布什上台以来的对华政策 倪峰 在小布什上台前后，由于其本人在竞选中强调中国不是"战略伙伴"而是"战 略竞争者"，因此，包括中美两国在内的许多机构和人士普遍预测，美国新政府 将采取较克林顿政府更为强硬的对华政策。事实上，现实情况的演变比人们预想 的更糟。纵观近几个月尤其是近一两个月来小布什政府在对华问题上的种种举 措，其强硬程度仍大大超出人们的普遍预期。可以这么说，由于布什新政府在中 美关系许多关键问题上咄咄逼人的做法，已使中美关系再次剧烈动荡，面临严峻 考验。 一 如果我们对小布什上台以来的对华政策做一个纵向的考察，尽管只有短短的 4个来月，我们仍可以撞机事件划线，分为两个阶段。 在前一阶段，一方面，新政府在对华认识的表态比克林顿政府严峻，在面临 涉华问题时，增加了对抗性的成分，另一方面，在策略运用上相对比较谨慎。这 一特点可以从以下三个方面得到验证： 从布什政府主要领导人的表态来看，小布什一方面重复和确认了他在竞选时 对中国的定位，认为中国是"竞争者"，另一方面也在各种场合称，他本人和美 国政府重视美中关系；美中关系的发展和改善对双方都有利；美国对中国要"有 耐心"地保持"前后一致的接触"政策；美国"必须和中国有建设性和开放的关 系"。国务卿鲍威尔在提名听证会上称："我们将根据中国的表现决定对华政策。… 中国并不是我们的战略伙伴，但也不是不可避免和改变不了的敌人。中国是我们 的竞争对手。是潜在的地区性对手，也是一个贸易伙伴。…我们所面临的挑战正 是避免它成为敌人。"在3月7日的国会作证时，他称，新政府"承认一个中国 原则"，两岸应在"台湾是中国一部分"的前提下，用非武力的方式解决分歧。 同时继续承诺向台湾出售武器，并"同美国在亚洲的盟友磋商并密切合作，以制 定一个符合我们长远利益的针对不断变化中国的新方针。"总之，在上台之初， 布什新政府就彻底放弃了克林顿政府时期"战略伙伴"的提法，并将中国定位为 "竞争者"，同时似乎希望这种改变不致于引发中美关系立即出现剧烈波动。 从对待中美两国的官方交往来看，一方面，布什新政府有意识地将对华关系 进行冷处理，如，在小布什最初的"电话外交"中将中国排除在外，将对中国的 外交活动安排在美国在亚太地区的盟友之后；另一方面，也与中国继续进行不同 领域、不同层次的交往。1月25日，鲍威尔会见中国驻美大使；2月中旬，布什 与江泽民主席交换了信件，美国国防大学代表团访问中国；2月下旬，3位前中 国驻北美地区大使和国台办副主任周明伟先后访问美国；3月上旬，美国贸易代 表宣布美国将在农业问题上提出新的建议，以打破两国在中国入世问题上有关这 一问题的僵局，在这之后不久，中国贸易谈判代表团访问了华盛顿；3月中旬， 美军太平洋总部司令布莱尔、前国务卿基辛格先后访华，中国新任驻华大使向布 什递交国书；3月18日-24日，钱其琛副总理访问美国，并与布什政府5位负责 外交事务最重要的官员布什、切尼、鲍威尔、拉姆斯菲尔德、赖斯分别举行了"建 设性"、"有益的"的会谈。3月23日，美国太平洋舰队旗舰"蓝岭"号驶入 上海，并在此停留3天。此外，美方于3月16日宣布，布什接受江泽民主席的 邀请，于10月在上海参加亚太经济合作论坛首脑会议之后访问中国。而布什政 府这些处理两国官方交往的举动表明，新政府希望在降低对华政策在美国对外政 策中的阶位的同时，似乎想维系一种"正常"的国与国之间的交往。 从处理两国关系中存在的各种问题来看，新政府在对华关系上展开强势运作 的迹象已初显端倪，与此同时，由于两国关系中并没有出现超乎寻常的棘手问题， 这种趋势并未完全展开。这种强势运作的具体表现是，在人权问题上，2月，美 国国务院在发表的人权报告中对中国提出指责，并宣布新政府将在3月19日召 开的日内瓦联合国人权委员会会议上再次提出谴责中国的议案；在这之后不久， 众议员兰特斯和参议员赫尔姆斯分别在众参两院提出反对在中国北京举办2008 年奥运会的议案。在台湾问题上，新政府的官员在一些场合表示，将不再重复克 林顿总统提出的"三不"政策，并称，中国增加军费将对美国售台武器产生影响； 另外，国会议员提出立法建议，要求美国同意接纳台湾以观察员身份加入世界卫 生组织。在军控问题上，布什政府称，NMD和TMD的"列车已经驶出了站台"， 即包括中国在内的世界其他国家如何反对，新政府将一意孤行下去。在东亚安全 问题上，新政府表示将更加强调日本在美国亚太政策中的中心地位，不会再犯克 林顿政府为"讨好"中国而"冷落"盟友的"错误"。另外，小布什还称，他将 以"现实的观点"和"率直的方式"处理与中国的关系；同时，在这一期间为了 摆脱轰炸伊拉克后在国际上遭到强烈谴责的困境，布什政府无中生有地指责中国 协助伊拉克修建防空系统。 如果从布什政府将中国视为"竞争者"的角度来看，前一阶段有关对华政策 的处理还算慎重、有节制的话，那么，以撞机事件为契机，美国新政府在中美关 系的众多问题上几乎处处都采取先声夺人的姿态，步步进逼、层层加码，致使中 美关系大幅度倒退。 首先，在撞机事件的处理上，包括布什本人在内的美国官当局采取了一种傲 慢和霸道的方式。在事件发生之初，美方不仅拒不道歉，而且完全推卸美国的责 任，对被撞毁的中国飞机和失踪中国飞行员采取冷漠态度，指责中国的拦截活动 "越来越过分"，还说擅自降落在中国领土上的美国飞机是"美国领土"，中国 不能进行检查，并以强硬口吻向中方提出种种无理要求。之后，在中国方面有利 有节的斗争下，美方极不情愿地作出了道歉，但在中方释放美军机组人员之后， 布什本人又立即对道歉作出反悔，国防部长拉姆斯菲尔德甚至倒打一耙，放风说 事件是由中方飞机"违规操作"造成的，不久美国务院对美国公民到中国旅行发 出警告，美国负责亚太事务的助理国务卿凯利称："在我们的男女军人被扣留在 中国11天之后，我们不会一切照旧。"布什还下令国防部、国务院和其他同中 国交往的部门"逐项检讨"双方的交往项目，他本人称："我们将检讨同中国交 往的所有机会，如果它能加强我们的关系，可能就有意义，如果毫无益处，未能 改善双方的关系，那我们将不会进行交往。"而美国陆军部则下令取消由中国工 厂承做美国军帽的合同。就在撞机事件的处理尚未了结之时，美国方面就公然恢 复了针对中国的侦察飞行。 而在台湾问题上。4月24日，美国公布了自1992年以来最大的一笔对台军 售清单，总额高达40多亿美元，其中包括8艘柴油动力潜艇、4艘"基德"级 驱逐舰和12架P-3反潜飞机，其军售的规模和性能，均是中美建交以来所罕见 的，其中的潜艇甚至已经超出了《与台关系法中》向台湾提供防御性武器的范畴。 尽管清单中没有包括异常敏感的宙斯盾驱逐舰，但也为今后可能的出售留下了活 口，称"视需要进行讨论"。就在军售清单公布的第二天，布什本人在接受美国 广播公司电视采访时更是语出惊人，公然声称："我们有义务保卫台湾，中国（政 府）必须了解这点。是的，我会竭尽一切所能，协助台湾保卫自己"。布什以总 统的身份作出这种宣示，不仅对1998年克林顿总统在上海所做的"三不"承诺 起到了抵消作用，而且改变了自中美建交以来历届美国政府在此问题上所采取的 "模糊政策"，走向了所谓的"战略清晰"，即如果我方主动使用武力统一台湾， 美国肯定要在军事上介入，协访台湾，如果台湾宣布独立从而引起我方使用武力， 美国将不给台湾以支持。在这之后不久，美国又与日本相互配合，允许李登辉访 问日本和美国，并同意陈水扁在美国"过境"。将布什政府的这些举动结合在一 起，明显地可以看到，美国在为处于困境中的台独势力撑腰打气，试图将两岸分 裂的局面永久化和固定化，将"一个中国的原则"虚置化，最大限度地发挥台湾 问题对中国的牵制效应。布什政府在台湾问题这一中国核心国家利益上对我进行 的挑战，较前几届政府又向前迈出了一大步。 在部署国家导弹防御系统问题上。布什5月1日在美国防大学发表演讲，声 称美国"需要一种能够建立一个有助于美国建立导弹防御系统以对付当今世界不 同威胁的新构想。为了做到这一点，必须摆脱那个已经签署了30年的《反弹道 导弹条约》的限制。这项条约既不能反映现实，也不能指明未来。那些不让我们 讨论今天的威胁，禁止我们探讨有希望保护我们自己、我们的朋友和盟国的条约 都不符合我们的利益，也不符合世界和平的利益。"这是布什自执政以来以最明 确的语言，表示美国将不顾反对、执意发展NMD的决心。同时，布什政府还在 有关发展NMD的国际游说中，刻意地冷落中国。当美国向欧洲和亚洲的盟国及 印度派遣副国防部长和副国务卿游说的同时，只向中国派遣了一名助理国务卿， 而副国务卿阿米蒂奇在韩国游说时甚至声称"中国并不是一个强国"。 与此同时，美国还积极准备并加强针对中国的战略部署。美国防部长拉姆斯 菲尔德曾经表示，美国必须"重新制定第二次世界大战后以欧洲地区威慑苏联为 主的防务政策。"外电报道，美国增加了对准中国的战略导弹的数量；美国正在 台湾附近调整和加强军事部署；同时，美国和印度正在积极筹划主要是针对中国 的战略对话；另外，美国在中国周围国家的使领馆大幅增加主要针对中国进行侦 防的人员数量；美军正在积极筹划以中国为主要假象敌进行军事训练。 总之，尽管小布什执政以来对华政策的推行可以分为两个不同的阶段，但政 策推行的现实后果是中美关系已再一次陷入严重危机。自1989年以来，两国之 间曾经发生过多次危机，但是那一次危机都没有象撞机事件以来这样全面和深 刻，布什政府在危机发生后仍采取层层加码的做法是先前几次危机中所从所未见 的，为此两国的整体关系和多数主要的领域均受到严重影响和波及，人们不禁要问，小布什政府是否正在推行一条将中国拖入与美国进行全面对抗的对华政策？ 二 造成布什新政府目前对华政策的原因是多方面的： 首先，从长期的结构性因素来看，这是自90年代中期以来，美国社会不断 增长的对华疑虑情绪的再一次集中体现。自1992年邓小平南巡讲话以来，中国 经济进入了持续、快速发展的轨道。随着经济的迅速增长，中国的国力和在世界 事务中的影响力不断上升，加之中国社会制度、意识形态和文化传统与美国之间 存在的差异，在许多美国人看来，中国的发展对美国在世界的领导地位构成了可 能的挑战，并影响到美国的国际战略布局，其中最重要的体现就是各种形式的"中 国威胁论"开始在美国盛行起来。自90年代中期以来，其中认为中国的日益强 大对美国的安全利益构成挑战，美国应当象遏制一、二战时期的德国、日本和冷 战时期的苏联对待正在"兴起"的中国的观点，日益成为鼓吹所谓"中国威胁论" 人中的主流。每当中美关系出现问题的时候，这股势力就会跳出来，试图将美国 的对华政策推向他们设计的轨道。例如，1995年因李登辉访美而爆发台海危机 的时候，他们便适时发出了"遏制中国"的叫嚣。1999年发生炸馆事件之后， 他们又推出了《考克斯报告》，并借所谓的"李文和案"在美国掀起了一场所谓 "抓间谍"的运动。而此次的中美撞机事件再一次为这股势力提供了表达他们看 法的机会。 在克林顿政府时期，克林顿主要执行的是一项双重的对华政策，它一方面对 中国的发展采取一系列的防范行动，另一方面，通过各种做法试图将中国纳入主 导的世界秩序。因此，这些势力的意见与行政当局并不完全合拍。这样，尽管在 每次中美危机中主张与中国对抗的力量都有所斩获，但是，他们的主张并没有成 为政府对华政策的主流。与此同时，克林顿对华政策中对华防范的一面在中美关 系中所造成的危机和问题，以及克林顿政策对华引导、接触的一面并没有获得美 国普通公众所希望看到的"成绩"，这从不同的两个方面似乎又加强了遏制派的 论点，这使得该派的主张在美国社会中似乎正在获得更多的认同。随着与他们观 点更为接近的共和党人布什政府的上台，该派既获得了鼓舞，又获得了进一步表 达自己观点的机会。加之这种主张与另一种结构性因素，即美国政治人物中冷战 后日益膨胀的霸权心态结合在一起，产生了一种更适宜新政府在对华问题上采取 强硬态度的政策环境。 其次，从周期性因素来看。小布什政府对华政策中最重要的周期性因素是 2000年美国总统选举。在这次选举中，美国政府实现了政党和领导人的更迭。 新领导人主政之初通常希望尝试推行与前任有所不同的内外政策。例如，1993 年克林顿上台之初，也曾对前任领导人的对华政策提出批评，并尝试推行更强硬 的政策，如将最惠国待遇与人权挂钩，导致了中美关系出现波折和动荡。而此次 选举中，布什在对华关系上提出与克林顿政府不同的定位，而其背后的共和党， 尤其是其右翼向来对克林顿的对华政策深感不满，这些都会推动新政府在对华政 策上作出一些新的变动。而这一周期性因素与其他周期性因素，如年度对台军售 审议，联合国人权委员会会议（此次会议上美国遭受了前所未有的挫折）等叠加 在一起，致使中美关系产生了比以往更为剧烈的波动。 第三，从共和党对外政策主张的特点来看，2000年的总统选举出现了政党 轮替，共和党取代民主党成为执政党。尽管从整体上讲，两党在外交政策上的 总目标和口号都差不多，如，美国的领导地位、国家利益、国家安全、民主人权、 扩大贸易等，但在侧重点上两党还是有所差异。民主党方面自由派色彩比较浓厚， 在国际上更多地强调"人权"、"进步"，主张通过改变其他国家的社会制度和 意识形态来"维护国际和平"，促进美国的利益。另外由于其选票更多地来自中 底收入阶层，受到劳工组织的压力，主张带有保护主义色彩的"公平贸易"。对 待社会主义国家，民主党向来强调"和平演变"而不是单纯的实力对抗或遏制。 对待其他国家的政策，不仅看它们的实力而且看它们的动机。为此，克林顿政府 时期，将实力不大但强烈反美的所谓"流氓国家"列为美国主要的外部威胁。在 克林顿政府眼中，中国是一个与美国有着很大差异，同时又处在转型变化中的国 家，存在有通过接触纳入美国领导的世界秩序的可能性。 而在共和党方面，其政治主张向来比较保守，有很强的反共主义倾向。在外 交上，强调美国主导下的国际秩序的稳定，把维护国家安全列为外交的第一重点， 主张增加军费、发展高技术武器，加强军事同盟；讲现实主义和利益交换，依据 一个国家的实力、外部行为而不是意识形态和社会制度来决定美国对其的政策； 在对外行动中更倾向于"单边主义"，不顾忌其他国家的立场；由于更多地代表 大财团的利益，更多地鼓吹自由贸易和投资自由化；对于战略对手，共和党一方 面主张强硬，另一方面又可以通过利益交换进行某种妥协。而共和党在对外政策 中的这些特点，在布什新政府的对华政策中都有所表现。例如，布什政府主要是 依据中国实力近些年的不断增长将中国列为"竞争对手"的，并由此采取了对华 强硬的做法；由于主要是依据一个国家的外部行为作出反应，布什外交决策班子 中很少见到中国问题专家的影子；由于将国家安全列为外交的第一重点，并强调 同盟关系，因此，布什政府负责亚太事务的助理国务卿称："同中国的关系最首 先是基于我们国家的安全利益，以及对美国盟友的作用和影响。"由此可以看到， 布什政府最近所推行的对华强硬路线在某种程度上是共和党对外政策哲学的必 然反应。 第四，从小布什竞选期间发表的对华政策主张来看。我们知道，对于新上 台的领导人来说，竞选时期所发表的各种主张可能是其最初推行有关政策最主要 的依据之一。通过观察，我们可以发现，布什目前推行的对华政策与竞选时的政 策主张有着外在的延续性和内在的逻辑一致。例如，布什在竞选期间将中国定位 为"竞争对手"，这种提法在布什上台之后就立即有所反映；在竞选时，布什也 提出在台湾问题上将由"战略模糊"走向"战略清晰"，而在上台3个月之后， 他便抛出了充分体现这一政策变动的电视讲话。另外，对于对华关系的冷处理， 以及最近事态中布什政府的强硬态度也与他将中国定位为"竞争者"有着逻辑上 的必然联系。因此，我们可以将目前布什的对华政策看成是其履行竞选承诺的具 体体现。而且，小布什与克林顿相比，似乎更重视竞选承诺的履行。 第五，从小布什政府外交决策班子的人员构成来看。在外交领域，小布什 大多起用的都是里根及老布什政府时期的旧臣，如副总统切尼、国防部部长拉姆 斯菲尔德、国务卿鲍威尔、副国防部长伍福维茨、副国务卿阿米蒂奇等，他们都 是里根和老布什时代国防及外交事务的重臣，信奉里根主义，主张美国至上、重 视军事安全、奉行实力政策、全力压制世界上一切与美国对抗的势力。按照他们 的解释，正是这样一套政策主张使得美国在冷战后期终于压垮了前苏联，取得了 冷战的最后胜利。为此他们对自己这些"成功"的经验倍感珍视，希望重现里根、 老布什时代美国外交政策的"辉煌"。依据特有的冷战思维，他们似乎在中国身 上看到了前苏联的某些影子，例如，拉姆斯菲尔德就曾经提到："当中国变得更 加强大而俄罗斯较弱时，太平洋将是美国今后最有可能进行重要军事行动的战 区。"为此，他们都或多或少地试图将他们原先对待前苏联的"成功"经验移植 到目前的对华政策上面。 第六，从小布什上台之后的执政策略来看。小布什是打着"富有同情心的 共和党人"的旗号上台执政的，其主要的选民基础，是支持共和党温和派政策主 张的民众。而90年代以来，共和党右翼一直在党内发挥着主导作用，这导致了 小布什在搭建执政班底时，将主要依赖右翼的人马。这使得小布什必须在温和主 张和右翼之间寻求平衡。为此，为了继续争取在美国民众中占据多数的中间选民 的支持，小布什在推行对内政策时，主要仍采取了中间偏右的路线，同时，他为 了使右翼的主张有一个表达的出口，将其引向了对外政策领域。另外，需要指出 的一点是，尽管共和党右翼的国内政策主张在美国国内存在着不少争议，但其强 硬的对外政策主张则获得了相当广泛的支持，例如，甚至许多民主党的支持者都 表示，他们反对共和党右翼的国内政策，但对其对外政策主张表示欣赏，为此， 在2000年总统中，民主党候选人戈尔的对外政策主张也显得比克林顿更为强硬 一些。这些使得布什虽然以温和共和党人的形象上台执政，但在包括对华政策的 外交事务领域共和党强硬派的声音似乎占据了主导地位。 第七，从小布什的个人因素而言。在小布什上台前后，国内外曾有不少人 预测，尽管小布什本人没有老布什那样在处理对华问题上那样丰富的阅历和实 感，但是，其对华政策可能会受到老布什温和、务实观点的影响。经过几个月的 观察，现实情况与这些预测大相径廷。在外交政策领域，小布什的做法似乎到是 更与里根有几份神似，在设定对外政策目标时，都有相当大的"雄心抱负"，在 推动政策时，主张强势主导，大胆运用谋略。另外，在缺乏对外政策经验方面， 小布什与里根也很相象，这使得他们在决策时不那么瞻前顾后，与此同时，他们 都善于"将将"，有一个很强的对外政策班子。这也导致了小布什在推行对华政 策时，显得咄咄逼人。 三 通过上述分析，我们基本得出这样的结论：（1），到目前为止，小布什新 政府在处理中美关系中的行为和做法，使得中国与新一届美国政府在处理双边关 系时，面临一个相当艰难的开局。对华采取强硬立场占据了布什新政府对华政策 的主要方面，对华防范的一面显著加强，带有更多较量的色彩，同时，这种政策 倾向在美国国内似乎获得比以前更广泛的支持。（2），在对华战略防范方面， 动用了更多的资源，增加了更多的具体部署，并更加强调这些部署的落实。（3）， 在策略运用上，小布什政府与前届政府相比，更多采用了贴身紧逼的方法，在各 种交涉中更加强调所谓的坚定性，这使得两国之间回旋的余地减小，更容易产生 擦枪走火的爆炸性事件。 在认识到布什新政府对华政策严峻性的同时，我们也因看到以下几点：（1）， 布什新政府的对华政策正处于调整之中，并未完全成型，其中还存在着两国关系 中的积极因素对此加以塑造的空间。（2），尽管布什政府强调了中美关系中竞 争的一面，但是两国关系的复杂性并非简单地用"竞争"两字所能概括的，其中 利与害并存、冲突与妥协并存、竞争与合作并存，任何一届政府不论做怎样的调 整，迟早都必须面对两国关系的这一现实。为此，小布什及其阁员在许多场合也 称："我们不把中国看成敌人。在一些问题上，我们把中国看成伙伴；在另一些 问题上，我们把中国看成是竞争者。"（3），尽管布什政府在对华政策中突出 了强硬的一面，但是，在涉及两国关系一些关键的问题上仍有所节制，并不期望 将一些问题演化为冲突。（4），布什外交班子的整体特点是突出安全，这与他 们形成的经验有关，因为这些人获得的经验是在冷战的后期，现在重新执政，在 他们离开执政权力的8年，国际社会发生了很大变化，原有的经验是否行得通， 还有待观察。（5），对华强硬的政策，增加了两国冲突和对抗的可能性，这可 能会引起其他亚洲国家恐慌，为此，布什政府的官员也承认，美国的亚洲盟国"不 赞成同中国无端地对抗或关系紧张，不管是他们与中国的关系还是我们与中国的关系。" 总之，由于布什新政府所推行的对华政策，中美关系再次面临险境，而且形 势与以往的几次相比更为严峻。这只是过去所出现的诸多波折的一次再现，还是 代表着一个新的重要的转折点，值得我们密切关注。