从“9.11事件”看美国反恐怖主义政策的实施效果及其带来的启示 顾国良 "9.11事件"后，包括美国在内的国际社会对美国在冷战结束后推行的 反恐怖主义政策未能阻止"9.11事件"的发生进行了一些评议和反思。美国在 反恐怖主义方面的经验与教训对我国如何有效打击恐怖主义、维护社会稳定提供 了一些启示。 一、美国在冷战结束后如何推行其反恐怖主义政策 冷战结束后，在两大军事集团对峙的格局不复存在和经历了海湾战争的新 形势下，美国的"威胁观"发生了变化。美国认为，与冷战时期美国所面临的主 要来自前苏联的可预测的单一军事威胁相比，美国在冷战结束后面临的多种的、 不可预测的现实威胁更具挑战性。这些威胁包括来自所谓无赖国家（指朝鲜、伊 拉克、伊朗等国家）的威胁，俄罗斯、中国的潜在威胁以及恐怖主义组织的威胁。 为此，从克林顿1993年上台伊始就将大规模杀伤性武器的扩散列为美国安全的 首要威胁并相继提出了反扩散战略的几项计划，包括国际原子能机构安全保障计 划、帮助独联体国家处置核、生物、化学武器的"合作降低威胁计划"、化学与 生物武器防御计划和弹道导弹防御计划。 1995年6月21日，克林顿签署了题为"美国反恐怖主义政策"的总统决 策令（PDD），明确提出："美国应优先发展应付恐怖主义分子使用核、生、化武 器所造成后果的能力"。将反恐怖主义和反扩散作为美国安全战略中优先考虑的 任务。为此，美国采取了一系列措施实施这项反恐怖主义政策。 　　1、成立了以国务院、国防部为主体，能源部、商业部、交通部、农业部、 卫生部等部门参与、配合的反恐怖危机应变机制。由国务院负责处理国际恐怖主 义分子和组织所制造的危机，由国防部负责训练和装备反核、生、化武器部队， 以做出快速反应。陆军设有化学与生物武器防御指挥部、海军设有海军陆战队防 御生、化武快速反应部队，空军设有接受核、生、化武防御训练的空军安全部队， 并成立了由国防部副部长挂帅的"反扩散委员会"，负责监督国防部反恐怖活动 的训练与演习。 2、颁布了一系列反恐怖与反扩散的法律与条例及相关的制裁措施。诸如武 器出口控制法、与敌对国贸易法、核不扩散法、1996年防止大规模杀伤性武器 法、国防生产法等。美国利用这些国内法，对朝鲜、伊拉克、伊朗、苏丹等国进 行了外交施压、经济制裁、甚至军事打击来实施其反恐怖与反扩散政策。 3、投入了大量资金用于反恐怖与反扩散活动。1998年拨款65亿1仟6百 万美元，1999年为87亿5仟7百万美元，2000年为84亿1仟9百万美元，2001 年为93亿1仟1百万美元。其中用于执法与调查活动的费用和保护政府设施与 人员安全的费用各占30%左右。另外，政府各部门包括国务院、能源部、商业部、 农业部、交通部等都有一笔为数不小的反恐怖主义经费，其中国家安全部门的经 费最多，有51亿美元。 4、设立了一系列反恐怖计划与项目。美国政府在全国范围内设立了国内培 训与技术支援计划，在各大城市培训地方一线人员（包括消防、执法和医疗人员）， 并为各社区提供技术援助。另外还设立了诸如加强生化武器探测和预警的"化学 与生物武器防御项目"，医疗项目（如联合疫苗项目等），反恐怖技术援助项目等。 美国政府采取的以上措施在遏制核、生、化武器扩散方面取得了一定的成 效，有些做法值得别国借鉴。 二、美国反恐怖主义政策为何未能阻止"9.11事件"的发生 美国大力推行的反恐怖主义政策未能阻止"9.11事件"发生的原因有： 1、对美国面临的威胁评估有失偏颇 　　美国的威胁评估一是未摆脱传统的国家威胁的思维方式，二是未摆正现实威 胁的先后次序。美国仍旧将"无赖国家"的威胁和俄罗斯、中国的潜在威胁视为 主要威胁，而轻视了非国家、非政府的恐怖主义分子和组织的威胁。出于国内政 治需要，美国夸大了尚未成为现实威胁的导弹威胁。而忽略了现实的恐怖主义威 胁。美国强调了恐怖主义组织使用生、化武器袭击美国的威胁性，而忽略了恐怖 主义分子利用常规爆炸等手段袭击美国的威胁。 　　2、缺乏专门的反恐怖主义领导机构，且各部门的组织协调存在问题。尽管 有许多部门参与反恐怖主义活动，但美国缺乏反恐怖主义的专门领导机构，没有 设立专门负责反恐怖主义的高级政府官员的职位来领导和协调各部门的反恐怖 主义活动。反恐怖主义的情报搜集与评估不同于一般军事情报的搜集与评估，应 设有专门机构负责并与其他相关部门沟通。在"9.11事件"之前，情报部门掌 握的有关恐怖主义嫌疑分子的情报未与海关部门通报，致使他们得以顺利入境。 　　3、情治部门的失职。近年来美国中央情报局和联邦调查局的地位因受国内 政治影响而有所下降，功能有所减弱，加上美国过分强调个人自由、隐私权，过 于宽松的移民政策，以及过分依赖现代技术侦察手段的工作方式都影响了情治部 门的有效开展反恐怖情报搜集和国内治安管理工作。 　　4、资源分配不当。美国将其资源更多的应用在发展导弹防御系统上，与克 林顿政府600亿美元和小布什政府近千亿美元用于导弹防御系统上的预算开支 相比，用于反恐怖主义不到百亿美元的开支是不足以有效推行美政府的反恐怖主 义政策的。 　　5、反恐怖主义的措施偏重于恐怖袭击发生之后的救援活动，而对事先防范， 特别是在安检等措施方面的疏漏未能引起足够注意。 　　6、根本的原因在于美国推行的霸权主义和单边主义。美国以强欺弱，到处 树敌的霸道行径,美国推行单边主义、轻视国际合作，以及美在反扩散等问题上 实行双重标准的作法，是美国不能有效推行其反恐怖主义政策的根本原因。美国 如果不正视产生恐怖主义的根源，不改变其霸权主义行径，就难以避免受到恐怖 主义的袭击。 　　三、"9.11事件"对我国的启示 　　1、恐怖主义是整个国际社会面临的安全问题。加强对反恐怖主义与反扩散 的研究，切实采取反恐怖主义措施是我当前面临的紧迫任务之一。 　　2、应正确评估新形势下中国面临的恐怖主义威胁。不仅要重视常规爆炸等 手段的威胁，也要正确评估恐怖主义分子可能使用生、化武器的威胁，在生、化 武器材料与技术易于获取的新形势下，对恐怖主义可能对我安全构成的重大威胁 不可掉以轻心。 　　3、加强反恐怖主义的领导与组织协调。建议成立负责反恐怖主义的专门领 导机构，有效地领导和协调情报与执法等部门的配合，并建立军事外交等全方位 的积极危机应变机制。 　　4、制定中国反恐怖主义法，以法律为依据威慑和打击一切恐怖主义活动。 　　5、加强情报搜集和治安管理工作。打击恐怖主义活动的有效办法是：截获 恐怖主义组织的通讯联络；打入恐怖主义组织内部，注重人力搜集情报；严密监 控恐怖主义组织及其成员的活动情报，包括他们的资金往来和人员出入境情况， 切断他们与国外恐怖组织的联系。 　　6、加大对反恐怖主义活动的资金和人员投入。 　　7、加强反恐怖主义宣传，提高全民反恐怖主义意识，作好民间反恐怖培训 工作，加强基层群众性的治安管理工作。 　　8、依法严厉打击恐怖主义活动，着重作好防范于未然和先发制人的工作， 同时作好危机处理和有效救援的准备工作，提高快速反应能力。 　　9、注重从根子解决恐怖主义问题。加快发展少数民族地区的经济，正确执 行民族政策，消除恐怖主义滋生的源头。 　　10、加强国际合作，除了完善中亚五国合作机制，切实履行承诺外，也可 探讨中国与周边国家以及与美国、西欧国家在反恐怖主义方面的合作机制与措 施。 　　11、提高对反恐怖主义和反扩散的认识，审议我反扩散政策。"9.11事件" 将使美国在反恐怖、反扩散问题上进一步求助于中国的合作，提供了改善中美关 系的机遇。另一方面，美国将在我军售等问题上加大对我国的压力。我在军售问 题上应采取更为慎重的态度，以维护我负责任大国的政治形象，防止美国等西方 国家中别有用心的人利用军售问题制造麻烦，损坏我政治形象和经济、安全利益。