国会与美国国家导弹防御系统（NMD） 研发和部署国家导弹防御系统（NMD）可以说是冷战结束后美国在国防及安全领域所采取最重大的举动之一。从本质上说，NMD并不是一个崭新的军备项目，它可以被看作是里根政府时期的“星球大战计划”（SDI）以及布什政府时期“全球防护有限打击系统”（GPALS）的自然延续，同时，它也反应了自冷战结束以来美国国内包括国会成员在内的许多人对所谓“导弹威胁”问题的日益关注。在这些人眼中，这种威胁主要表现在以下几个方面：苏联的解体以及所引发的政治不稳定使得事故性发射或未经授权的意外性发射的可能性大大增加；在1991年的海湾战争中，伊拉克用飞毛腿导弹袭击驻海湾的美军和以色列，使得美国亲身感受到了弹道导弹的现实威胁；弹道导弹的技术出现了扩散的趋势；以及将美国视为敌人的北朝鲜正在开发可能打得到美国的远程导弹。 在克林顿政府执政之初，美国行政当局对NMD项目并没有显示出特殊的兴趣，它在NMD问题上的主要举动是向该项目提供一定的研发经费，至于系统的部署并没有急切地摆上议事日程。而此时，依然是民主党主导的国会，在这个问题上持与行政当局相同或相近的立场。然而，自1994年年底美国的中期选举之后，总统与国会在NMD问题上相安无事的局面被打破了。在国防问题上向来持强硬立场的共和党在执掌了参众两院后，将迅速部署NMD作为其“构筑美国强大国防力量”政策主张最核心的内容之一 ，并通过各种方式频频向行政当局施加压力，要求政府迅速作出部署NMD的决定。尽管克林顿政府也对国会共和党方面的压力作出一些妥协，但在基本的政策上仍坚持原先的做法。因此，从1995年-1998年，行政当局和国会在有关NMD问题上，双方不同的主张维持着一种僵持的局面。 在1998年夏天，美国国内关于NMD的争论因两件事情出现了具有转折意义的变化。第一个重要事件是，在7月，由国会出面协调，并由前国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）担任主席的“评估美国面临的弹道导弹威胁委员会”发表了一份有关弹道导弹威胁的研究报告，报告认为，一些开发远程弹道导弹国家将在未来5年内对美国构成重大威胁，而且，当这些国家进行有关试验和部署时，美国很难获得事先的预警。 这份报告所得出的这一结论与1995年中央情报局所做的类似评估有着重大的出入 ，当时中央情报局的报告认为，在未来10-15年时间内，美国不会面临新的弹道导弹威胁。 另一个重要事件是，在当年的8月底，北朝鲜试射了三级点火的“大浦洞”导弹。尽管，从导弹的飞行过程来看，这次试验并不成功，其最大射程也不能抵达美国本土，但是，试验证明北朝鲜已经开发了三级点火技术，而这种技术在开发远程弹道导弹方面具有里程碑的意义。为此，许多美国人得出这样的判断，北朝鲜可能已拥有了能够打到阿拉斯加的导弹，如果进行进一步的开发，并使弹头更小型化，就有可能在一两年内拥有能够打到美国其他地方的导弹。 为此，克林顿行政当局和美国国会都对这些发展作出了反应。尽管直到克林顿总统离任，他都没有就是否部署NMD作出最后的的决定，但是，在1999年1月，行政部门仍首次作出这样的宣布，它将在未来一年的年度国防计划（FYDP）中为部署NMD提供资金。另外，国会两院都通过法案宣布，部署NMD是美国的一项国家政策，而且克林顿总统也签署这些法案。下面我们就NMD项目以及其与国会有关的事务进行一些介绍和分析： 一、基本的背景情况 1，1972年反弹道导弹条约（ABM） 1972年，美苏两国签定了《反弹道导弹条约》，条约的核心内容是，禁止两国部署全国范围的反弹道导弹系统，同时允许双方部署有限的反弹道导弹系统，这些有限的系统可以部署在两个地点，一个地点是首都，一个是含有洲际弹道导弹（ICBM）地下发射井的地点。1974年，双方又对条约做了修改，对部署做了进一步的限制，规定双方只能部署一个有限的弹道导弹防御系统，这个系统或是位于首都，或是位于含有洲际弹道导弹地下发射井的地点。另外还规定，每一个反弹道导弹系统可以拥有不超过100个的导弹发射架以及不超过100枚的反弹道拦截导弹。条约还明确规定，在未来，为战略弹道导弹袭击提供早期预警的雷达只能部署在缔约双方的领土范围以内；禁止开发、试验和部署海基、空基、天基和陆上移动型反弹道导弹系统及其重要构件（这些重要构件包括反弹道拦截导弹、发射器、雷达或其他可以替代雷达的传感装置）。 2，NMD的发展历程 （1），哨兵和卫兵项目 自从50年代初起，美国就开始研发反弹道导弹系统。到60年代中，美国开发完成了哨兵系统，它配备有陆基拦截导弹，部署在主要城市的周围以防止苏联的攻击。许多军事专家都认为，这套防护系统的作用是有限的，因为如果苏联进行饱和式攻击，只要有少数一些进攻性弹头突破了该系统的防御就能对象城市之类的“软目标”造成大规模的破坏。但是，该系统的支持者认为，该系统还是为美国的城市提供了一个比较“薄”的防御系统，它至少可以预防一些只有少量洲际弹道导弹武器的国家，比如中国，对美国发动的导弹攻击。 1969年，尼克松政府将该系统改名为卫兵系统，并将其的主要用途由部署在城市周围转向进攻性导弹基地的周围，以确保在经历了第一次打击之后，这样的导弹还能保存下来，用于对苏联进行报复。在国会中有许多人反对这个项目，认为它成本太高，技术上也不成熟，而且可能会进一步加剧军备竞赛。在1969年，国会差一点中止了该项目，参院在一项停止该项目修正案的表决中，投票结果为50比50 ，按照美国宪法的规定，副总统兼任参议院的议长，当投票出现平局时，他可以在参院行使投票权，由于当时的副总统阿格纽（Agnew）最后出面投票反对，这一修正案才没有被通过。但在这之后，反对部署的呼声依然很高，并要求就限制反弹道导弹系统的问题与苏联谈判。 美国与苏联关于反弹道导弹条约的谈判开始于1969年的11月。在谈判初期，美国方面建议，条约应当将苏联的反弹道导弹系统限制为只能在一处部署，即苏联已在莫斯科周围建成的系统，与此同时，美国可以在4处洲际弹道导弹地下发射井周围建立反弹道导弹系统。而苏联方面反对这个建议，认为任何有关协议应当遵守限制均等的原则。同时，苏联方面提出反建议，条约应当允许双方在各自的首都部署一个反导系统，或在两处洲际导弹发射基地建立两个反导系统。实际上，尼克松政府也同意接受部署均等的原则；双方可以在两处部署反导系统，一处在首都周围，一处在洲际弹道导弹发射基地周围。因此，没有经过太多的争执双方便在1972年订立了反弹道导弹条约。然而，在条约订立之后，双方都发现，对方建立完成的反导系统实际上只有一处，而第二处系统都处在建设的过程当中，并没有完工，于是双方在1974 年对条约作了修订，同意，根据条约双方各自只能部署一个反导系统。美国方面的反导系统建立在大福克斯地区（Grand Forks），由于证明这一系统并不是很有效，它在1974-1975年期间运行了大约9个月之后便被关闭了。由于关闭之后并没有进行拆除，它仍属于1974年条约修订版中规定的美方拥有的唯一的反导系统装置。与此同时，苏联方面部署在莫斯科的反导系统则一直在运转。而美国方面有关反导系统的研发一直也没有停止，只是国会为此拨付的经费一直处于较低的水平。 （2），战略防御计划（SDI） 到里根政府时期，美国开始大规模增加有关导弹防御方面的拨款，尤其是有关洲际导弹发射基地的反导防卫。1983年3月，里根总统宣布将实施“战略防御计划”（SDI），该计划又称“星球大战计划”，它将开发一个能够使美国抵御苏联全面导弹攻击的防御系统。尽管该系统仍处于研发的过程中，并没有进行多少次有关的试验，也不可能立即就能部署，但是，里根总统以及这个项目的支持者为此设计了一个雄心勃勃的方案，其中包括数以千计的陆基、海基、空基和天基拦截武器和传感器。这一立体的防卫“盾牌”将部署拦截导弹、以及更为有效的激光或X射线装置，以此摧毁来犯的导弹。通过这些技术，美国将用一种全新防卫战略来保卫美国免受苏联的攻击，并取代原先的威慑战略。然而，由于成本方面的原因以及面临许多技术方面的挑战，里根政府最终降低了开发星球大战计划的目标。为此，行政当局把这一计划分成了几个阶段。在开始的第一阶段，主要是部署陆基和天基的传感器和拦截装置。里根政府也承认第一阶段的系统并不能为美国免受苏联的攻击提供完全的防护，但是，它仍能瓦解大部分有效的攻击。依据这样的论点，在开发NMD的第一阶段，美国政府在追求用全新防卫替代原先威慑战略的同时，仍将继续加强美国的战略威慑力量。在国会方面，尽管大多数的议员都支持反弹道导弹系统的研发，但同时也反对对这些系统进行大规模的部署。 里根政府和该计划的支持者也意识到，如果这一计划进入试验和部署阶段，将违反反导条约的有关规定。于是，里根政府便寻求对反导条约进行重新解释，从而使美国能够就天基反导武器进行相关的技术试验。而国会中有许多人反对对反导条约进行重新解释，在这方面参议员纳恩发挥了突出的作用。在整个80年代，国会从整体上强烈主张维持原先签定的反导条约。同时，里根政府也与苏联展开了新的防卫和外层空间谈判，努力与苏联就重新定义反导条约或用新协议取代反导条约达成一致。 （3），全球防护有限打击系统（GPALS） 在布什政府时期，面对迅速缓和的国际环境以及第一阶段星球大战计划庞大的花费和技术方面的种种挑战，政府进一步缩小了战略防御计划的目标，它不再寻求使美国免受全面大规模打击的导弹防御系统，而是寻求部署一种使美国本土以及驻扎海外美军免受有限度袭击的“全球防护有限打击系统”。布什政府认识到，苏联的解体已使美国遭受大规模全面攻击的可能性大大地降低，与此同时，未经授权或意外发射构成的弹道导弹威胁却增加了。另外，这种模式的弹道导弹防御系统可以使美国、驻外美军以及美国的盟友能够抵御一些拥有少量弹道导弹武器国家的攻击。 布什政府规划的全球防护有限打击系统包括有1000件以上的陆基拦截武器和1000件天基拦截武器，并配备有相关的天基传感器。然而，就是这样一个系统也大大超出了反导条约的限制。于是，从1992年开始，布什政府与俄罗斯政府举行谈判，希望建立一个更具合作性和弹性的机制取代反导条约。1993年，在克林顿上台之后，美国中止了与俄罗斯的有关谈判，同时克林顿政府在GPALS基础上对美国的弹道导弹防御计划做了进一步的压缩。与此同时，在国会，包括纳恩在内一些议员认为，部署更为有限的国家导弹防御系统（NMD）既符合反导条约的有关规定，又可以使美国能够抵御有限或意外型的袭击。 （4），国家导弹防御系统（NMD）技术开发项目 在1994财政年度，克林顿行政当局依据1993年的“底线评估”（Bottom Up Review）对弹道导弹防御项目进行了重新调整。这时，行政部门决定更加强调战区导弹防御系统（TMD）的开发和部署，而对于NMD，将主要工作放在技术研发方面。国防部长李·阿斯平指出，项目的调整是对政府和情报部门导弹评估结论的一种反应，这些评估认为地区性弹道导弹对驻外美军和美国盟友的威胁依然存在，同时，弹道导弹对美国本土的威胁可能会出现，但不是在现在，而是在未来。这样，与TMD相对比较迫切要求相比，对NMD做一个近期以及中期的安排就显得并不那么重要。同时，国防部作出决定，所有这些项目将依据反导条约的有关规定。这些调整使得国防部可在反弹道导弹项目上节省210亿美元的预算，在布什政府时期为1993-1999财年期间在反弹道导弹项目列出的计划开支是390亿美元，而克林顿政府将此减少到180亿美元。在这笔支出中，有30亿美元拨给NMD。当1996年采用“3+3战略”时，克林顿政府继续按照NMD在反弹道导弹项目中的这一拨款比例提供费用。 二、NMD的实施 1，克林顿政府的计划 在1996年，克林顿政府采用了一项新的政策来指导NMD的研发以及未来的部署。这个新政策就是所谓的“3+3战略”，依据这一战略，美国将开发NMD用于抵御少量的远程弹道导弹攻击，这些攻击可能来自敌对国家，也可能来自象俄罗斯或中国这样的导弹大国意外性或未经授权的发射。该战略规定，在头3年的时间里（1997年-2000年）将继续研发有关NMD的技术。到2000年，如果技术上可行或遇到现实的威胁，政府将作出部署的决定。假如部署的决定一经作出，将在今后的3年内（2000年-2003年）部署该系统。研发和部署将在反导条约限定的范围内实施。 在1999年1月，克林顿政府对3+3计划作了调整。此时，行政部门决定在1999财年-2005财年的年度国防拨款中为NMD增加66亿美元的费用。这样，政府为NMD提供的拨款总额就达到了105亿美元 。后来，克林顿总统并没有对是否部署做出最后的决定，但是已为部署的选择提供了资金方面的保障。 另外，行政部门宣布，它将对NMD项目作出新的调整，将完成部署的最后期限由2003年推迟到2005年。因此，有人又将此称为是“3+5战略”。这样的调整主要是根据国防部的要求作出的，五角大楼希望降低该项目的风险，并使该项目能够获得最大限度的成功。依据国防部“弹道导弹防御局”（BMDO）的看法，这项新的时间表使得该项目能够安排更为充分的项目试验，并将最终的决定延期到所有试验进行完毕之后作出。尤其需要指出的是，这样的安排使该局能够在部署之前从容地评估安排在2001年的一次关键的助爆试验，以及安排在2003年初的在外大气圈击毁运载工具的最后构造试验。 在项目的设计和规划方面，克林顿政府已经与波音签定了一项承包合同，由波音公司开发和制造NMD项目的“总系统合成”（lead system Integrator）。作为一级承包商，波音把将不同公司开发研制的组件合成到NMD系统中。另外，波音公司还要在2000年和2001年负责实施合成系统的项目试验。还有，“弹道导弹防御局”还要求波音公司开发一些可供选择设计或系统概念，以便使美国在未来可以应对更为广泛的潜在威胁。 到目前为止，“弹道导弹防御局”已有了3套理念设计方案，它们分别被称为“能力1”（Capability 1或C1）、“能力2”（Capability 2或C2）、“能力3”（capability 3或C3）。C1的设计是在一个地点部署超过20个的拦截器，以对付比较小规模的袭击，如少量的事故型或未经授权的发射以及小规模有意识地攻击。有关该设计的部署决定安排在2000年6月作出，但是，由于试验失败等理由，克林顿总统并没有就此作出最后的决定。C2的设计是在2005年之前部署超过100个以上的拦截器，以对付较大规模的攻击。C3的设计是在一个或更多的地点部署100-200个拦截器，以应付更大规模的袭击以及更复杂的威胁。 目前，NMD的设计有以下几个部分构成：1，陆基拦截器，包括助爆火箭、运载工具、陆基指挥和发射设备；2，陆基雷达，主要有发现、跟踪、识别和作出拦截判断等功能；3，战场管理、指挥、控制和通讯系统，主要用于确认和评估攻击和授权发射拦截导弹；4，天基早期预警传感器。另外，还有高级早期预警雷达，它将用于加强美国发现和跟踪处于运行中导弹的能力。 2，国会对行政部门计划的反应 在国会中有许多人并不赞成克林顿行政当局的NMD战略。关于这方面的意见可以分为两类。 一类意见认为，行政部门在NMD问题上的做法过于谨慎和保守。尤其是1994年年底共和党获得了参众两院的多数地位之后，这类的意见成为了批评声音的主流。他们认为来自俄罗斯和一些所谓“流氓”国家的导弹威胁是现实存在的，他们还认为，行政部门将新的威胁出现作为部署国家导弹防御系统的一个前提条件的做法是有问题的，因为在现实中，当威胁真的出现的时候，美国很少能够察觉得到。还有一些人指出，克林顿政府将反导条约置于美国安全之上的做法是十分错误的，前苏联已经解体了，美国没有必要为维持这样一个条约花如此之高的成本。在所有持此类批评态度的人当中，他们最关心的问题是行政当局拒绝承诺立即部署NMD系统。 为此，他们通过各种手段向克林顿政府施加压力。例如，1995年9月，参院在1996财年国防授权法案中附加了这样的条件，美国应为多个地点部署的NMD系统进行研发，在2003年获得初始阶段的作战能力，就NMD问题同俄罗斯谈判修改反导条约，如果谈判失败，美国应考虑退出条约等。尽管，克林顿对该法案动用了否决权，但是，他也不得不在1996年对NMD计划做了调整，将其由“技术准备计划”改为“部署准备计划”，并为此推出了“3+3战略”。而1997年1月，参院多数党党领袖特伦特·洛特提出了《1997年国家导弹防御法》，要求在2003年之前部署NMD，无须考虑有没有导弹威胁。NMD在国会的支持者还指示成立一个由前国防部长拉姆斯菲尔德担任主席的独立委员会对美国所面临的导弹威胁进行重新评估。1998年3月，共和党参议员特德·科克伦（Thad Cochran ）提出一项议案，要求政府在技术上一旦可能的情况下迅速部署。所有这些都对克林顿政府构成了巨大压力。 在1999年1月行政部门对NMD项目作出重大调整之后，一些议员表扬了行政当局为部署增加预算的做法。例如，参议员乔恩·凯尔（Jon Kyl）就曾这样讲道：“我感到很高兴，他们终于认清了形势。” 而参院军事委员会在一份与2000财年国防授权法案一同发表的报告中，也对行政部门为NMD提供更为充足的研发和部署经费表示赞扬。 但是，有一些议员继续对行政部门在NMD问题上所作出的承诺表示怀疑，他们表示，他们将关注推迟部署的具体日期。例如，众议员库尔特·韦尔登（Curt Weldon）就指出，他依然对行政部门的做法表示怀疑，因为行政部门并没有对该项目作出明确的承诺。参议员罗伯特·史密斯（Robert Smith）也认为，他并没有从政府的言辞中看到部署的承诺。 同时，还有一部分议员认为，行政部门的NMD方案几乎不能为美国面临的广泛威胁提供什么保护，他们希望在项目中加入诸如天基传感器和拦截器之类的系统。而有些议员认为，一个海基的国家导弹防御系统与行政部门的规划相比，将会为美国提供一个覆盖面更广、更省钱的导弹防御系统。还有一些议员认为，美国应当继续开发能够抵御大规模弹道导弹攻击的导弹防御系统，在他们看来，俄罗斯所拥有的大量导弹依然可能对美国构成威胁，如果俄罗斯出现领导人的变动，两国有可能恢复到敌对的关系中去。 当然，在国会中还有一类意见与上述观点相反，他们认为新的NMD战略将扭转美国长期奉行的武器控制及防止大规模杀伤性武器扩散的政策和目标。而这有可能对美国的安全构成更严重的损害。例如，参议员拜登（Biden）就持这样的观点，尽管这一类在意见在国会中也有相当的声音，但在共和党主导国会的大背景下，显然不能构成国会的主流意见。 3，海基NMD 一些包括海军领导人在内的NMD支持者认为，在政府的NMD项目中应当包含有一个可供选择的海基NMD方案。例如，保守的传统基金会（Heritage Foundation）在1995年和1996年对当时及其之后的弹道导弹威胁进行了一番评估之后，建议应当建立一个海基的系统以应付可能遇到的威胁。该基金会在1999年3月发表的一份报告中提出了一个更为具体的计划，并称“该计划能在最短时间内为美国提供一个花钱更少而且更有效的导弹防护网。” 该计划呼吁将NMD系统部署在美国海军在各大洋巡弋的宙斯盾舰上。这一主张赢得了其他美国保守团体的强力支持。目前，美国拥有27艘宙斯盾型巡洋舰和26艘宙斯盾型驱逐舰，而到2008年，美国将拥有57艘宙斯盾型驱逐舰。传统基金会的计划认为：“用3到4年的时间，花费25亿-30亿美元，海军就可以部署650个快速有效的导弹拦截器，它能够覆盖大约70%的地球表面，这一系统与天基和其他的传感器以及指挥和控制系统相联系，那么海军的海上区域范围防卫体系（NTW） 就能在全球范围内有效地抵御大部分远程弹道导弹的攻击。” 美国国防部和其他一些机构认为，这项建议能够降低海基国家导弹防御系统的潜在成本。而批评者认为，该计划建议的系统要在很大程度上依赖天基传感器，而天基传感器的建成不是在近期内可以实现的。而有些人也提出这样的质疑，海基国家导弹防御系统建立在战区导弹防御系统（TMD）的概念之上是否有效，而TMD本身的完成也需要相当的时间。进一步讲，该计划提出的这种快速、省钱的办法需要获得国会的审查和批准，而这样一个过程本身就相当的漫长。最后，反导条约的支持者认为，依据现有的条款，海基国家导弹防御系统显然属于受到禁止之列。 而国会方面作出的反应是，参院军事委员会在2000财年国防授权法案的一份附加报告中，要求国防部长对在陆基NMD上附加一个海基系统的选择准备一份新的评估报告，这份评估报告应当列出开发一个海上NMD系统所必须的工程步骤，它将评估具体的要求、实施中究竟有多大的好处、设计上可节约的成本、对整个系统操作的影响以及重新计算海基NMD的成本预算。随着时间的推移，人们对这项建议渐渐地失去了兴趣。 4，对武器控制和不扩散战略的影响 一些国会议员和政府之外的分析家认为，美国并不需要一个国家导弹防御系统以对付所谓的“流氓”国家的导弹威胁。他们认为，美国不可能开发和部署一个低成本高效率的国家导弹防御系统，因为这样一个高度复杂的系统必将面临一系列技术上的难题，并将为此支付高额的成本。也有一些人认为，一些所谓的“流氓”国家可以用其他成本更低、更隐蔽的方式而不是弹道导弹来攻击美国。他们指出，反弹道导弹系统并不能阻止运用象偷运、走私等非常规但非常简便的办法将大规模杀伤性武器送抵美国本土的行动。有些人还认为，美国方面发展NMD的努力，可能会导致俄罗斯以美国破坏反导条约为由减慢或停止进攻性武器的削减，从而实际上使美国面临更大更确切的导弹威胁。他们认为战略武器削减条约可以减少数以千计足以摧毁美国的弹头，而NMD最多只能抵御几十枚弹头的袭击。 大多数对部署NMD持批评态度的人对证据显示有一些对美国怀有敌意的国家正在寻求远程弹道导弹这一点并没有什么分歧。然而，他们强调的是，这样的威胁可以通过外交、武器控制以及不扩散机制等手段加以遏制。他们相信运用合作的方法，加上经济、政治和军事手段的推动，有助于说服这些国家的放弃寻求导弹技术的努力，或使拥有这方面技术的国家在出售这些技术时更加谨慎。他们还认为一个强大的国际防扩散机制与美国的NMD相比能够向所谓的“流氓”国家施加更大的压力。既使有关这方面的努力没有获得显著的成效，美国还可以运用它具有压倒优势的军事力量来对付这些所谓的“流氓”国家。他们相信，尽管这个世界上存在一些缺乏理性领导人的国家，但是，即使是这样的国家也不敢冒着被彻底摧毁的危险去攻击美国。 三、影响NMD部署的因素 1，威胁评估 直到1997年，克林顿政府主要依据1995年11月情报部门发表的题为“未来15年对北美地区可能出现的导弹威胁”的报告来估计美国所面临的导弹威胁。该研究报告称：“除了目前主要的有核国家之外，没有国家能够在未来15年内开发或获得能够威胁到美国本土48个州的弹道导弹。” 然而，一些国会议员并不同意这样的结论，指出，这份报告并没有提到有关对阿拉斯加和夏威夷的导弹威胁，也没有考虑一些国家通过购买技术或完整的导弹系统而加速发展导弹项目的可能性。一些议员认为，报告的内容过于“政治化”，行政部门显然希望利用报告所谓的结论为自己放慢NMD项目的脚步提供依据。为了表达这些关注，国会指定建立了一个独立的机构以评估1995年中情局报告中所列出的估计和结论，该独立机构又称盖茨委员会，它所做的评估指出，中情局的研究报告有些地方可能过于草率，一些结论从政治的角度上看过于天真，它没有全面地考虑和审查与国外导弹发展有关各种问题。同时，盖茨委员会也指出，中情局的报告并不是在白宫直接指挥和授意下的产物，其内容中并没有“政治化”的倾向。 在1997年，中情局再一次确认，在未来10-15年的时间里，美国不会面临新的远程导弹的威胁。然而，国会的一些成员继续对这样一个结论表示质疑，在1997财年国防授权法案中，国会要求中央情报局成立一个独立的机构，对可能出现的导弹威胁进行评估。该机构在前国防部长拉姆斯菲尔德的主持下于1998年7月公布了研究结果，认为对美国的导弹威胁将会更早地出现，象北朝鲜、伊朗这样的国家将5年内拥有并部署远程弹道导弹。在1999年1月，克林顿政府表示接受拉姆斯菲尔德委员会的结论。国防部长科恩认为：“的确存在着威胁，这种威胁正在增加，…这不久将对美国本土构成威胁。” 他特别指出北朝鲜是这方面最主要的潜在威胁。 与此同时，情报部门也对来自北朝鲜的导弹评估作了重新调整。在1998年末，美国国家战略与核武器项目情报官罗伯特·沃波尔（Robert Walpole）公布了于当年10月完成的一项评估结果，该评估认为，北朝鲜方面正在开发的大浦洞2型导弹，尽管精确度很低，载弹量也不大，但其射程可能将覆盖美国的大部分地区。1999年2月，弹道导弹防御局主任莱斯特·莱尔斯将军（Lester Lyles）也在国会举行的听证会上作证指出，到2000年，北朝鲜可能将获得这方面的能力。而中央情报局局长乔治·特纳特（George Tenet）在作证时也认为，如果携带大当量的弹头，大浦洞2型导弹可以对阿拉斯加和夏威夷实施有效的攻击，如果携带小当量的弹头，它可以对美国本土实施不甚精确的袭击。 1999年9月，情报部门发表了有关弹道导弹威胁新的评估报告。报告显示，在未来15年内，俄罗斯、中国和北朝鲜都可能拥有能够覆盖美国的洲际弹道导弹，而伊朗和伊拉克可能将拥有这方面的能力。报告还显示，在所有这些国家中，俄罗斯的弹道导弹力量仍是最强大的，但是，由于受到财力的约束，其数量水平可能仍将下降，并达到军备控制协定允许的范围内。而中国方面可能将拥有数十配备有核弹头并能够覆盖美国的洲际弹道导弹。而北朝鲜可能会在未来某个时刻试射大浦洞2型导弹，该型导弹可能具有将一个初级的核武器投放到美国所辖区域的能力。而在1998年8月试射的大浦洞1型导弹，只有在装载重量比较轻的化学或生物弹头的情况下，才能抵达美国所辖的区域，而且精确度也很低。 2，条约问题 我们知道，美国在部署NMD问题始终受到美苏于1972年达成的反导条约的牵制。为了为部署扫清障碍，国会中支持部署的议员一直在寻求对反导条约进行修改。1995年8月，参院军事委员会主席斯特罗姆·瑟蒙德曾表示，目前发展导弹防御在技术上和经济上都可行，唯一的障碍是过时的军控条约。同年9月，参院在1996财年国防授权法案中附加了这样一个条件，即督促行政部门就NMD问题与俄罗斯谈判修改反导条约，并指出，如果谈判失败，美国应考虑退出条约。1997年1月，参院多数党领袖特伦特·洛特（Trent Lott）提出的《1997年国家导弹防御法案》中要求立即与俄罗斯谈判修改条约，如果达不成协议，美国应当考虑退出条约。 1999年出初，当参众两院通过了“在技术上允许的情况下”尽管部署“有效”的NMD的法案之后，参院对外关系委员会主席赫尔姆斯要求行政部门提供有关修改反导条约的理解备忘录。 同时，在国会内外也有许多的人认为，在NMD问题上与俄罗斯谈判修改反导条约，比从条约中简单地撤出更为可取。 由于国会的压力以及部署问题的日益迫切，美国行政当局开始着手准备恢复1993年中断的就NMD问题对反导条约进行修改的谈判。1999年1月，国防部长科恩在一次新闻发布会上称：“NMD的部署可能要求重新修改反导条约，行政部门正在努力准备，以确定修改的程度和范围”。1999年9月，行政当局宣布，它将寻求在两个方面作出修改，第一个方面是，行政部门希望达成一个修正案，以允许美国在阿拉斯加而不是北达科他部署一个反导系统。因为，在美国有许多人相信，在阿拉斯加部署反导系统更适合于美国防范所谓“流氓”国家对美国的导弹威胁。另外，行政部门认为，将谈判局限在一个具体的问题上，有助于使俄罗斯相信，美国将在近期部署的NMD只是为了对付“流氓”国家的威胁，它并没有针对俄罗斯战略核力量的意图和计划。第二个方面是，行政部门希望作出一些改动使得美国能够在两个或更多的地点部署反导系统，并使用更先进的雷达和天基传感器。而一些国会议员则批评行政部门的这些做法，认为美国应当为部署NMD在谈判中寻求全面的修改，与此同时还应当为因俄罗斯不同意修改而作好退出条约的准备。还有一些国会议员认为，行政当局的谈判策略不可能取得成功，因为俄罗斯不可能同意作出哪怕是最低限度的修改，比如说，同意美国在阿拉斯加部署一个反导系统。 在1999年上半年，俄罗斯官员表示，修改反导条约不符合俄罗斯的利益，这将打破全球战略稳定，并破坏削减进攻性武器的进程。1999年2月，美国谈判代表团在副国务卿斯特罗伯·塔尔博特（Strobe Talbott）的率领下，在莫斯科与俄罗斯方面开始进行反导条约修改问题的预备性谈判。谈判中没有涉及具体的建议，这主要是因为美国方面还没有就采用哪种方案的NMD作出最后的决定。但是，美国代表团寻求向俄罗斯方面作出保证，即美国计划的NMD并不针对俄罗斯的战略核力量，美国方面依然将反导条约视为美俄战略力量平衡的核心要素。而俄罗斯方面对美国的表态并不信任，他们认为美国方面片面夸大了所谓“流氓”国家的威胁，其目的是为了建立一个能够拦截俄罗斯导弹的防御系统。 1999年6月，8国集团在德国举行的首脑会议上，克林顿和叶利钦同意有关谈判将在1999年夏末举行。另外，叶利钦的表态与前些时候俄罗斯官员的态度有所不同，他认为条约可以就美国所关注的“流氓”国家导弹威胁问题进行一些修改。在会后发表的联合声明中，双方确认，它们有义务依据反导条约条约第14条，根据战略形势变迁对反导条约产生的压力加以考虑，以增加条约的适用性。 在1999年8月17日，美俄两国因部署NMD问题而引发的修改反导条约的谈判正式举行。双方再次确认，该条约是战略稳定的基石。但是，俄罗斯官员在谈判中依然认为，该条约没有修改的必要，条约的任何改动将危及战略稳定和俄罗斯的国家利益。俄罗斯国防部长伊瓦绍夫警告说，美国坚持修改反导条约将会破坏进攻性武器控制的进程。 同年9月初，副国务卿塔尔博特飞抵莫斯科，继续进行有关讨论，俄罗斯方面再一次反对任何可能使美国能够部署全国范围防御系统的条约修改。谈判进行到当年的10月，美国方面提出，将帮助俄罗斯在西伯利亚建立一个早期预警雷达系统，并将扩大与俄罗斯方面在分享早期预警数据方面的合作。而在俄罗斯看来，美国作出的这些举动只是其为了达到修改条约目的而向俄罗斯方面作出的一种姿态。 2000年6月，克林顿访问俄罗斯。利用这次首脑访问的机会，美国继续在反导条约修改问题上向俄罗斯施加压力和影响。双方领导人在会晤之后发表了《关于战略稳定原则》的联合声明，，声明中既强调反导条约是战略稳定的基石，也承认国际社会面临着大规模杀伤性武器及其运载工具扩散这一越来越严重的威胁，这将使战略形势和国际安全发生潜在的巨大变化。为此，双方在努力巩固反导条约的同时，将根据国际安全形势的变化来提高条约的生命力和有效性。尽管美国认为这是俄罗斯在修约问题上的松动，但能否修改条约，前景仍不明朗。 3，成本问题 关于在部署NMD问题究竟需要多少经费，尽管普遍认为所需的开销将比里根和布什时期的反弹道导弹项目要小，但是美国有关各方面对此一直没有一致的看法。在近些年来，克林顿政府估计，开发、试验和部署一个有限的国家导弹防御系统可能的花费将在90亿-110亿美元之间。在1999年1月，克林顿政府估计，一个最初的系统，即拥有20个导弹拦截器的系统，可能的花费是106亿美元。随着时间的推移，更详细的评估数据陆续出笼，这一数字可能会有所改变。而更大的系统，即拥有100-200个拦截器的系统，所要花费的开支还没有具体的数据。在这里需要指出的，预估的成本将在下列几个关键时刻发挥重要作用：（1），行政部门决定最终实际部署的时候；（2），在行政部门作出部署的决定后，该系统的有效性出现问题的时候；（3），当有人提出诸如这样的问题，即在什么样的程度上以多大的成本开发更高级的NMD的时候。在这几个关键的时间点上，国会将在决定未来NMD发展命运的问题上起到关键作用。 4，环境问题 1998年11月，美国行政部门发表了一个公告，弹道导弹防御局将举行大范围的听证会，就部署NMD对可能的部署地点所造成的环境影响进行分析和评估。这些可能的部署地点包括北达科他州和阿拉斯加州。虽然这并不意味着美国政府已经作出了部署NMD的决定，但它从另一个侧面显示出，部署可能引发的环境问题已经在一些主要的NMD部署候选地引起了当地居民的严重关注。 召开公众听证会的目的是收集对环境问题表示关注的一些利益集团对这一问题的一些看法和意见，这些意见将在一份有关NMD部署的“环境影响报告”（EIS）中得到体现。同时，随着环境影响报告的发表，国防部将公布最终将把NMD的部署地点确定在哪些地方。在最近一些年，NMD部署的主要候选地点有关环境保护的呼声已经有所上升，这可能对最终部署的决定产生重要的影响。 在1999年9月公布的“环境影响报告”草案中，其中提到了北达科他和阿拉斯加两个地点。报告建议即可以将100个拦截器放在一个地点，也可以将它们分别两处。这显示NMD的部署方案与最初的设想已经有所变化，因为行政部门可能在两处部署，而不是原先提到的只有一个部署地点。而国会方面则要求行政部门在最终决定之前继续研究在两个地点部署这一系统的优略。 四、事关NMD的立法事务 1，预算事务 尽管在1999年美国行政当局建议为NMD的部署在未来几年内增加66亿美元的拨款，但是在国会中仍有一些议员怀疑克林顿政府对增资和部署所做的承诺。例如，在1998年国会为导弹防御增加了10亿美元的拨款，但是，国防部在分配1999财年的这笔经费时，只将其中的一部分用于NMD项目。一些NMD的支持者认为，如果行政当局将更多的经费分配给NMD的研发和近期的试验的话，该项目能够在2005年之前就实现最终部署。但是，国防部及弹道导弹防御局具体负责该项目的官员则认为，较小的投入可以使该项目不至于冒很大的风险，NMD项目是否能够在较短的时间内取得成功，最关键的因素是时间以及工程技术方面所做的努力，而不是投入更多的金钱，国会应当从更全面和深入的角度去考察这一问题。 在2000财年的预算建议中，行政部门为NMD项目申请的拨款额度是8·365亿美元。参院军事委员会和参院全体会议在2000财年国防授权法案（S. 1059）中批准了这一数额。 然而，参院拨款委员会在克林顿政府要求数额的基础上，又为NMD项目增加了2亿美元的拨款，其主要理由是尽量使部署完成的日期由2005年提前到2003年。参院全体会议在S. 1122法案中也同意了这一数额。众院军事委员会则也在2000财年国防授权法案中为NMD项目增加了2千万美元的拨款，其理由是降低该项目的风险水平并为相应的军事设施提供经费。 2，立法争论 从1995-1998年，尽管在国会中由许多议员对当时行政部门的NMD计划表示不满，但是直到1999年他们并不能使那些指示行政部门部署全国范围弹道导弹防御系统的立法付注实施。1995年，克林顿总统否决了1996财年国防授权法案，其中原因之一就是法案中包含有这样的指令。在1996年和1997年国会试图用单独立法的形式指示行政部门部署NMD，但是，都没有获得通过。1998年4月21日，参院军事委员会制定了“1998年美国导弹防御法”，该法案的核心内容是，在技术条件允许的情况下尽快部署国家导弹防御系统 。当法案于5月进入议会辩论程序的时候，参院中的民主党人成功地阻止了该法案的通过。 1999年1月，参议员科克伦（Cochran）再度提出该法案。行政部门在争取对该法案作些文字上的处理没有成功之后，威胁将否决该法案，认为该法案只将技术情况作为决定是否部署的唯一条件，而没有考虑诸如成本、外部威胁以及条约限制等因素。但是，同年2月9日，参院军事委员会以11对9的投票结果通过了该法案。在5月17日参院举行的全体表决中，该法案以97对3的投票结果获得通过，此时，克林顿总统也没有动用否决权。这样，该法案事实上就通过了所有的立法程序，进入了实施阶段。造成参院民主党人放弃反对立场以及克林顿总统收回否决威胁的直接原因是，参院同意对法案作出两点修正，第一点修正是，声明继续与俄罗斯进行有关减少进攻性核武器的谈判依然是美国一项正式的官方政策；第二点修正是，保证NMD项目仍将通过通过每年的年度授权和年度拨款。 在众院，1998年8月5日，众议员库尔特·韦尔登（Curt Weldon）也提出了相似的立法建议，这在当年也没有最后通过。第二年2月，库尔登再次提出议案。该立法非常简单，只是声明“部署导弹防御系统是美国政府的一项政策”。 尽管该法案并没有特别指出在什么时候或怎样部署国家导弹防御系统，但是，该法案的支持者认为这仍使美国的政策产生重大的变化，因为当时行政部门采取的基本政策是支持研发，但把是否部署的决定留给了将来。1999年2月25日，众院军事委员会以50对3投票通过了该项立法。同年3月18日，该法案在整个众院的投票表决中以317对105获得通过。 1999年5月18日，参院开始处理韦尔登法案的事宜，除了在执行条款上按照科克伦法案说法在用词上有所改动之外，基本上没有对法案提出任何异议，润色后的法案在参院获得了一致通过。5月20日，众院对新版本的韦尔登法案展开了争论，最后以345对71通过了参院对此的润色和修订。7月12日，国会将法案送交总统。于7月23日，克林顿总统签署了该法案。而一些国会议员对行政部门对该法案的解释表示不满，他们指出，行政部门实际上并不想执行该法案，因为行政部门依然计划将是否部署的决定放到2000年6月对NMD项目加以重新评估之后。包括韦尔登在内的许多议员认为，该法案的本意是，如果在技术上已做好准备，部署行动将马上开始，无须再作出决定。但是，克林顿总统在签署该法案发表的一项声明中称：“需要特别指出的是，任何NMD的部署必须符合授权和拨款的程序，关于部署的决定并没有作出。” 总之，行政当局仍然打算在对外来威胁、技术状况、成本和军控问题作出一个评估之后，再作出是否部署的决定。 五、结论 如果将NMD在内的美国弹道导弹防御政策作为一个整体来考察的话，我们可以看到国会与行政部门在这一问题上的互动存在着一个十分明显的分期。在克林顿政府之前，行政部门既是有关项目的倡导者，又是这些项目的主要推动者，而与此同时，国会在这些问题上往往比较慎重，有时甚至持批评的态度。而自克林顿政府以来，尤其是共和党在1994年的中期选举中成为参众两院的多数党之后，形势发生了逆转，在有关NMD的问题上，共和党主导的国会既是这一项目的积极倡导者，又是主要的推动者，而行政部门似乎在这一问题上只能被动地跟进。象在前面的分析中提到的那样，在克林顿政府在NMD问题上作出的两次大的调整都是在国会的压力下作出的。1996年行政当局推出的“3+3战略”显然与参院1995年提出的1996财年国防授权法案有着直接的关联；而1999年行政部门为NMD大幅增资、签署了参众两院提出的专门的“国家导弹防御法案”以及再度与俄罗斯就反导条约修改进行谈判，也是国会不断提出国家导弹防御议案以及推出拉姆斯菲尔德报告等作用的结果。我们知道，NMD并不仅仅是一个重要的武器系统，而且它涉及21世纪初期美国整体的安全战略。通过对国会在NMD问题上的作为的考察，我们从一个重要的侧面看到，自冷战结束后，在美国安全政策的制定过程中，尤其是在涉及美国安全战略的领域，国会的作用有了显著的增长。