 做出决定。这就是号称单边主义者的观点。" 我们希望看到美国新政府能够摆 脱意识形态的禁锢，摒弃单边主义，在军控问题上采取有助于国际和平的、理性 的政策。 　　 Spurgeon M. Keeny,Jr.: "The First 100 Days", "Arms Control Today", May 2001. Repulican Platform 2000, www.cnn.com/election/2000/conventions President George Bush's speech at American Defense University on May 1, 2001. Secretary of Defense Rumsfield, Senate Armed Service Committee testimony, June 28, 2001. "Stubborn Things" A Decade of Facts About Ballistic Missile Defense, A Report by Senator Thad Cochran, September 2000. Report on the Bottom-Up Review, Les Aspin, Secretary of Defense, October 1993. "Stubborn Things" A Decade of Facts About Ballistic Missile Defense, A Report by Senator Thad Cochran, September 2000. President Clinton, Remarks on National Missile Defense, Gaston Hall, Georgetown University, the Office of the Press Secretary, the White House, September 1, 2000. Baker Spring, "Missile Defense Programs Lag Behind the Threat", Executive Memorandum, No. 642, Hearitage Foundation, January 11, 2000. Letter from 25 Senators Opposing START III and ABM Treaty Modifications, April 17, 2000. Stephen W. Young, Pushing the Limits: The Decision on National Missile Defense, Coalition to Reduce Nuclear Dangers and Council for a Livable World Education Fund, April 2000, p10. Senator Jon Kyl, Opening Address, Symposium on National Missile Defense, June 27, 2000. Presidential Election Forum: The Candidates on Arms Control, Arms Control Today, Volume 30, Number 7, September 2000. Jessy Helms' Speech at the Senate Hearing on the National Missile Defense Act of 1997, January 21, 1997. William D. Hartung and Michelle Ciarrocca, "Star Wars II: Here We Go Again", the Nation, June 2, 2000. What's Next for NMD and Arms Control, Arms Control Association. William D. Hartung and Michelle Ciarrocca, "Star Wars II: Here We Go Again". The Nation, June 2, 2000. Jack Mendelsolm, "A Pause in Unilateralism?", Arms Control Today, Volume 30, Number 8, October 2000.