演变中的美国军控政策及其影响 顾国良 冷战期间，军备控制是维护美国安全利益的重要政治工具之一，美苏达成的 一系列军控条约被视为维持美苏战略稳定的基石。冷战结束后，美国成了唯一的 超级大国，美国国防部近两年的年度国防报告和其他各种安全政策报告均认为， 在2015年之前，世界上没有任何国家或国家集团能够对美构成严重的战略挑战。 美国如何利用此战略时机扩展其战略优势是目前美国内热烈讨论的话题。与此同 时，美国的军控理论与政策也正在讨论与演变之中。1999年发生的一系列重要 事件显示了美国军控政策变化的趋势，它对当前和未来的国际军控形势已经并将 继续产生重要影响。 一、重视军备扩展、轻视军备控制成为美国目前流行一时的思潮 　　（一）冷战后美国的"威胁观"在发生变化 　　近年来，在美国国务院、国防部和国会的各类安全报告中，对冷战后美国面 临的威胁都有详尽的描述。根据这些报告，美国认为，与冷战时期美国所面临的 主要来自苏联的可预测的单一军事威胁相比，美国在冷战后面临的多种的、不可 预测的现实威胁更具挑战性。这些报告认为，对美安全威胁来自五个方面：俄罗 斯、中国、无赖国家（指朝鲜、伊朗、伊拉克等）、恐怖主义组织和意外发射核 武器或导弹事故。一些美国专家认为，冷战时期建立的与苏"相互确保摧毁"的 核威慑战略对于冷战后一些非国家或非对称威胁可能不再起到威慑作用。为此， 美国需要继续核试验，发展国家导弹防御系统，扩大美国攻防兼备的绝对军事优 势，以确保美国的绝对安全。近年来，美右翼国会议员、媒体和军工企业肆意夸 大美国所面临的安全威胁，为美扩展军备制造舆论。 　　（二）冷战后美国的军控理论与政策在发生变化 　　在美国积极扩展军备的同时，美国对军备控制的看法正在发生变化。 　　美国传统的军控理论是，通过军控谈判与其主要对手苏联对进攻性战略武器 从数量上做出削减，以达到维护战略平衡的三个目的：减少发生战争的危险、减 少准备战争的花费和减少战争造成的破坏。 　　随着冷战结束后俄对美威胁的相对下降和美国军事、经济实力的空前强大， 不少美国专家同意克里*卡奇纳在"美国国防政策"一书中所论述的观点，主张 美应摒弃传统的军控理论与政策。他们认为： 　　传统的军控理论已经过时，新形势下，威慑理论对美面临的多种威胁可能失 去作用； 　　军控条约将约束美国军备发展的手脚，影响美国保持和发展绝对军事优势的 战略目标的实现； 　　美国经济、科技实力空前雄厚，现已具备足够的财力和技术能力推进军事革 命和发展导弹防御系统来确保美国本土及其海外驻军的安全； 　　美无须顾忌打破战略平衡和引起俄罗斯做出反应，因为俄罗斯国力衰退、经 济困难，已无力与美进行冷战时期那样的军备竞赛； 　　以谈判缔结正式条约的方式来控制别国军备发展的作法已难起到有效作用， 因为缔约、批约的过程复杂漫长，对履约又难以进行有效核查。因此，美国采取 单方面军事干预和单方面经济制裁是限制别国军备发展、防止大规模杀伤性武器 扩散、对付多种威胁和解决国际争端的最有效的办法。 　　上述这些观点成为近年美国积极发展导弹防御系统，在军控领域推行单边主 义的理论基础。 　　二、美国在1999年采取的一系列举动显示了美军控政策的演变趋势 　　（一）美国加快了发展和实施国家导弹防御系统（NMD）计划的步伐。 美国的国家导弹防御系统是指用于保护美国本土免遭有限数量远程弹道导 弹攻击的地基战略防御系统。发展NMD计划实际上是美国八十年代提出的"战略 防御倡议"（SDI）计划的延续。1983年3月，美国总统里根提出制定一项发展 以太空为基地的全面防御苏联大规模弹道导弹攻击的防御系统的研究计划。由于 发展全面的弹道导弹防御系统耗资巨大，且众多技术问题难以克服而搁浅。苏联 的解体和海湾战争的爆发促使美国把防御第三世界的战区弹道导弹威胁提上了 日程。1991年布什总统提出发展"防御有限攻击的全球保护（GPALS）"系统。 1993年克林顿总统宣布将SDI计划改为"弹道导弹防御计划"，把发展战区导弹 防御（TMD）系统作为第一重点，国家导弹防御（NMD）系统作为第二位的重点。 但美国共和党议员对克林顿忽略发展NMD表示不满，自1995年起在每年制定国 防预算授权法案时，都要求克林顿政府加强NMD计划，要求尽快部署NMD。迫于 压力，克林顿政府在1997年把NMD计划由"技术准备计划"改为"部署准备计 划"，抛出了三年研制，三年部署的3+3计划。1998年7月15日出台的由国会 组织的"拉姆斯菲尔德报告"猛烈抨击克林顿政府和中央情报局低估了弹道导弹 对美国构成的威胁。1998年8月朝鲜的卫星发射试验，为共和党议员向克林顿 施压提供了机会。随着总统大选的临近，克林顿政府在1999年采取了加快了发 展和部署NMD步伐的一系列举动。 今年1月20日，美国国防部长科恩宣布了对NMD计划进行重大调整的举措： 决定大幅度增加NMD计划的费用，在2000-2005财年期间增拨66亿美元用于发 展NMD计划，这将使NMD计划的经费届时达到105亿美元，几乎是原先预定申请 数额的3倍；将部署NMD系统的时间由原定的2003年推迟到2005年，将3+3 计划改为3+5计划（三年研制、五年部署），以保证更为稳健地发展NMD系统。5 月，美国参、众两院相继通过了建立NMD系统的议案。7月23日，克林顿总统 正式签署了"1999年国家导弹防御法案"，标志着在技术可能的情况下，尽快部 署NMD系统已成为美国的一项国策，一项美必须依法执行的计划。 （二）为给发展NMD铺平道路，美国加紧诱逼俄罗斯修改《美苏关于限 制反弹道导弹系统条约》（ABM）。 美苏两国首脑尼克松和勃列日涅夫于1992年5月26日在莫斯科签署了 ABM条约。条约明确规定，"双方承诺限制发展和部署拦截战略弹道导弹的反导 系统"，"双方承诺不部署保护它们国家全境领土的战略反导系统"。1974年7月 两国签署的ABM附加议定书规定每方只能有一个反导基地。美国的NMD计划 恰恰是旨在发展保卫美国全境的反导系统，并计划在北达科他州和阿拉斯加州两 处部署反导基地，这完全违反了ABM条约的基本宗旨和核心内容。 美国要发展NMD就非得修改ABM条约。为此，今年以来，美国一方面积 极与俄罗斯进行磋商，提出帮助俄建成一个大型跟踪导弹雷达基地等优惠条件以 换取俄同意修改ABM条约。另一方面，美国国防部长科恩在今年1月20日， 副部长斯洛科姆在11月5日的讲话中都公开威胁说，如果俄罗斯不同意修约， 美将考虑退出ABM条约。迄今，俄罗斯仍坚持不同意修改ABM条约，认为任 何修改都将违背了ABM条约维护美俄核战略稳定、遏制核军备竞赛的基本宗旨。 　　（三）美国参议院拒绝批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）。 　　10月13日，美国参议院以48票赞成、51票反对否决了批准CTBT的决议 案，引起了国际社会的强烈反响。 　　CTBT是经过日内瓦裁军谈判会议长达近三年的谈判于1996年9月在第五 十届联大上以158票对3票的压倒多数得以通过，迄今已由154个国家签署的一 项重要军控条约。条约禁止任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，它对防止核 武器在全球扩散起着重要的作用。这项本由克林顿政府主导谈判和缔结的条约， 符合世界人民的和平愿望，符合美国的安全利益。但美国参议院在CTBT得到美 国80%以上的公众支持的情况下拒绝批准这项重要的军控条约。它反映了美国国 会对美外交政策特别是军控政策的影响日益增大，也反映了美国军控思想的变 化。 　　美国国会的共和党右翼议员向来对军控条约持怀疑和否定态度。他们当初迟 迟不批准"禁止化学武器公约"（CWC），现在美国国会反对批准由克林顿政府 主导缔结的CTBT，除了有打击克林顿的党派政治因素外，更主要的是因为美国 国会中的新孤立主义者主张保留继续核试验的选择，他们认为几乎所有的军控条 约都对美国继续保持军事优势构成威胁。按照参议院外交委员会主席杰西?赫尔 姆斯的说法，"参议院拒绝批准CTBT是因为它是一项危险的和无法核查的条 约。这项条约会危及美国核武库的安全性和可靠性，并会破坏美国及其盟国的安 全"。另外，美国右翼国会议员认为，克林顿政府的反扩散政策是失败的，对付 大规模杀伤性武器扩散的有效办法不是军控条约或国际合作，而是加强发展美核 军事优势。由五角大楼资助，前参议员沃伦*拉德曼（共和党人）和加里*哈特 （民主党人）任主席的一个专家小组在9月发表的关于21世纪美国国家安全的 报告中提出："大规模杀伤性武器必将扩散，保持美国有力的核威慑作用已变得 极其重要。"他们已将继续发展核力量作为对付核扩散的主要手段。 　　三、美国发展NMD，拒批CTBT对国际军控形势产生了严重的负面影响 　　（一）美国发展NMD将打破现存的国际战略平衡。美国发展NMD不仅将 严重削弱中国、法国和英国所拥有的有限核力量的威慑能力，也将最终削弱和影 响俄罗斯核力量对美国的战略威慑能力。 　　（二）美国发展NMD将延缓核裁军进程。维持大国间的战略平衡是核裁军 的前提。一旦打破战略平衡，削减战略武器的进程必然延缓或停止，甚至出现逆 转，引发军备竞赛。俄罗斯在国内经济极其困难的情况下已将军费由国内生产总 值的2.5%增加到3.5%，俄军方领导人明确表示，俄将加强其核进攻能力。俄在 99年底还进行了近距离拦截反导弹导弹的发射。与此同时，俄罗斯外长伊万诺 夫称："如果美国违反ABM条约，有关削减进攻性战略武器的所有谈判都会失 去意义。"中国、法国对NMD也都表示了坚决反对的立场。在此情况下，核裁 军进程很难向前发展。 　　（三）美国拒绝批准CTBT不仅将影响该条约的生效，还将对正在进行的诸 如禁止生产核武器用裂变材料公约的谈判产生消极影响。根据条约规定，CTBT 的最终生效须得到拥有或曾拥有核电站或核反应堆的44个国家批准。五个核大 国的批准是保证CTBT最终生效的起码条件。美参议院否决CTBT之后，国际 社会，包括美国的欧洲盟国都对美国谈判条约的诚意表示怀疑。日内瓦裁军谈判 会议关于禁止生产核武器用裂变材料公约的谈判迄今未取得积极进展。 　　（四）美国拒批CTBT、发展NMD影响了美国与其盟国的关系。美国在国 际事务，特别在军控领域中的领导作用及其信誉受到质疑。美参议院不顾法国总 统希拉克、英国首相布莱尔和德国总理施罗德的联合呼吁，拒批CTBT，引起了 欧洲盟国的强烈反响。德国外长菲舍尔称美参议院拒批CTBT使"防止核扩散努 力遭受一次严重挫折。"法国外交部发言人里瓦索指出："这一决定将影响美国在 该领域发挥作用的可信度。"另外，包括法、德在内的一些欧洲国家担心美国发 展NMD会刺激俄罗斯的核军备发展，增加对欧洲安全的威胁。 　　（五）美国拒批CTBT，发展NMD给核与导弹不扩散机制带来严重的消极 影响。美参院拒批CTBT，减轻了印度、巴基斯坦因核试验所承受的国际压力。 以美国为首的北约在科索沃战争中显示的导弹威力刺激了印度、巴基斯坦、伊朗、 朝鲜和韩国的导弹试验。无核国家一直将核裁军与核不扩散挂钩。1995年4月， 《不扩散核武器条约》得以无限期延长的条件之一就是要求核国家实现条约的第 六条承诺，就有关核裁军的有效措施真诚地进行谈判。美国发展NMD造成核裁 军进程受阻，将可能进一步把核不扩散机制推向崩溃的边缘。 四、美国军控政策发展前景的展望 （一）单边主义思潮将在一段时期内在美军控政策中占主导地位。美国采取 何种新的军控理论和军控政策目前尚在争辩之中，尚未达成共识。由于美国霸权 主义膨胀，新孤立主义抬头，美国又处于大选时期，其政策较大程度上受党派政 治的影响，在一段时期内，单边主义思潮将在美军控政策中占主导地位。在此情 况下，明年的国际军控形势将继续处于低潮与困难时期，在军控问题上达成重要 协议的可能性很小。 （二）美国发展NMD已成为美既定国策，但最终能否成功有待观察。克 林顿能否于明年6月做出部署NMD的决定尚未定夺。这将取决于诸多政治、经 济与技术因素。尽管民主党和共和党在发展NMD问题上达成一致，但美国国内 仍然存在反对发展NMD的力量。从政治上说，对导弹威胁的看法和发展NMD 的必要性观点不尽一致。从经济上说，NMD是一项需历经十多年高投入的项目， 如果将来美经济滑坡，是否有能力为NMD计划持续投入巨资，是否能继续得到 公众的支持尚难预料。从技术上说，NMD计划能否最终克服所有复杂的技术难 题，实现有效保卫美本土全境不受来袭导弹的威胁也还是未知数。从国际关系上 说，11月5日，负责裁军和国际安全事务的第54届联大第一委员会以五十四票 赞成、四票反对、七十三票弃权，通过了由俄罗斯、中国、白俄罗斯共同提出的 维护遵守ABM条约的决议。12月1日，联合国大会又以八十票赞成、四票反对 和六十八票弃权的压倒多数通过该项决议，显示了国际社会对美发展NMD和一 味孤行军备扩张的反对和担心，特别是美国的欧洲盟国的反对态度不能不对美国 决策产生影响。 （三）美国的军控政策的重点可能发生变化。美对缔结正式的双边与多边 军控条约的兴趣和重视将可能下降，可能更乐于以非正式体制的双边协议或诸如 "导弹技术控制制度"（MTCR）那样的多边安排达成相互约定。这样做既可绕 过美国国会和俄罗斯杜马在批准条约时所设置的障碍，又可任意以美国国内法和 国别政策代替国际条约的约束。这种更具霸权性、随意性和排他性的安排更有利 于实现美国的战略意图，但将会引起美与其他国家之间更多的矛盾，影响和削弱 国际军控机制发挥有效的作用。 （四）军备扩张加军备控制将是未来美国的长远政策。美国凭借其超强优 势称霸世界，单边主义倾向加强，但美力量毕竟有限，受到各方面因素的制约， 靠美自己独家力量尚难以主导世界。尽管目前美国的单边主义流行一时，但不少 美政府官员（包括国务院、国防部的军控官员）、科学家和学者都认为，美国将 会继续采取两手政策。一方面大力发展军事技术，一方面继续利用军控这一政治 工具与其他大国合作，防止核与导弹扩散。美国总统克林顿、国家安全事务助理 伯杰多次批评国会新孤立主义损害美国的安全利益，认为美国政府应继续推行广 泛的国际接触政策。因此，美国政府不会舍弃军控这一政治工具。在大规模杀伤 性武器扩散对美构成越来越严重威胁的情况下，军备控制仍将是美国维护安全利 益的必备手段。在加强军备扩张的同时，在NMD发展与部署告一段落之后，美 国会重新重视和加强国际军控的努力。