冷战后美国与欧洲的关系 刘得手 冷战结束后，布什政府对美欧关系的战略构想就是建立"一个跨大西洋共同体"。克 林顿政府上台后，继承前任政府的这一战略构想，并在其"参与和扩展"战略的指导下将对 欧战略目标具体表述为：促进那里的安全、繁荣和民主，最终建立一个真正一体化、民主、 繁荣、和平的欧洲，并使这个欧洲能与美国一道应对单个国家无法应对的全球挑战。 这段时期欧盟也加紧一体化的步伐并准备东扩，随着欧盟势力的加强，在处理对外关系 问题上，它敢于以不同于美国的声音说话。总起来看，在经济领域，美国与欧盟的双边经济 关系密切，它们还共同援助中东欧的经济改革。与此同时，它们之间的经济摩擦也很频繁。 在安全领域，美国以"和平伙伴关系"为桥梁建立了北约与中东欧和俄罗斯等前苏联共和国 之间的军事合作关系，继而又以北约东扩为手段加强了对欧洲事务的参与和控制，确立了"跨 大西洋共同体的安全框架"。 从布什政府到克林顿政府都希望借助冷战结束出现的新情况，依靠美国一超多强的地位 确立它在全球的领导地位。但是，波黑内战和科索沃危机阻碍了美国在欧洲的战略目标的实 现。因此，以世界领导者自居的美国不会听任前南危机的蔓延，而进行了积极干预，其中包 括动用武力手段。 第一节　　美国对欧洲的经济关系 　　一、跨大西洋共同体的构想与经济一体化进程的滞后 欧洲是冷战的重心，是冷战时期美苏争夺最为激烈的地方。同时，它也是冷战结束的策 源地，是受冷战结束影响最大的地方。之所以这样说主要有三个理由，其一，欧洲的外部威 胁苏联解体了，它分裂成十五个加盟共和国，作为前苏联继承者的俄罗斯对内忙于改革事务， 对外采取向西方靠拢的政策；其二，二战后被美英法俄四国分裂的德国获得了统一，并且正 崛起为中欧的头号强国，它对欧洲产生的震荡及其未来政策引入关注；其三，随着苏联对欧 洲威胁的减弱，美国力量能否在欧洲继续存在成为影响大西洋两岸关系的重大问题。 冷战结束后，维系美欧同盟的主要动力不复存在，这不可避免地给跨大西洋的同盟关系 带来冲击，如何在冷战后的背景下构筑新的跨大西洋伙伴关系就成为美欧共同关心的问题， 也是布什政府与继任的克林顿政府都在努力回答的问题。 处于从冷战向后冷战过渡阶段的布什政府对于这个问题十分重视。1989年12月，国务 卿贝克在柏林发表了"新欧洲和新大西洋主义"的演讲，这个演讲提出了美国构筑美欧关系 的新蓝图──"新大西洋主义"。其主要内容是确立美国与欧共体的"机构性、磋商性联系"； 加强欧安会的作用，维护欧洲的稳定，巩固美国在欧洲的盟主地位。1990年11月，美国与 欧共体发表了《共同体与美国关系》宣言，重申加强双方伙伴关系，并使业以存在的双边磋 商制度化。1991年6月18日贝克再次访问柏林，他又提出了建立以西方价值观为共同基础 的，从加拿大温哥华到苏联符拉迪沃斯托克的"欧洲-大西洋共同体"新构想，宣称要建立一 个"完整和自由的欧洲"。他在演讲中表示，"我们必须开始将跨大西洋共同体扩大到中东欧 和苏联。"他还指出，"欧洲大西洋共同体的力量依赖于欧共体与同欧洲的一体化和机构发展 保持一致的美国之间的和作"。 1993年克林顿政府上台后继承了布什政府"新大西洋主义"的基本框架，并注意根据 国内外形势和欧洲安全格局的变化调整对欧战略，维护美国在欧洲的主导地位。1994年初克 林顿总统明确表示美国的战略重点仍然在欧洲，并在一年内四度访问欧洲，借以强调欧洲在 美国全球战略中的重要地位。但值得注意的是，在任期的头两年多时间里，克林顿政府对建 立"跨大西洋共同体"没有给予应有的关注。主要原因在于，顺应向内看的民意当选为总统 之后，克林顿将更多的精力投注于美国国内事务，对外主要致力于达成《北美自由贸易协定》、 参与"亚太经合组织"和酝酿北约东扩。为了在新的基础上巩固美欧关系，欧洲提出建立"跨 大西洋自由贸易协定"的设想。 同年12月，克林顿出席了在西班牙举行的美国-欧盟首脑会议，会上美欧双方签署了《跨 大西洋新议程》和《美欧共同体行动计划》。1996年9月5-6日克里斯托弗访问英、法、德 三国。他在德国发表对欧政策讲话，阐述美国建立21世纪美欧关系新格局的构想，提出建立 "新大西洋共同体"。他声称要将该共同体扩大到中欧、独联体以及俄罗斯。1998年5月13-19 日，克林顿出访欧洲，赴柏林参加"空中走廊"50周年纪念活动，出席在伯明翰举行的八国 首脑会晤，并在伦敦与欧盟首脑举行会晤，双方发表了关于建立跨大西洋经济、政治合作伙 伴关系、加强双方在打击跨国犯罪、防扩散及开发里海资源等领域合作的声明。与布什政府 建立"跨大西洋共同体"的设想一脉相承，克林顿政府多次重申，美国在欧洲的两大战略目 标：首先是建立一个真正一体化的、民主的、繁荣的、和平的欧洲，其次是同欧洲盟友和伙 伴一道努力去应对单个国家无法应对的全球挑战。 冷战结束后，西欧各国仍然希望美国留在欧洲，在新的现实基础上构筑美欧同盟关系。 1994年，欧盟各国将变革跨大西洋关系作为重要议题。它们纷纷提出"跨大西洋条约"、"新 大西洋宪章"、"新跨大西洋盟约"以及"跨大西洋自由贸易协定"等改革建议。德国国防部 长指出，"美欧伙伴关系必须变成一个全面的、解决问题的共同体"。欧洲各大国积极推动加 强美欧关系的原因主要在于：它们担心美国从欧洲脱身转而将注意力集中于亚太。另一方面， 随着1994年1月1日《北美自由贸易协定》的生效，欧洲作为美国传统的盟友有一种失落感， 因为尽管欧洲看重自身的安全问题，但是大多数欧洲人也希望建立一个美欧自由贸易区来为 美欧关系增添新内容。另外冷战结束后前南斯拉夫内战连绵不断，而平息前南内战欧洲还需 要依靠美国的力量。欧洲从海湾战争中感受到的政治、军事能力的软弱在波黑内战中被进一 步强化。1995年6月2日，美国国务卿克里斯托弗首次代表美国官方高层对欧洲的建议作出 反应。他称赞欧洲提出的建议概述了更为密切的跨大西洋关系的前景，这一前景不仅建立在 安全担忧和北约基础上，而且基于加强的政治经济合作。在就美欧关系发表的讲话中，克里 斯托弗重申安全问题是美欧关系的基石，强调进一步加深美欧经济关系是维系这一安全关系 的基础，并首次提出实现美欧经济一体化是美国长期的战略目标。 但是，在克里斯托弗的讲话中，安抚成分多于实质内容。据助理国务卿理查德*霍尔布 鲁克透露，对于"跨大西洋自由贸易协定"的讨论在克林顿政府中至少已经开始半年了，而 且这个想法已经与欧洲盟友讨论过了，只是这些讨论仅仅是初步的，还有待继续进行。他认 为"‘跨大西洋自由贸易协定’是个好主意，但是它的时候还不到。"由此，欧洲人提出的建 立"跨大西洋自由贸易区"建议也就不了了之了，况且，本来欧洲的这一提议也主要是出于 政治动机而非经济目的，因此，当1995年下半年的事态表明美国回到了处理前南危机的前台， 欧洲的欲拉住美国的心理也就松弛下来了。对于美国而言，欧洲的市场不同于亚太和拉美的 市场，美国在亚太和拉美市场面临激烈的竞争，为此，它必须加大在那里的合作力度。在欧 洲，美国的市场份额比较稳定，因此，它不必急于以类似的贸易协定来圈定在那里的经济势 力范围。由此，美欧经济一体化的步子反倒迟缓。 二、美国与欧洲之间的经济依存与摩擦 虽然冷战后美欧之间没有缔结"一个跨大西洋自由贸易协定"，但是，不可否认，美欧 之间的经济关系仍很密切。就经济实力而言，欧盟与美国旗鼓相当，更为重要的是，美欧之 间的经济依赖程度不断加深，并且双方都有加强关系的愿望。自1989年以来双方为此目的而 努力，1990年11月美国与欧共体之间签署了《跨大西洋声明》，其中协调双方经济关系是一 个主要内容。在1995年12月的马德里会议上，欧盟与美国签署了《跨大西洋新议程》和加 强双边商业联系的《行动计划》。 毫无疑问，跨大西洋商业关系仍然是全球经济中最重要的双边关系。1994年，美欧贸 易和美国的分公司在欧洲的销售和欧洲的分公司在美国的销售总额超过1.5兆美元，这个数 字比它们的跨太平洋贸易和销售总额多50%。同年，美国对外直接投资总额的一半和加拿大 在美洲之外直接投资的3/5流到了欧盟，而超过2/3的外资又从欧盟回流到美国和加拿大。 1995年，美国是欧盟各国最大的外来投资者，而欧洲是对美国四十一个州的最大外来投资者， 是对剩下的九个州的第二大投资者。欧洲也是美国四十二个州除本国之外第一或者第二大出 口市场。1996年美国与欧盟之间的贸易额为3，550亿埃居（商品为2，270埃居，服务为1， 280埃居），与跨太平洋的贸易不同，跨大西洋的贸易一直或多或少保持着平衡。美欧双边投 资至少也与双边贸易一样重要，其总额为7，200埃居。1996年欧盟对美国的投资占该国总 外资的60%多，美国对欧盟的投资占该地区全部外资的44%。跨大西洋的投资在1989-1996 年间翻了一番。 在1996-1998年间美欧商业关系在双边和多边的层次上继续取得进展。在双边层次上， 1997年末美欧缔结了《相互承认协定》，还签署了关税合作协定等。在多边层次上，1996年 美欧参与签署了《信息技术协定》；1997年双方就电信和金融服务进行部门谈判，签署了《服 务业贸易总协定》。但是，在商业政策方面美国与欧盟都面临严重的挑战。从中短期来看，尽 管美欧安全关系上的各种变化，但是它们之间的商业关系牢固，并将提供一种稳定的来源。 可是从较长期来看，它们对日益增加的国际经济的相互依存所采取的不同方法可能造成各种 问题。 实际上，美欧之间的商业战频繁爆发，而且涉及的领域广泛，例如香蕉、牛肉、转基因 农产品、钢铁、因特网隐私、酒类、飞机噪音、文化产品等。农业是长期以来最容易引起美 欧之间贸易争端的领域，乌拉圭回合谈判久拖不决的一个主要原因就是美欧无法就农业问题 达成一致。乌拉圭回合谈判开始于里根总统执政的1986年，它没能按预期在1990年结束， 而是一直持续到克林顿总统就职的1993年。这场谈判致力于改善关贸总协定的规则，尤其是 那些关于农业、补助金、保证条款、争端解决和非关税措施等领域的规则。谈判的结果表明， 尽管乌拉圭回合谈判将有些农业问题推到世贸组织进一步的谈判中解决，但是，通过这个回 合的谈判美国和其他主要的农产品出口国确实在对欧共体和日本的市场准入方面争取到了一 点成果。 1998年3月，欧洲委员会建议加倍努力消除障碍市场准入的跨大西洋壁垒。这项建议 被看作是欧洲希望确保跨大西洋关系集中于积极的目标，并由此能够消化那些反复出现的争 议所造成的消极影响。建立《新跨大西洋市场协定》的建议试图扩大《相互承认协定》的覆 盖面，以便处理贸易的技术壁垒。然而，美国不会支持一个将农业问题排除在外的建议，而 这也是法国反对《新跨大西洋市场协定》的原因之一。此外，这段期间，美欧就多边投资协 定而进行的谈判也拖延不决，这主要是由于欧洲担心美国的产品会给欧洲的文化带来不利影 响，因而不愿将视-听/广播产品包括在豁免条款中。另外，食品安全问题也导致了美欧关系 的紧张，例如欧盟禁止在牛肉中使用激素，欧洲的消费者一再要求给转基因生物制品贴上标 签，并威胁在这个问题上要给美国制造更多的麻烦。1996年美国国会通过的"赫尔姆斯-伯 顿法"和"达马托法"预示着将成为跨大西洋贸易的主要争端，直到1998年由于美国同意搁 置对违反"达马托法"的欧洲公司采取制裁措施，并同欧盟就如何解决双方在"赫尔姆斯- 伯顿法"问题上的争端达成谅解，美欧之间的这一摩擦点才得以缓解。2000年9月美欧达成 协议，规定今后它们之间的贸易争端将通过世贸组织的仲裁来解决。 三、美国与欧盟对中东欧国家的经济援助 冷战后，欧盟与美国在中东欧的基本利益是相似的，即鼓励一个稳定的中东欧的发展， 通过推动那里的政治和经济改革进程而使其成为欧洲和跨大西洋体系的组成部分。在开始阶 段，美国与欧盟共同努力通过欧共体任主席的24国集团方法增加和实施国家经济援助。在第 二个阶段，重点转向由美欧各自的援助计划发挥作用：欧洲实施的是"对波兰和匈牙利经济 重建的援助计划"；美国实施的是"支持东欧民主计划"。在第三个阶段，欧盟-美国对中东欧 经济援助的努力涉及它们各自计划的再调整，这种调整强调双方计划的互补性和24国集团协 调的合理化。欧盟的"对波兰和匈牙利经济重建的援助计划"仍然十分活跃，但是它的努力 方向从推动中东欧国家的总体改革转向了帮助它们为取得欧盟成员国身份而做具体准备。美 国的"支持东欧民主计划"的目标则不同，它集中于：（1）通过私有化，尤其是对中小型企 业的私有化来建立市场经济，并在新政策和合法环境的基础上进行经济重建。（2）通过公共 部门的改革、受约束的公共管理、强有力的权力下放、加强的选举机构和创建独立的媒体与 非政府组织而使民主制度扎根；以及（3）通过保健、住房和环保等方面的改革提高"生活质 量"。 "对波兰和匈牙利经济重建的援助计划"与"支持东欧民主计划"目标的不同导致了美 欧在方法上的显著差异。美国寻求计划的短期明显效果，主要是回应国内和国会对于计划取 得明显进展的要求。欧盟展现出长远的眼光，它们重视为中东欧国家成为欧盟成员国做准备 的持续过程，认为这恰恰与最终的结果一样重要。美国的援助一直是高度集中的、有限制的， 而欧盟的支持则一直是更没有限制的。由于欧盟的许多外部活动具有较长期的取向，而且没 有同级的立法监督，它倾向于以较慢的速度来推进计划。美欧对中东欧国家改革进展的期待 不同，有时对它们的改革成果的估价也不同。 美国和欧盟一致承认经济援助在中东欧国家民主转型中的中心地位，而欧盟及其成员国 一直是主要的援助方。在经济援助方面，1990-1995年间欧盟和它的成员国对中东欧提供的 援助占西方总援助的53.5%，而美国提供的援助仅占其中的11.3%；国际金融机构的援助占全 部经济援助的24.8%，欧盟在全部经济援助中占15.6%。在具体的领域欧盟及其成员国也比美 国表现突出：在拨款上两者之比为66%对22%；在食品援助上为52%对41%；在非食品紧急援 助上为67%对26%；在技术援助上为69%对27%。1995年，美国国会拨给"支持东欧民主计划" 的资金经过1991年以来的逐年增加之后下降到3.59亿美元。因此，在总的经济援助领域， 特别是就在中东欧所投放的资源和所做出的承诺而言，欧盟都领先于美国而更引人注目。 同样，虽然美国与欧盟都承认贸易自由化的重要性，但是比较而言，为了追求这一目标 欧盟发展出了更多的手段，尤其是《欧洲协定》。而且欧盟比任何其他行为体与中东欧国家所 做的贸易都多。例如，1994年欧盟从中东欧国家的进口额是美国的15倍，对中东欧国家的 出口是美国的20倍。而且，欧盟正按与"欧洲自由贸易区"类似的协议与中东欧国家谈判， 除此之外，任何其他国家或组织都无法与《欧洲协定》的广泛性媲美。 美欧都强调投资的重要性，美国通过"海外私人投资公司"在大多数中东欧国家提供贷 款、贷款保证、投资者服务和保险并通过双边条约已经加强了美国私人公司在中东欧的强劲 投资活动。在整个1996年，美国"海外投资公司"对中东欧的资金援助达到28亿美元。相 应地，自1997年3月开始，欧盟"对波兰和匈牙利经济重建的援助计划"的主要重点之一就 是资助投资项目，在1995-99年间欧盟67亿埃居预算中的70%专用于中东欧各申请国。 从1989年开始，欧盟就开始着手有关东扩的事宜，它为此而设计的主要经济工具包括 《欧洲协定》、《欧盟委员会关于将中东欧国家纳入欧洲内部市场和援助的白皮书》（1995年5 月）；政治工具包括"有组织的对话"、《稳定协定》（1995年3月）和区域合作。欧盟东扩是 欧盟致力于将中东欧国家更全面地纳入欧洲的最重要的方法，欧盟的目标是通过东扩将民主 政体和市场经济植根于中东欧国家，同时还希望在欧洲东部建立一种"相互信任"的心理环 境，一种"归属感"。欧盟东扩与克林顿政府倡导的"参与和扩展战略"殊途同归，甚至可以 说，它既是"参与和扩展战略"的主要手段，也是它的一个目的。它是欧盟与美国不同程度 的广泛合作战略中的一个组成部分，在某种程度上，欧盟东扩比北约东扩具有更深远的意义。 第二节　　北约东扩 一、围绕北约东扩的政策考虑 随着苏东发生剧变、苏联解体，华约也解散了。这时一个与此紧密相关的问题摆在了美 欧决策者，尤其是美国决策者的面前。那就是北约怎么办？围绕这个问题美国决策层内部展 开了激烈的讨论，而争论的结果是决定北约东扩。在冷战结束这种新的国际政治背景下，美 国为什么还要扩大北约？笔者认为，从根本上说，北约东扩是美国建立"跨大西洋共同体" 构想在军事领域的实践。具体地说，它还包括如下几个方面的政策考虑。 首先，北约东扩是美国在德国问题上的一贯政策使然。从冷战爆发直至60年代初，德 国问题一直是美苏争论和冲突的焦点。美苏双方都很清楚位居欧洲中心的德国的分量，因此 都在力图争夺德国以求壮大自己一方的实力。对于德国，美国当时的决策层态度十分明确， 那就是宁要一个纳入大西洋联盟的西德，也不要一个中立的统一的德国。也就是说美国不将 德国的统一作为其政策目标。美国政府十分清楚，在冷战的背景下，苏联方面绝不会同意统 一的德国加入大西洋联盟。苏联一直倡导的是建立一个统一的中立的德国，而美国方面认为 这样的一个德国势必会游离于东西方之间，打美苏两家的牌，并更有可能向苏联一方倾斜。 为此，美国的政策是重新武装联邦德国，以牺牲德国统一为代价而壮大大西洋联盟的实力。 当然，美国追求的是作为大西洋联盟内部伙伴的德国的统一。毫无疑问，在冷战行将结束之 际，美国达到了预想的在德国问题上的目标。1990年10月两德统一，统一后的德国继续作 为北约的成员国。从这个问题上可以透视出美国对德政策连续性之一斑。将原来的东德部分 包括在北约之内，这实际上表明北约东扩已经开始了。 其次，北约东扩也是冷战后美国维持其在欧洲的存在与影响的一个重要举措。二战结束 后，由于共同对付苏联共产主义扩张威胁的需要将美国与西欧联系在一起。在整个冷战期间， 美国以北约为工具扮演了西欧保护者的角色。尽管欧洲各国对美国保护欧洲安全的承诺时常 表现出怀疑，但是，欧洲的安全依赖于美国的军事保护这一点是显而易见的。正因为如此， 美欧之间的军事联盟组织──北约才得以维持下来。 1991年12月苏联解体了，一个强大的社会主义苏联不复存在，困扰西欧的苏联威胁也 至少是暂时消失了。由此一个不容回避的问题就是，欧洲还需要北约吗？进一步地说，欧洲 还需要美国的保护吗？这些问题对于美国决策层来说则意味着，美国得从欧洲撤出吗？冷战 结束之初美国在欧洲作用的下降还有更现实的原因，那就是对于1991年由于南斯拉夫解体而 引发的波-黑内战，美国一直在采取观望的态度，这造成了美国准备放手欧洲事务的假象，也 就自然引起了欧洲人对美国政策的猜疑。美国的有识之士充分认识到跨大西洋联盟对美国的 重要性，认为这一联盟关系"是美国参与全球事务的跳板，使美国能够在欧亚大陆这个世界 权力的中心扮演仲裁者的角色，并且创造了一个在世界所有关键的权力和影响领域中占据主 导地位的联盟。"因此，从稳定传统欧洲盟友的角度出发，美国必须有所举动，以打消欧洲盟 国的顾虑。而扩大北约无疑就释放出了一个美国决心继续留在欧洲、承担北约义务的信号。 再次，北约东扩也是稳定中东欧的动荡局势，防止那里的改革发生逆转的需要。1989 年以来，中东欧六国先后放弃社会主义制度，转而实行资本主义市场经济。它们在对外政策 上的重要特征就是摆脱苏联的控制，转而向西方靠拢。东欧六国的剧变使以美国为首的西方 非常振奋，因为东欧的演变是它们为之努力多年、期盼已久的目标。也正因为此，美国与西 欧以经济援助为诱饵推动东欧的市场改革。产生于1991年北约罗马峰会上的一个新"战略概 念"认为，"对盟国安全的威胁不太可能来自于对盟国领土的蓄意入侵，而是来自于严重的经 济、社会和政治困难，包括种族冲突和领土争端所带来的不利后果，这正是中东欧许多国家 面临的局面"。因此，加强与这些国家的对话、合作就成为北约各国的当务之急。另一方面， 政治剧变后的中东欧国家也在积极向西方靠拢，波、捷等国的总统纷纷提出加入北约的要求， 谋求成为北约的成员国。在克林顿政府中那些主张北约东扩的人看来，如果西方同意这些国 家的申请，那么，就能有效地保证中东欧的政治经济改革向前推进，否则就会挫伤它们的积 极性而导致那里的各种改革发生逆转。 最后，北约东扩可以有效地挤压俄罗斯的战略空间，防止苏联威胁再起。苏联虽然解体 了，但是，它的继任国俄罗斯仍然是一个能与美国匹敌的军事强国，它的庞大核武库仍然具 有强大的威慑力。正因为这样，美欧对俄罗斯仍然存有防范之心。另外，从地缘政治的角度 来看，麦金德的那句格言依然具有不衰的影响力，它就是：谁控制了东欧，谁就控制了心脏 地带，谁控制了心脏地带，谁就控制了世界岛，谁控制了世界岛，谁就统治了世界。因此， 将中东欧包括在美国为首的势力范围之内与美国的霸权目标是切合的。 二、和平伙伴关系 柏林墙倒塌后，北约立刻就面临着两个现实的问题：一是如何维持北约在欧洲的相关性， 另一个是如何建立与中东欧国家的新型关系。美国决策层综合这两个问题而首先得出的具体 解决方案就是：在北约和这些国家之间建立"和平伙伴关系"的计划。这一计划赋予北约以 在成员国领土以外的地域执行维和任务的使命。"和平伙伴关系"既是西方应对中东欧剧变的 一个举措，又是向北约东扩转变的一个过渡性措施。 最初开始讨论冷战后北约的部署问题是在1990年有关德国统一问题的谈判期间。关于 这个问题的谈判主要是在美、苏、德三方之间进行。当时，美、德两国将谈判重点放在实现 德国统一和将这个统一的德国纳入北约上。美国总统布什在同德国总理科尔会晤的新闻分布 会上公开宣布，"我们拥有共同的信念，那就是统一的德国应该继续是北约组织的一个完全成 员国，其中包括德国参与北约的军事机构。"为了保证达到这样的目的，美国国务卿贝克甚至 明确向戈尔巴乔夫表示，"北约武装部队的司法管辖权将不会向东扩大哪怕一英尺。"不仅如 此，为了使德国统一的条款更加合意，1990年7月的北约伦敦峰会还宣布，北约正在逐渐变 成一个更为政治性的而非军事性的同盟。类似的声明无疑对当时的苏联起了安抚作用，从而 使德国统一以更有利于西方的方式得到解决，确保了统一后的德国留在北约之内。 从布什政府处理德国统一问题时所作出的有关北约的承诺可以看出，以美国为首的西方 试图十分谨慎地处理中东欧剧变及其后苏联解体的复杂局面，避免采取刺激苏联的举动。尽 管如此，它们又在与中东欧乃至中亚国家发展关系。在1990年的北约伦敦峰会上，北约邀请 了六个华沙条约国，倡议与它们之间进行定期外交对话。一年以后，国务卿贝克证实北约的 "与中东欧国家和苏联建立伙伴关系"计划。为了贯彻这项计划，在1991年11月的罗马峰 会上，北约成立了"北大西洋合作委员会"。该委员会将与所有的前华沙条约成员国建立联系 和定期举行部长级年会。一个月后，苏联解体，该委员会于是将成员国从中欧扩展至中亚。 在1991年的罗马峰会上北约还透露了一个新"战略概念"，它强调由于中东欧国家的经济、 社会和政治困难而引发的地区动荡危险，呼吁与这些国家进行对话和合作，并消除苏联的担 忧。 这时，在欧洲的巴尔干由于南斯拉夫解体而造成的动荡已引发了波黑战火。作为一个强 大的军事组织，北约能否担当起域外维和的使命便成为一个不容回避的问题。在这种情况下， 1993年上台的克林顿政府着手组织对欧政策。克林顿政府急于组织对欧政策还有另外一个原 因，那就是为1994年1月的北约峰会做准备。根据实际需要，克林顿政府班底围绕北约与中 东欧国家及独联体各国之间的关系商讨对欧政策。关于这个问题主要有两派观点，其中一派 以国务院和中央情报局中的某些人为代表，他们主张尽快扩大北约，因此，这一派又被称为 北约东扩的"快轨法推动者"；另一派以五角大楼和在国务院负责欧洲及独联体国家事务的官 员为代表，他们不主张北约东扩或者主张对此采取谨慎态度。作为双方争论而后妥协的结果， "和平伙伴计划"在1993年10月"北大西洋部长委员会"会议上出笼。 "和平伙伴关系"计划的最初设想是由美国驻欧盟军总司令约翰*沙利卡什维里提出来 的，他的本意是要在"那些想立即扩大北约的人和那些丝毫不想扩大北约的人之间寻求一个 折中方案"。他希望通过这一方案发展出一套使北约与其东部各国进行合作的模式和建立起它 们之间的实际军事联系。沙利卡什维里将军的设想得到国防部方面的积极回应。1993年9月， 在一次由国防部长阿斯平、北约秘书长沃纳、驻欧盟军总司令沙利卡什维里及驻北约大使亨 特等人参加的会议上，与会者一致认为"维和伙伴关系"（由于1993年10月美国在索马里军 事行动的失败而使"维和"蒙上了坏名声，因而后改称"和平伙伴关系"）和"联合特遣部队" 是在北约东部执行新的军事使命的最佳方案。与此同时，他们反对北约东扩，认为它会降低 北约的有效性。对于美国军方来说，由于担心联盟的凝聚力遭到削弱和在军队削减期间承担 新的义务，因此，"和平伙伴关系"比北约东扩对他们更有吸引力。1993年10，在为讨论北 约扩大的可取性而召开的集会上，与会者却决定将重点放在"和平伙伴关系"上。但是，克 林顿政府内部对于这项得到广泛同意的"和平伙伴关系"计划却有不同的理解。这个计划的 倡导者认为，他们已经整理出了一个替代北约扩大的理想方案，并且，总统已经决定支持他 们的方案；那些反对北约东扩的人则认为，克林顿政府已经决定推动"和平伙伴关系"计划， 而与此同时推迟作出是否东扩的决策；那些北约东扩的倡导者却认为，北约的大门在未来的 某个时候会敞开。 三、北约东扩的议程表 关于北约东扩的问题一开始就伴随着克林顿政府内部的争论。1993-94年冬，北约东扩 的支持者们依然在推动他们的东扩计划，其中尤以安东尼*莱克和斯特罗布*塔尔博特（后 者在1993年底被克林顿总统任命为副国务卿）最为突出，他们积极地为克林顿总统1994年 1月的欧洲之行做准备。所不同的是，莱克希望克林顿在1月份的访问中毫不含糊地指出北 约东扩的政策方向，而塔尔博特则希望总统发出一个模糊的东扩信号以免扰乱美俄关系。与 此同时，赞成和反对东扩的人都围绕"划线"这个概念作为论辩的根据。那些对北约东扩持 谨慎态度或反对立场的人强调，将"快轨法"适用于少数几个国家意味着仅仅将旧的欧洲分 界线向东移动了一点，这不仅会破坏美俄关系，而且会使其他东欧国家泄气；而那些支持北 约东扩的人则认为，如果不在这个问题上有所动作就会危害中东欧的改革前景，助长俄罗斯 的可以对这个过程投"否决票"的自我感觉，使那条欧洲分界线只能反映1945年的世界而不 是1989年之后的世界。对于北约东扩，克林顿政府之外赞同的呼声要比反对声更响亮，其中 支持的力量包括前华府官员，如基辛格、布热津斯基，美籍中东欧后裔以及中东欧人等。这 些人认为，"和平伙伴关系"不足以对冷战后欧洲的各种挑战作出反应。 1994年1月8日，克林顿开始他上任以来首次的欧洲之行，他这次出访的首要任务是 解释北约的角色和未来，其中包括"和平伙伴关系"与北约东扩的关系。在北约峰会上克林 顿总统声称"‘和平伙伴关系’开启了一个导致北约东扩的进程"。在1月12日的声明中，克 林顿的表达更为明确，他说，"让我非常清楚地说明这一点：既然伙伴关系不具有北约的成员 身份，那么，它就不是一个永久的寓所。‘和平伙伴关系’改变了整个北约的对话，以致于现 在问题不再是北约是否将吸收新成员，而是何时吸收和如何吸收的问题"。毫无疑问，克林顿 总统的这一声明明确了北约要否东扩的问题，而且也为北约的未来确定了方向，同时还在支 持北约东扩的一方投了决定性的一票。 1994年7月，克林顿总统访问华沙，访问期间他再次表示自己对北约东扩的支持，他 说，在我看来，北约将扩大，它应该扩大，这是加强安全的一种途径，北约的扩大将不会因 任何国家所发生的事件或者某种新出现的对北约的威胁而变更。同年9月，理查德*霍尔布 鲁克被任命为负责欧洲和加拿大事务的助理国务卿，他是继莱克和塔尔博特之后推动北约东 扩的主要人物。正是他将克林顿的讲话诠释为一种政策，也正是由于他的积极运作才使美国 政府中的所有人在1994年底最终都认识到了这一点，即克林顿总统本人支持北约东扩。 在北约东扩已经成为美国政府的一项政策时，对这项政策的外部阻碍力量自然就成为关 注的重点，其中最主要的外部障碍因素是俄罗斯。俄罗斯不愿意看到北约东扩，而克林顿政 府既要扩大北约，又要避免因此而过分刺激俄罗斯。因为给予叶利钦的改革政策以支持，从 而使俄罗斯的政局保持稳定一直是克林顿政府处理对俄关系的一个出发点。这两个方面相互 交织就使北约东扩不可避免地呈现曲折的变化。最初叶利钦对美国提出的"和平伙伴关系" 计划表示欢迎，因为在他看来，这一计划是北约东扩的替代方案。但是，来自美国的信息表 明事实并非如此，这一发现引起了叶利钦的不安与不满。1994年12月在布达佩斯举行的"欧 洲安全与合作"会议上，叶利钦愤怒地谴责了北约东扩计划。 但是，在北约东扩已经成为美国的一项既定政策的情况下，俄罗斯的反对充其量只能延 缓这项计划的实施，而不能从根本上否决它。1995年，克林顿政府对俄关系的主要议程就是 争取后者缓和对北约东扩的反对立场，并为此而积极推行双轨政策，即北约东扩和建立北约 与俄罗斯之间的关系二者齐头并进。1996年是俄罗斯的大选年，也是美国的大选年，因此北 约东扩的问题在这一年里就显得更加微妙。叶利钦参加总统选举的时间是在7月，而克林顿 参与最终竞选的时间是在11月，这就意味着关于北约"何时"东扩的问题必须在7月至11 月之间作出回答。如果早于7月势必给叶利钦的竞选造成不利影响，而如果迟于11月则不利 于克林顿再次当选。克林顿自然希望从这项政策中获得政治收益，因为北约东扩不仅是一个 关系到波兰裔美国人的选票问题，而且关系到民主党总统执行外交和防务政策的有效性问题。 到1996年10月，叶利钦已经再次当选总统，克林顿认为时机已经成熟了，于是他来到底特 律，宣布新成员将于1999年4月加入北约。 解决了"何时"东扩的问题，接下来就是东扩"谁"的问题，这个问题的回答同样与俄 罗斯因素紧密相关。支持叶利钦政府的改革，避免刺激俄罗斯人的民族情绪和防止俄罗斯私 有化进程发生逆转一直是克林顿总统第一至第二任期前半部分首要的对欧政策考虑。为此， 塔尔博特等人从一开始就积极倡导在北约东扩的同时建立与俄罗斯之间的密切合作关系。但 是，在1996年的下半年叶利钦由于身体原因不能从事正常工作，这就使美国方面的政策考虑 无法如期推行。不过这也只是稍微推迟而已，1997年5月，"北约-俄罗斯基础文件"签署。 在美国决策者看来，这份文件的签署意味着俄罗斯已经接受了北约东扩计划。因此，在同年 7月北约马德里峰会上，波兰、匈牙利和捷克被宣布作为首批加入北约的成员国。1998年4 月30日，参议院以80票赞同19票反对通过了这项北约东扩的计划。在1999年4月北约庆 祝其成立五十周年的华盛顿会议上，波兰、匈牙利和捷克被正式吸收为北约的新成员，也正 是在这次会议上，北约"战略新概念"正式出台了。它的核心就是扩大北约的职能，使其从 "区域内防御"转向"区域外防御"，从而使北约成为在全球发挥作用的军事工具。 需要指出的是，美国政府一直主导着北约东扩的各方面决策，在这个过程中美国的欧洲 盟友几乎没有什么发言权。对于北约东扩，德国出于稳定其东部地区的考虑首先表示支持。 但是，法、英、意和其他北约的西欧成员国总体上表现冷淡，它们都不愿意北约因此而承担 新的义务。在克林顿政府已经明确了北约东扩的决定之后，西欧各国虽然无力阻止这一决定， 但是，包括德国在内的其他西欧国家都希望华盛顿能更缓慢地推进这一过程，以免给俄罗斯 带来过度刺激，引起它的危险反应。在确定哪些中东欧国家可以加入北约的问题上，一些北 约的欧洲成员国也与美国的意见相左。比利时、加拿大、法国、希腊、意大利、卢森堡、葡 萄牙、西班牙和土耳其除了同意波兰、捷克和匈牙利之外，还赞成罗马尼亚和斯洛文尼亚的 加入。北约的其他欧洲成员国还渴望将北约扩大到东南欧。而美国偕同英国、德国和挪威只 赞同将北约东扩的成员国限定为捷克、匈牙利和波兰。最后，自然是美国的方案得到了通过， 因为按规定，在北约内部新成员的确定采取一票否决制。 第三节　　美国与欧盟一体化 一、共同外交与安全政策 美国与欧盟的关系是美欧关系的重头戏，而就欧盟自身的特点来说，它是处在一体化的 不断深化之中，因此，探讨美欧关系就不能回避欧盟的一体化问题。对于西欧的一体化，美 国历届政府总的来说持支持态度。这是由于在美国看来，欧洲的一体化有利于维持欧洲的稳 定，而一个稳定的欧洲可以避免美国卷入欧洲的纷争。不仅如此，一个稳定强大的欧洲可以 替美国分担责任。当然，这里面也包含着矛盾，即美国又担心这个强大的欧洲会对美国形成 挑战。 西欧一体化进程始于50年代末，在其后近四十年的时间里，它缓慢地向前推进。在冷 战期间，由于北约的存在，特别是由于苏联威胁的存在，西欧一体化的推动者对于谈论欧洲 防务、安全问题存有顾虑，他们担心这会有摆脱美国控制之嫌，由此会导致美国重新考虑其 作为欧洲保护者的角色。90年代初情况发生了变化，苏东出现的新情况使西欧的担忧大为减 弱，南斯拉夫的动荡局势又使欧共体意识到自己无力干预的困境。此前在海湾战争中，欧洲 投入兵力与美国形成的强烈反差也促使西欧反省自己在军事上的无能，这一切促使欧共体加 紧讨论欧洲的外交与安全问题。 "共同外交与安全政策"概念最初是由德国总理科尔和法国总统密特朗提出的，关于这 个问题的讨论在1991年10月取得了较大进展。在防御领域，法德宣布建立共同军团；在外 交领域，"共同行动"获得了可信性。在1991年12月的马斯特里赫特会议上，"共同外交与 安全政策"被正式写入马斯特里赫特条约。1992年5月22日，法国和德国宣布组建一支3.5-4 万人的"欧洲军团"。早在欧洲"共同外交与安全政策"酝酿之初，布什政府就对"欧洲共同 防务特性"对北约的潜在影响存有疑虑。12月2日法、德承诺该军团在紧急情况下可以听从 北约组织指挥，布什政府对此表示满意。为了牵制西欧防务联合，1993年4月22日美国与 德国建立了美德联合军团。与此同时，西欧内部加快了建立独立防务力量的步伐。同年11 月5日，由法、德、比三国组成的欧洲军团司令部在斯特拉斯堡正式成立。 1993年11月1日，马约生效，欧盟诞生。由于欧盟成员国无法在由欧盟直接承担防御 责任问题上达成一致，因此，它们决定在重新协商出共同防御政策之前由西欧联盟发挥防御 作用。在马斯特里赫特条约签署的最初三年里，事实表明，该条约不足以应对所面临的挑战， 其中前南斯拉夫冲突的日益升级就是一个证明。这一事例不仅反映了欧盟"共同外交与安全 政策"的局限，而且表明了在处理这个问题上欧盟继续依赖联合国、美国和苏联等其他国际 机构和国家的事实。但是，欧盟在处理前南危机中所暴露出的乏力并不足以促使欧盟全面推 进其"共同外交和安全政策"，毕竟它涉及到的问题既敏感又复杂，事实上，一直到1990年 代中期欧洲共同外交和安全政策还都只是目标而非现实。在1996年2月的欧盟政府间会议上， 欧盟各国既没有就将"共同外交和安全政策"包括在共同体的框架内，也没有就赋予欧盟委 员会在该敏感领域以实质性增加的权力达成一致。 在1997年6月欧盟首脑阿姆斯特丹会议上，欧盟的"共同外交与安全政策"获得了突 破，会上达成了《阿姆斯特丹条约》，该条约规定了加强"共同外交与安全政策"的实施机制。 在承认确定外交政策战略方针须一致通过的同时，规定少数成员国可弃权，以不阻止决定的 作出。为了用一个声音说话，将由欧盟委员会秘书长作为欧盟对外正式代表（即"共同外交 与安全政策先生"），协助主席实施政策决定。条约还规定，将促进欧盟与"西欧联盟"之间 更紧密的联系，以加强两组织最终实现"一体化的可能性"。 对于欧盟推进"共同外交与安全政策"的努力，克林顿政府的反应相对平静，欧盟在前 南危机中所暴露出的军事上的无能更强化了美国政府的这种情绪。自1998年12月欧盟开始 酝酿建立快速反应部队。对于欧盟建立独立防务能力的动向，尽管克林顿本人采取放任的态 度，但是，美国政府中的个别人还是忍不住指手画脚。国务卿奥尔布赖特就是一个典型的例 子，她对欧洲组建快速反应部队作出了3D的评价，即美欧离心（decoupling）、防务资源重 复（duplication）、歧视未加入欧盟的北约成员国（discrimination）。 当2000年底欧洲快速反应部队计划出台后，美国国防部长科恩的反应极为强烈。他对 欧洲盟友质问道，欧洲人对增加军事开支和其投放军事力量的能力的态度认真吗？他们阐明 了北约欧洲盟军最高司令部作为欧洲部队行之有效的作战领导机构而应发挥的作用吗？…… 如果不考虑所有这些因素，那么北约就可能成为一个历史的遗物。比较而言，布热津斯基对 欧洲独立防务的反应则要冷静得多，他认为，"在执行真正严肃的任务中，计划中的欧洲部队 在侦察、情报和空运等关键领域，仍然将不得不在很大程度上依赖北约的资源。这些资源虽 归北约使用，但主要是属于美国的"。因此，在他看来，欧洲的快速反应部队离不开北约，因 而也离不开美国的控制。显然，美国高官的质问和义愤都无法阻止欧洲防务一体化的进程， 他们的反应充其量只是一种霸权心态的发泄，是以北约来控制欧洲的企图的暴露。 对于欧洲快速反应部队与北约的关系而言，欧盟内部的成员国也存在不同的意见。英国 更倾向于使这个快速反应部队与北约保持密切的联系，而法国相应地更强调它的独立性。尽 管如此，在欧盟内部有一种强烈的推动"共同外交与安全政策"的愿望，甚至英国也不例外， 这是因为"共同外交与安全政策"是推进欧盟一体化的重要步骤，因而也是促使欧洲在世界 上发挥更强有力角色的重要步骤。就美欧关系而言，"共同外交与安全政策"必然会使其发生 微妙的变化。鉴于现今美欧在安全和外交领域存在广泛的合作，可以设想，未来在这些广泛 的合作领域中欧盟的声音会加强，美国能否适应这种变化将直接影响到它与欧盟 双边关系的 紧密程度。 二、"经济和货币联盟"与欧元 货币一体化是欧盟深化一体化进程的又一重要步骤。早在1989年4月欧共体执委会主 席德洛尔就提出了组建欧洲货币联盟的建议，该建议在1991年12月的欧共体马斯特里赫特 峰会上得到认可。会上签署的《欧洲联盟条约》（又称《马斯特里赫特条约》）中的一个主要 内容就是建立"经济和货币联盟"。它规定，至迟在1998年7月建立欧洲中央银行与欧洲央 行体系，1999年1月实现单一货币。对于"经济和货币联盟"，最重要的支持来自德国，因 为从某种意义上说，"经济和货币联盟"不仅是一项经济计划，而且也是克服被某些人视为德 国联邦银行货币霸权的手段。因此，德国愿意接受"经济和货币联盟"就表明它愿意继续为 欧洲的利益而牺牲德国的国家利益。当然这种牺牲的回报就是使德国和德国的政策在欧洲内 部得到更普遍的接受。与德国的做法形成对比，英国和丹麦决定暂时不加入经货联盟。 1994-1995年有关"经济和货币联盟"创始机制的工作开始进行，1995年5月31日欧 盟委员会划分了它的计划，会议以多数赞成而非全体一致的形式将"经济和货币联盟"的计 划分三个阶段：作出继续向前努力推进的决定，提名参加国；在一年内将参加国各方的货币 固定；在其后的三年中向单一货币过渡，最多在几个星期内引入该单一货币的硬币和纸币。 同年12月，欧盟马德里首脑会议决定欧元为欧洲货币联盟的单一货币。1998年5月欧盟布 鲁塞尔特别首脑会议确定法、德、意、荷、比、卢、西、葡、爱、奥、芬等十一国为首批欧 元国。这次会议同时宣布成立欧洲中央银行。1998年欧元国货币同欧元不可更改的兑换率被 最终确定。1999年1月"经济和货币联盟"进入第三个阶段，欧洲中央银行正式承担欧元货 币政策的责任，欧元正式诞生。预计到2002年欧元将成为欧盟内部流通的单一货币。 引入单一货币的计划被视为欧洲一体化进程中最大胆的一步，是一次革命。"经济和货 币联盟"的大胆之处更为引入注目，原因在于它是一场"自上而下的革命"而非"自下而上 的革命"。"经济和货币联盟"主要是一项政治而非经济事业的说法得到普遍的接受。这个命 题的含义就是政治目标（避免另一场欧洲战争、希望巩固法-德关系）是推进这一进程的动力。 而且更重要的是，欧洲货币联盟与欧洲政治联盟之间还具有紧密的联系。在一个成功的货币 联盟中享有成员身份在逻辑上不可避免地也将在一个政治联盟中拥有成员资格，因为"经济 和货币联盟"的成员国要相互协调来共同管理货币，而这将不可避免地推动欧盟政治一体化 的进程。 显而易见，欧元的问世将对当今国际金融市场上独占熬头的美元形成潜在的竞争。美国 是如何看待欧元的呢？来自西方的舆论普遍认为，美国政府希望欧元诞生。这种立场看似奇 怪，但是联想到由于欧洲内部的纷争和暴力冲突，在本世纪美国已经四次被拖进欧洲的战争， 其中包括两次世界大战、一次冷战和一次波斯尼亚战争，因此，美国政府希望欧元充当黏结 欧洲这个四分五裂大陆的外交胶水的想法又确实在情理之中。正如一位美国官员表述的美国 对欧洲的看法所揭示的那样，"我们感觉欧洲人很难彼此相处，目前我们这里为此简直有点愤 怒，美国方面认为现在应该依靠欧洲自己去实现某种形式的内部稳定。"因此，在欧洲为"经 济和货币联盟"而争吵期间，美国政府保持谨慎的缄默，它从来不曾讨论过这项单一货币计 划是对欧洲有利还是对其贸易伙伴有利。美国政府对欧元所持的这种乐观态度是基于他们相 信，在国际体系中欧元不会对美元的作用构成任何直接的威胁。1997年5月来自美国高级官 员的对欧元的首次表态反映了这一点，美国财政次长认为，欧元不可能在短期内取代美元而 成为主要的储存货币。 但是，1998年随着欧元问世日期的临近，美国金融界的反应不免喜忧参半。美国银行 正急切地等待着后"经济和货币联盟"时期欧洲金融边界的开放，期待这将使欧洲银行的国 内市场增加到美国市场的规模。在这种为扩大的市场而欢呼的背后也隐含着某种担忧。欧元 区有人口约2.9亿，多于美国的2.67亿，前者在世界国内生产总值和世界贸易中所占的份额 分别为19.4和18.6，而后者则分别为19.6和16.8，这些数字说明欧元区与美国的经济实力 相当，前者无疑构成了对后者的强劲竞争。因此，即使美元维持它曾经对德国马克的优势， 许多美国人也怀疑"经济和货币联盟"会不可避免地加快美元在世界上重要性的消失。 欧元于1999年1月如期诞生后，西方金融界倾向于认为，"经济和货币联盟"的成功意 味着欧元将到适当的时候成为一种主要的储存货币，欧洲金融市场也有望得到相应的发展。 这种成功的一个重要后果就是限制美国轻易找到廉价货币以弥补其经济习惯性赤字的能力。 但是，对于美国而言，无论欧元对美元的统治地位带来怎样不利的影响，美国政府都无权干 涉它的进程，因为货币联盟是欧盟一体化的一个步骤，它归根到底是欧洲人的事情。反过来， 当2000年欧元对美元创造了八个新低的情况下，9月22日欧美中央银行联手干预欧元，对 其提供支持。这进一步说明美国希望欧元保持稳定，在此基础上欧洲保持稳定。 三、跨大西洋的紧张关系 美国与欧盟是一对在广泛的国际领域彼此合作的伙伴。但是，冷战后随着欧盟一体化的 加快推进，欧盟独立性的增强，美欧之间在处理与其他国家间的关系问题上的矛盾时有暴露， 其中如何对待国家体系中的反叛者，即那些挑战国际现状和美国的全球领导地位的政权，大 概一直是冷战后世界中美国与它的欧洲盟国之间最大的分歧领域。在90年代，美欧之间关于 "流氓国家"的争论一直刺激跨大西洋伙伴关系。1993年美国开始了遏止、惩罚、影响甚或 驱逐一小撮政权的努力，关于这个问题的跨大西洋争论由此起源。华盛顿声称这些国家对国 际和平和美国的利益造成了许多威胁。美国前国家安全顾问安东尼*莱克在1994年3月首次 公开宣布，古巴、利比亚、伊朗、伊拉克和朝鲜是国际"罪犯"，它们不仅应受国际社会的轻 视，而且还应受到国际社会的制裁和遏制。随后，美国国会和一些主要报纸的评论员向克林 顿政府施压，要求遏制这些敌对政权。其后又发生了一些恐怖主义事件，因而又引起了公众 舆论对这个问题的更广泛注意。加之，1996年的总统大选临近，因此，克林顿政府加紧了制 定关于"流氓国家"的政策，以争取更多选民的支持。同年，美国政府突然全面致力于不仅 遏制甚或颠覆"流氓国家"政权，而且惩罚与"流氓国家"打交道的其他国家──包括与美 国关系密切的盟友。到克林顿政府第二任期开始，对"流氓国家"的惩罚、遏制成为美国外 交中的核心要素之一。它是美国在全世界扩展民主和自由的"软硬两手"中硬的一手。 美国对"流氓国家"的政策是否奏效目前尚不清楚，甚至它的倡导者们也不曾断言它会 取得迅速的效果。不过，有一点是明确的，那就是欧洲人（以及加拿大人、日本人和墨西哥 人）强烈反对美国的政策，并呼吁美国废止这项政策。这些盟友强烈地拒绝隔绝那些不受欢 迎的政权的逻辑，它们认为，开放和对话才是更明智的战略。更为重要的是，它们怨恨美国 1996年先后通过的《赫尔姆斯──伯顿法》和《达马托法》，这两项立法试图对那些与所谓 的"流氓国家"作生意的盟国的公司实施惩罚。1996年底，欧洲人通过了对抗美国法律的报 复性立法，拒绝减少它们与那些目标国的外交和商业联系，并断言它们有权力追求与西方联 盟的领导者不同的外交政策。 目前，有关"流氓国家"的跨大西洋争议在某种程度上恰恰是长期以来一系列跨大西洋 分歧的又一个插曲，它可以追溯到1956年的苏伊士运河危机、1950-60年代的阿尔及利亚和 越南战争以及1986年美国轰炸利比亚。但是，目前的争论比早些时期的更成问题，因为当西 方联盟的团结不再为一种共同的威胁所确保时，它就会受到这种争论的威胁。冷战期间，关 于"域外"问题的争吵从来没有对北约构成威胁，因为它们之间团结一致的共同需要总是远 远比任何欧洲之外的争议更重要。如果有一天美国人将欧洲人视为对那些威胁美国的全球利 益的国家的绥靖者，而欧洲人将美国人视为寻求单方面维护他们对自己的盟友的权力的过分 简单化的十字军战士，那么，结果不但不能有助于而是威胁联盟的团结和美国人与欧洲人必 要的时候互相支持的意愿。 西方对于每一个"流氓国家"的政策是不同的，但是，在每一种情况下的模式是相似的： 美国推进遏制和惩罚的政策，而欧洲人则寻求通过对话和贸易来获取变化。在所有的"流氓 国家"中，美欧在对朝鲜政策上的分歧可能是最小的，这不仅是因为欧洲在东亚不是重要的 行为主体，而且因为在朝鲜问题上，美国一直在推行加强对话和贸易而非制裁的政策。尽管 美国对朝鲜的军事遏制仍在继续，但是，自从1994年10月平壤同意冻结其被怀疑的核武器 计划，以换取西方的食品和能源援助，并与它们做生意之后，华盛顿一直尝试性地趋向于同 朝鲜保持接触。因为欧洲人没有更好的主意，美国的做法又与它们的很接近，而且它们在这 个国家的利害关系也小，所以，欧洲能够赞同美国的做法。 美国与欧洲对伊拉克的政策虽然没有导致损害联盟的严重而公开的争论，然而许多欧洲 人指责美国出于国内政治的目的而继续与萨达姆*侯赛因作对，在与解除联合国制裁有关的 位置上"移动球门柱"。法国是伊拉克的传统盟友，它是屏弃海湾战争后排斥伊拉克领导层政 策的第一个西方国家，它一直公开批评美国对那里的政策，巴黎似乎做好准备一旦可能就推 动和利用对伊拉克的开放。 1996年9月为了报复伊拉克侵入北部的库尔德人聚居区，美国空军袭击了伊拉克的目 标，许多欧洲人与这次行动保持距离，法国还公开表示反对。从1997年11月至1998年3 月，伊拉克驱逐联合国武器核查小组中美国的核查人员，接着拒绝核查人员进入所谓的"总 统官邸"，武器核查危机爆发。当时，只有英国对美国准备必要时以武力做出反应给予全力支 持，大多数欧洲国家最终对美英的军事行动威胁至少给予政治支持，法国则再一次坚持需要 一种外交解决方案，并呼吁赋予伊拉克更多的关于制裁有一天会被解除的希望。而且，许多 法国和意大利的建筑和石油公司都已经访问了伊拉克，它们准备在对伊制裁解除之后与之签 定最终的合作合同。 美欧之间在古巴问题上的争论远远比伊拉克问题更为公开，它是在美国与欧盟之间第一 个涉及到立场性争论的"流氓国家"问题，也是它们之间长期以来存在政策分歧的领域。对 于欧盟来说，古巴是其最大的单一贸易伙伴。而对美国来说，自1959年卡斯特罗革命之后古 巴就是美国实施贸易禁运和旅游限制的国家。1996年3月12日美国国会通过了"古巴自由 和民主团结法案"（又称"赫尔姆斯-伯顿法"），这项法案寻求支持那些在1959年革命后财产 被没收的美国公民和古巴裔美国人的索赔。该法案的第三节是非常有争议的，它允许美国公 司对那些从使用没收的财产中获利的外国企业及其分支机构起诉。 为了缓和与盟国之间的矛盾，1996年7月16日克林顿总统宣布，为了给外国公司更多 的时间来遵从该项法律的精神而将法案第三节的实施推迟六个月。但是，欧洲人和加拿大人 仍然感到十分气愤，他们谴责这项法律既不明智也不合法。欧洲人一方面威胁不理美国的规 定，另一方面威胁将争议提交世界贸易组织。同年10月，欧洲委员会通过立法，该法律规定 遵从"赫尔姆斯-伯顿法"的欧盟公司的行为为非法，并赋予它们在欧洲法院对美国公司提起 反诉的权力。1997年1月3日，克林顿总统引证在使欧洲人向古巴施压方面取得的进展，将 "赫尔姆斯-伯顿法第三节"的实施又推迟了六个月，并承诺只要欧洲对古巴的政策变得更强 硬，美国政府就会对该法律章节的实施继续作推迟处理。同年4月，欧盟同意使其在世贸组 织中对美国提起的诉讼无效，美欧双方就这个问题达成了和解方案。 在所有的"流氓国家"中，伊朗是引起最大和最多后果的国家。自从1979年德黑兰爆 发伊斯兰教革命并将美国人质扣押444天以来，美伊之间的关系就一直十分紧张。1980年， 美国与伊朗断绝了外交关系，美国国务院一贯地将伊朗置于支持恐怖主义国家的年度名单上。 美国一直决心孤立和惩罚德黑兰，而欧洲则一直寻求通过"关键的对话"和持续的贸易过程 来影响伊朗。 尽管美国长期以来就是伊朗政权的敌人，但是，只是从克林顿政府才开始了更积极的遏 制和处罚伊斯兰教政权的运动。1995年1月，德黑兰与俄罗斯签署在伊朗建造两个价值10 亿美元的核反应堆合同，3月，美国怀疑伊朗领导人支持巴勒斯坦对以色列平民的恐怖袭击。 为此，华盛顿决定采取更强硬的行动。第一步是结束一面谴责与伊朗做生意的其他国家而另 一面又允许美国公司这样做的前后矛盾的政策。这种政策导致，就在1994年美国的公司还是 伊朗石油最大的购买者，美国对伊朗的出口超过10亿美元，并且这个数额还在增加。自1987 年开始伊朗对美国的商品出口就被禁止了，而"间接"贸易，即美国公司在其他地方买卖伊 朗的商品是被允许的。 1995年4月30日，克林顿总统结束了这种虚伪的政策，他宣布禁止美国对伊朗的一切 贸易和投资，他还迫使一家美国公司放弃了一个月前与伊朗方面签署的石油开采协议。1996 年7月，美国众议院通过了"对伊朗-利比亚制裁法"（又称"达马托法"），象"赫尔姆斯- 伯顿法"一样，"达马托法"甚至将对那些与伊朗做生意的外国公司实施惩罚。1996年8月5 日，克林顿总统签署了这项法案。由于欧洲对伊朗的高额贸易和投资因此而处于危险之中， 欧盟对"达马托法"所做出的反应比对"赫尔姆斯-伯顿法"还要强烈。欧洲抗议华盛顿的这 种"治外法权"的立法原则。1997年9月，一家法国石油公司甚至宣布它同一家俄罗斯公司 和马来西亚公司一道与德黑兰签署了价值为20亿美元的天然气开发协议，这一举动似乎可能 引发美国的制裁和欧洲的反应，但是，次年5月，克林顿政府同意搁置对违反"达马托法" 的欧洲公司采取制裁措施，美欧之间一触即发的冲突点因此而平息了。 利比亚在许多方面与伊朗相似，它被美国看作是国际恐怖主义的一个主要支持国。欧洲 人尽管并不完全支持卡扎菲政权，但他们反对对利比亚实施贸易制裁。1992年，由于两个利 比亚人被指控应对1988年的洛克比空难负责，而卡扎菲拒绝交出嫌疑犯，联合国对利比亚实 施了航空制裁。美国国会认为应对其实施包括贸易在内的更严厉的制裁，因此，将利比亚包 括在"达马托法"之内，而这一法案最初只是针对伊朗的。 为什么美国人与欧洲人对于"流氓国家"会有如此不同的观点呢？为什么他们的政策会 这么不同？这个争论的核心在于美欧之间政策分析方面的分歧：欧洲人认为对话和贸易是改 变"流氓国家"行为的最好的工具，而美国则认为惩罚和遏制是最有效的办法，双方都不能 认同对方的观点。其次，不可否认，国内政治在美欧对"流氓国家"的政策中发挥关键的作 用。在美国政府对古巴的敌视政策中，古巴裔美国人的推波助澜作用是显而易见的；而就美 国对两伊和利比亚的政策而言，美国公众受夸大的有关这些国家支持恐怖主义活动宣传的影 响，他们倾向于支持政府对这些国家采取行动，而经济制裁无疑则是风险相对小的应对措施。 比较而言，欧洲与这些国家的贸易相当活跃，欧盟与伊朗和利比亚的年均贸易额为200亿美 元，欧盟20%多的石油是从这两个国家进口的。第三个原因是，美国将自己视为世界的领导 者，认为自己更有责任对它所谓的"目无法纪者"实施制裁。欧盟作为一个区域实力集团则 缺乏这种所谓"负责任"的推动力。第四个原因在于美国与欧洲政治文化方面的差异，美国 政治文化中的某种过度理想主义的色彩使其更倾向于将其他国家做好坏和敌友的区分，欧洲 由于长期以来处于冲突和纷争的旋涡之中，因此，它更容易以现实的态度处理与其他国家的 关系。 有关"流氓国家"的争议不可避免地会削弱美国或者欧洲战略的有效性。因为当美国单 独地实施制裁和遏制的时候，这些措施就更不可能影响或者击败某一"流氓国家"的政权， 同样，如果没有美国这个全世界政治和经济上最强大的国家的参与，欧洲的贸易和对话措施 也不可能促进"流氓国家"内部的变化。换句话说，一个分裂的西方战略既不能导致"流氓 国家"政权的失败，也不能将它们纳入西方主导的国际体系之中。而最有可能的后果是，美 欧之间对待"流氓国家"的政策分歧很容易成为导致它们内部关系紧张的诱因。 第四节　　前南斯拉夫境内的危机与战争 一、美欧在波斯尼亚危机中的分歧 作为冷战结束而引发的震荡的一个结果，1991年6月南斯拉夫联邦开始解体。南联邦 的六个共和国（波斯尼亚、塞尔维亚、斯罗文尼亚、克罗地亚、黑山与马其顿、）中的两个─ ─斯洛文尼亚和克罗地亚首先宣布独立。部分地由于斯洛文尼亚的种族比较单一（在那里居 住的塞族的人数很少），因此，在斯洛文尼亚因独立而引发的冲突的规模很小，并且很快就平 息了。在克罗地亚塞族占12%，因此，在那里塞族军队与克族的冲突比较激烈。克罗地亚转 而寻求联合国的支持，联合国于1992年春向克罗地亚派遣了10万人的维和部队，使局势得 到了控制。德国和欧盟先后宣布承认斯洛文尼亚和克罗地亚的独立。在这种外部形势的鼓励 下，1992年3月，波斯尼亚-黑塞哥维那正式宣布独立。同年4月，它的独立得到美国和欧 盟的承认。但是，波斯尼亚是前南斯拉夫民族与宗教最混杂的地方，因此，它的独立引起的 内部冲突也是最为激烈的。这次波黑内战一直持续到1995年10月，又称波斯尼亚危机。 前南斯拉夫处在南欧的中心巴尔干半岛上，而巴尔干素有欧洲的"火药桶"之称。因此， 从1991年初前南内部的暴力冲突一开始，主要的西方国家就呼吁欧洲的机构和联合国尽快平 息那里的危机。在冷战后的世界里，欧安会、联合国、欧盟等也都急切地想展示它们各自的 作用。但对它们来说，波黑内战则是一个严峻的考验。为了反对塞族获取穆斯林占支配地位 的地区以及进行种族清洗的行为，1992年6月联合国安理会向波斯尼亚增派维和部队，由欧 洲国家组成7500人的维和部队开进了波斯尼亚，其最初的使命是监督停火。8月，安理会第 770号决议授权成员国使用"一切必要措施"来推进人道主义救援物资的运送。10月，安理 会第781号决议在波斯尼亚建立了一个禁飞区。随着战争的继续，国际社会采取了许多措施， 包括对交战各方实施武器禁运；对塞尔维亚和黑山进行经济制裁；向马其顿派遣少量联合国 维和部队以防止危机的进一步扩大；提出分割波斯尼亚的各种外交倡议。在各种外交解决方 案中，最突出的就是"万斯-欧文计划"，该计划旨在建立一个新的松散的波斯尼亚联邦，由 10个地区组成，穆斯林、克族和塞族各在3个地区占支配地位，另外一个地区（萨拉热窝周 围）为混合区。 与国际社会为结束波斯尼亚危机而进行的积极运作相比，布什政府及克林顿政府初期都 表现得相对超脱。在布什总统任期的后两年，他的对外政策的一个重点就是与前苏联谈判和 签署"削减进攻性战略核武器条约"、"削减常规武器协议"和"第二阶段削减战略武器条约" 等，为此，在前南斯拉夫内战问题上，布什政府不愿插手，以免引起将该地区视为传统势力 范围的前苏联领导人的不满。因此，在1993年1月克林顿总统上台时，美国并不存在一个处 理前南危机的政策。新就职的克林顿总统决定采取行动，在2月5日的一次会议上，他指出， 美国如果在这种情况下不能采取行动就是放弃它的世界领导地位。 在1993年2-3月间，所有的国际努力都集中在使波斯尼亚总统伊泽特贝哥维奇签署"万 斯-欧文计划"上。这一做法的目的就是在迫使波斯尼亚穆族和克族同意该计划的情况下，向 波斯尼亚塞族施加压力，并寄希望于塞族不断加剧的国际孤立地位会迫使它接受这项计划。 对于这个计划克林顿政府并不愿意给予支持，国务卿克里斯托弗表明了他对这个计划的"可 行性、实用性和可实施性"的特别担忧。同时，美国也不愿意全然反对该计划，它担心这样 做会导致外交解决失败的责任都落到华盛顿的头上。为此，它宁愿支持这一和平进程。可是 事与愿违，尽管穆族在美国的压力下看起来愿意接受"万斯-欧文计划"，然而塞族仍然继续 为任何和平努力设置障碍。 1993年5月1日，克里斯托弗动身前往伦敦、巴黎、莫斯科、布鲁塞尔、波恩和罗马， 他此行的使命是探寻盟国对美国计划的支持，这项计划就是解除对波斯尼亚政府的武器禁运， 对波斯尼亚塞族实施有限的空中打击。就在克里斯托弗准备推销美国的计划时，波斯尼亚塞 族突然宣布，在波斯尼亚塞族议会和人民同意的情况下，他们准备签署"万斯-欧文计划，这 一声明的可信性虽然值得怀疑，但它却给了欧洲人拖延支持美国计划的借口。欧洲人不支持 美国计划的原因在于，他们担心，如果美国解除对波斯尼亚政府的武器禁运和对波斯尼亚塞 族实施空中打击，就会使冲突升级，从而让驻扎在那里的欧洲维和部队蒙受更大的风险。在 盟国反应冷淡的情况下，克林顿政府也避免进一步推进它的计划，因为华府的高官们担心波 斯尼亚危机会成为美国的问题。正如美国政府中的一位高级决策者透露的那样，政府的基本 战略就是，在这场危机中没有赢家，波斯尼亚危机是一个泥潭，美国要避免陷入这个泥潭。 加之，如果美国卷入波斯尼亚危机就很有可能使克林顿政府当时奉行的支持俄罗斯改革的政 策遭到挫折，因为叶利钦曾私下里警告克林顿，只要波黑和平进程仍在继续，美国政府就不 能支持对波斯尼亚塞族的军事行动。其后克林顿政府转而支持欧洲倡导的和平计划。5月22 日，美国、俄罗斯、西班牙、英国和法国一致就"联合行动计划"达成一致，该计划将重点 从对波斯尼亚危机的干预转向控制。 1993年7月初，由于波斯尼亚塞族的炮击，萨拉热窝的国际救援供应被切断，局面的 恶化再一次引起克林顿政府的关注。为此，它提出"以北约的空中打击来结束波斯尼亚塞族 对萨拉热窝和其他‘安全区’的封锁并迫使它参加严肃谈判"的计划。这一计划8月初在北 约内部得到一致通过。但是，能否采取空中打击行动的决定权却由北约和联合国共同行使， 英法坚持这一所谓的"双钥匙"安排的用意是限制美国采取军事行动的自由。1994年初，美 国一方面以北约将实施空中打击作为威胁，另一方面加紧了外交斡旋的努力。与此同时，俄 罗斯也成为巴尔干外交努力的主要参与者。美俄开始作为促进波斯尼亚和谈的主要参与者， 表明自1991年后期以来的欧盟-联合国外交努力归于失败。1994年4月，由美、俄、英、法、 德五国组成的解决波斯尼亚危机的"联络小组"成立，它积极寻求政治解决危机的办法。同 年7月，"联络小组"向波斯尼亚交战各方提出了"建立一个松散的联邦和独立的波斯尼亚的 计划"，在该计划中，塞尔维亚将控制49%的领土，穆斯林-克罗地亚联邦将控制51%的领土。 但是，波斯尼亚塞族拒绝在该计划上签字。 1994年秋，由于波斯尼亚穆族率先对塞族发动进攻，穆-塞之间再次爆发大规模的武装 冲突。克林顿政府担心这一冲突会升级为区域战争，而英、法等国却不那么担心。这一时期 美欧之间的分歧不仅体现在对冲突前景的判断上，而且更主要地体现在如何继续寻求结束危 机上。华盛顿再一次主张解除对波斯尼亚政府的武器禁运和对波斯尼亚塞族实施有限的空中 打击，它的欧洲盟友则由于担心这会使其执行维和任务的地面部队遭受更大的风险而加以拒 绝。同年底，克林顿政府的波斯尼亚政策实际上走进了死胡同。大西洋联盟内部的争论已经 表明，如果美国进一步对盟国施压以使其同意动用北约的空军力量，则有可能影响到北约内 部的团结。为此，克林顿政府再次从其政策立场上后退。 二、走向代顿协议 1995年5月，波斯尼亚内战升级，北约首次对波斯尼亚塞族军队实施了有限的空中打 击，而波斯尼亚塞族军队将几百名联合国维和人员扣为人质。事态的发展迫使联合国必须在 两种可能性中做出选择，或者是将联合国保护部队从波斯尼亚撤出，或者是增加它的兵力， 对其进行重新部署以扭转它的脆弱之势。针对这种形势，法国新上任的总统希拉克建议组建 "快速反应部队"。克林顿政府也开始更现实地考虑向波斯尼亚派遣美国部队的问题，6月3 日，克林顿总统对全国发表广播讲话，将美国在这个问题上的政策公之与众。他表示，美国 仅在三种情况下动用地面部队，第一，在没有射击也没有战斗的真正和平的情况下……；第 二，如果美国的盟友决定他们不能继续执行北约的使命并决心撤出的时候……；第三，如果 联合国的部队需要紧急撤出，那么，美国政府将在与国会协商后给予援助。 6月9日，联合国表示它将恢复到"传统的维和原则"上来。6-7月间，波斯尼亚塞族 加强了它的攻势，摧毁了几处联合国设置的"安全区"，并屠杀了大量难民。借部队乘胜推进 之势，姆拉季奇将军甚至宣布到秋季攻占哥拉兹得、比哈克和萨拉热窝，并结束这场战争。 希拉克总统又一次做出了强硬的反应，他于7月13日指出，必须采取坚定然而又有限的军事 行动，以保护"安全区"不再受到攻击。他说，如果这样一种军事行动被证明不能奏效，那 么，法国愿与它的伙伴、联合国秘书长一道承担全部的相关后果。希拉克建议从即将部署完 毕的"快速反应部队"中调遣1000名左右的士兵部署到哥拉兹得，以阻止波斯尼亚塞族军队 有可能发动的进攻。他还建议美国对这次行动提供空中掩护，并动用美国的飞机将部队空运 到哥拉兹得。法国的建议对美国提出了挑战。一方面，美国如果接受法国的这一充满风险的 建议，将意味着美国更深地卷入这场危机。另一方面，希拉克指出了采取军事行动的必要性， 而参战的部队需要美国空运到阵地上，这样他就有效地将球踢给了华盛顿。如果华盛顿不同 意履行空运的任务，那么，它就会遭到逃避战争的指责。美国决策者磋商的结果倾向于在波 斯尼亚的城镇遭到进攻时，以北约盟国的联合空中打击作为应对之策，而不是按法国的建议 从地面上增援哥拉兹得。美国决策者认为，如果以美国的飞机向哥拉兹得空运增援部队，那 么，首先要摧毁波斯尼亚塞族的防空系统。既然这样，还不如划一道线，声明任何对哥拉兹 得的威胁和进攻都将招致北约空军毁灭性的打击。在美国的极力游说下，在7月中旬英国召 集的伦敦会议上，英法同意了美国的建议。8月1日，北大西洋理事会通过了吓阻波斯尼亚 塞族军队进攻剩余"安全区"的计划。9天后，联合国和平部队的司令签署了对此计划的理 解备忘录。这表明北约和联合国都已准备实施美国长期以来寻求的空中打击战略。这也意味 着美国控制波斯尼亚危机处理权的开始。 同以往一样，当美国政府制定出了对付危机的军事反应战略时，它就又加紧了寻求危机 的政治解决的努力。克林顿政府探寻解决波斯尼亚危机的新战略主要是受白宫，尤其是国家 安全委员会的推动。毫无疑问，这种探寻的背后隐藏着重大的政治动机。毕竟，美国1996 年大选临近，克林顿和他的顾问们都清楚向一个被许多人视为泥潭的波斯尼亚部署美国部队 将带来的政治影响。推动和负责拟订美国对波斯尼亚新政策的头号人物是美国国家安全顾问 安东尼*莱克。实际上，莱克从1995年6月末就向克林顿总统提出了"结束战略"的概念， 其意在为结束波斯尼亚危机寻求外交解决方案。8月9日，莱克等人起程前往欧洲，目的是 为了向欧洲盟国推销美国的解决波斯尼亚危机的外交倡议。概括而言它包括七个要点：以联 络小组计划（包括建立一个统一的波斯尼亚）的核心原则为基础的一个全面的和平协议；和 平协议需要得到克罗地亚、波斯尼亚和南联盟三方的承认；将最近的战事所造成的领土变化 置于对波斯尼亚领土重新划分的考虑之中，并确保边界的可行性和可防御性；确定一个统一 的波斯尼亚的长期宪法安排的框架，包括与克罗地亚和塞尔维亚两个实体的"平行特殊关系" 的可能范围；减轻对南斯拉夫的制裁，和平协议一旦签署则暂停制裁，一旦协议实施则完全 解除制裁；处理斯洛文尼亚东部和克罗地亚与塞尔维亚比邻地区的危险局面；通过国际"小 马歇尔"计划援助的全面的区域经济一体化计划。莱克等人的欧洲之行实现了预期的目的， 尽管欧洲盟国不能对美国建议的每个方面都表示同意，但是它们确实为美国能够参与解决危 机并愿意做领头人而感到高兴。 1995年8月4日，克罗地亚军队对波斯尼亚塞族阵地展开了进攻，由于这种进攻的配 合，波斯尼亚的第五军在几天内从比哈克地区突围，并向东、南两个方向展开对塞族军队的 反攻。霍尔布鲁克（美国政府政治解决波斯尼亚危机的实践者）明确地指出，克罗地亚的进 攻对谈判是有价值的。因为，随着克罗地亚和波斯尼亚的军队逐渐在战争中占据主动，原来 的塞族军队占有的70%的领土近乎于减少为50%，在霍尔布鲁克看来，这会使与塞族的谈判更 容易进行。为此，他暗地里督促克罗地亚和波斯尼亚两国政府军加快向波斯尼亚塞族占领区 的进攻。到10月初，进攻已经达到了战略目的，如果继续作战效果只能适得其反，特别是因 为克罗地亚军队已经停止了进攻，这使波斯尼亚塞族部队得以集中力量打击波斯尼亚穆族军 队。在这种情况下，10月5日，伊泽特贝哥维奇最后不情愿地同意了停火协议，几小时后， 克林顿总统公布了这一协议。 1995年8月28日-9月14日北约对波斯尼亚塞族目标的空袭也是促使后者回到谈判桌 上的一个重要因素。北约的空袭动用了巡航导弹，在连续进行的激烈空袭之后，美国政府谈 判代表霍尔布鲁克迫使波斯尼亚塞族在联合国的监督下将近240枚重型武器撤出萨拉热窝， 这样，波斯尼亚塞族对萨拉热窝的近三年半的围困终告结束。 克罗地亚和波斯尼亚的联合进攻，加之北约的空中打击，使波斯尼亚塞族丧失了1992年夏以 来它所控制的领土的20%。由于担心失去更多的土地，波斯尼亚塞族愿意达成和平协议。 与谁谈判是克林顿政府政治解决波斯尼亚危机所遇到的难题之一。谈判的对象是选择波 斯尼亚塞族领导人佩尔，还是波斯尼亚塞族人，抑或塞尔维亚总统米洛舍维奇（使之作为塞 族的谈判代表）？这是一个在白宫存有争议的问题。最后，霍尔布鲁克的观点占了上风，他 选择了米洛舍维奇。而后者正希望以自己作为塞族一方控制者的身份来确保和平协议的缔结， 由此而使西方解除对塞尔维亚和黑山的经济制裁。8月底，米洛舍维奇赢得了作为塞族谈判 代表的资格。鉴于这个谈判代表本身急于达成一个和平协议，因此，谈判协议能否顺利达成 的关键就看克罗地亚，特别是波斯尼亚一方了。这意味着谈判的动力发生了相当大的变化。 对于波斯尼亚领导者而言，即使他们不能接受美国政府提供的和平协议，也无可奈何，因为 他们在谈判桌上的发言权已经被米洛舍维奇所取代。 11月21日《代顿和平协议》在美国俄亥俄州代顿正式签署，它标志着持续了三年半之 久的波斯尼亚危机结束。该《和平协议》包括波黑和平的总框架协议和十一个附录，后者是 相关各方和国际社会为实施该协议而承担的义务。其后，为了落实该协议美国与北约盟国的 军队进驻波斯尼亚，在预定一年的期满后克林顿总统两次延长部队的留驻时间。在1997年 12月的第二次延期声明中克林顿表示，美国与其北约盟国将保持对波斯尼亚的军事参与，直 到那里的和平能够自我维持为止。 美国为什么积极参与到解决波斯尼亚危机的行动中来呢？大多数华盛顿的官员认为，美 国参与结束波斯尼亚危机具有尽管相当有利、但有限的目的。波斯尼亚持续的暴力对美国提 出了道德、政治和战略的挑战。从道德上说，在欧洲心脏地区这么多无辜生命的死亡是一个 灾难；从政治上说，战争的持续对克林顿政府外交政策的可信度提出了质疑；从战略上看， 不能结束战争和美国与盟国之间就如何应对这场危机而导致的持续争吵会削弱北约的力量。 而美国成功地担当结束战争的领导者就能应对来自各方面的挑战。 三、科索沃战争 科索沃历来是信奉东正教的塞族和信仰伊斯兰教的阿族彼此争斗之地，多年来两个种族 为了争夺科索沃的归属问题多次发生流血冲突。二战后铁托领导人民军解放了科索沃，根据 1946年南斯拉夫宪法的规定，科索沃成为南斯拉夫塞尔维亚共和国的一个自治省。但是，科 索沃阿族还是要求获得更广泛的自治权，并为此而举行示威活动。1974年，南斯拉夫宪法赋 予了科索沃以更多的自治权，使它控制了本省几乎所有的权力。但这并没有使科索沃阿族分 裂分子满足，相反，他们要求成立"科索沃共和国"，并使之与阿尔巴尼亚合并。因此，整个 80年代，科索沃的局势一直动荡不安。1989年，塞尔维亚实行强硬政策，取消了1974年宪 法给予科索沃的大部分自治权。其后，科索沃阿族建立了自己的"新国家"──"科索沃共 和国"。这个"新国家"除阿尔巴尼亚之外，没有得到国际社会的承认。1995年11月《代顿 和平协议》签署后，阿族分裂分子成立了"科索沃解放军"，企图以武力争取科索沃的独立。 1998年2月28日，科索沃阿族武装分子突袭塞尔维亚警察，双方发生激战，科索沃危 机由此拉开了序幕。此后，南斯拉夫警察、人民军与阿族非法武装之间的武装冲突不断，并 逐渐升级。5月中下旬，在美国总统特使霍尔布鲁克的协调下，南联盟总统米洛舍维奇与科 索沃独立领导人鲁格瓦举行会谈，前者承诺给科索沃更多的自治权，条件是科索沃必须留在 南联盟塞尔维亚共和国之内；后者则坚决要求科索沃脱离南联盟独立，双方无法就科索沃的 地位达成一致。6月11日，北约16个成员国的国防部长在布鲁塞尔发表声明，授权北约军 事委员会制定一个武力干预科索沃的方案。8月，南斯拉夫军队和警察发动大规模反击，将 "科索沃解放军"几乎彻底击溃。9月22日，塞尔维亚军队在科索沃北部向"恐怖组织"发 动全面进攻，次日，联合国安理会通过第1199号决议，呼吁科索沃冲突各方立即停火，并尽 快开始政治对话，以便用和平方式解决争端。10月7日，北约秘书长索拉纳表示，对南联盟 "实施空中打击的倒记时已经开始"，"北约已经作好了采取行动的准备"。8日，美国总统克 林顿表示，他已经于7日决定授权美国驻北约代表在南联盟不能彻底履行联合国安理会决议 的情况下，投票赞成北约对塞尔维亚进行空中打击。12日，北约秘书长索拉纳宣布对科索沃 实施军事干预的命令。 从某种意义上说，美国和北约所做出的武力威胁的声明缘于它们在波斯尼亚危机中得出 的经验，即武力威胁，尤其是空军的武力威胁，是获得外交解决的一种有用工具。更为重要 的是，它还不仅仅是武力威胁，在被威胁方不愿屈服的情况下，武力威胁就会变成武力打击。 正如在波斯尼亚危机中北约对波黑塞族实施的连续两个星期的空中打击所表明的那样，这种 空中打击最终将波黑塞族逼上了谈判桌。因此，在科索沃危机逐渐升级的情况下，美国与北 约再次发出空中打击的威胁是十分自然的事情。果然这种威胁又一次奏效，就在北约欧洲盟 军最高司令克拉克随时准备下令开火之时，南联盟总统米洛舍维奇作出了让步：同意彻底执 行联合国安理会1199号决议，从科索沃撤出武装力量，接受欧洲安全与合作组织向科索沃派 遣2000名国际观察员，并答应就科索沃自治问题制定出谈判时间表。 但是，米洛舍维奇的屈从并不意味着科索沃危机的解决，因为在南斯拉夫军队和警察撤 出后，"科索沃解放军"随即乘虚而入，对塞族警察和平民展开袭击。在这种情况下，美国也 加大了向科索沃阿族施压的力度，要求他们签署《科索沃和平与自治临时协议》，但遭到拒绝。 就在这时，欧安组织的观察团团长沃尔克向媒体透露说，南联盟武装力量在拉察克村对平民 实施了野蛮的屠杀，这件事使南联盟陷入了相当不利的处境。它意味着北约可以随时以南联 盟军制造人道灾难为借口而实施武力干预。 1999年1-2月，南联盟政府军与科索沃解放军之间的冲突加剧。为了寻求政治解决科 索沃危机，在西方各大国的积极推动下，前南问题国际联络小组在伦敦发表声明，要求交战 双方代表2月6日前到巴黎市郊的郎布依埃参加和平谈判。但是，直到3月23日由美国代表 北约国家主持的谈判没有取得任何结果，南联盟总统米洛舍维奇拒绝在和平协议上签字，郎 布依埃和谈破裂。次日，北约就发动了对南联盟的轰炸，轰炸一直持续到6月10日南联盟政 府接受有关和平协议为止。这次旷日持久的轰炸给南联盟人民造成了二战以来空前的劫难， 据南联盟官员和经济学家估计，1500多名无辜南斯拉夫平民在北约空袭中丧生，5000多名平 民受伤致残，南联盟的直接经济损失至少达1000亿美元。 北约的空袭虽然最终迫使米洛舍维奇签署了和平协议，但是，与波斯尼亚危机时的情况 不同，科索沃战争表明美国"炮舰外交"的失败。科索沃战争是以美国为首的北约打着"人 道主义"旗号对一个主权国家进行干涉的战争，它在国际关系史上开了一个危险的先例。 冷战后，美国在欧洲的战略构想就是建立一个"跨大西洋共同体"，但是，先后爆发的 波斯尼亚危机和科索沃危机无疑在美国的战略构想上撕开了一道口子。为了维持其战略构想 的完整性，美国以不同力度和方式干预了这两场危机。如果说美国在波斯尼亚危机的和平解 决中所发挥的作用还有可取之处的话，那么，以美国为首的北约对科索沃危机的军事干预给 南联盟人民带来的更多的是灾难。如果说欧盟各国对美国参与解决波斯尼亚危机还心存感激 的话，那么，在科索沃战争中美国展示出的强大军事实力给其欧洲盟国造成的是更大的震惊。 科索沃战争成为推动欧盟组建独立防务力量的催化剂，毋庸置疑，这将对美欧关系产生深远 的影响。