美国实行两党制，执政党和在野党立场不同，经常在对内和对外政策上产生分歧和争端。由于对外政策往往是执政党在危机发生后，在秘密状态中迅速作出决策而产生的，或是根据只有极少数官员才知道的绝密情报作出的。几乎没有机会与反对党甚至来不及与本党的许多人磋商。当公之于众后，执政党几乎肯定要捍卫，因为对总统不支持实际意味着反对本党领导人，造成本党的分裂和在全国的失败。这就是美国政客所谓的"分歧止于水边"的意思。因此，为了本党的胜利就要为本党歌功颂德。而在野党由于从中没有得到任何政治好处，它自然要想方设法攻击这些政策，以此羞辱执政党。 一 　　冷战后，在外交问题上，美国也存在着党派划线的现象。为了挫败寻求连任的民主党总统，以在下一次竞选中获胜，外交政策成为国会中共和党人利用的工具。 　　1995年，党派纷争引发国会特别是以共和党人杰西•赫尔姆斯为首的参议院对外关系委员会与行政当局的长期斗争。引起争论的是国务院授权议案。赫尔姆斯提出，撤消裁军与军控署、美国新闻署和国际开发署，将它们全部并入国务院，试图以此重新调整外交政策机构。这一建议立即遭到行政当局的强烈反对。争执中，对外关系委员会中断正常事务达四个月之久，批准条约以及认可总统提名的对外政策官员的工作也受到影响。 　　1996年3月中旬，共和党人积极支持的议案最后文本提交众议院表决，结果以226票赞成，172票反对通过。投票突出反映了党派分歧，共和党人217票赞成，6票反对；民主党人9票赞成，165票反对。3月底参议院的表决更具党派色彩，52票赞成，44票反对。共和党人全部投了赞成票，民主党人全部投了反对票。最后文本规定取消赫尔姆斯最初提出撤消的三个机构中的一个。 　　行政当局认为，国会的做法是不合适的，侵犯了总统的权力。4月中旬，克林顿否决了这一议案。众议院共和党人在明知不可能成功的情况下，仍然作出了推翻总统否决的努力。1996年4月30日，众议院围绕是否推翻总统否决进行投票，结果以234：188票未获成功，距2/3多数还差48票。投票中，党派营垒分明，共和党议员赞成推翻总统否决的229人，3票反对；民主党人5票赞成，184票反对。 　　国务院拨款议案也反映了党派争端，克林顿为1996年提出的拨款建议（含商业部、司法部）为4.45亿美元。为限制美国参与联合国组织的维和行动，国会最初将预算削减到2.25亿美元，克林顿于1995年12月予以否决。国务院拨款议案与1995年未获通过的其它拨款议案一起构成1996财政年度综合拨款议案，于1996年4月经国会通过和克林顿签署生效。此时，1996财年已过了一多半，国务院获得的预算比1995年的90%多一点，维和费用被大量削减。 　　《禁止化学武器公约》是1992年11月由第47届联大通过，第二年1月开始签署。截至1997年，已有161个国家在条约上签字，70个国家的立法机构已经予以批准，条约将于1997年4月29日生效。如果美国不在公约生效之前予以批准，美国将失去参与制定执行公约规则的机会，美国的化工工业也会受到贸易限制，从而损害美国的经济和安全利益。1997年4月，围绕《禁止化学武器公约》的批准问题，克林顿政府和共和党控制的国会展开了一场紧张的较量。一方请求批准，一方极力阻挡。这是克林顿总统第二任期开始以来，民主、共和两党之间的一次重要斗争。 　　美国是最早参与该公约谈判的国家之一，也是首批签字国，但一直没有完成审批程序。该公约在付诸参院表决前先要得到参院外交委员会的批准，但反对批准公约的参院外委会主席赫尔姆斯等共和党人认为，该公约不符合美国的利益，理由是某些国家没有在条约上签字，却仍可以获得并使用化学武器；公约的核查条款将侵犯美国公司的宪法权力，使美国的化工工业受到限制；公约没有承认美国在全球安全中的"特殊作用"；公约惩罚违约者需要得到联合国安理会的批准，事实限制了条约的执行。 　　而克林顿政府认为，条约将有利于防止化学武器扩散和打击恐怖主义分子，减少化学武器对美国军队和公民构成的威胁；同时，公约对美国化工工业的影响是微不足道的，因此，批准《禁止化学武器公约》不仅符合美国的安全利益，也不会损害美国的经济利益。美国政府还认为，如果美国不批准该公约，美国将被排斥在监督实施公约的组织之外，失去核查其他国家、惩罚违约者的权力，从而使美国受到化学武器的更大威胁；缔约国将限制与美国进行化工产品方面的贸易，使美国每年至少损失6亿美元；美国在国际社会的形象将受到损害，影响美国在全球的"领导地位"。 　　克林顿政府和共和党控制的参议院就《禁止化学武器公约》的争论，典型地反映了执政党和在野党之间的权力斗争。实际上，该公约的谈判过程大部分是在共和党人执政期间进行的，签署公约的也是共和党人、前总统布什。共和党保守人士现在反对公约是醉翁之意不在酒。克林顿已决心在其第二任期内在外交方面有所作为，从而为民主党赢得下届总统选举创造有利条件，而共和党则力图阻止民主党再次获胜。加入《禁止化学武器公约》是克林顿政府外交政策的重要目标之一，共和党当然不能让其轻易实现。为促使参议院批准公约，克林顿一再做参议院多数党领袖洛特的工作，甚至表示如果将来美国的安全利益受到化学武器的威胁，美国将退出《禁止化学武器公约》。鉴于克林顿的“友好”态度，洛特终于改变立场，并促使其他一些反对条约的共和党人转变了态度。 本来只是涉及贸易关系的"快速道"问题也成了党派斗争的政治筹码。所谓贸易协定“快速道”，就是美国国会授予总统同外国政府谈判并签定贸易协定的权力，而国会对总统签定的贸易协定必须迅速予以批准或否决，但不能对协定的条款进行修改。实际上，从70年代以来，美国总统一直拥有这一授权。但在1993年北美自由贸易协定签署后不久，国会在克林顿的这一权力到期以后未再授权，争斗即由此而来。克林顿加强攻势争取重新获得授权的主要目的是为了推行他的对外贸易战略，加快扩大同亚洲和拉美这两个经济发展最快的地区的经贸联系，同欧洲争夺世界贸易市场，以增加出口来带动美国经济的持续发展。而国会的共和党人不愿意给克林顿的民主党政府这种大展宏图的机会。 1997年，美国政府和国会曾为贸易协定"高速路"问题争得不可开交，克林顿的要求遭到美国民主党和共和党两方面的反对。一些民主党人认为自由贸易促使美国企业向发展中国家转移生产，从而导致国内失业率增加。他们提出，若想恢复总统的贸易协定“快速道”授权，应在有关法律中加上“必须在贸易协定中规定伙伴国最低工资标准和环境保护”等内容，以保护美国就业。共和党人则指出，他们只想讨论与贸易有关的减少关税壁垒等问题，对于与贸易协定没有直接关系的劳动力成本和环境问题没有兴趣。这次较量以克林顿总统的失败暂告结束。 　　但1998年7月，美国参议院财政委员会却没费多少口舌，就以压倒性的优势同意给总统贸易谈判"高速路"的授权。不过此次送上门来的却是一份难让克林顿领情的"礼物"。1998年是美国中期选举年，参众两院要大换班。本来美国行政当局并未指望在年内解决"快速道"问题，共和党人在这种情况下重提此项法案，显然是出于自身利益考虑。其一，克林顿和副总统戈尔1997年在"高速路"问题上同本党多数议员立场对立，闹得十分不快，只是面临中期选举才暂时弥合旧怨，加强了团结。特别是戈尔着眼于1999年的大选，更需要民主党内部的团结和支持。共和党此刻重提"高速路"，显然是企图在克林顿、戈尔和民主党议员之间打进一个契子，重新挑起民主党内部的不和。其二，在中期选举之际，共和党试图借机重塑形象，把贸易保护主义的恶名转嫁到民主党头上。其三，推进自由贸易一直得到美国产业和商业界的有力支持，而亚洲经济危机使美国农产品出口大为减缩，农业地区要求扩展对外自由贸易的呼声也越来越强烈。共和党人打算在中期选举最为关键的9月份将"高速路"提案递交参议院通过，显然是力图吸引更多的支持票。因此，克林顿从党派斗争的大局考虑，更愿意要民主党的团结，而不愿轻率接收其对手赠送的"礼物"。 二 　　过去几年来，共和党经常通过坚决与政府唱对台戏，反对克林顿，来消除内部分歧，实现本党的团结。"城门失火，殃及池鱼"，这种党派斗争也牵扯到了对华政策。 　　卫星技术问题一度是两党争吵的热点。由于中国卫星便宜可靠，美国航空航天公司又希望节省时间和金钱，便利用中国的火箭发射它们的卫星。如今担任副总统的戈尔在1992年竞选时，批评当时的总统乔治*布什允许中国发射美国商业卫星。说："在这些他尽力姑息的独裁者看来，布什总统实际上是一个不可救药的胆小鬼。"但当1998年2月克林顿决定批准再让中国发射一颗劳拉公司的卫星时，轮到共和党人谩骂了。他们新帐老帐一起算，指责劳拉公司过去帮助中国获取了尖端技术。 　　1998年5月，共和党就美向中国提供卫星技术问题举行听证会，调查克林顿关于向中 国出口商用卫星的政策是否使中国获得提高核导弹准确性的技术，使中国在核技术上占优 势。众议院议长金里奇和参议院多数党领袖洛特都非常关心国会的调查，因为这些航空与航天公司是民主党的主要赞助者。劳拉公司总经理伯纳德•施瓦茨是1996年对民主党的最大赞助者。共和党人声称，在对为民主党提供的赞助调查了几个月之后，这件事可能表明公司的赞助是如何对政府的政策产生影响的，这在某种程度上威胁到美国的安全。众议院关于航空航天问题的科学小组委员会主席、加利福尼亚州共和党议员达纳•罗拉巴谢说，金里奇授权他在国会的调查工作中牵头。他指责"克林顿总统及其政府竭尽全力压制对这种可能违法的行为所作的调查，是背叛我们国家的行为"。罗拉巴谢还说，金里奇"非常重视这个问题。他认为这要比白宫的任何性丑闻重要得多。谈论性丑闻是很尴尬的，但是指责总统把美国技术泄漏给赤色中国人是没有什么可尴尬的"。一些主要共和党人还要求司法部任命一名独立检察官，调查白宫是否曾以牺牲美国安全利益为代价批准一项同中国的卫星交易。参议院外交委员会主席、共和党人理查德•谢尔比对美国广播公司电视台记者说："这是严肃的指控。""如果我们发现有确切证据证明存在违法行为，我们将明确要求司法部采取行动。"众议院议长纽特*金里奇说："显然在这方面有一系列相关的活动，需要任命独立检察官进行调查"。 　　1998年克林顿访华前夕，为了攻击克林顿对华友好的政策，共和党人又广造舆论，为克林顿的中国之行设置障碍。一些共和党参议员要求参议院多数党领袖洛特支持就中国的计划生育政策及其他"侵犯人权"行为而实行制裁的问题进行表决。 　　众议院在共和党人支持下通过的议案建议： 　　--向美国海关提供更多经费，用于拦截奴役劳力生产的中国产品。 　　--美国不给那些按照中国每个家庭只生一个孩子的政策强迫妇女做人工流产或强行 做绝育手术的官员发签证。 　　--美国不给从事宗教迫害的中国官员发签证。 　　--在美国驻北京大使馆增派6名美国外交官，负责监督人权状况。 　　--要求政府为台湾发展导弹防御系统。 　　--要求世界银行中的美国成员投票反对向"共产党中国"提供低于市场价的贷款。 　　 三 　　两党政治对外交政策的影响长期存在，有着深刻的社会背景。 　　首先，两党在国内有着不同的支持者。共和党继续在社会中上层、工商业界保持影响，民主党则在中下层群众受到更多的拥护。民主党内自由派多，共和党内多为保守派。物以类聚，人以群分，社会基础的不同，决定了两党价值观和政治路线的差异。 　　其次，冷战结束后，原有的老问题如苏联威胁消失了，新的困扰如全球化浪潮出现了。内政外交界限的模糊，使国际问题与冷战时期相比变得更为复杂了。对待贸易、移民、毒品、环境等问题的不同态度，进一步增加了两党间的分歧。 美国政治斗争的中心是政党之争。两党之间、党内不同派系之间在外交问题上产生矛盾是正常的。有时，各党派为了自己的政治利益而带着狭隘和偏激的情绪歪曲事实。此时，政治实际是政党假国家利益之名，行追求私利之实。两党争斗、相互牵制，破坏了对外政策的一致，制约着美国的对外追求；就这一点来说，政党政治损害了美国国家利益。 当然，党派纷争也有它理性的一面。对外政策是由极少数局内人控制的，公众不可接近，被拒之于决策之外。但外交事务和缔结的协议又会影响到公众利益。所以美国公众不能容忍被排斥于外交决策过程之外，要求 "指点江山"，借助政党势力，影响外交决策，免得当政者胡作非为。因此，政党政治又使美国外交避免了成为完全封闭的事务，它为美国人提供了不同的外交政策选择，提供了对政府的监督，使政策在左右摇摆时幅度不会太大。