美国国务卿的职权范围 众所周知，美国政府中的一个重要的职能部门是国务院。国务院的首长是国务卿。我们经常能在报纸、电视的新闻中看到美国国务卿的活动。那么，美国国务卿的职权到底是什么呢？ 为了了解美国国务卿的具体职权范围，我们不妨先对美国国务院作一个简要的介绍。美国国务院是美国政府在制定对外政策过程中的最为重要的机构之一。在美国建国到第二次世界大战前的150余年间，美国国务院是负责外交事务的最重要机构。它往往包揽了所有涉及外交领域的事务。当时，美国的外交政策基本上是在国务院内制定，并付诸实施的。不过，到了冷战的时代，美国总统加强对外交事务和对外政策制定的掌控，美国政府的其他部门如财政部、国防部等在外交政策制定过程中参与权的扩大，都使国务院的作用显著下降。但是，总的来讲，国务院仍然是美国政府制定对外政策的重要咨询机构和主要参谋机构之一。 具体来讲，在美国政府的机构中，国务院对外交事务的作用主要体现在五个方面：1、在美国国外代表美国政府；2、向政府反映外国人对美国的看法；3、负责对外谈判；4、分析和报告国外发生的事情；5、向政府提供政策建议。 因此，可以说，作为国务院首长的国务卿，是协助总统处理美国外交事务的主要官员之一。他负责接待外国外交官的来访，参加国际会议，率领政府代表团出席联合国大会。除了办理这些具体的外交事务以外，从正式的规章制度上讲，国务卿应该是美国总统的主要外交事务顾问。他对美国对外政策的制定有相当程度的发言权和影响力。有时候，他的建议直接影响到美国总统对于外交政策的决策。在这个意义上，国务卿相当于各国的外交部长。但是，美国国务卿的职权还不仅如此。他还是代表行政当局协调政府所有涉外机构行动的主要协调人。因此，他具有一种超越具体外交事务和对外政策制定的行政权力。在这个意义上，他是相当于一些国家的副总理级的高级行政官员。 另外，按照美国历史惯例，国务卿还负有保管国玺的职责。在各种重大仪式上，国务卿位列各部部长之首。但是不能因此误认为国务卿是美国的政府首脑，因为在美国，总统是集国家元首、政府首脑和军队总司令于一身的。而国务卿只是一名高级的行政长官罢了。 必须说明的是，美国国务卿的职权范围并不是一成不变的。因为，和其他任何政府的部门行政长官一样，国务卿首先要协调好他与总统的工作关系。换言之，对于外交事务，国务卿与总统之间存在着权力分配关系。他如何既充当总统在对外政策方面的顾问，又不过多地干预总统的外交决策，这一问题成为每一届国务卿都不得不面临的严峻局面。在这个问题的处理中稍有不慎，就会导致国务卿职权范围的实质性缩小。 在美国历史上，不乏这样的例子。威廉•詹宁斯•布赖恩离开威尔逊政府，赛勒斯•万斯因与卡特总统不合而辞职等例子，都说明了国务卿的职权与他能否处理好与总统的工作关系问题密切相关。 除此之外，对国务卿的职权的另一个威胁来自国家安全事务特别助理。国家安全事务特别助理是艾森豪威尔时期开始设立的一个监督国家安全委员会工作的职位。国家安全委员会于1947年成立，是冷战的时代产物。它最初只是一个总统在外交事务方面的咨询和顾问机构，帮助总统协调军方在外交事务中的作用。开始，国务卿也是国家安全委员会的法定成员之一。但是后来，国家安全委员会的作用日益增强。 实际上，随着冷战的加剧和美国全球遏制战略政策的确立，在美国对外政策的制定过程中的一个总的趋势是，国家安全委员会的权力日增，国务院的权力益减。随之而来的是，国家安全事务特别助理的权力超过国务卿的权力。又由于各个总统的行政风格的不同，使其在对外政策决策中依赖国务卿的程度大不相同。 最典型的一个例子是，尼克松执政时期，尼克松本人特别倚重国家安全事务特别助理亨利•基辛格，而当时的国务卿罗杰斯则受到冷落。比如，当尼克松准备改善对华关系时，他是委派基辛格作为他的前哨人员，实施他的“登月计划”的。当时，罗杰斯几乎完全被蒙在鼓里。事后，为了不引起罗杰斯的不满，尼克松才把基辛格的北京之行告诉罗杰斯。后来在尼克松访华时，陪同他会见毛泽东的是基辛格，而不是罗杰斯。这着实让罗杰斯感到难堪。这种情况在美国历史上并不多见，可以说是比较极端的例子了。但是，这个例子很能说明国务卿在外交事务方面的职权受到了来自国家安全事务特别助理的挑战。 尽管如此，需要明确指出的是，从宪法赋予的职责上看，国务卿在外交事务方面的权力和地位要比国家安全事务特别助理稳固得多。 总之，从制度上讲，美国的国务卿是协助总统处理对外政策的最主要的行政官员。他不但负责具体的外交事务性工作，还参与美国政府对外政策的制定和实施过程。同时，他还负责协调政府中参与外交事务的政府其他各部门之间的关系。因此，国务卿在美国对外政策的制定和实施过程中的地位和作用不容忽视。 卢宁 2000年5月20日