从美国欲建的导弹防御系统看《外空条约》在相关领域的缺陷 外层空间法是用来指导各国在外层空间进行探索和开发活动的一套法律规范。由于人类对外层空间研究和利用的起步较晚，相对来说这方面的法律制度不如规范其他领域活动的国际法的内容细致完善。到目前为止，联大通过的外层空间法中最重要的原则性法律规范是1963年《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》和1967年的《各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵循原则的条约》（简称《外空条约》），尤其是后者常称为外空宪章，被认为是外层空间法的基石。但由于《外空条约》是一个框架性条约，其规定多为具有约束力的基本原则，对各类空间活动的调整还缺乏更具体的法律规范，这就为各国从自身角度出发随意解释相关原则留下余地。随着近年来人类空间实践活动的不断发展深入，在这一领域具体问题的操作处理上引起不同国家间越来越多的争议。尤其是在美国提出导弹防御计划后，在全球引起轩然大波，美国为寻求支持，四处游说且态度坚决，其他多数国家则反应冷淡，批驳之声不绝于耳，一时间这一问题成为国际上关注的焦点。在此笔者试图通过对导线防御系统具体细节的分析，找出《外空条约》在相关领域存在的缺陷。 美国导弹防御系统简介 美国欲建导弹防御系统（简称反导系统）的计划由来已久。在20世纪60年代就进行过相关试验，80年代曾提出星球大战计划，后因技术、资金、国际格局改变等原因而搁浅。布什上台后于90年代初提出“星战”的缩小版，即“防御有限攻击的全球保护系统”（GPALS），这包括沸沸扬扬至今的国家导弹防御系统（NMD）和战区导弹防御系统（TMD），克林顿政府在其任内加快了开发研制步伐，并进行了多次实弹试验，后因各种原因，不得不将这一计划推迟。小布什上台后迅速明确态度，宣布恢复并加速这一计划的试验与部署，为此不惜冒得罪其他国家或退出《美苏反导条约》（ABM）的风险。美国对反导系统的重视由此可见一斑。 美国正在开发中的反导系统包括三个部分，直接用于实战的是TMD和NMD两部分。TMD主要用来保护美国海外驻军，基地及盟国的相关设施，陆海军分别研制自己的系统。这一计划分为近中远期，目前来看近期目标已经实现，中期目标也已部份实现，如陆军的“爱国者”PAC—2和海军的“标准-2”导弹技术已较为成熟，“爱国者”PAC-3、战区高空区域防御“THAAD”、全战区防御系统“NTW”及机载激光武器也正加紧进行试验，但结果以失败居多。NMD主要用来保护美国本土免遭有限数量战略导弹攻击，小布什将其保护范围扩大到整个北美地区。这是一个庞大复杂的系统工程，整个计划耗资600亿美元，准备在阿拉斯加和北达科他共部署250枚拦截导弹，据称分别用来对付朝鲜和两伊的弹道导弹威胁。估计最早2008年左右建成。 美国反导计划出台后，引起世界范围内的广泛争议，但主要集中在政治领域，在国际法领域内的探讨似并不多见，笔者认为主要原因之一是缺乏有说服力的辩驳依据。为研究美国反导系统与国际法的关系，首先必须了解TMD与NMD的基本技术特性和作战程序。按美国自己的分类方式，TMD分为三类：“大气层内低空”（大气层内40千米以下高度），“大气层内高空”（大气层内40千米以上高度）和“大气层外防御系统”，前者称为低层陆御，后两者并称为高层防御。根据1997年美俄发表的一系列有关ABM的协定，把对战区导弹射程的定义由原来的1000千米以内扩展到了3500千米以内，这样有利于美国更加放手地研制相关的反导武器。从战区导弹的实际运行轨迹来看，凡射程超过300千米者，其弹道最高点一般均已达到距地表100千米以上，而且射程越远，弹道越高，象中国的射程3000千米的“东风3型”，其弹道最高点已远远超过100千米。为防御此类目标，TMD的射高必须达到一定的高度，才能减少碎片对己方的威胁，并相应减小技术难度。美国目前已进行的各类TMD实验中，PAC-3在99年3月15日曾在92千米高度直接摧毁一枚靶弹，而发展中的THAAD系统其战术指标中拦截高度范围为40千米到150千米，也就是说TMD的作战范围已部分延伸到距地表100千米高度以上。NMD因防御固定领土，且有更充足的预警时间，故其作战射高更大，已进行过的三次试验，其设计命中点均在220千米高度以上，已远超出卫星最低轨道的范围，故其地基拦截弹也称为外大气层杀伤器（EKV）。另外NMD作战时需由在地球同步轨道上运行的预警卫星提供早期预警，然后再由在低地轨道上运行的24颗红外探测卫星（计划2006年发射）识别跟踪，即美国导弹防御系统的有效工作，除了拦截弹本身外，还有赖于外空运行的卫星提供有关信息数据。 导弹防御系统与《外空条约》的冲突 从TMD和NMD的实际作战过程来看，NMD全部和TMD部分的作战范围已进入外层空间。虽然目前外空空间的划界问题仍无定论，但多数国家在80年代前后就已倾向于接受以离地面100公里左右为外空与空气间的界限 。从美国把THAAD看作兼具大气层内外防御职能的导弹这一观点来看，美国基本也是认可这一划界方法的 。由此可见美国部署导弹防御系统的实质就是要在大气层外用军事手段实现自身的目标，也就是说，这一计划的实施涉及到外层空间法的相关规定，具体地看这违反了《外空条约》中的共同利益原则和联合国宪章第一章中以和平方法解决争端、避免危及国际和平安全及正义原则，但除此之外似很难找到一些更合适，确切并具有强制效力的国际法规定来约束美国的行为，从这里即可看出目前实行的外层空间法自身存在的不足和缺陷，尤其是作为外层空间法基石的《外空条约》在相关规定上的不周延和模糊性，给美国单方面的行为提供了可乘之机，具体来说有以下几点： 1．条约第一条宣称：探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济科学发展程度如何，并应为全人类的开发范围。这一规定属于一般性条款，虽有法律效力，但对其解释存在争议 。所谓为所有国家谋福利和利益只能是一条指导性原则，在实施方面缺乏现实性。航天研发需要大量资金技术，发达国家在此领域大量投入的根本目的只能是至少首先是从自身利益考虑，至于是否能为所有国家谋福利，只能看探索的方向、性质和出资国的意向。美国正是借口为制止少数“无癫国家”的导弹攻击，保护盟国和自身的安全，以维护世界和平而部署导弹防御系统的，尽管其真实目的只是为了剥夺对手反击能力、建立自身压倒优势。而且这一原则并无相关国际组织和相关实施细则来保证所有国家尤其是无开发研究能力的国家可从中受益，这一点与《国际海洋公约》形成鲜明对照，后者在第十一部分“区域”和附件三“探矿、勘探和开发的基本条件”和附件四“企业部章程”里就如何分享海洋底土资源问题以及技术分享问题做出了具体的、细致的定性和定量规定 。人类自从进入航天领域之后，两个超级大国基本处于垄断地位，无论是探测、研究、开发都未曾考虑到所有中国家的利益，而且也未因此受到过相关国际组织的有效制约或欠发达国家的谴责诘问。之所以如此关键是缺乏这一原则的实施保证措施。 2．条约第二条规定：“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层间空（包括月球和其天体）据为己有”。这一条进一步强调了外空应为全人类的开发范围这一原则，但从实际情况看，外空及天体是一种有限资源，目前仅发达国家有能力进行开发，发达国家完全可以通过先占来获得对这种资源的实际支配，并不一定非要提出主权要求。最简单一例即为地球同步卫星轨道，根据国际电联的测算，为避免相互干扰，在地球上空36000公里的这一周长约26万公里的轨道上最多每度只能布置一颗卫星，但目前已有150颗在实际运行，还有900颗已登记准备发射 。这150颗中主要为发达国家拥有，美国又占据了其中相当一部份 。导弹防御系统尤其NMD需要动用其中的预警卫星，这是它发现来袭导弹的眼睛，另外还需要建立天基红外系统。从目前的计划看，制导250枚防御导弹就需要29颗卫星的探测规模，以后随所需防御能力的增强，需要的卫星更多，这样无形当中就要占据相当数量的外空可用轨道，而他国可用者必相应减少。从现实来看，美国实际已通过“使用”把部份外层空间据为已有。对此，相关国际组织并无相应对策。而且74年的《关于登记射入外层空间物体的公约》仅建立了强制性的空间物体登记制度，并未建立相应的管理分配制度，对于卫星轨道这种有限资源无明确的分配使用或相应补偿计划，这实际上无法避免发达国家对这一资源的垄断性支配使用。 3．第三条规定：“各缔约国在进行探索和利用外层空间（包括月球和其他天体）的各种活动方面，应遵守国际法和联合国宪章，以维护国际和平与安全，促进国际合作与了解。”这是各国在外空活动中不得使用武力的原则规定，但它仅有原则性的意义，所谓“维护国际和平与安全，促进国际合作与了解”的相关概念缺乏明确定义，实施细则和强制手段。自《外空条约》通过以来，很多缔约国都进行过或多或少的弹道导弹试验，反卫星武器试验及天基武器试验等多种涉及到外空的军事活动，这早已违反了上述相关规定，却未曾遭到任何国际机构或缔约国的制裁和谴责。美国的导弹防御系统从本质上说是打破了国际上的战略力量平衡，维护的只是美国及其盟国的安全，却从根本上破坏了国际的和平与安全。而且美国的这一系统其本身即可作为进攻武器来使用，它的远射程和攻击力完全可以作为地对空导弹来打击在境外飞行的他国飞行器。但美国的借口是这一系统的部署可有效制约个别国家发动疯狂的导弹袭击，从而有利于维护国际和平与安全，可见对国际和平与安全的概念仍缺乏共识。现实中的安全多是相对的，你安全了别人可能更不安全，如何科学合理地确立这一概念，尽管已超出外空法的范畴，但对它所涉及问题的判断仍具有重要意义。 4．条约第四条规定：“不得在绕地球轨道放置任何携带核武器和任何其他类型大规模毁灭性武器的实体，也不以任何其他方式在外层空间部署此类武器，各缔约必须把月球和其他天体绝对用于和平目的。禁止在天体建立军事基地，设施或工事，禁止在天体试验任何类型的武器以及进行军事演习。”这一条是唯一具体涉及到以军事为目的利用外空和天体的规定，但恰恰是这一条的漏洞最多。第一，它禁止在地球轨道和外空部署大规模杀伤性武器，而习惯上大规模杀伤性武器仅指核、生、化武器，随着科技的发展其他类型武器的杀伤力已逐步向这几类接近，如激光，粒子束武器，甚至常规武器。美国NMD即是利用高速动能弹头通过直接撞击摧毁来袭弹头的，条约第四条并未限制此类武器的部。第二，第四条只提到不得在外空部署大规模杀伤性武器，它并未禁止在外空通过或使用此类武器。所谓通过就是核弹头平时只部署在地表，只有使用时才短暂通过外空，也就是说它发射点和弹着点之间的轨迹有一段要经过外空。所谓使用是指从地表或大气层内某点发射，弹头在外空通过爆炸或撞击以摧毁在外空运行的设施。前者如中程或洲际弹道导弹，后者如TMD，NMD或反卫星武器等，这两类武器的部署和使用从严格意义上来讲并不违反第四条规定。第三，第四条强调必须把月球和其他天体绝对用于和平目的，并未包括外层空间和环地球轨道，即它规定了月球和天体的绝对非军事化和外空及环球地球轨道的半非军事化。第四，它规定禁止在天体建立军事基地或设施，并禁止在外空和环地球轨道进行此类活动，而导弹防御系统必不可少的眼睛——预警卫星和天基红外系统即是部署在环地球轨道上的纯军事用途的设施，条约对此并未禁止，而且这还为以后发达国家在外空建立其他军事设施打开了方便之门。第五，它禁止在天体试验武器及进行演习，又忽略了外空和环地球轨道，美国NMD的全部和TMD的部份试验都是在外空进行的，在外空进行军事演习也已列入某些空间大国的计划，从其技术可行性来看，也是迟早的事，问题在于，它们的类似活动，明显不利于全人类的和平与安全，却难以从《外空条约》唯一具体涉及到军事的条款上找到反驳其做法的依据。第六，“不禁止军事人员进行和平研究，不禁止使用为和平探索月球和其他天体所必须的任何器材设备，”这里又出现不确定概念，对所谓和平目的原本就存在“非军事活动”和“非侵略活动”的争议，而且军事和非军事人员、和平与非和平目的，这两对关系的角色转换可行且便捷，此规定未能从根本上禁止军事人员在外空和天体搞名为和平目的实为军事目的的研究和其他活动。 5．条约第七条规定：“凡进行发射或促成把实体射入外层空间的缔约国，及为发射实体提供领土或设备的缔约国，对该实体及其组成部份在地球，天空或外层空间使另一缔约国或其自然人或法人受到损害，应付国际上的责任。”这一条涉及的是承担事故责任的问题，但实际情况远非如此简单。目前从地表上空100公里的卫星最低轨道到同步轨道之间，已有几千颗卫星在运行。NMD的作战目的就是通过碰撞把来袭弹头撞毁，使其失去攻击能力，这一过程必然产生大量形状与数量均难以预测的碎片。据估计，一次剧烈的碰撞和爆炸可能产生10000颗直径大于1厘米和100万颗直径大于1毫米的微粒 。这些碎片对正在运行着的各类航天器甚至飞机会造成严重的可能是长期的威胁。第七条虽明确了实体发射国应付的国际责任，而且在72年又制定了《责任公约》，建立了空间物体损害赔偿的机制和程序，但对可能存在的发射国和空间物体间关系的辨认困难，求偿的最终解决及最高赔款均缺乏具体细致的规定。以现有条件来看，确定在空间轨道上运行的航天器受损原因及致损国国籍已因致损物本身的变化而愈发困难，尤其是对空间碎片致损的后果追查或发射相当长时间以后造成损害的确认对发达国家来说也远非易事，而且出现此类争端也缺乏国际上公认的仲裁机构来强制解决 。历史上曾有苏联核动力卫星坠毁时给加拿大部份国土造成核污染的先例，后双方协商了结了此事 ，但那一事件责任十分明确，与NMD的实际情况截然不同。在这种情况下，所谓应负国际上的责任可能引进争执甚至成为一纸空文。 6．条约第9点规定：“……各缔约国在外层空间所进行的一切活动，应妥善照顾其他缔约国的同等利益；”美国部署NMD显然只为其自身利益，若照顾到各缔约国的同等利益，各缔约国都在美国帮助下或独立部署了类似系统，则美国NMD系统也就失去了存在的意义，历史上此类情况并不少见，照顾同等利益往往成为空谈。又有规定“若有理由相信，另一缔约国计划在外层空间进行的活动或实验，可能对和平探索和利用外层空间的活动产生潜在的有害的干扰，应要求就这种活动或实验进行磋商。”这里既未规定“磋商”是一项强制性的必须履行的义务，也未规定磋商的程序，有关缔约国仅仅可以要求磋商，如对方拒绝磋商，并不构成对条约的违反，更谈不上通过磋商取得协议的必要性，而这种情况在人类的空间实践中出现的可能越来越大。美国反导计划出台后，遭到世界各国普遍反对，美国虽派出特使去各国游说，阻力仍然很大，但现实未能改变美国部署这一系统的决心，布什政府已多次强调，即使磋商无果或退出反导条约，美国也要坚决部署这一系统。可见磋商条款对于存在严重分歧的争端解决缺乏实际作用。还有规定“各缔约国从事研究、探索外层空间的，应避免使其遭受有害的污染以及地球以外的物质使地球环境发生不利的变化。”这里只提及研究、探索行为，来提及开发利用，而NMD系统实质上就是利用外层空间作为阻止他国攻击的一个场所，并以在利用过程中制造有害污染为目的，那么这种显而易见的破坏空间环境的行为是否应加以制止，如何制止，这一点似难以从条约条款中找到相关依据。另外“不利的变化”仅限于由地球以外的物质造成，未提及其他原因造成的该如何处理，且对“有害的污染”和“不利的变化”以及什么是“必要”，由谁来决定是否必要，均未作解释或规定。 7．第十一条规定：“为提倡和平探索和利用外层空间的国际合作，凡在外层空间进行活动的缔约国，同意以最大可能和实际程度将活动的性质、方法、地点及结果的情报，通知给联合国秘书长，公众和国际科学界……”这一点在《登记公约》中有更明确的体现，但在实际操作中，对所谓“以最大可能和实际程度”的掌握根本没有统一标准，而《登记公约》中第四条第二款里仅要求登记国提供空间物体的“一般功能”，这一用语比较含混，据此，各登记国只需注明空间物体的一般性任务即可，无需公开其特定的，尤其是军事方面的具体职能。美国和前苏联过去发射的卫星有2/3属军事卫星，但登记册中从未载明其中的卫星具有军事功能。第四条第二款又规定，每一登记国得（may）随时向联合国秘书长提供有关空间物体的其他情报，因此，就其他情报而言，登记国并无强制性的提供义务，至于什么是其他情报，该条约未作解释 ，同时在提供情报的实效性上也未作具体规定。NMD系统的试验美国已进行了三次，新闻机构发布的消息均很笼统粗略，关于技术方面的重要信息不可能甚至是最小程度地公开，第十一条的目的显然是希望通过尽可能地增加透明度来制止在外空的随意的秘密的活动，进而抑制外空的军事化，但它实际却无任何可促进和平利用外空的具体强制措施，这样其真正的作用也就值得怀疑。实际上NMD试验本身就不是为提倡和平探索和国际合作而进行的，联合国秘书长，公众和国际科学界又能如之奈何？ 《外空条约》的缺陷 《外空条约》作为外层空间法的基石，已确立了30多年，曾发挥过相当大的作用，也得到了越来越多国家的认可。但随着人类空间实践活动的深入，它的不足和缺陷也愈发显现出来。从前面的论述可以看出，它的很多条款已难以对缔约国的违约行为构成有效约束。从总体上说存在下面几类问题： 1．《外空条约》仅确定了普遍性原则，在随后的10多年间虽又相继制订了四项基本的空间法律制度，但其覆盖范围的扩大远远跟不上人类外空实践的步伐。1979年缔结了《月球协定》之后，一直未能制订出新的公约或协定，对已有的公约和协定也未能做出任何修订，各种新出现的技术、设施、现象、问题对作为基础性的《外空条约》重要补充的新的法律制度的制订产生了愈发迫切的要求，在此背景下，《外空条约》显现出明显的不足也是不可避免的。 2《外空条约》是个框架性条约，很多概念都很模糊，缺乏统一的标准和客观的尺度，如“应为”（第一条），“应遵守”（第三条），“应把”“应向”（第五条），“应由”、“应负责”（第六条），“如必要”、“应妥善照顾”、“采取适当措施”、“若缔约国有理由相信”（第九条），“应考虑其他国家的要求”（第十条），“同意以最大的可能和实际程度”（第十一条），等等。这类软性用词给各国的不同解释留有争地，也给这一领域内的争议埋下了伏笔。 3．《外空条约》只规定了刚领性的条款，缺乏具体的制度，尤其缺乏各条款的监督机构、实施细则和保证措施。《外空条约》通过后，各个缔约国在具体空间活动中都有意无意违反了条约的相关规定，但并未受到相应的制裁甚至谴责，这就使其权威性大打折扣。 4．《外空条约》刚通过时，其条款内涵的周延和全面性上就存在明显的欠缺，这集中表现在对保证和平利用外空最重要的第四条里，具体已如前述。这种漏洞即使在当时的条件下也是显而易见的，但或许是操纵制订条约的发达空间大国的有意所为，导致这一条款对外空的非军事化缺乏应起的作用。实际上外空的非军事化是各项条款中相当重要的一项，但目前各国因受此法的约束而被迫限制其外空军事活动的事例却极为少见，这方面的教训值得人们反思。 现在人类已进入21世纪，随着世界科技日新月异的发展，航天领域涉及的内容和深度已远非60年代可以想象，但正如2001年3月21日在新加坡召开的国际空间法会议指出的一样，目前的外空活动仍依靠60、70年代制订的相关法律进行指导，显然已难以继续胜任。法律本身只有与人类的实践水平同步，才能真正起到应有的规范和保护作用，以这一意义上来说，重新制订一部新的《外空条约》或对其作重大修订和补充已刻不容缓。 注释： 贺其治：《外层空间法》， 法律出版社1992年版，第216页。 郑治仁：《美国反弹道导弹武器》，《兵器知识》2000年版，第29页。 贺其治：《外层空间法》，法律出版社1992年版，第60页。 王铁崖、田如萱主编：“海洋法公约草案”，《国际法资料选编》，法律出版社，第292页。 石小玉、涂勤主编：《美国经济实力分析》， 民族出版社1999年版，第85页。 贺其治：“自1957年人类第一颗卫星上天以来至83年底，美苏平均每3日发射一颗军用卫星，约占发射卫星总数的75%。” 《外层空间法》，法律出版社1992年版，第296页。 贺其治：《外层空间法》，法律出版社1992年版，第202页。 《赔偿责任公约》第19条第2款，若各方同意，求偿委员会的决定应是最终的，并具有约束力，否则，委员会应提出最终的建议性裁决，由各方认真加以考虑。 邵津主编：《国际法》，北大出版社、高教出版社2000年版，第191页。 贺其治：《外层空间法》，法律出版社1992年版，第117页。