美国参议院拒绝批准《全面禁止核试验条约》的原因及影响 樊吉社 　　摘要：美国参议院于1999年10月13日拒绝批准《全面禁止核试验条约》，引起了国 际社会的忧虑和严重关注。参院拒批条约的原因是多方面的，既与近年来国内的党派斗争密 切相关，也是美国"新孤立主义"思潮发展的必然结果。共和党刻意要给克林顿总统制造难 堪，而克林顿政府在批约前动员不力，因而注重发展自身防务、强化美国军事优势的保守势 力抓住时机，否决了批准条约的决议案。参院拒批条约不仅迟滞条约的生效时间，而且使得 本已举步维艰的军控和裁军进程遭受重大挫折，国际防扩散机制甚至面临崩溃的危险。 　　美国参议院在1999年10月13日以51票反对、48票赞成的表决结果否决了批准《全 面禁止核试验条约》（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty，简称CTBT）的决议案， 世界舆论一片哗然。 　　《全面禁止核试验条约》是1996年9月10日在联大以158票造成、3票反对（印度、 不丹和利比亚）、5票弃权（古巴、黎巴嫩、叙利亚、坦桑尼亚和毛里求斯）的压倒性多数 票表决通过的一项禁止所有核试验爆炸的全球条约。条约规定，缔约国将作出有步骤、渐进 的努力，在全球范围内裁减核武器，以求实现消除核武器、在严格和有效的国际监督下全面 彻底核裁军的最终目标。所有缔约国承诺不进行任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，并 承诺不导致、鼓励或以任何方式参与任何核武器试验爆炸。条约生效的条件是：经签署国按 照各自宪法程序批准后，条约将从所有44个裁军谈判会议成员国（包括五个核大国及印度、 巴基斯坦、以色列等有核能力的国家）交存批准书之日起的第180天生效。美国是世界上核 试验次数最多、拥有核武器最多的国家，也是全面核禁试条约的积极倡导者，美国批准条约 对推进禁核进程至关重要。 　　美国参院表决结果引起强烈反响，遭到世界舆论的强烈谴责，不论是国际组织到还是有 核国家和无核国家，不论是各国政要还是国际知名人士，均对此表示遗憾和严重关注。联合 国秘书长安南在10月14日发表声明，对美国参议院拒绝批准《全面禁止核试验条约》的决 定表示遗憾。欧盟特别首脑会议16日发表声明，对参议院的决定深表遗憾，声明认为这将 向可能计划进行核试验的国家发出错误的信息。绿色和平组织雅典办事处14日也发表声明， 谴责美参议院拒绝批准《全面禁止核试验条约》。拉美南方共同市场22日的声明认为，美国 参议院的决定给国际社会带来了"极大不安"。 　　俄外交部新闻司司长拉赫马宁14日指出，俄罗斯对美国参议院拒绝批准美国先前所积 极参与制定并首先签字的《全面禁止核试验条约》表示失望和严重关注，认为这项决定是"对 核裁军和不扩散领域整套协议系统的沉重打击"， 俄外交部对此深表担忧。俄罗斯外交部长 伊万诺夫16日同美国国务卿奥尔布赖特进行电话交谈时表示，美参院拒绝批条约的行动， 将为世界裁军进程向前发展制造严重障碍。11月11日俄罗斯联邦委员会（议会上院）通过 致美国参议院呼吁书，指责美参议院拒绝批准《全面禁止核试验条约》是"对世界不扩散核 武器进程的威胁"。日本政府发言人在10月14日指出，美国参议院拒绝批准条约将对世界 核裁军、核不扩散造成难以估量的恶劣影响，令人极为忧虑。首相小渊惠三15日召见美国 驻日大使，让他转交致克林顿总统的亲笔信，对美国方面的做法表示遗憾。外务大臣河野洋 平也强烈要求美迅速采取措施。《朝日新闻》15日的社论认为，不能由一个国家的政治原因 来左右有多达154个国家参加的防止核扩散体制的存活；美国最早在条约上签字，参院拒批 条约的做法"只能让人说言行不一致"。在曾遭受原子弹轰炸的广岛和长崎，一些市民举行 了抗议美国的示威游行。法、德、瑞等国对美参院拒绝批准核禁试条约表示遗憾和失望。法 国总统希拉克认为，美国参院的决定将严重危及国际防止核扩散和裁军的努力。德国外长菲 舍尔发表的声明说，"这是一个我们深为遗憾的错误信号"。 　　为了弥补参院拒绝批准条约造成的恶劣影响，美国政府采取了一些补救措施。克林顿总 统10月14日在白宫记者招待会上表示，核禁试条约完全符合美国的利益，尽管参议院未能 批准《全面禁止核试验条约》，但条约"仍然在参院的日程上"，他决心继续争取参院批准该 条约，以使条约早日生效。他承诺，美国将继续坚持1992年开始执行的暂停核试验政策。 克林顿总统严厉批评了共和党控制的参院，说许多共和党参议员甚至在条约还没有得到辩论 之前就表示反对，"这是最糟糕的党派政治"。 他说，如果一个从事核试验次数最多、拥有 核武器最多的国家仍然声称为了自身安全需要核试验，那么，这是向世界上其他国家透露什 么样的信息呢？ 国务卿奥尔布赖特向美国驻各国使馆发电报，要求使领人员向驻在国保证 美国仍将继续其停止核试验的政策。 　　1999年6月Wirthlin Worldwide 和The Mellman Group做的民意调查显示，82%的美国 公民支持参院批准《全面禁止核试验条约》， 但参院的政客们却无视民意和世界和平与稳定， 拒绝批约。其中的原因是多方面的，既与近年来美国两党政治斗争有关，也与美国国内"新 孤立主义"抬头有关。 　　首先，国内的党派政治斗争是参院拒绝批约的直接原因。自1994年以来，国会一直是 共和党的天下，形成了较长时期的民主党的政府、共和党的国会的局面，两党斗争愈演愈烈， 对总统性丑闻一案展开弹劾是两党斗争的极至，参院拒批条约是"弹劾的续集"。从提出表 决的时机来看，美国是最早签约的国家之一，1996年9月克林顿总统签署条约，次年初提 交参院表决，但参院两年来一直没有对它采取任何行动。共和党控制的参院将条约搁置两年 后突然提出表决，是因为他们断定目前时机成熟，条约在参院获得通过绝无可能，提出表决 相当于否决民主党总统这项外交成就，不让民主党得分。从表决票数的比例来看，45名民 主党议员中有44人投了赞成票，只有一人投了弃权票；55名共和党参议员有51人投了反 对票，4名共和党议员投了赞成票，参院表决结果几乎是严格以党派划线的，距离条约获得 批准所需的三分之二多数票67票相距甚远。条约的赞成者和反对者在表决之前都承认，条 约获得通过的可能性微乎其微。共和党刻意要给民主党总统克林顿制造难堪，克林顿在表决 前有限的动员工作完全无济于事。 　　从共和党拒批条约的理由来看亦是如此。共和党提出了拒绝批准条约的两个理由：一是 条约缺乏严格的核查机制，无法保证他国遵守条约；二是如果禁止核试验，就无法保证核武 器的安全性和可靠性，影响美国的安全利益，美国仍需要进行核试验，签署条约将会削弱美 国确保核武器可靠性与安全性的能力。理由之一完全是未经研读条约文本而妄下结论，条约 对核查问题有相当详细的规定：即在全球设立321个地面监测站，同时还可以利用水深、水 温及空中抽样等方式进行监测，一旦条约生效，完全可以保证有效的核查。理由之二同样是 托词，武器实验室领导、军界、数位前参谋长联席会议主席、32位美国诺贝尔物理学奖获 得者和科学家认为，美国不需要再进行核试验就可以保证有一支"安全可靠的核力量"。目 前美国政府每年拨款45亿美元，确保在不进行核试验的情况下仍能拥有占据绝对优势的核 力量，并且自1992年以来一直通过电脑模拟和非核爆试验来改进核武器。 　　其次，美国国内近年来"新孤立主义"抬头是参院拒绝批准条约的根本原因。美国国家 安全事务顾问伯杰10月21日在纽约对外关系委员会发表演讲时批评了国会中的"新孤立主 义"倾向。他认为"新孤立主义"的重要表现之一就是，"凡是别人拥护的决议，我们就不 加入"， "他们认为提高国际行为的标准毫无意义，因为规矩是可以破坏的，因为不可能（对 这一条约的实施）进行完美的核查，因为不能指望别的国家信守诺言"。另外的表现还有： 如果没有一个强大的敌人美国就不能成为一个强大的国家；数以亿计的美元用于防御，却不 愿在防止大规模杀伤性武器扩散和制止地区冲突上花一分钱。 换言之，"新孤立主义"就是 极端民族主义，他们更注重加强美国自身的防务，维持或者加强美国优势，根本不考虑国际 社会的和平与稳定。在对待核扩散的问题上有两种政策选择：一是努力削减核武库，增加信 任，降低核危险，从而防止核扩散；二是努力加强美国自身的核优势，对抗核扩散。"新孤 立主义者"更愿意选择后一种政策，比如，近年来国会积极支持在防务方面的拨款，增加军 费开支，考虑修改甚至退出维持战略稳定和促进战略武器削减的《反弹道导弹条约》，研发 甚至部署战区导弹防御系统和国家导弹防御系统。克林顿总统说，可以从拒绝支付联合国会 费、外交经费严重不足、拒绝继续致力于销毁和保障俄罗斯的核原料中看到这种新孤立主义。 共和党参议员阿伦*斯佩克特认为，"我的一些同事的哲学是反对军备控制，他们只想为美 国筑起堡垒。" 　　第三，美国政府对批约的动员工作做得不够是参院拒绝批约的另一个原因。克林顿总统 呼吁参院批准《全面禁止核试验条约》说，如参院不能批约，美国将会失去制止核武器扩散 的"领导地位"，"等于是向世界各国进行核武器试验大开绿灯。"但是，他并没有采取一些 实际行动动员参议员，他认为要么参院共和党议员不同意对条约表决，要么迫于舆论的压力 批准条约，他没有将国内公众巨大的支持转化为参议员难以对抗的舆论压力。 克林顿总统 的助手也承认，总统在批约问题上的工作做得不够。 当参院多数党领袖洛特提出对条约表 决的时候，克林顿总统显得有些手足无措。据参议员卢格称，当时白宫和国会之间信任度非 常低，自弹劾案结束以来，白宫和国会之间数月以来一直没有就条约--甚至与外交政策相 关的其他问题--进行沟通。 克林顿总统直到10月13日，也就是表决前夕的下午5点钟 才给参院多数党领袖洛特打电话谈论条约问题。 　　为了推动参院批准条约，克林顿总统甚至表示参院可以给条约附加一些安全保障条款， 如果未来需要，美国将准备退出条约，恢复核试验。看到条约在参院获得通过十分困难，他 又表示同意参院推迟表决。参院多数党领袖洛特向克林顿总统提出了推迟表决的两个条件： 一是向参院提出书面申请，二是承诺在"除非在特殊情况下"，克林顿任期内不要求参院再 次表决。克林顿总统同意了第一个条件，但拒绝接受第二个条件，他认为，在今后一年半的 时间里，国际形势变化莫测，拒绝讨论核禁试条约是"轻率的"、"具有潜在的破坏性"。1999 年由于轰炸南斯拉夫、北约等问题，克林顿总统对批约的关注不够；共和党突然提出就批约 问题进行表决，他可操作的时间非常有限，甚至连一些本来就支持军控的共和党参议员，如 Richard Lugar、Thad Cochran和Olympia Snowe，都没有争取过来。 在付诸表决不可能通 过、参院两党无法就推迟表决条约达成妥协的情况下，《全面禁止核试验条约》在参院的命 运自然不出意料。 此次参院拒绝批约是半个世纪以来美国首次拒绝接受一个军备控制条约，它对国际社会 多年来防止核扩散的努力予以当头棒喝，使本来就很脆弱的核不扩散机制濒临崩溃。参院此 举造成的负面影响包括： 　　首先也是最直接的影响是延迟了《全面禁止核试验条约》的生效时间。美国是条约生效 所规定的必须签署并批准条约的44个重要国家之一，拥有最先进的核武器技术和世界上最 强大的核武库的美国却第一个拒绝批约，这是否透露出美国仍然可能进行核试验的危险信 号？不仅无核国家更有理由拒绝签署并批准条约，甚至有理由进行核试验，而且有核国家也 可能重新考虑自身的安全关切。也就是说，没有签署条约的国家，尤其象印度和巴基斯坦这 样的国家，它们不会轻易签署条约，已经签署的国家有可能推迟批约。条约生效所必需的 44国目前只有26个国家签署并批准了条约，条约生效本已困难重重，参院拒批条约更是雪 上加霜，条约近期生效的可能性很小。 　　第二，军备控制与裁军的进程可能停滞，甚至逆转。冷战结束初期，国际军备控制与裁 军取得很大进展的前提是战略平衡与稳定，美国拒绝批准条约、发展导弹防御系统使这个前 提受到威胁，各国的相对信任与安全感遭到破坏，军备控制与裁军进程有停滞的危险。尽管 美国自1992年以来没有进行过核试验，但参院拒绝批约相当于为其他试图进行核试验的国 家开了绿灯。印巴核试验后，美国力图劝说两国签署条约，印度曾表示考虑签约，但目前参 院拒批条约，印巴立场会出现转变；即使印巴在美国压力下签署了条约，他们批准条约的时 间也难以预期。正如新德里政策研究中心的布拉马*切兰尼所说，"该说的说了，该做的作 了，条约已经完了。为什么其他国家必须推进条约！条约见鬼去了，这已经不再是一个问题 了，印度现在可以放心了。" 　　第三，核不扩散体制面临挑战。防止核扩散的手段有多种，包括已经签订的国际军控条 约、经济和政治手段，但现在从根本上防止核扩散的手段因美国参院拒绝批准条约而短期内 难以实施。2000年4月将召开《核不扩散条约》第六次审议大会，推动实现核裁军、防止 核武器扩散与和平利用核能三大目标，参院拒批条约将直接影响审议大会的成功。《核不扩 散条约》在1995年无限期延长时，许多国家同意条约延长的条件就是核大国积极推动核裁 军，有核国家承诺在1996年达成《全面禁止核试验条约》。《全面禁止核试验条约》是核不 扩散机制的支柱，美国拒绝批约，无核国家对核不扩散体制的信心必然大大动摇；美俄第三 阶段削减战略武器的谈判也因为美国发展导弹防御系统而停滞不前，核裁军前景一片暗淡； 《禁止生产核武器用裂变材料公约》谈判由于一系列不利军控事态的出现难以启动，核武器 扩散的风险显著增加，核不扩散机制面临严重挑战。 对于《全面禁止核试验条约》的前景，正如克林顿总统所说，条约是符合美国安全利益 的，如果经过"更加公正、更加彻底"的辩论，条约将得到绝大多数美国人的支持，最终必 将被参院批准。目前克林顿总统已经指定前参谋长联席会议主席沙利卡斯维利将军领导一个 特别行动小组探索使条约为参院接受的办法；副总统戈尔也表示，如果他当选总统，他将首 先考虑条约的批准问题；拒批条约之后，参院多数党领袖洛特表示，对条约进行修正之后， "我们会重新考虑（批约）"。 美国最终会批准条约，批约的前提很可能是增加一些安全保 障条件，这也是美国一贯的做法。 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Kaiser and Walter Pincus: GOP Senators Back Nuclear Test Ban, The Washington Post, October 15, 1999。