第七章 冷战后的美国外交及其发展趋势 第二次世界大战后，美国成为全球大国。在美国的对外政策中，扩张是始终不变的主 旋律。但美国的扩张，并不是传统意义上的征服和占领，而是表现为美国国家利益和价值 观念即"利"和"义"渗透与拓展。通过这种扩张，美国在使自己的利益遍布世界每个角 落的同时，也将自己的价值观传播到全球各地。 "利"和"义"的渗透是围绕着建立美国霸权这一核心目标进行的；同时，美国的霸 权又推进了"利"与"义"的进一步拓展。与历史上的霸权国不同，美国并不是以统治他 国的方式称霸世界的，而是通过它对世界的"领导"进行的。美国不是孤立地"领导世界" 的，而是借助自己的"关系网"。在这个关系网里的军事领域，有美国主导的双边或多边 同盟体系，如北约、日美同盟。在经济领域，有世界银行、国际货币基金组织、关税及贸 易总协定以及后来的世界贸易组织等国际经济组织和机制。在意识形态领域，有与美国志 同道合的"自由世界"。美国通过借助这个关系网，依靠在各个领域中的主导地位，谋取 世界霸权、推广其价值观。 在美国的"世界观"中，权利与义务是联系在一起的。既然担任"世界领导"，就要 承担相应义务。所以，在美国的外交中，"领导意识"和所谓"责任感"是相辅相成的两 个方面。因为"领导"意识，美国唯我独尊，把稳定美国主导下的世界秩序，视为自己的 当然责任。对不服管教、敢于挑战美国"领导地位"的"无法无天"国家进行打压，对潜 在的对手进行遏制；出于"责任感"，美国把在弱小盟友受到威胁时拔刀相助，在有利于 美国的世界秩序面临动荡时"挺身而出"，视为维护领导形象所"义不容辞"的道义责任。 另外，它还常常利用自己财大气粗的优势，为追随自己的国家撑腰打气，通过政治、经济、 军事的援助，为它们提供安全感，以增强这个"集体"的凝聚力，赢得它们对自己领导地 位的承认。通过与盟友的这种互惠，实现在美国"领导"下的共存共荣。 　　冷战时期，苏联是美国的主要对手，共产主义是对美国价值观的最大威胁。在对外政 策中，美国便"以苏划线"，围绕着美苏对抗和意识形态争斗这一大局，处理同世界各国 及国际组织的关系。这一时期，美国的对外政策特点一是敌我分明，联合世界上一切可以 联合的力量，建立反苏反共阵营。二是目标明确，"遏制苏联"是美国国家安全战略的压 倒一切的中心任务，经济、政治、文化等其他方面的目标都从属于"遏制战略"。 　　苏联解体，使美国最终赢得了冷战的胜利，成为惟一超级大国。但随之而来的是，美 国的对外政策失去了原有的动力。共同威胁的消失，使维系美国与盟国间团结的凝聚力大 大削弱；它们相互之间的经济摩擦和政治分歧日渐增多。主要敌手的瓦解，也没使美国"刀 枪入库，马放南山"。相反，使美国产生了一种无事生非的念头：寻找新的敌人。同时， 世界也并未因美国所谓的"万恶帝国"的消失而天下太平。此起彼伏的地区冲突、防不胜 防的大规模杀伤性武器扩散、无处不在的恐怖活动等等使美国面临"八公山上，草木皆兵" 的处境。在无边无际的"不对称威胁"之中，"拔剑四顾，谁是敌人"？美国已是眼花缭 乱了。 　　冷战后的世界，没有了两大阵营的划分，所有国家都身不由己地要加入一个统一的阵 营：全球化的阵营。世界因此开始进入一个相互依存的时代。一方有难，八方不得安宁。 在这样的时代，与其他国家相比，全球化程度最高的美国尤其忧心忡忡。在全球化的浪潮 中，是作"手把红旗旗不湿"的弄潮儿，还是被大风大浪吞没，"人在江湖"的美国，身 不由己地要在风口浪尖上搏击。 对美国来说，冷战后的时代变了，"远在天边"的麻烦，能够造成"近在眼前"的威 胁。对手不一样了，传统的、确定的敌人已经倒下，不确定的威胁让美国"才下眉头，却 上心头"。美国貌似天下无敌，实则孤独无助。怎样确定外交目标，选择轻重缓急，继续 扩张美国的国家利益和价值观；如何分清敌我友，发展对外关系，维持美国对世界的"领 导"，冷战后的美国外交在"上下求索"。 　　 一、 外交实践 　　冷战时期，美国对世界各地的政策主要着眼于保卫"自由世界"，与苏联争夺势力范 围。当时，苏联对美国的全球战略起到了制约作用。由于存在一个强大的对手，美国在国 际事务中是有所顾忌的。冷战结束后，主要敌人的瓦解，使美国的势力相对显著上升。世 界上任何地区发生的事都与美国的安全有关，而美国也自认为是世界上最强大的国家，应 担负起"天下的兴亡"，做维持安全秩序的"治安官"。美国参与全球事务的欲望和能力 都急剧扩大了。 　　 1．美欧关系 　　冷战时期，美国在谈到"欧洲"时实际上指的是西欧。冷战后，美国人观念中的"欧 洲"，其主体是欧盟国家，实际上是指除俄罗斯以外的欧洲。从这种习以为常的概念来看， 美国一直在不知不觉中把前苏联以及后来的俄罗斯划为"非我族类"。 　　但从地理上说，美欧关系，既包括美国与欧盟的关系，也包括美国与非敌非友的俄罗 斯的关系。 冷战后欧洲的巨大变化使美国在欧洲的地位和美欧关系面临几个重大考验。第一个考 验是共同的战略对手苏联解体后，美欧如何构筑新的欧洲安全体系。北约是维系美国与欧 洲安全关系的关键。共同威胁消失后，北约存在的必要性一度面临考验。但冷战后的事态 发展，证明北约对维护美国的全球安全利益必不可少，而欧洲国家也继续支持美国在北约 和欧洲防务中扮演主导角色。首先，前南斯拉夫地区、阿尔巴尼亚以及前苏联一些加盟共 和国之间和内部爆发了严重冲突和骚乱。这些频繁的领土、种族、宗教冲突不但危害到本 国，而且假如不加以控制，有可能蔓延到欧洲其他地区。波黑内战、科索沃危机表明，欧 洲国家无力单独维持欧洲的稳定。波黑冲突是靠美国的介入，通过北约对塞族的轰炸，以 武力迫使波黑各方接受《代顿协议》，才得以解决的。科索沃民族冲突也是在北约轰炸后 强制平息的。在对南斯拉夫实施军事打击、制止科索沃"人道主义灾难"的问题上，欧洲 国家表现出空前的团结，拥护美国发挥主力作用；在科索沃战后和平与重建问题上，各国 也与美国协调一致。其次，海湾战争突出显示欧洲面临着来自南方的威胁。在伊朗、土耳 其、中东和北非部分地区，伊斯兰原教旨主义复活，并且和激进的民族主义相结合，对欧 洲安全利益构成直接威胁。地区不稳定所造成的难民和国际恐怖主义活动，还有生物化学 武器、核技术和导弹技术的扩散，都使欧洲国家不能放松军事戒备。第三，俄罗斯军队虽 然撤出了东欧国家，但俄罗斯仍然拥有庞大的核武库和军事力量，在传统的大俄罗斯民族 主义情绪影响下，对其原有势力范围的丧失耿耿于怀。无论是在俄罗斯政治失控的情况下， 还是在经济复苏、国力振兴的未来，它都有可能重新走向与西方对立的道路。此外，北约 的存在，还可以阻止德国成为军事大国，避免打破现有的力量均衡，维持欧洲的稳定秩序。 美国战略家认为，以强大的、联合指挥的军队为后盾的欧洲多边防务安排，是美国同欧洲 的共同战略需要，北约只能调整而不能解散。 为适应冷战后战略敌手消失、安全威胁多样化的新局面；为了防范转轨过程中民族主 义思潮不断上升的俄罗斯将来东山再起，北约进行了战略调整。美国积极谋求北约东扩， 试图把北约的成员从西欧和南欧扩大到中东欧和独联体国家。到1999年，共有12个中东 欧国家申请加入北约。1999年3月，波兰、捷克、匈牙利正式加入北约，成为北约的新成 员国，东扩计划取得实质性进展。扩大后的北约成为一个横跨大西洋，联接北美、西欧、 南欧、中欧并伸展到东欧，拥有19个成员国的世界上最大的政治军事组织。为逐步扩大北 约阵营，北约还为申请加盟的其他国家设立了一个"候车室"──和平伙伴计划。通过该 计划，美国军方与中东欧国家广泛开展军事交流与合作，对这些国家的军队训练、军备建 设、军事指挥进行帮助、指导和评估，使申请国在军事政治方面与北约的要求逐步接轨、 磨合，最终符合加入北约的条件。1999年4月北约通过的新概念规定，继续实行"门户开 放"政策，接纳新成员国，并决定在2002年前对北约扩大进程进行评估。 北约东扩是在牺牲俄罗斯利益的情况下进行的，大大压缩了俄罗斯的战略空间，因此 引起了俄罗斯的强烈反应，促使其放弃对西方的幻想。叶利钦认为北约是在欧洲制造分裂， 挑起新的冷战。但俄罗斯由于自身实力不济，也没有真正的战略盟友，处于无法摆脱的两 难境地。虽然叶利钦以及现在的普京政府面临国内民族主义势力的强大压力，不会在北约 东扩问题上轻易让步；但如果它对此反应过分强烈，不但会促使美欧之间加强合作，招致 美国对俄的进一步遏制，而且也会使前华约的其他国家对俄罗斯更为警惕，进一步向美国 和欧洲靠拢。因此，美国主导下的北约东扩是难以阻挡的趋势。 增加成员仅是北约战略调整的一个方面，扩大职能是另一方面。1999年4月，北约国 家首脑在华盛顿召开的五十周年庆典上，通过了北约在新世纪的战略构想。根据其战略新 概念，北约有了对外干预职能。北约在成立时是以"防御性"为宗旨的。新概念虽然继续 把"集体防御"作为联盟的原则；但提出，为制止周边危机和冲突对北约的安全威胁，必 要时在没有受到外来入侵的情况下，也可以在北约以外地区采取军事行动。新概念没有明 确规定必须经过联合国授权才能采取军事行动，而是提出在对危机进行干预时，可以根据 "协商一致"的原则，"自愿联合"采取行动，这实际上意味着北约可以自主采取行动， 无须得到联合国安理会的同意。新概念还规定，"北约军队同样能够用于维护国际和平与 安全的行动"，表明北约不仅要维持本地区秩序，而且要在全球范围内发挥作用。 根据这一新战略，北约"为捍卫共同利益和共同价值观"，对付恐怖活动、大规模杀 伤性武器扩散、种族冲突和地区冲突等危及北约安全的威胁，可以在成员国以外地区进行 军事干预。新战略在很大程度上体现了美国的立场。克林顿在1998年5月就曾表示，‘明 天的联盟必须保卫扩大了的边界，保卫我们的安全不致受到来自其他方面的威胁──大规 模杀伤性武器扩散、民族骚乱、地区冲突"。奥尔布赖特也早已说过，"如果北约和联合 国能够行动一致，那当然好。但是北约不能受制于这个或那个国家的一张否决票"。新概 念通过时，正值北约对南联盟进行大规模空袭，可以说，空袭正是对北约新概念的检验。 　　保存和加强北约是美国与欧洲盟友在冷战后的共同需要；但双方在相互利用的同时， 也存在着分歧。美国既想保持在欧洲的军事存在，又想尽量减少自己的负担（美国在欧洲 的驻军已从冷战时期的30万人减少到冷战后的10万人）；欧盟则既想利用美国促进本地 区冲突问题的解决、遏制俄罗斯的东山再起，又不愿美国对欧洲事务有太大的发言权。在 欧盟内部，各国对欧美关系的看法也不尽一致。德国、英国在许多国际安全问题上仍然强 调与美国保持一致，而法国的独立色彩非常突出。例如在约的指挥权问题上，美国与法国 间存在尖锐矛盾。法国要求由欧洲将领取代美国将领出任北约的两个重要的军事领导职务， 而美国则始终不肯放手。 　　在今后北约应在欧洲以外的地区发挥什么样的作用方面，美国与欧洲之间也存在不同 看法。美国的目标是以北约为依托，建立横跨大西洋、欧亚大陆乃至全球的安全体系。然 而欧盟各国对于在欧洲以外承担安全义务采取谨慎态度，不愿被美国牵着走或拉下水。 为减少对美国的军事依赖，欧盟国家一直酝酿成立一支没有美国参加的多国多兵种特 遣部队。科索沃战争促使欧盟加快发展独立防务的步伐。在对南斯拉夫长达78天的轰炸中， 北约欧洲盟国尽管投入了相当的战力，但美国出动了3/4的飞机，承担了80%的任务。事 实说明，没有美国参加，欧洲无力进行大规模的军事干预行动。为改变这种状况，1999年 12月，欧盟15国首脑在芬兰首都赫尔辛基通过了"加强欧洲共同安全防务政策的报告"， 决定组建快速反应部队。这支部队将在欧盟的领导下，在美国不愿参与的情况下，对欧洲 发生的国际危机进行干预。在欧盟组建快速反应部队问题上，法、英等国态度积极，表现 出较大的自主性，迫使美国不得不采取比过去更加宽容的态度。 盟国的离心倾向引起了美国的不安。美国警告欧洲盟国不要破坏北约的重要性，要求 在北约和欧盟之间建立正式的协商途径。美国参议院则通过了一项决议，警告欧盟不要将 北约中的非欧盟成员国排除在它的防务计划之外。但从发展趋势看，欧盟国家在北约内将 承担更多的责任，也将享有更大的发言权。 　　美欧关系中的第二个考验是贸易和经济摩擦。进入90年代以后，美欧之间的贸易增长 幅度继续低于美国同亚洲地区的贸易。但是，美欧仍然是最大的相互投资伙伴。美欧之间 在农产品贸易、纺织品贸易、世界劳务市场、军火市场等问题上的摩擦频繁发生。例如， 为报复欧盟对美国含激素牛肉实行的进口禁令，1999年7月，美国政府宣布对来自欧盟的 猪肉和其它食品征收１００％的惩罚性关税。在经济政策和货币政策上，美欧也各行其是， 难以协调。为加快欧洲一体化进程，1999年1月1日，欧洲统一货币──欧元启动。法国 总理希拉克说，设立欧元是欧盟朝着"一个真正的多极化的国际体系"中成为一支当之无 愧的力量迈出的决定性的一步。对此，美国怀有一种矛盾的心理，既表示谨慎的欢迎，又 担心美国经济和美元在世界经济中的领先和主导地位受到威胁。 　　美欧在经济方面存在分歧的同时，也相互有合作的意向。美国力图通过加强同欧洲的 经贸关系，促使欧洲对美国的贸易市场和金融市场的进一步开放。早在1995年6月，美国 国务卿克里斯托弗公开倡导成立欧盟-北美自由贸易区，并提出了一系列有待谈判的问题。 欧盟各国纷纷表态，支持泛大西洋自由贸易区。但在实际运作中，由于经济利益的差别和 波动周期的不同步，双方合作受到很大的限制。 美欧关系在其他地区性和全球性问题上也经受着考验。近年来美国同欧盟特别是法国 在中东问题上的分歧扩大。美国在伊拉克武器核查问题上坚持制裁、不依不饶的态度，同 欧洲国家的相对缓和政策形成鲜明对比。美国偏袒以色列的态度同欧盟国家的"相对公正" 立场发生明显摩擦。欧盟利用其对巴勒斯坦的经济援助和阿拉伯世界对美国同情以色列的 不满，加紧在中东活动；而美国则公开要求欧盟不要在中东扮演引人注目的角色，遭到欧 盟拒绝。欧洲在中东和平进程中发挥作用的余地受到美以的联合牵制。 　　由于美国企图强迫欧洲参加对古巴、伊朗、利比亚等国的制裁，美欧政治纠纷相当激 烈。由美国国会通过立法提出的制裁古巴的"赫尔姆斯-伯顿法案"于1996年3月经克林 顿签署生效。赫尔姆斯-伯顿法案的霸道作风立即在国际社会激起强烈反感和愤慨。欧洲 联盟首当其冲，因为欧盟同古巴的贸易占古巴外贸总额的一半左右。法、英、德、加拿大 等国领导人纷纷发表讲话，谴责美国的做法。欧洲发达国家如此一致地激烈抗拒美国，是 史无前例的。同赫尔姆斯-伯顿法案一样，达马托法案在国际社会引起轩然大波，遭到西 方发达国家以及相关的发展中国家的齐声谴责。连一贯被认为"亲西方"的土耳其也向达 马托法案直接挑战。面对国际上群起而攻之的严重后果，克林顿政府被迫宣布暂停实施赫 尔姆斯-伯顿法有关条款（1999年7月16日，美国政府宣布再次停止实施赫－伯法第三条 ６个月），缓和了同欧盟的矛盾。 苏联解体后，美积极鼓励和帮助俄罗斯向"民主和市场经济"转变，希望把俄罗斯纳 入美国主导的"国际社会"。1994年以前，美俄关系有一段"蜜月"时期。双方宣称两国 关系进入了"友谊和伙伴关系的新纪元"。经济上，美国协调西方国家对俄罗斯的经济援 助，派专家帮助俄罗斯实行激进的"休克疗法"，扶持俄建立西方式的自由市场经济。政 治上，美国帮助叶利钦巩固政治权力，支持亲西方的"少壮派"势力，推进西方式的多党 制和民主化。在安全问题上，美国通过发展美俄关系，卸掉了前苏联的约5000个核弹头； 销毁了乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦的核武器；使俄控制向不负责任的国家出口致命技 术；让3万多名武器专家从事民用研究工作；美国还从被拆卸的俄罗斯武器中得到了数百 吨铀（目前，美国向俄罗斯提供的援助中有3/4用于减少核战争和核扩散危险）。外交上， 使俄罗斯从中欧和波罗的海地区撤出了军队；尊重乌克兰主权；参与西方在波黑和科索沃 的维和行动。美国还利用俄对美国经济援助的依赖和双方间的定期磋商机制，影响俄政策， 协调在中东等热点地区、热点问题上的立场。 1994年以后，两国关系开始冷却。美国经济经历了连续8年的繁荣，而俄罗斯一直遭 受贫穷、有组织犯罪和基础设施崩溃的折磨。两个国家间越来越不平等，美国要根据实力 对比调整关系，俄罗斯则不能容忍自己地位的下降。 在俄罗斯方面，民族主义情绪上升，不甘心从过去与美国分庭抗礼的地位，下降到受 美国摆布的"二流国家"。在美国方面，也对俄罗斯产生防范之心。美国国务卿克里斯托 夫公开表示，"我们必须准备应付这种可能性，即改革进程可能被扭转，俄罗斯富于侵略 性的民族主义可能从共产主义的废墟中抬头，甚至是通过民主方式"。美国对俄政策开始 明显地表现为两手：继续支持俄罗斯走"民主化和自由市场"道路，强调"一个民主、稳 定和安全的俄罗斯是建立民主、稳定、安全和统一的欧洲的关键"；但同时，加强了防范。 美国国防部认为2015年以后俄罗斯可能构成对美国的全球性挑战。美国不顾俄罗斯的强烈 反对，执意将北约向前苏联势力范围扩展，加强对乌克兰、中亚及外高加索地区的渗透， 以画地为牢，使俄罗斯将来无法对邻近地区构成威胁。但同时，为安抚俄罗斯的民族情绪， 美国又时常对俄罗斯作出一些仅具象征性的让步，以满足其自大心理。1997年7月，北约 与俄罗斯签署双边关系基础文件，建立"北约-俄罗斯常设理事会"，每年召开两次外长 和国防部长级会议，使俄在欧洲安全问题上能够有发言权；同时，美国等国接受俄作为西 方七国集团成员。克林顿正式邀请叶利钦参加1997年6月在美国丹佛召开的西方七国首脑 会议，该会议因此改为"八国首脑会议"。这一时期，俄罗斯表面上忍气吞声，内心里反 美情绪在不断滋长。 北约对科索沃进行军事干预后，美俄关系日趋紧张。1999年3月，美国空袭南斯拉夫。 俄罗斯在民族情绪和国家利益考虑的交织中，表现出忽软忽硬，大国形象遭到严重损害。 此后，俄对西方态度趋于强硬。1999年8月弗拉基米尔*普京出任俄政府总理，对车臣发 动大规模军事打击，美俄关系进一步恶化，跌至冷战结束以来的最低点。美俄"战略伙伴 关系"已形同虚设，双方在诸多领域发生冲突。1999年11月，在土耳其伊斯坦布尔举行的 由美国、加拿大及所有欧洲国家（共54国）参加的第六次欧洲安全与合作组织（欧安组织） 首脑会议上，俄军在车臣的行动成为主要议题。美国带头谴责俄在车臣"非人道的"的军 事行动，对殃及平民表示关注，要求俄罗斯在国际社会的帮助下，通过政治途径解决。会 议通过的《欧洲安全宪章》宣称，一个国家的内部冲突是所有其他国家合法关注的问题。 而俄在车臣问题上一直持强硬立场。为对莫斯科发动的车臣行动进行制裁，在美国支持下， 国际货币基金组织决定推迟发放原定于1999年底向俄提供的总额为6.45亿美元的第二期贷 款。1999年12月，俄罗斯在联合国大会上提出"维护和遵守《反弹道导弹条约》"的决议 草案，并以压倒多数获得通过，使美国发展国家导弹防御计划的行动，在国际上遭到打击。 另外，美俄在伊拉克问题上意见不一、美谴责俄罗斯向伊朗提供技术转让以及指控俄 罗斯领导层从事洗钱活动等，使双方间共同点越来越少，相互间的反感情绪上升。俄罗斯 对与美国的关系幻想破灭，认为美国是一个胡作非为的超级大国，表面上是要支持俄罗斯 改革，实际上是想削弱俄罗斯。同时，大俄罗斯主义的传统使俄罗斯难以正确认识、更无 法接受自己今非昔比的地位，对美的多管闲事越发无法忍受，反美情绪持续上涨。1999年 底进行的一次民意测验显示，69%的俄罗斯公民视西方为敌人，58%的人认为俄罗斯应该抵 制西方影响。美国则越来越认为俄罗斯的民主实验存在严重问题。"一个带有太多不合理 规则的制度让位给了一个合理规则太少的制度"。面对普京恢复苏联式的军事上的强硬和 对西方特别是美国的不让步的做法，美国在看到无法按自己的愿望塑造俄罗斯后，会进一 步打压俄罗斯。双方的冲突有加剧的危险，美俄关系的前景不容乐观。 但是，美俄关系也存在改善的可能。俄罗斯的核武器库、安理会常任理事国地位、对 东欧稳定的影响力以及高加索问题，美俄在防止大规模杀伤性武器扩散、对付伊斯兰极端 主义方面的共同利益，又迫使美国不得不发展双边关系，努力使莫斯科融入新的世界秩序。 1999年12月，克林顿在一篇文章中，提出"将俄罗斯和中国纳入全球体系，使它们成为稳 定、开放和繁荣的法治国家"是美国及其盟国在新世纪在主要任务之一。为避免俄左派势 力卷土重来，取小害，避大害，美国会继续支持俄的政治民主化和向自由市场经济的转变。 因此，叶利钦主动辞职，任命普京为代总统，以帮助普京赢得2000年总统选举、阻止左派 上台，保证现行体制的稳定和政策的延续，这是美国所愿意看到的结果。 　　在美俄关系上，美国操纵着建立新的双边关系的竞赛规则。俄面临着要么接受美国规 定的规则，使自己处于一种与美国不平等的地位，换取美国在经济上的支持；要么被美国 排斥在竞赛之外、忍受经济贫困和政治孤立的两难选择。 　　 2．对中东、非洲、拉丁美洲的政策 冷战后美国对中东地区的政策有五个主要目标。首先，美国要保证来自中东地区的石 油供应。美国石油消费的1/4来自这一地区。其次，美国需要保护它在中东地区最重要的盟 国以色列的安全。再次，美国需要遏制该地区正在复活的伊斯兰原教旨主义，认为它对地 区稳定和美国的国家安全造成重大威胁。第四，美国要促进同中东的经贸关系。中东的劳 务、军火、投资和商品市场使美国获得巨额利润。第五，美国要防止中东地区的大规模杀 伤性武器扩散和国际恐怖活动，特别是决不允许美国的现实敌国和潜在敌国拥有核武器、 生化武器及其运载工具。 1991年初海湾战争时期，美国俨然以反侵略国际联盟的盟主自居，一面协调各国对伊 拉克实施全面封锁，一面要求西欧、日本、中东产油国为美国指挥的联合作战出资，显示 了强大的政治影响力。海湾战争后，美国一直没有中断对伊拉克、伊朗、利比亚等所谓"无 赖国家"施加压力，特别是对伊拉克和伊朗实行"双重遏制"政策。与此同时，在埃及、 阿尔及利亚等国，美国支持它所称的温和派政府，阻止它的眼中钉伊斯兰极端势力上台； 在科威特、沙特阿拉伯等国，则促进逐步开放的民主政治进程，企图推进美国的自由价值 观念。美国加强了同海湾六国的政治、军事、经济合作，确保其石油利益不受损害。美国 力图控制中东军火贸易市场，防止敌对势力掌握大规模毁灭性武器。美国参与新一轮中东 和谈，克林顿在华盛顿主持了巴勒斯坦和以色列的和平协议签署仪式；企图显示在中东美 国独一无二的影响力。 美国对中东政策的具体实施经常受到国内政治因素的影响。例如，1996年9月，美国 以伊拉克军队进入伊拉克北部"禁飞区"为由，对伊拉克接连实施大规模空袭，海湾形势 骤然紧张。这次单方面的行动受到国际社会的广泛批评。但是克林顿也因此在大选年显示 了他敢于使用武力来维护美国利益和"领导作用"的决心，在国内政治中有所得分。美国 的强硬态度也使联合国一直难以取消对伊拉克的制裁。萨达姆*侯赛因领导下的伊拉克多 次对联合国核查小组在伊拉克的调查设置障碍，迫使美国数次在海湾调兵遣将，以武力相 威胁，但仍然对萨达姆的挑衅无可奈何，更无法推翻萨达姆政权。美国因此将萨达姆视为 危及美国在这一地区利益的"祸根"，认为"庆父不死，鲁难不已"。美国一面在联合国 安理会顽固反对中、俄等国提出的放松对伊拉克的制裁的建议，把制裁作为报复伊拉克的 紧箍咒；一面使用武力反复敲打。1999年1月、2月、4月，美英战机先后多次袭击伊拉克 "禁飞区"、巴格达近郊以及伊拉克通往土耳其的输油管道，试图通过空袭使局势恶化， 向伊拉克政府内外施压。令人遗憾的是，由于伊拉克的主权被美国一而再、再而三地侵犯， 国际社会对此已见怪不怪了。 美国对阿拉伯和以色列的政策经历过严重的挫折，其在中东问题上的主导地位面临强 劲挑战。1996年4月，在以色列和黎巴嫩发生的冲突中，美国听任以色列用猛烈火力"教 训"由叙利亚支持的黎巴嫩真主党，然后又站在偏袒以色列的立场上草拟黎以停火协议， 引起阿拉伯国家的强烈不满。法国、俄罗斯等国也都派外交部长到中东斡旋。最后达成的 黎以协议较多地采纳了法国最初的建议内容。 1996年5月内塔尼亚胡当选以色列总理后，以色列同巴勒斯坦的关系经历了1993年 达成巴勒斯坦自治协议以来最困难的阶段。内塔尼亚胡的当选多少出乎美国意料之外。但 克林顿为争取美国犹太人的政治支持，不能对内塔尼亚胡的强硬政策施加太大的压力，这 就更加得罪了阿拉伯国家。巴以和平进程一时陷入空前危机，暴力冲突接连不断。美国竭 力进行调解，1996年10月初在华盛顿安排了阿拉法特同内塔尼亚胡的会晤。1997年1月， 阿以双方签署希伯伦协议，以色列军队撤出希伯伦市大部分地区，打破了和谈僵局。虽然 克林顿政府表示不赞成以色列扩建定居点等行动，但其偏袒以色列的基本立场没有变化， 而美国国内亲以色列势力对其政策调整构成重要障碍。1997年6月，美国众议院竟然通过 一项决议，要求美国政府承认耶路撒冷是以色列"不可分割的首都"，并将美国使馆迁往 耶路撒冷。这一决议遭到伊斯兰会议组织的强烈抗议。1998年12月克林顿访问以色列和巴 勒斯坦自治区，以挽救不久前签署的风雨飘摇中的巴以临时和平协议。克林顿一方面重申 对以色列的安全承诺不可动摇，并在每年30亿美元的经济和军事援助之外，还答应再给12 亿美元帮助以色列执行临时和平协议。另一方面，克林顿也为安抚巴勒斯坦而争取对巴的 国际捐款，还赞扬巴在打击恐怖主义活动和收缴非法武器方面的工作。 1999年5月，工党领袖巴拉克出任以色列政府总理，表示要继承拉宾未竟的和平事业。 以巴关系峰回路转。巴拉克刚一就职便出访美国，向克林顿承诺将为实现中东的全面和平 而努力。9月，阿拉法特和巴拉克在埃及正式签署了双方就执行怀伊协议问题达成的新协议。 11月，克林顿、巴拉克和阿拉法特共同出席了在挪威首都奥斯陆举行的以色列前总理拉宾 遇刺４周年纪念大会，三方表示要加速中东和平进程。紧接着，以色列和巴勒斯坦在耶路 撒冷就最终地位谈判的日程达成了一致，表明巴以谈判出现了一个历史性的开端。与此同 时，克林顿在数月内通过电话与巴拉克和叙利亚总统阿萨德进行了30余次磋商。国务卿奥 尔布赖特则前往中东，分别会见叙以领导人。在美国的敦促下，1999年12月，叙以终于在 美国举行中断了四年的和平谈判。由于巴以已开始了最终地位谈判，叙以也恢复了和谈， 克林顿在推动中东和平方面赢得了一定声望。 打击国际恐怖活动是美国对中东政策的重要组成部分。美国仇视利比亚政府有多方面 原因，其主要原因之一，是历届美国政府均认为利比亚的卡扎菲政府支持并从事恐怖活动。 美英两国指责利比亚策划了1988年洛克比空难事件，并要求联合国通过了制裁利比亚的决 议。直到1998年8月，美国才提出同利比亚打破僵局的某种妥协方案。但1999年7月， 由于美国的阻挠，安理会未能如期宣布全面解除对利比亚的制裁。美国阻挠的一个重要原 因是由于美国媒体的长期渲染，美国公众仍把利比亚视为恐怖主义国家，克林顿不能不顾 及民意。 与利比亚的关系尚未理清，1998年8月，美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆遭到恐怖分 子炸弹袭击，克林顿下令在红海和阿拉伯海的美国海军舰只发射巡航导弹，轰炸苏丹和阿 富汗境内据称是恐怖分子基地的目标。伊斯兰极端主义势力同美国强权之间的争斗，以恐 怖活动和反恐怖斗争的形式表现出来，但有着极其复杂的历史、宗教、社会、经济和政治 背景。由于恐怖主义分子掌握了越来越先进的武器技术，旷日持久的地区冲突以及西方世 界同伊斯兰世界的矛盾又为恐怖活动提供了深厚的社会土壤，美国对国际恐怖活动的打击 很难取得真正的成果，反而可能使斗争愈演愈烈。 美国在非洲的外交行动比较混乱，基本上是围绕介入地区维和任务和安全事务、打击 恐怖活动、推动经贸关系、促进民主化的目标展开，力图逐步主导非洲事务。美国1992年 以联合国维持和平部队的名义干预索马里内战，受阻后又于1993年全部撤出，这是一次失 败的军事干涉行动。由于这一前车之鉴，对于1994年卢旺达等国家的种族大屠杀和内战， 美国仅提供人道主义援助，不愿涉足过深。为加强美国对非洲的影响，1996年，美国建议 组织一支由美国支持和训练、非洲人组成的危机反应部队，以加强美国介入非洲事务的能 力。1998年3月，克林顿访问了加纳、乌干达、卢旺达、南非、博茨瓦纳、塞内加尔等六 个非洲国家，这是二十年来访问非洲的第一位美国总统。在推进民主方面，美国宣称支持 曼德拉领导的第一个南非民族团结政府，希望能在非洲其他地区推广"南非模式"。美国 还试图说服或迫使尼日利亚、扎伊尔（刚果民主共和国）等非洲国家推行西方式民主。经 贸关系在美国对非政策中占有重要位置。克林顿政府的商务部长布朗6次访问非洲，以促 进美国对非贸易和投资。1999年3月，美国在华盛顿召开了由美国和非洲46个国家财政、 贸易和外交部长参加的主题为美非之间"21世纪的合作"的会议。这是第一次在美国召开 类似会议，联合国秘书长安南和8个非洲地区组织的领导人也出席了会议。会上，克林顿 宣布了免除非洲最贫困国家债务的措施，免除非洲多边债务的数额达700亿美元。美国还 从2000年度的预算中拨出7.45亿美元用来援助非洲发展。1999年12月，美国能源部还举 办了美国与非洲国家能源部长会议。与会部长们就如何加强美国与非洲国家在能源领域的 合作等问题进行了磋商。 冷战结束后，美国在拉丁美洲的外交目标出现明显变化，传统的军事安全问题地位下 降，经贸关系（特别是美国向拉美地区的出口和金融问题）、移民、扫毒、环境保护、人 权、民主法治等问题的地位上升。美国主导建立了北美自由贸易区，提出"美洲事业倡议"， 宣布要将自由贸易区向南延伸。在克林顿倡议下，1994年12月在美国迈阿密举行了美洲国 家首脑会议。会议通过的联合宣言宣告立即开始规划"美洲国家自由贸易区"，并决心在 2005年以前结束有关自由贸易区的谈判。但是，1994年墨西哥金融危机爆发，拉美国家对 地区经济一体化持更为谨慎的态度，并且积极同欧洲和亚洲国家发展经贸关系。1996年4 月克林顿提出的优先发展全球贸易的计划中，把进一步实施北美自由贸易协定放在重要地 位。但是，由于墨西哥金融危机的影响，关于智利加入北美自由贸易协定的计划搁浅。 美国还主持了拉美联合扫毒计划。哥伦比亚是拉美主要的毒品生产国，美国则是世界 上最大的毒品消费国。美国毒品问题之严重，已经到了危及社会稳定和国家安全的地步。 克林顿政府将扫毒不力的责任推到哥伦比亚等生产国上，同这些国家的摩擦此起彼伏。 美国以民主和法治为旗帜，于1994年对海地政局进行武装干涉，并要求其他拉美国家 同它协调行动。1997年5月和10月，克林顿总统先后访问了中美洲的墨西哥、哥斯达黎加 和巴巴多斯，以及南美洲的委内瑞拉、巴西、阿根廷。访问的主要目的，是在贸易自由化 和经济一体化（争取早日建成美洲自由贸易区）、移民、扫毒、民主化等问题上推销美国 的计划和意图。克林顿在巴西还签署了有关教育、航天、环保、和平利用核能等方面的协 议；向阿根廷领导人承诺给予阿根廷"非北约军事盟国"的特殊地位。但是此举遭到智利、 巴西等国的非议。1999年初，巴西金融市场陷入动荡，为防止巴西出现经济危机进而波及 自己，美国积极支持国际货币基金组织加快实施向西提供预定的415亿美元的贷款计划。 美国对古巴的政策受到国内右翼势力和古巴移民的影响，长期僵硬不化。冷战后对古 巴加强经济制裁，虽然对古巴造成了相当大的经济损失，但在政治上毫无收效，反而在赫 尔姆斯-伯顿法案问题上同众多拉美国家发生争执，使美国在拉丁美洲、联合国乃至整个 国际社会中越来越孤立。1998年初以来，美国对古巴的政策出现了某种松动迹象。1999年 7月，美国总统克林顿批准美国商会代表团访问古巴。8月，美国宣布，继迈阿密至古巴的 航线之后，美国政府批准包机公司开通从纽约和洛杉矶飞往古巴的直航航线。美国同古巴 缓和关系，将有助于加勒比地区的稳定，也会为美国建立美洲自由贸易区的努力扫除一个 大障碍。 3． 对亚洲的政策 亚洲拥有世界人口的半数以上，近几十年来经济发展迅速，是美国重要的商品、资本 和劳动力市场。美国跨越太平洋的贸易额每年为5000多亿美元，大大超过美国同欧洲的贸 易额。19世纪末以来，美国在亚洲地区进行了四场大规模战争（美国同西班牙在菲律宾的 战争、太平洋战争、朝鲜战争和越南战争），足以说明亚洲对美国的战略重要性。亚洲本 身就具有种族、宗教和文化上的多样性，而在整体上又同美国的政治制度和文化价值观形 成强烈的反差。冷战结束后美国同亚洲的关系，就是围绕经贸、安全和政治价值观这三大 领域展开的。 1993年,克林顿政府在西雅图主持召开了第一次亚太经济合作组织首脑会议，提出"新 太平洋共同体"设想。为扭转同日本等国家和地区的贸易逆差展开咄咄逼人的攻势。经过 90年代初的一段相互攻讦，美日贸易摩擦近年来有所缓和。一方面，克林顿政府认识到， 美日经贸矛盾来源于美日两国国内经济体制差异等结构性问题，不是在舆论上大轰大嗡和 谈判中咄咄逼人就能解决的，更何况在经济上的激烈争吵破坏了两国间的政治气氛，不利 于安全合作。因此，华盛顿有意低调处理美日经贸摩擦问题。另一方面，美国对日贸易逆 差的确有所降低。美国在经济竞争力、科技进步、美元地位等方面重新增强了信心，也使 美日经贸摩擦容易控制。目前两国的经济矛盾主要集中于航空、保险、半导体、胶卷等行 业。 美国对于马来西亚提出的以日本为轴心，成立"东亚经济核心论坛"的主张一直持反 对态度，而希望亚太经济合作组织（APEC）接受它加快贸易和投资自由化的意见。在1996 年11月的APEC马尼拉会议上，美国提出在2000年之前对高技术产品出口大幅度降低贸 易壁垒的建议得到了赞同，但美国同东盟、中国等发展中国家在贸易和投资自由化方面的 利益差距十分明显。1997年夏亚洲金融危机发生后，美国一开始反应缓慢，态度消极，不 愿参加国际货币基金组织（IMF）提出的援助泰国计划，对日本建立"地区货币基金"以防 止汇率大起大落的建议态度冷淡。危机在亚洲蔓延后，同东亚经贸关系密切的美国西海岸 首先感受到冲击。受金融动荡影响的东亚国家和地区大幅度减少了从美国的农产品进口和 民用飞机等工业品的订单，成为美国贸易赤字扩大的一个重要原因。美国股市和在东亚的 投资也因金融动荡而受到损失。当美国意识到这场金融风波也有可能对美国造成严重后果 时，立即派高级官员访问有关国家，敦促IMF加大援助力度，美国也追加180亿美元作为 补充基金。 但是，亚洲金融危机也使美国掌握了更大的金融主导权。美国力图利用东亚受危机影 响的国家以及日本目前软弱的经济地位，迫使APEC成员国进一步向美国商品和服务开放 市场，接受美国在APEC提出的部门提前自由化的倡议。在提供基金的同时，克林顿政府 还加紧研究健全国际金融预警机制等问题，会同国际货币基金组织敦促亚洲各国进行经济 结构改革，清除腐败和经济活动中的裙带关系，整顿银行和金融系统，提高金融市场透明 度，并以取消援助为威胁。在美国的压力下，继《金融自由化协议》签署以后，APEC成员 又承诺支持在世界贸易组织（WTO）框架内达成金融自由化协议。日本在产业结构调整与 金融资产管理等领域与美国的差距拉大，在东亚其他国家和地区的美日经济竞争中，日本 暂时处于劣势，但在美国要求开放市场的压力面前却未作出实质让步。 美国国防部1990、1992、1995、1998分别发表了4份东亚安全战略报告，构成其亚太 安全战略的基本框架。前两份报告表示要减少美国在亚太地区前沿地带的军队，但1995年 和1998年的报告则重申美国在可预见的将来要维持在该地区的10万驻军，证明美国比在 冷战结束初期更重视亚太安全中的不稳定因素。根据太平洋美军司令部1998年的一份报告， 美国把中国、朝鲜和俄罗斯视为可能的威胁来源，还把南中国海的领土争端、印度同巴基 斯坦在克什米尔问题上的纠纷，某些国家的宗教极端势力，以及柬埔寨、印度尼西亚、缅 甸、斯里兰卡等国可能发生的内乱，视为亚太地区未来冲突的根源。 近年来美国在亚太地区安全问题上的最大外交举动，是1996年4月克林顿访日签署的 《美日安全联合宣言》，以及1997年9月修改的《美日安全防卫指针》。《美日安全联合 宣言》重新确认了美日安全同盟在冷战后的长期性和必要性，并通过一些协议使美日军事 合作具体化、扩大化。宣言声称"中国发挥积极而具有建设性的作用是极其重要的"，此 后美日官员又多次重申美日加强安全同盟并非针对中国。但是宣言发表的时间正值中国为 警告"台独"而在台湾海峡举行军事演习之后，而且美日两国舆论界的"中国威胁论"紧 锣密鼓，日本右翼势力否认第二次世界大战侵略历史的论调甚嚣尘上，因此中国对美日两 国的战略意图保持警惕是理所当然的。日本今后的防务动向如何，是否会突破和平宪法的 限制，拥有"集体自卫权"，也是东亚其他国家感到关切的问题。1997年9月，《美日防 卫合作指导方针》的制订，标志着两国军事合作进入一个新的阶段。 美国《1998年东亚战略报告》特别提到，1996年3月美国"在危机中派出‘尼米兹号’ 和‘独立号’航空母舰，这一行动向亚太国家重申了美国对该地区和平与稳定的承诺。" 这指的是当中国在台湾海峡进行导弹演习以警告"台独"倾向时，美国向台湾附近海域派 出两艘航空母舰示威一事。美国的言行充分说明，一旦出现中国以强制手段遏制"台独" 的事态时，它可能不惜冒同中国武装对抗的风险，并且凭借同日本的军事同盟来进行干预。 美国同日本计划共同研制战区导弹防御系统（TMD），其目标显然不仅仅是对付朝鲜，而 是包括防范中国在内。如果美国将台湾拉入TMD，将是对中国主权的严重侵犯，会引起中 美关系的严重倒退。 美国把朝鲜半岛的紧张局势视为近期对亚太安全的最大威胁。90年代初，美国确认朝 鲜在执行核武器开发计划。1994年达成的朝鲜核问题框架协议规定由国际原子能机构检查 朝鲜核设施，但美国一直对朝鲜能否执行框架协议表示怀疑。1997年12月韩、朝、美、中 四方举行了有关和平进程的正式会议。这时，美国认为朝鲜经济状况恶化、粮食严重短缺 的情况可能造成政治危机和严重紧张局势，做了各种应急准备。1998年8月朝鲜发表发射 卫星的消息之后，美国同日韩两国的安全磋商更为密切。1999年4月，美朝达成协议，朝 鲜允许美国专家"满意地进入"金仓里的一处地下核设施参观，美国则将采取措施改善两 国关系。9月，克林顿决定放宽对朝鲜的经济制裁。朝鲜核问题大大缓解。韩国在经济严重 困难时期加深了对美国的依赖。金大中总统上任前后，多次声称他赞同美国所主张的西方 民主同市场经济相互促进的观点。金大中甚至在公开讲话中声称即使在朝鲜半岛统一之后 也会继续保持同美国的安全同盟和美国在朝鲜半岛的驻军。 　　自1993年东南亚国家联盟（东盟）地区论坛成立以后，美国采取了积极介入的政策， 支持其作为亚太地区一个较为成熟的多边安全对话机制发挥作用。美国企图借助这一论坛 宣传关于地区安全的主张，如预防性外交、建立互信措施、增加军事透明度等。在一些东 南亚国家同中国在南海的领海、领土争端上，美国政府认为争端对维护该海域的航行安全 不利，尤其担心中国控制该海域通往印度洋和中东的通道。美国于1995年发表《南海政策 声明》，敦促有关各方以对话方式解决争端。美国表面上对南海纠纷保持中立和不介入的 姿态，实际上偏袒同中国有领土争执的菲律宾等国家。东南亚出现金融危机后，美国乘机 加强同该地区各国的防务合作。1998年1月，美国同新加坡达成协议，允许美军舰自由使 用新加坡的一个海军基地。1998年2月与菲律宾签署一项协定，使两国能够重新举行联合 军事演习并实现军舰互访。1998年3月美国同印尼海军进行了联合军事演习。1996年7月， 美国同澳大利亚发表战略伙伴关系声明，提升了双边防务合作，内容包括提高联合军事演 习的规模和次数，更新美国设在澳大利亚的侦察卫星地面站。 美国同南亚国家的关系中，核不扩散和地区安全问题仍占主导地位。美国采取软硬兼 施的手法，试图迫使印度和巴基斯坦冻结其核武器计划，不实验、不部署核武器，不发展 核武器运载工具，不向其他国家输出核材料和核技术。1998年5月，印度和巴基斯坦先后 进行了多次核试验，此后又进行了数次导弹试验。这表明两国已经放弃"核模糊政策"， 展开了公开的核军备竞赛。印巴的核竞赛是美国对南亚政策和核不扩散政策的重大挫折。 克林顿政府率先宣布对两国的制裁措施。同时，美国呼吁印巴不要进行新的核试验，并尽 快签署《全面禁止核试验条约》。1999年5月，印巴两国在克什米尔实际控制线附近发生 激烈交火，双边关系骤然紧张。7月，克林顿先是与到访的巴总理谢里夫举行会谈，接着又 与印度总理瓦杰帕伊进行电话交谈。克林顿虽然排除了在印巴之间进行调解的可能性，表 示克什米尔问题必须由印巴通过双边渠道来解决；但暗示希望巴基斯坦采取克制态度，撤 出"渗透分子"，从而间接怂恿了印度。10月，巴基斯坦发生军事政变后，美国没有予以 谴责，仅表示希望"巴基斯坦回到宪法规定的制度上来"。美国对巴在政变后国内局势出 现稳定迹象还表示了谨慎的乐观。10月，克林顿决定放宽对印度和巴基斯坦的制裁，但对 印度放宽的程度更大一些。 美国对印巴的政策处于深刻矛盾之中。美国在世界各地支持民族分离活动，但在克什 米尔问题上却保持中立，实际上是偏袒印度，表现出双重标准。美国既想提升印度大国地 位，以制约中国、抵消俄罗斯在本地区影响，但又担心印度一旦崛起，不但美国的核不扩 散政策受到威胁，而且地区平衡也会随之被打破。 在中亚，美国近年来加强了外交活动，积极鼓励哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国 家进一步摆脱俄罗斯的影响，推进政治经济改革，接受美国的价值观。美国对里海地区和 中亚丰富的石油资源极其感兴趣，同该地区的军事合作也在加强。1997年9月，美国军队 首次参加了中亚国家举行的联合军事演习。为了打开进入中亚的通道，并且牵制伊朗，美 国曾经暗中支持阿富汗反叛组织塔利班。但是1998年8月美国以打击国际恐怖活动为名对 阿富汗的导弹袭击，使美国同塔利班的关系紧张起来。1999年7月，为报复塔利班对本*拉 丹的支持，克林顿签发行政令，对控制阿富汗的塔利班实行制裁。 美国当前对亚洲政策的一个重要的内在矛盾，在于如何权衡实际利益和人权考虑的关 系。一方面，自身的安全和经济利益要求美国同亚洲各国保持较好的国家关系。另一方面， 对于不愿接受美国民主、人权观念的国家政府，美国不断施加压力，并支持其国内持不同 政见者，对所谓"人权记录不佳"的国家进行制裁，或以制裁相威胁。例如，美国对印尼 国内反对苏哈托的政治势力加以鼓励，在1998年苏哈托下台后继续插手印尼内部事务。1999 年9月，东帝汶发生严重暴力冲突。美国宣布中断与印度尼西亚的军事关系，要求印度尼 西亚"邀请"国际维和部队进驻东帝汶，以帮助恢复那里的治安秩序。但美国认为东帝汶 出现的危机并没有对美国的国家利益构成威胁，所以美国不参加在东帝汶的维和行动，只 是支持和帮助澳大利亚发挥主要作用。瓦希德出任印尼总统后，美印关系有所缓和。对于 马来西亚等国领导人提倡"亚洲价值观"、抵制西方政治影响的努力，美国一直感到不满。 1998年，马来西亚副总理安瓦尔被解职后，美国舆论激烈批评该国总理马哈蒂尔。美国公 开攻击缅甸政府的"人权记录"，1997年5月以缅甸政府镇压反政府人士为由，对缅甸实 行制裁。美国还主张东南亚国家联合制裁缅甸。柬埔寨内战基本平息后，美国开始同印度 支那国家改善关系。但是，美国没有停止对柬埔寨的政治干涉，要求审判前红色高棉领导 人。1997年7月，美国借口柬埔寨发生政变，攻击该国民主进程发生逆转，暂时中断对柬 埔寨的经济援助。美国于1995年同越南建交，向越南表示增进交往的愿望。越南则对于美 国的政治经济渗透仍然保持戒心。 对华关系在美国全球战略中占有越来越重要的地位。在全球贸易和金融领域，在联合 国和其他国际机构，在军控、环保、打击恐怖活动、扫毒等许多全球问题上，中国都发挥 着日益积极的作用，美国也必然要力图加强同中国在全球问题的协调（包括斗争和合作两 方面）。另一方面，对华关系仍然基本上是放在美国对亚洲政策的框架里处理。 1997年和1998年的中美首脑互访以及两国致力于建立建设性战略伙伴关系的表示，使 人们一度对中美关系产生了乐观的认识。但进入1999年后，两国关系出现了急剧动荡。北 约不经联合国授权，对主权国家南斯拉夫发动大规模空袭，引起中国对美国霸权的高度警 惕。美国用导弹袭击中国大使馆，造成了馆毁人亡的惨剧，招致中国人民的强烈抗议。中 美关系出现严重倒退。但李登辉抛出"两国论"，为中美两国关系的改善提供了一个契机。 克林顿代表美国政府重申了支持"一个中国"的立场。两国元首９月在新西兰奥克兰举行 会晤后，中美关系逐步恢复正常。11月，中美两国就中国加入世贸组织达成协议，该协议 有助于加快中国加入世界贸易组织的进程和中美两国经贸合作关系的发展。两国关系的发 展取得了重大突破。 但美国对华交往的目的，是企图全面影响中国的内外政策，最终将中国"引导"到美 国主导的国际秩序中去。大局基本稳定，摩擦甚至严重摩擦不断，将是当前和未来一段时 间里中美关系的主要特点。 对华关系的主要问题和矛盾，集中在经贸、安全、人权（包括西藏和宗教、民族问题）、 台湾四个大"篮子"里，外加环保、扫毒、制止非法移民等功能性问题。日益扩大的经贸 关系是联系中美两国的最强大的纽带，而台湾问题是最可能引起中美关系出现严重倒退的 因素。 　　虽然克林顿政府对中美关系的重要性有了一定认识，也为改善关系做出了一些努力， 但在政府内外都有一股势力，仍将中国视为潜在威胁或长远威胁，主张对中国进行战略遏 制。美国国会中的一些自由派、保守派和主张贸易保护主义的人，在攻击中国、批评克林 顿政府的对华政策方面找到了共同点。这些国会议员企图通过各种反华议案，一方面打击 中国，另一方面也是为了在国内政治斗争中捞取政治资本。相当一部分美国媒体仍在塑造 负面的中国形象，许多美国公众对中国的误解并未消除。1999年，美国政府内外的反华势 力相互配合，以所谓的"政治献金案"、"盗窃核机密问题"、"中国政府利用使馆事件 煽动反美情绪"、"法轮功问题"等"莫须有"的借口，在美国国内掀起空前的反华浪潮。 今后，美国国内政治将对中美关系的改善形成长期干扰。中美两国在意识形态、价值观和 社会制度方面的巨大差异，并不因政府间战略共识的扩大而明显缩小，也不会因经济领域 的合作而消失。 二、外交思想 上面对近年来美国在世界各地的外交目标和活动进行了简要的描述。从中不难看出， 美国冷战后的全球战略，确实是沿着克林顿政府所规定的外交"三大支柱"（战略安全、经 济安全、民主和人权）而展开的。不过，在不同地区和不同国家又有不同的外交侧重点。 例如，在欧洲主要是扩大经济利益。控制地区冲突，以及巩固现有安全体系；在中东主要 是地区安全（包括维护美国的石油利益）和防止大规模杀伤性武器扩散；在对拉美部分国 家的政策中，扫毒问题首当其冲；在同中国和东南亚的关系中，虽然经贸关系极为重要， 但人权问题相对突出；在南亚和朝鲜半岛，防止核武器和导弹武器的扩散则是第一位的。 对于同俄罗斯的关系来说，恐怕最大的担心还是在于其经济与政治动荡冲击美国的安全利 益。 总的来说，由于外交内涵扩大并涉及深层国内利益等原因，美国国内政治对外交的投 射作用在逐渐增强。然而对于不同问题和不同的国别和地区来说，内政对外交的影响程度 也很不相同。 美国国内党派斗争和利益集团纷争，在对中东特别是以色列的政策、对华政策、对古 巴政策上的影响，就比在对日本、朝鲜、俄罗斯、南亚等地的影响要明显和强烈得多。在 对外经贸问题上的国内分歧，又比在军备控制问题上的国内分歧更为直接。 　　于是，我们单凭美国的外交活动和具体政策，尚难以对其全球战略的发展趋势作出概 括，还需要对美国的外交思想作出理论分析。在国际政治学术界，人们对冷战后的美国外 交思想作了种种分类，为便于了解，这里把不同观点归纳为新现实主义、新理想主义、新 全球主义和新孤立主义四种。 　　 1．新现实主义与新理想主义之争 美国外交中的一个传统问题是现实主义与理想主义的争论。无论是强调国家权力最大 化和国际权力均衡的传统现实主义，还是注重国际结构的新现实主义，都认为应以追求美 国国家利益、保持国际和平和稳定为政策目标。理想主义则将国际斗争视为正义与邪恶之 争，以向全球推广美国式道义原则和价值观为己任。理想主义在冷战时期以反共意识形态 为旗帜，在冷战后大力鼓吹世界民主化与人权外交。1989年以后美国对华政策思想的辩论， 在很大程度上仍未摆脱现实主义与理想主义之争。 然而现实主义和理想主义的两套政策思路，都随着全球政治形势和美国外交需要而在 不断调整，并且相互交叉融和。在现实主义学派里，地缘经济的思想补充了地缘政治的传 统观念；相互依存理论试图解释经济因素在国际关系中的作用；国际机制和规则一直是热 门的研究课题；至于美国是否应该追求全球优势地位或曰霸权，也有激烈的学术讨论。 苏联解体后，以防止核战争为中心的传统国家安全考虑也随之发生动摇。最引人注目 的变化，是经济因素在美国外交中的地位节节上升。主张经济外交的人，坚持要把经济利 益置于国家安全战略和对外关系的首位。这些人强调核大战的威胁在相当一段时间内不会 重现，经济安全成为事关国计民生的头等大事，作为一个移民国家，美国一旦在国际经济 竞争中失败，就会成为二流国家。由于大部分经济竞争都已在全球范围展开，而技术又在 不断地更新换代，美国政府仅仅为工人提供国内的所谓公平竞争场所已远远不够了，而必 须帮助美国企业提高国际竞争力，使它们及时拥有扩大国际市场份额所必需的信息和技能， 从而获得经济安全感。在主张经济优先的人们当中，主流观点仍然基本上坚持自由贸易原 则，把主要目标放在开拓海外市场而非封闭本国市场上。另一方面，贸易保护思想也确实 在抬头。所谓"公平贸易"的口号，意味着如果贸易对象国对美国的市场开放程度不令美 国满意，美国就要用包括贸易制裁在内的各种手段进行报复，迫使对方开放市场。 将美国的经济安全和海外经济扩张作为外交首要目标的主张，代表着经济全球化的时 代潮流，将在未来的美国外交中占据更重要的地位。新现实主义同传统现实主义的重要差 别之一，也在于前者对经济全球化的重视。但在现阶段，对美国全球战略以及同其他大国 的关系可能产生重要影响的思想，仍然是一些相对简单明了的地缘政治思想。 在美国的战略家里，像前国务卿基辛格那样提倡多极化的为数不多。均势外交最积极 的鼓吹者基辛格明确提出，美国冷战后的国家利益在于"确保欧亚大陆不被一个权力中心 所控制，"而美国"必须起一种类似于英国在19世纪对欧洲所起的那种作用"。具体地说， 就是要美国在欧洲的俄罗斯和德国之间，在亚洲的日本和中国之间，维持战略平衡。基辛 格认为日本将企图在亚洲称雄，俄罗斯的传统民族主义还会卷土重来，印度发展速度接近 中国，也在崛起，而中国军事力量还远远落后于美国。因此美国应借助中国力量维持亚太 地区平衡，而不应遏制中国。亚洲国家相互关系的密切程度远远低于每个亚洲国家同美国 关系的密切程度，才是一种理想状态。不过，在欧洲问题上基辛格坚决主张加强北约，以 防备俄罗斯"重建帝国"。 前国家安全事务助理布热津斯基等人则强调美国在海外的军事干涉必须节制，而代之 以所谓"有选择的全球承诺"，即在继续承担美国的全球义务、减少部分地区的安全负担、 实现国内振兴三者之间保持平衡，重点保护美国在欧洲、前苏联、东亚、中东等地的战略 利益，避免四顾不暇。布热津斯基在其《大棋局》一书中说，欧亚大陆是处于世界轴心地 位的超级大陆。在欧亚大陆西端，美国的中心目标应是扩大以法国和德国为核心的欧洲民 主桥头堡，而英国的重要性已经下降。他要求美国毫不迟疑地实行北约东扩。布热津斯基 认为，欧洲与中国之间的欧亚中心地带不稳定，将继续是一个政治黑洞。俄罗斯应成为面 向欧洲的、优先发展经济的松散联邦，西方不能让它恢复帝国。在东亚，中国是"远东之 锚"，很可能发挥关键作用。美中应当建立政治共识，美中关系比美日关系更重要。一个在 亚太地区影响增加的大中华未必同美国的利益相悻。他建议邀请中国参加西方七国首脑会 议。日本则由于历史原因在亚洲不能发挥重要政治作用，不应成为美国在亚洲的主要军事 伙伴。布热津斯基设想分三阶段实现美国的战略目标。他提出的短期目标是防止出现一个 可能对美国地位提出挑战的敌对联盟；中期目标是在美国领导下，欧洲、俄罗斯、中国、 印度等国家形成一个更具合作性质的跨欧亚安全体系；长期目标是将这一体系转变为共同 承担政治责任的全球核心。 综合起来看，美国现实主义战略思想家里可能形成的几条主流意见是：（1）极力维护 美国的全球领导地位；（2）加强美欧联盟，扩大北约；（3）支持俄罗斯走上市场经济和政 治分权之路，遏止其民族主义上升；（4）加深对华接触，以影响中国的政治进程和安全观 念；（5）提高中亚和西亚在美国战略棋盘中的地位；（6）同主要国家分别发展合作关系， 防止出现反美联合阵线。美国战略家虽然都认为应当更加重视东亚地区，但决策者到底将 倾向于联合中国的邻国以牵制中国的主张，抑或基辛格式的在中日之间维持均势的思路， 还是布热津斯基提出的对华关系高于对日关系的建议，似乎仍未完全明朗。 美国政府之所以迄今不能完全按照基辛格或布热津斯基式的地缘政治思想统帅对外政 策，其主要思想障碍就是所谓理想主义，也即中国经常批评的"冷战思维"的一种表现形 式。这种思维用西方的民主自由价值观衡量其他国家，包括用反共意识形态来看待中国。 冷战后在美国很有影响的"民主和平论"，就是理想主义的一个典型。它认为民主国家（指 当代西方发达国家）之间可以避免战争，而民主国家同专制国家存在根本利害冲突，世界 民主化是世界和平和稳定；因此美国推行人权外交既是道义上的需要，也符合美国利益。 克林顿本人就重申过在美国根深蒂固的两个观念，一是"民主国家不相互进行战争"，二是 "民主国家在贸易和外交上能结成更好的伙伴"。 主张突出人权外交的人建议，以支持民主和自由市场来取代反共，作为美国90年代直 至21世纪安全政策的概念基础。他们声称，在冷战期间，美国领导人常常让民主和人权的 考虑服从于东西方斗争的地缘政治需要，而现在美国应该更多地强调把国家利益和价值观 结合起来。在冷战后的美国政界，很少有人从理论上把人权目标看得比维护美国经济或战 略利益更重要。但是，美国领导人是把促进"世界民主"树立为一面旗帜，用以维护美国 "领导地位"的。美国人视"民主、人权"为立国之本，也视其为在世界上安身立命之本。 也有人说，促进民主和人权是美国国家利益的一部分。在具体对外政策问题上，仍有一些 人主张用经济援助或经济制裁的手段来促进入权，即使牺牲部分经济利益也在所不借。至 于安全目标同人权目标的平衡关系，不少人主张继续削减军费，将省下来的钱用于支持国 际人权活动，加强美国在海外的政治和文化渗透。 冷战刚刚结束时，民主和平论很有市场，因为似乎前苏联和东欧国家的民主化消除了 战争威胁。但是，波黑、科索沃和车臣等地的激烈内战，还有俄罗斯的民族主义上升趋势， 迫使美国战略家重新思考民主同和平的关系，以及民主化同激进民族主义的关系。有的学 者指出，在集权到民主的转型过程中，竞选者和领导人很容易诉诸激进好战的民族主义， 以增强其政纲的吸引力和社会的凝聚力。因此民主化的过程可能带来内部与外部的冲突甚 至战争。近年来非洲动乱频仍，某些冲突地区伊斯兰原教旨主义的复活，使民主和平论受 到更大挑战。世界政治经济的新变化，促使一些美国思想家从整体上认真反思美国式理想， 考虑西方民主模式是否适合于发展中国家。他们建议，美国的外交目标不应是在世界上扩 展民主制度，而应促进宪政和自由。虽然对美国式理想与美国人权外交进行深刻反思的人， 在美国尚属凤毛磷角，但是这种反思对美国外交实践的影响可能会逐渐显现出来。 　　美国外交思想中现实主义和理想主义的各自发展和相互矛盾固然值得注意，但是二者 的交汇将具有更大的政策意义。例如，布热津斯基在发展其欧亚地缘战略思想的同时，极 力提倡精神信仰，呼吁美国重新确立道德标准的中心地位，认为惟有如此才能维持"世界 领导地位"。即使像基辛格这样被许多美国人指责为缺乏道德观的人，有时也不得不说几句 "促进民主"的话以装点门面。另一方面，理想主义的外交目标也只有通过美国的强权外 交才有推进的可能。 　　 　　2．新全球主义同新孤立主义之争 　　 美国冷战后外交的新需要和新特点，如决策机制分散化，外交问题功能化，国际关系 制度化，必然产生一种新的外交思想，姑且称之为"新全球主义"（传统上的"全球主义" 往往指推进全球民主化的理想主义和战略扩张主义），即新现实主义和新自由主义在全球化 过程中的结合。这种思想并不简单地排斥前两种思想，而是充分认识到传统的外交思路已 经不足以应付世纪之交美国面临的巨大挑战；冷战后美国对外关系中的若干重要问题，很 难归入经济、安全和人权这三大目标之内。新全球主义强调，要处理大规模杀伤性武器扩 散，国际恐怖活动、非法移民、毒品走私、生态环境恶化，能源和粮食供应短缺、金融危 机等诸多功能性问题，必须建立全球稳定前提下的全球合作机制。 克林顿总统、戈尔副总统和克林顿政府的许多官员，还有许多较为年轻的国会议员， 都具有这种新全球主义观念。1997年克林顿第二次入主白宫时，主要内阁成员的平均年龄 只有49岁。他们形成世界观的年代，不是麦卡锡主义猖獗和尼克松同赫鲁晓夫进行"厨房 辩论"的50年代，而是美国黑人觉醒、民权运动、越南战争、水门事件造成美国国内政治 分裂的60年代和70年代初期，因此他们的政治思想带有更多的宽容、多元倾向和自由主 义色彩。在国内问题上，这一代政治家对女权主义、族群之间平等、文化多元主义、堕胎、 同性恋有更多的敏感，对经济全球化、信息时代的科学技术和教育、传播媒介、自然环境 保护有更多的知识，对美国以外的世界有更多的感性认识和更广泛的兴趣。 这一代美国决策者真正的外交经验，是在冷战接近尾声时才开始积累起来的。就此而 言，冷战思维，地缘政治和19世纪欧洲式的大国霸权角逐在他们脑中的印记，应当少于尼 克松、里根、基辛格、布热津斯基等老一代领导人和外交家。同时，新一代美国领导人又 受到近年来国内保守主义回潮的影响。所以，他们的思想务实，重视信息传播，关注自己 在公众中的形象，更能把握外交同内政的互动关系。他们更重视利用国际规则，懂得通过 多边机制、非政府组织和跨国界的联系来应付国际挑战。他们认识到，美国的经济振兴在 很大程度上依赖于拓展国际市场，因此美国仍应推行开放型的对外贸易政策。他们强调美 国的国家安全取决于全球的国际安全，因此美国不能对外部世界的冲突采取不闻不问的态 度，特别是应当同盟国协商一致，加强集体安全体系。 　　新现实主义的一个对立面是新孤立主义。同历史上的几次孤立主义思潮相比，冷战后 被称为"新孤立主义"的思潮有一些显著特点。今天的美国，既不是像在建国初期或第一 次世界大战前后那样，在欧洲列强争霸时保持中立；也不是像在尼克松时代那样，在咄咄 逼人的敌手面前被迫实行战略收缩。当今新形式的孤立主义产生的背景非常复杂。冷战结 束后，美国国内凝聚力受到考验，种族和移民问题严重，社会疾病丛生，国内外经济竞争 激烈，公众对政治领导人丧失信任。凡此种种的内外矛盾交织，增加了社会的不安全感和 公众的失落感。这时，新孤立主义高举"美国优先"的大旗，主张贸易保护主义，限制外 来移民，退出世界贸易组织和北美自由贸易区，减少对联合国的财政支持和对外援助。另 一些持新孤立主义观点的人则认为，世界大战的可能性大大降低，要求化剑为犁，削减军 费，同时画地为牢，重新考虑同日欧的军事同盟，撤回大部海外驻军，尽量减少对局部冲 突的干预。 近年来美国国内政治中保守主义的回潮，对新孤立主义起着推波助澜的的作用。保守 派主张大幅度削减政府开支，裁减联邦政府机构，压缩社会福利，其必然的"副产品"就 是减少外交经费，减少给发展中国家的经济发展援助和人道主义援助。有些高喊"美国优 先"的人说，发展中国家的环境污染和人口过剩对美国利益的危害充其量是"边缘性"的， 因此反对投资于这些方面的国际合作项目。一些保守派宁肯把大量开支用于继续执行"星 球大战"计划，也不同意用于救助因地区冲突而在水深火热中煎熬的难民。一些保守派将 美国穷人（特别是少数种族集团中的穷入）的生活困苦，以及吸毒贩毒、犯罪率升高等美 国社会瘤疾，统统归罪于来自发展中国家的移民。另一些保守派将社会道德失范的现象归 咎于多元文化的兴起，主张以白人基督教文化压倒多元文化。还有的保守派打着"保护美 国人就业机会"的招牌，将美国巨额贸易赤字和一些产业竞争力下降的现象，归咎于外国 产品的倾销或"不公平竞争"。美国人最近经常对有些发展中国家提出的一种指责，是它们 通过"剥夺劳工人权"、"雇佣童工"或者"办监狱工厂"来向美国倾销产品。 "新孤立主义"是一种美国型号的保守、排外的民族主义。它是一个政治大杂烩，是 一种超越党派的社会思潮。绝大多数美国公众都明白，处在全球化时代的美国是无法切断 国际联系并置身于世界之外的。许多被称为新孤立主义者的人，只关切某一两个特定的对 外关系领域。然而新孤立主义对外交政策的影响却是显著的，可以说是让美国外交"成事 不足，败事有余"。美国政府在关税与贸易总协定乌拉圭回合上签字，成立北美自由贸易区， 参加在波黑等地的联合国维持和平行动和援助难民行动，主张按照要求交纳联合国会费， 要求批准《全面禁止核试验条约》，都遭到新孤立主义者的反对。 在美国外交思想中还有所谓"单边主义"同"多边主义"的辩论，它表面上涉及的是 美国在参与国际事务时是单干还是同其他国家合作的外交方式问题，实际上关系到整个外 交路线。单边主义者主张，美国在外交活动中应尽可能摆脱其他国家和国际组织的影响和 牵制，单方面采取行动，反对"把美国主权转让给国际组织"。例如，在干涉海地内政时， 要求不理睬联合国和美洲国家组织的态度；在对伊拉克进行空中打击和封锁行动时，不惜 独断独行或只能得到英国等少数盟国支持。单边主义者说，单边行动能最大限度地保持美 国的行动自由，提高决策效率，增加秘密外交的成功机会，避免多边行动所产生的协调困 难。单边主义在美国国内的宣传有一定号召力，符合美国人那种"舍我其谁"的霸权心态。 但是由于美国实力有限，在实际外交运作中越来越难以单独行动。特别是当涉及核扩散、 全球生态环境、难民、缉毒、国际恐怖活动等问题时，单边主义更加无法施展。在许多情 况下，新孤立主义者和保守势力容易接受单边主义的主张。 新全球主义者大多赞成多边主义的运作方式，即在进行海外干涉和国际活动时尽可能 通过正式联盟和国际组织，寻求政治上、道义上、财政上的支持。他们虽然强调建立以美 国为主导的国际秩序，但承认美国已不能将自己的意志强加给盟国，而必须更多地以平等 姿态说服其他盟国接受自己的主张。 在处理同联合国关系的问题上，单边主义和多边主义的矛盾表现得最为明显。以许多 国会议员为代表的势力，对联合国经常不顺从美国意志、批评美国，以及所谓效率低下、 浪费严重等问题非常不满，不愿负担联合国会费，在制裁伊拉克等问题上主张甩开联合国 单干。而克林顿政府虽然对联合国不满，但主导思想是利用联合国，在支持联合国的同时 谋求领导联合国。克林顿说，离开联合国对美国来说是"短见和自取灭亡"。 上述四种外交思想的矛盾交叉，同美国民主党和共和党之争、总统领导下的联邦行政 部门同国会之争，是有内在联系的。由于历史传统、意识形态差异、政治争斗需要、所代 表的社会阶层和利益集团不同等诸多原因，民主党人更多地诉诸于理想主义和全球主义； 共和党人相对倾向于现实主义和孤立主义。总统和行政部门因为要处理棘手的国家关系和 协调国内外不同利益，往往在现实主义和全球主义思想指导下进行活动；而国会则很容易 以理想主义和孤立主义为武器，煽动民众情绪，挑战现行政策，通过法案，牵制总统。此 外，为政府出谋划策的思想库绝大多数以现实主义和全球主义为指导思想；标榜代表民意 的新闻媒体则经常反映的是有强烈意识形态色彩和孤立主义倾向的观点。 　　然而上述不同政治集团的不同外交思想倾向只是相对而言，在政治地位发生变化时， 外交思想也会随之调整。当民主党在台下时，常常批评共和党政府忽视在海外推行美国价 值观，在外交中牺牲民主和人权原则而取悦外国政府；但一旦民主党入主白宫，也不得不 在对外关系中采取务实态度，将外交政策纳入现实主义轨道（这正是克林顿的对华政策走 过的道路）。反过来，共和党人在野时，常常打出孤立主义旗号，也高举对外关系中的自由 民主大旗；而当他们掌权后，还是要走开放市场和全球干预之路，回到务实外交的轨道上 来。由此看来，今天美国的主流外交思想，是新现实主义和新全球主义的结合。新理想主 义和新孤立主义对外交决策所起的主要作用是制造政治氛围，形成舆论压力。 　　 三、美国外交特点与发展趋势 本章对世纪之交美国外交趋势作出的分析，是基于对美国国内外环境的一些基本估计： 在高新技术和信息产业的推动下，美国经济运转良好，在西方发达国家经济中继续保持优 势地位；政治制度无重大变化，政治领导人缺乏公众信任，民主、共和两党政纲无根本冲 突，但权力斗争格局不变；适度经济增长、扩大就业、社会保险、医疗保健、教育、贫富 悬殊、族群间整合、吸毒，犯罪、社区建设、环境保护等问题，成为美国政治议程中的主 要问题；社会基本稳定并维持较强凝聚力，但随着非白人族群所占人口比例的增加，族群 间矛盾突出，多元文化主义上升。 在国际上，经济全球化的趋势加速发展，并将带来相应的全球政治、思想和文化影响。 同时，世界政治和文化仍将是多元的。形形色色的民族主义、宗教信仰和地方意识正在各 方面顽强地表现自己。联合国及国际贸易、金融等功能性的国际组织发挥着重要作用。各 主要国家之间的关系基本稳定，发达国家之间的政治和安全同盟继续维持。若干地区的局 部武装冲突和政治动荡，带来武器扩散、恐怖活动加剧、难民外流等问题。全球性的社会 和生态环境问题，包括贫富差距加大、吸毒贩毒、环境污染、能源危机等等，构成对人类 未来的重大威胁。 如果上述判断基本正确，那么美国未来5一10年的外交可能呈现以下特点和趋势： （一）内政对外交的投射作用将更为明显。总统（无论其党派背景及个人声望和能力 如何）的外交权威受到削弱，国会更多地插手外交事务。外交受到两党政治的强烈干扰。 但是，国会本身也很难在外交问题上形成壁垒分明的，稳定的派别格局，即议员在不同问 题上结成不同的临时营垒。外交议题多元化，使决策机制越来越复杂。决策机构越来越庞 杂。形形色色的利益集团、非官方组织、地方势力力图影响外交决策。媒体和民间舆论要 求外交透明、公开的压力增大。跨国公司、外国政府和国外利益集团也将借助美国外交决 策复杂化的机会，加大在美国国内活动的力度。 （二）外交重点逐渐实现转移，即从处理国别关系和地区问题，转移到同国内政治议 程有密切关系的经济问题和其他全球问题上。这方面的目标主要是：健全对美国有利的国 际贸易与投资的规范和制度；倡导和建立保护美国资本的新的国际金融体系；扩大对外贸 易和投资，保护国内市场和就业机会；打击跨国毒品走私；打击国际恐怖活动，特别是防 止外国恐怖组织渗入美国活动，防止恐怖主义分子破坏美国计算机网络；制止非法移民； 促进全球生态环境保护。换句话说，上述全球功能性问题在美国外交中的地位上升，越来 越成为国别关系中合作和摩擦的主要问题。 在未来几年内，美国在全球经济和其他全球问题上可能采取的措施包括：在WTO内进 行新一轮全球贸易谈判，同时在北美自由贸易协定（NAFTA）和APEC等机制内贯彻同样的 贸易和投资规范，争取达成相关协议；具体研究和提出北美同欧洲之间建立自由贸易区问 题；提出改革IMF、重塑国际金融体系的方案，内容涉及汇率稳定机制、国际流动资金监管、 提高各国金融政策透明度和公开性等；争取在国际劳工组织和其他国际机制中通过禁止滥 用童工等劳动标准。 （三）防止大规模毁灭性武器扩散将成为国家安全中的最大问题，也是进行对外军事 干涉的最方便借口。美国会竭力监管核不扩散条约（NPT）、导弹及其技术控制协议（MTCR） 等军备控制协定的执行，但也预料到今后类似印度和巴基斯坦核试验、朝鲜发射远程导弹 那样的事件难以避免。因此，耗费巨资研制全国导弹防御系统（NMD）和战区导弹防御系统 （TMD）势在必行。对于美国国防预算增加以及新武器系统的研制和部署，最大的牵制可能 还是来自其国内经济发展停滞或衰退。 （四）在干预地区冲突中扮演活跃的角色，同时维持传统的美欧、美日安全同盟，部 分转变同盟的职能并扩大其活动范围。北约扩大成员国的势头难以阻挡，而其防务范围也 会逐渐扩大到成员国之外。美国在能源蕴藏丰富、连接欧亚大陆的中亚地区将加紧渗透， 同北非、中东、中亚的激进伊斯兰原教旨主义斗争激烈。以美国为主导的、囊括整个欧亚 大陆的安全体系设想，有可能在10年左右的时间内推出。其前提是北约东扩进展顺利，美 日同盟巩固，朝鲜半岛出现重大政治变局，美俄、美中关系较为稳定。 （五）在同其他大国的关系中，仍然呈现美欧最为接近，美日次之，美俄、美中关系 起伏不定的格局。美国谋求的大国关系格局是：它同其他大国的双边关系比它们相互之间 的关系更为密切，这样就可以避免出现两强或几强联合对抗美国的局面。 美欧由于具体经济利益和安全利益上的分歧而龃龉不断，但作为盟国的基本态势不变 （今日美法之间裂痕之深，仍未超出三四十年前的戴高乐时期）。美日关系在几年后将面临 更大考验，原因在于日本国内经济改革阻力很大，同时正谋求更加独立于美国的亚太地区 政策。如果俄罗斯的经济和政治局面没有明显改善，将给美国制造更多外交难题。美中关 系的重要性和联系的密切程度将逐渐超过美俄关系。中美之间虽然摩擦不断，但总体上会 保持稳定，而且在经济和社会交往中增加合作。当中美关系进一步改善后，美国迟早会考 虑西方七国首脑会议的机制从"七加一（俄罗斯）"扩大到中国的问题。 （六）外交的意识形态色彩依然浓重。然而促进"民主和人权"是一种理念、价值判 断和长远目标，可操作性低，必然因时、因地、因对象国而异，不构成一项单独的政策。 而且"人权政策"往往成为美国国内政治斗争中的一张牌，在外交上的效果从来不明显。 当"人权外交"同美国维护霸权稳定、促进经济利益的目标发生冲突时，必须让位于后者。 同时，随着俄罗斯、中国和其他一些国家形势的变化，美国对民主化和人权的定义及其对 美国利益的含义也在进行重新思考。 （七）将调整外交方式和手段。针对国际社会对美国以势压人、好为人师、横加干预 的外交作风的反感，美国将在不改变政策实质的前提下，努力改善其国际形象和"领导方 式"。具体做法包括加强多边外交，避免直接发号施令，作出耐心听取别国意见的"平等" 姿态，更多地利用非政府组织、跨国公司、国际机构来达到外交目标，加强对外文化渗透， 扩大人员交流等等。今天美国人说要建立世界新秩序，不是仅仅提出国际安全、自由市场 经济、人权与民主等几条抽象的原则，也主要不是在"单极"还是"多极"上做文章，而 是通过在国际机制中安排议程和确立原则，推广美国的利益和价值观。在尚未有任何国家 或国家组合能对美国的超级大国地位构成真正的挑战之前，它一定会企图公开地或潜移默 化地使其主张在国际上制度化，变成似乎是全球共同遵守的行为准则。 上述分析对未来的美国外交勾画了一个基本轮廓。不过，研究者对国际政治的长远方 向作出判断，往往是失败的。其原因不仅在于研究者的水平有限，更在于国际政治是一架 无比复杂的机器，包含着无数的偶然性，其中任何一个零部件运转失常，都有可能带来全 局的失控。过去不同时期的一些预测今日已不忍卒读，原因在于它们或者没有料想到苏联 的衰落及至解体，或者没有预计到美国经济的重振和日本经济的低迷，或者没有想象到东 亚会出现如此深重的金融危机，而是将短期趋势当做恒量来推断未来。这里根据近年历史 和美国现状所做的一些理论推导能否不重蹈覆辙，除了企望同仁高手指点之外，只有靠未 来世界来证实了。