克林顿政府推迟部署国家弹道导弹防御系统 顾国良 2000 年9月1日上午，克林顿总统在华盛顿的乔治敦大学的演讲中正式宣 布推迟部署国家导弹防御（NMD）系统，将NMD系统的部署问题交给下届总统处 理。克林顿在讲话中承认美国面临的导弹威胁，表明美国将继续研发和试验NMD， 但强调由于现有NMD的技术不成熟，不能使他做出部署NMD的决定。 2000年1月8日，美国进行的第二次NMD试验遭到失败。在3月、5月国防 部两次推迟试验时间之后于7月8日进行的NMD试验再次遭到失败。与此同时， 朝鲜半岛出现了令人鼓舞的缓和局面。6月13-15日，朝鲜总书记金正日与韩国 总统金大中举行了历史性的南北方最高领导人的会晤。6月14日，双方签署了 《南北共同声明》。随着南北方关系的积极变化，美朝关系也开始改善。美朝导 弹谈判取得了一些进展，朝鲜同意暂时停止导弹发射。另外，伊朗在选举中选出 了改革派占多数的新议会。这些变化使夸大导弹威胁的宣传失去了势头。在此情 况下，美国国内反对部署NMD系统的呼声高涨。军控与和平组织在华盛顿召集会 议，动员民主党议员和社会力量反对克林顿总统作出部署导弹防御的决定。民主 党议员和专家在军控与和平组织的动员下纷纷致函克林顿，反对总统作出部署 NMD系统的决定。7月6日，五十名诺贝尔奖得主致函克林顿，指出美部署NMD 是"不成熟、费时失事并且危险"之举。7月25日，以拜伦*多根为首的31名 民主党参议员致函克林顿，要求总统"不要在此时采取任何部署的举措"。民意 调查结果表明，大多数民众不支持克林顿作出部署的决定。与此同时，俄罗斯， 中国和欧洲国家反对部署NMD的呼声日益增强。在此情况下，克林顿最终"决定 暂不授权部署NMD"。 　　一、保守的意识形态和谋求绝对军事优势的长远军事目标是美国发展NMD 的根本原因。 　　冷战结束后，两大军事集团的对峙不复存在。但在美国，保守的冷战意识思 维依然存在。右翼的共和党人依然将俄罗斯、中国视为潜在威胁。尽管美国政府 声称建立导弹防御系统主要是针对朝鲜、伊朗、伊拉克等所谓"无赖国家"，但 在右翼保守人士眼中，导弹防御系统的目标还在于防范俄罗斯与中国的"威胁"。 　　美国的保守势力一向主张加强和扩大美国的军事优势。建立导弹防御系统是 里根主义追随者实现拥有攻防兼备的绝对军事优势，确保美国及其海外驻军与盟 友绝对安全的理想目标的战略步骤。他们主张美国既拥有强大威慑力的进攻性军 事力量，也同时拥有不受别国威慑的防御力量，从而保证美国在全球的领导地位 和进行军事干预不受到任何制约，即不让别国拥有对美国采取军事行动的否决 权。在这种强烈的意识形态的推动下，维持基于"相互确保摧毁"的战略稳定被 认为是政治不正确、不道德的原则，而发展导弹防御系统则成为维护美国人民安 全的正义之举。 　　近几年来，在保守的共和党议员、思想库，军方以及国防军工企业的大力鼓 吹和推动下，特别是在共和党控制国会的六年中，防务问题，特别是导弹防御已 成为一个高度政治化的问题。共和党刻意将其成为抨击克林顿政府防务政策软弱 的一个靶子。共和党抓住导弹防御问题通过各种听证会、调查委员会、特别委员 会等对克林顿政府展开了全面的、毫不留情的攻击。将导弹防御系统作为加强美 军进攻能力途径的五角大楼强硬派和从发展NMD系统得益的国防承包商大力支 持发展和部署NMD系统。与此同时，美国"传统基金会"、"安全政策研究中心" 等右翼思想库和持保守观点的媒体如《华盛顿时报》等发表文章大力鼓吹发展和 部署NMD系统，抨击克林顿政府的导弹防御政策。他们批评克林顿忽视和低估了 "无赖国家"的导弹威胁，如果不部署NMD，将使美国处于易攻击和无防备状态。 他们批评克林顿政府的有限导弹防御计划落后于威胁的增长，不足以对付导弹威 胁。他们声称，1972年签署的美俄《反弹道导弹条约》（以下简称《反导条约》） 是冷战产物，主张美国退出《反导条约》。他们认为，威慑对"无赖国家"及恐 怖组织已失去作用，军控条约与防扩散机制已失去效用。因此，美国的安全计划 应包括在武器扩散的世界中建立国土防御的内容。他们批评克林顿政府过多地考 虑俄罗斯与中国对美国发展NMD的反应，认为俄中无力与美进行军备竞赛。而美 国凭着其经济与科技优势，有足够的财力和技术能力发展和部署NMD系统。在共 和党及利益集团的压力下，克林顿总统为了保住民主党的执政地位，为了要表现 在防务问题上的"强硬"，在1999年加快了发展NMD的步伐。 二、军控界、科技界与和平组织的强烈反对克林顿作出推迟部署NMD的决定 随着2000年克林顿必须作出是否部署NMD决定的日子的临近，军控界、科 技界与一些和平组织一改前几年处于相对低调和守势的姿态，积极行动起来，强 烈反对美国发展和部署NMD系统。他们的反对活动对克林顿在2000年9月1日 最终作出推延部署NMD系统的决定起到了重要作用。这些组织包括"减小核风险 联盟"（一个由十七个最大的核裁军与防扩散组织加盟的联合会）、"军控协会"、 "关心科学家联盟"、"适合生存世界委员会"、"世界安全律师联盟"、"美国科 学者联邦"、"美籍英国人安全信息委员会"和"和平行动"（美国最大的争取和 平与正义的基层组织）等。他们支持通过军备控制来加强国家安全，认为部署 NMD系统违背了这一宗旨。他们认为，克林顿政府的NMD计划政治上无必要，技 术上不可行，经济上承担不起。如果美国为了对付目前尚不存在的导弹威胁而部 署一个耗资昂贵、技术上无把握的NMD系统，将破坏进一步削减核武库的最好时 机。他们的主要论点是： 　　美国面临的导弹威胁被夸大了。他们认为，导弹防御的支持者以及美国国防 部、国会的各种安全报告，特别是"拉姆斯菲尔德报告"都夸大了美国面临的来 自所谓"无赖国家"的远程导弹的威胁。朝鲜、伊朗、伊拉克等国家能否真正拥 有袭击美国的远程导弹并不肯定，而且他们是否构成所谓威胁取决于多种因素， 包括他们与西方国家的政治、经济关系以及他们所处的地区与国际环境有关。既 使他们能够，他们武库的杀伤力要比俄罗斯小得多，而且要面对承受使用导弹所 带来的严重惩罚。他们主张通过政治和外交手段改善美国与朝鲜等国的关系是解 决导弹威胁问题的更好途径。美朝关系的改善表明可以通过外交途径降低导弹威 胁。而发展与部署NMD的另一根据--导弹意外发射的可能则微乎其微。既便发 生，导弹防御也难以提供有效防卫。因此，美国没有必要部署NMD系统。 　　NMD系统在技术上不可行，不能为美国提供有效的防卫。他们认为，经过多 年的研究和试验，有效的拦截弹道导弹的技术尚未取得。而有效的对抗措施则较 为容易发展，且其造价仅为发展洲际导弹的一小部分。根据1999年美国国家情 报评估的调查，正在发展导弹的国家可以获取多种对抗措施技术，而俄罗斯等国 已经开发了许多对抗措施。如果愿意，他们可以将对抗措施出售给美国所关切的 国家。再者，NMD系统并不能保护美国不受各种威胁的侵害。NMD系统不能防卫 携带化学与生物剂的洲际导弹的来袭，它甚至不能拦截短程导弹或巡航导弹。它 也不能防御弹道导弹以外的诸如可携带大规模杀伤性武器的民用飞机、船只等。 　　NMD系统的经费开支将大大超出预定计划，美国承担不起。他们指出，美国 已经花费1220亿美元用于发展各种拦截导弹系统。根据国会预算处的估计，NMD 第一阶段的开支（在阿拉斯加部署125枚拦截弹）将达295亿美元。如果要建立 第二个基地、总共部署250枚拦截弹的话，经费开支将增加到488亿美元。而开 发、部署和运作NMD系统的实际开支将大大超过（近50%）先前估计的费用。如 果美国经济滑坡，美国将承受不起如此巨额费用，它也将影响其他国防项目的开 支。 　　NMD的部署将打破全球战略平衡，引起俄罗斯和中国的强烈反应。他们指出， 美国部署NMD将危及中国弱小核威慑力量的可靠性并损害日益衰退的俄罗斯核 力量的可靠性。俄中两国将被迫采取对应措施。他们担心俄将采取发展多弹头的 办法来弥补其衰落的核力量，并停止与美在控制核武器与核材料扩散方面的合 作。他们担心NMD的部署将刺激中国加速核力量现代化进程。中国核武器的快速 增长不仅将增加对美威胁也会刺激印度、巴基斯坦的核与导弹竞赛。他们也担心 中国停止与美国在防扩散方面的合作。为此，33名俄罗斯问题专家于2000年6 月9日致函克林顿，45名中国问题专家于6月29日致函克林顿，一致反对美国 部署国家导弹防御系统。 　　NMD的部署将对军控与不扩散机制产生负面影响。他们担心美国在未经俄同 意修改《反导条约》的情况下即作出部署NMD系统的决定将极大地改变国际安全 环境。此举将被国际社会视为美国单方面显示力量，拒绝冷战后的多边安全构架。 它将会影响国际安全合作，影响《全面禁核试条约》的生效和禁止核裂变材料生 产公约的谈判。60年代开始的军备控制可能因此而终止，它还可能导致重新回 到核竞赛和新的俄中联盟。如果美国退出《反导条约》，它将导致俄罗斯退出削 减战略武器条约，进而破坏不扩散机制。特别是动摇《不扩散核武器条约》的根 基。 三、美国公众舆论对导弹防御系统持消极的态度 导弹防御问题主要是保守的共和党议员、思想库与军控界、和平组织之间争 论的热门议题，广大公众对导弹防御问题的兴趣并不大，参与也不多。 　　一般来说，在媒体的大力宣传下，公众对导弹威胁有所了解，认为政府应该 保护美国本土公民的安全，免受导弹威胁。但他们对花费巨额资金发展、部署 NMD系统是否值得，技术上有否可行大多持怀疑态度。 　　首先，防务问题一向不是公众的首要关切问题。尽管共和党与媒体将导弹防 御问题炒得火热，共和党在1996年和2000年两次竞选活动中都将导弹防御作为 重要的安全问题向选民兜售，并以此攻击民主党总统候选人，但选民并不感兴趣。 因此，在2000年大选前夕举行的三场总统侯选人电视大辩论中，戈尔一字未提 导弹防御问题，小布什也只是提及要发展NMD，并未展开讨论。导弹防御问题没 有对大选结果产生什么重要影响。 　　根据"争取可生存世界教育基金委员会"2000年4月7日至9日在全国范 围进行的民意调查，大多数美国人并不关注导弹防御问题。当问及当今美国面临 的最重要问题是什么，认为教育（占28%）、医疗（占14%）、社会福利（占14%） 和打击犯罪活动（占13%）最为重要的远远超过加强国防（占4%）和建立NMD 系统（占1%）的比例。在问及美国是否应该现在做出部署NMD的决定时，59%的 公众主张等到所有试验结束后再作决定，只有20%的公众支持现在作出部署的决 定。在2000年7月进行的另一次民意调查中，56%的公众主张发展对付恐怖组织 袭击的防御系统，只有28%的公众支持发展导弹防御系统。美国公众的消极态度 对克林顿推迟决定部署NMD起到了积极推动作用。 　　四、包括俄罗斯、中国和欧洲国家在内的国际社会敦促克林顿作出推迟部署 的决定 　　俄罗斯总统普京在2000年上台之后在NMD问题上采取了积极和强硬的外交 与军事姿态。1月，普京批准了新国家军事学说，强调在其他军事手段用尽时， 俄将动用核武器。4月14日，在普京的推动下，俄罗斯杜马在僵持7年后批准 了《第二阶段削减战略武器条约》。与此同时，普京警告说，如果美国摒弃《反 导条约》，俄将退出俄签署的所有核裁军协议和业已建立的与美合作关系，并将 在核武器控制问题上单方面作出决定。与此同时，俄军方全力按计划部署新一代 的白杨-M洲际导弹。6月5日，普京在意大利向欧洲国家建议建立欧洲联合导弹 防御系统，联合欧洲国家反对美国部署NMD和修改反导条约。 　　中国在多种国际场合旗帜鲜明地表示反对美国发展和部署损害中国战略利 益、影响国际战略稳定的NMD系统。中国外交部军控司司长沙祖康于2000年8 月3日在《人民日报》撰文说，"美国发展NMD系统将对本已脆弱的全球战略平 衡关系构成直接挑战"，"将直接损害中国的战略安全利益"。因此，"中国也不会 坐视本国正当的安全利益受到损害，必然会根据全球和地区安全形势的变化而采 取必要的措施，以确保最低限度的核反击能力，因为中国决不会容忍再次受到核 讹诈的威胁"。 　　大多数欧洲国家不赞同美国夸大的导弹威胁论，不支持美国以军事技术手段 而非政治或外交手段来解决问题，不相信NMD能提供100%的安全保障。他们担 心美国发展和部署NMD系统会引发俄、中强烈反应，导致军备竞赛，危及欧洲安 全。德国总理施罗德在2000年6月初当面对克林顿说，"在我们欧洲人看来，维 护裁军领域的成果并循此方向取得新进展，至关重要"。法国总统希拉克也再次 表示，"破坏《反导条约》可能损害核不扩散努力，重新触发军备竞赛"。 　　11月1日，第55届联大裁军和国际安全委员会以78票赞成，3票反对的压 倒性多数又一次通过关于"维护和遵守《反导条约》"的决议案。这充分反映出 国际社会反对美国发展和部署NMD系统与维护全球战略平衡与稳定的决心。 　　五、美国新政府发展和部署导弹防御系统的政策动向有待观察 克林顿总统在他先前提出的决定部署NMD系统的四项标准（威胁迫近、技术 可行、费用可承担和不对军控与国际关系产生负面影响）均未达到的情况下作出 了推迟部署NMD系统的较为明智的决定。但NMD问题并未就此了结，在美国国内， 它将依然是一个高度政治化的问题。新一届政府在进一步推动部署NMD系统问题 的任何决定都离不了两党的政治斗争。尽管根据《1999年弹道导弹防御法案》， 在技术可行的情况下将尽早部署导弹防御系统已成为美国既定国策，但关于何时 部署、如何部署NMD的争论还将会继续下去。 　　当选总统小布什在其竞选活动中一再强调将致力于建立NMD系统。 2000年 8月3日，布什在接受提名的共和党全国代表大会上说："我的政府将尽早部署 导弹防御系统以对付攻击和讹诈。" 5月23日，布什在"国家安全的新领导" 一文中说，"美国必须根据最佳选择尽早地建立有效的导弹防御系统。"他主张发 展和部署规模更大的，能够保卫美国50个州以及美海外驻军及盟友的导弹防御 系统，声称如果俄罗斯不同意按美国的意见修改反导条约，美国将退出《反导条 约》。小布什新任命的国务卿鲍威尔表示，建立导弹防御系统是新政府的首要目 标之一。12月29日，曾于1998年主持撰写宣扬导弹威胁的《拉姆斯菲尔德报 告》的拉姆斯菲尔德在被小布什任命为国防部长的第二天即表示，NMD是美国国 防的一个优先发展项目。这些强硬态度似乎表明小布什新政府部署NMD的决心已 定。然而，在小布什入主白宫后是否会修正其在竞选活动中的立场，能否冷静认 真地考虑部署NMD系统是否真正符合美国的安全利益，以及美国是否有能力按小 布什的意愿快速部署大规模的NMD系统尚有待于进一步观察。 　　美国的本土及其海外驻军及盟友的安全依赖于多种因素，它包括优势的军事 力量与大国政治地位，国际经贸关系以及共同对付全球范围多种威胁的国际合 作。导弹威胁只是美国未来可能面临的一种威胁。出于国内政治需要而片面追求 导弹防御系统可能引发军备竞赛，破坏维护国际安全的其他要素。凭借部署NMD 系统来谋求美国的绝对军事优势行不通，也不能取得绝对安全，它只会有损于美 国的整体安全，也将危害国际和平与安全。 　　根本的问题是，美国是否要继续朝着单边主义的路子走下去，还是与世界其 他国家一起合作共同对付各种可能的安全威胁包括导弹威胁。正如"争取世界安 全律师联盟"副会长杰克*门德尔松所言："几十年来一直存在着对什么是美国 外交政策核心的两种不同观点的斗争。一种观点认为，确保美国长久安全的最佳 办法是通过与国际社会的相互依存、协定与合作来实现。另一种观点则认为，美 国应绝对自由地根据自己的防务需要和意愿做出决定。这就是号称单边主义者的 观点。"我们希望看到美国新政府能够摆脱意识形态的禁锢，摒弃单边主义，在 导弹防御问题上采取慎重和理性的政策。