利益集团政治与美国对华政策 袁征 利益集团在美国社会中的大量存在和活动是美国多元化的一个重要标志。长久以来， 利益集团相互之间在国内政策上争夺十分激烈，影响突出，而在对外政策上的活动和影响则 相对有限。但是自从越战以来，利益集团在美国对外政策方面的活动日趋频繁，影响也在不 断加大，这在后冷战时代就表现得更为明显。近年来的中美关系波折不断，在美国对华政策 的背后都不难发现利益集团活动和影响的影子。本文试图从美国对华政策的视角来探讨一下 有关利益集团在对华关系上的立场、活动、力量的变化及其对美国对华政策的影响，进而就 利益集团对美国对外政策的作用加以评估。 一 利益集团政治是美国政治运转的一个重要特点。利益集团可以分为广义的利益集团和 狭义的利益集团，而在本文中所主要的关注的是狭隘的政治利益集团。所谓政治利益集团就 是那些经常参与对政府和公众进行游说、力图影响政府政策的利益集团。在理论上，政治利 益集团又可以分为两大类：自我利益驱动的利益集团和公共利益集团。所谓自身利益驱动的 利益集团指的是那些试图通过影响政府政策而直接使得自身成员获益的利益集团。一般而 言，经济利益集团都属于这一类利益集团。而公共利益集团所寻求的并不是直接使得自身成 员获益但是为公众所支持或喜爱的政策目标，诸如人权、环境等利益集团。 在某种意义上来说，美国政治就是利益政治，即不同的利益群体通过寻求和保护自己 的利益，在相互竞争中产生政府的政策。对于利益集团政治的理解和认识是理解美国政治的 关键。 利益集团政治是美国政治的突出特点，但是要真正清楚地理解利益集团近年来对于美 国对华政策的介入，就必须将冷战结束对于美国国内政治和美国国内决策机制的影响考虑进 去。冷战时期，由于现实的外在威胁的存在，美国国内都支持行政当局推行更为现实主义的 地缘政治政策，将美国的安全利益放在首要地位，而对于人权和贸易冲突则是低调处理。为 了反对所谓"共产主义的扩张"，美国甚至可以堂而皇之地支持独裁者。在冷战的氛围下， 行政当局也以维护国家安全利益为由，牢牢把握对外政策的主导权，而国会在对外政策的干 预上则保持相对谨慎的态度，一般都支持总统所采取的行动。在这种情况下，美国的对外决 策就相对集中在一个较小的圈子里。不仅如此，美国行政机构的架构不象国会，是一种等级 阶梯式的体系。在这一体系中，下级对上级负责，并服从上级的决定，一旦这一决策得到美 国内阁级别的支持，就几乎没有可以更动的可能性。同时由于行政当局除了总统由选民选举 之外，其他政府官员都是任命或政府雇用的专业人员，所以对于外在的选民和利益集团压力 相对而言并不象国会那样十分敏感，从而能够从长远和比较现实的考虑来制定美国的对外政 策。与此相应，利益集团对于美国对外政策的介入的机会就少，影响力也小。 这种局面伴随着冷战的结束发生了深刻的变化。后冷战时期，苏联的威胁不复存在， 行政当局已经难以象过去那样可以比较容易地来主导美国对外政策。冷战的结束使得美国同 其他国家的关系就可以更加趋于灵活，不象过去那样被安全战略利益所约束和左右。美国国 会、利益集团也不再象过去那样对于行政当局的决策很少提出异议而加以附和，而是各种利 益团体都试图对于美国对外政策施加影响。不仅如此，过去由行政当局主导对外政策制定的 决策模式越来越受到挑战。自从越战结束以来就不断介入对外政策的美国国会此时就更加活 跃，对于行政当局的压力也越来越大，迫使行政当局不得不对于国会的压力和要求做出反应。 与行政部门相比，国会的权力架构是极为分散的，这种趋势在70年代的改革之后就更加明 显。国会的权力分散在不同的委员会，委员会下面还有小组委员会。不仅如此，国会参众两 院有535名议员，而国会议员之间是相互平等的，没有象行政机构那样的等级阶梯架构。由 于这些议员都是通过选民选举出来的，对于选民的要求和压力非常敏感。所有这些，使得外 在影响的切入点大为增多，也就给利益集团施加影响提供了更多的机会。这就是近年来利益 集团不断介入美国对华政策并且影响明显上升的根本原因。 后冷战时期，美国对外关系日程也发生了巨大的变化。尽管安全利益依旧是一个重 要的因素，但是经济利益、民主和人权在美国对外政策的日程上摆上更为重要的位置。这可 以从克林顿政府提出的对外政策的三大支柱中可以反映出来。由于全球化进程的加速发展， 经贸往来、非法移民、毒品走私和环境保护等问题在国家间关系中占据着越来越重要的地位。 许多问题已不仅仅是单纯的外交问题，而是直接影响到国内一些人或集团的利益，由此使得 国内政策和国际政策之间的界限变得越来越模糊，因而美国国内的各有关政治力量都极力介 入，力图对政策的出台施加影响。与安全问题相比，利益集团在这些问题上具有更大的发言 权和施加影响的能力。国家间关系中"低政治"的日趋重要性使得有关利益集团的影响力也 随之上升。 具体到对华关系上，利益集团活动日益频繁的主要原因还有： 其一，伴随着冷战的结束，两党一致的美国对外政策共识已经不复存在，美国国内在对 外政策的目标和手段上出现分歧，具体体现在美国对华政策上就是缺乏明确的方向。直至今 日，尽管克林顿政府推行对华"建设性接触政策"，但是在美国国内仍然存在争议。即使是 支持发展对华关系的美国各方人士也难以确保接触政策能否实现美国的目标，对于中国未来 的发展没有确定感。与此相应，决策者主导对华决策的决心和能力就受到很大牵制。在这种 情况下，各种利益集团都纷纷通过影响公众舆论、政策分析等不同途径对美国的对华政策施 加影响。在这方面，利益集团对于国会的影响要远远大于对行政当局的影响，其最终结果是 "美国国内对政策的争论往往变为国会与总统在对华政策上的争论。国会要求一种强硬的对 华政策，，而总统却坚持相对缓和一些的政策。" 其二，中美关系经过七、八十年代以来的发展，中美两国关系日趋密切。随着两国各个 领域接触的增多，双方合作的的同时，摩擦也在加大。自从中美建交以来，两国经贸关系发 展迅猛，进入90年代更是如此。双方在相互依赖不断加深的同时，贸易逆差问题、市场准 入、知识产权保护和环境保护等问题也日趋突出。中美关系全面而深入的发展，涉及的利益 群体也越来越多，由此介入双边关系的利益集团也不断增加。 其三，由于中国的特殊性，使得美国国内一些利益集团力图利用对华关系问题来实现各 自的目标。中国是世界上唯一现存的社会主义大国，同时中国的崛起引人关注，而近年来中 国在美国民众心目中的形象不佳，所以一些利益集团利用中国问题来做文章，实现他们各自 的政治目的。80年代中期以来，美国贸易赤字高筑，而全球化和美国国内的产业调整使得 美国国内的一些雇员特别是蓝领工人对于自己的工作机会非常关注和担心。这些工人和小生 产商将失业的出现归结于美国对于外国廉价商品的大量进口和由此而带来的贸易赤字，所以 就将矛头指向了按照美方统计对美有大量贸易盈余的中国。一向反共劳工组织试图通过将矛 头指向在美国内形象不好的中国，对美国政府施加压力，要求采取贸易保护主义政策。1989 年后，美国国内一些民众对于中国的人权状况非常关注。人权组织抓住时机，将主要矛头对 准了中国，以争取更多的支持者，拓展自身的影响，并试图影响美国的对外政策。堕胎在美 国向来是一个十分有争议的问题。美国国内反对堕胎极右势力将国内的政治斗争延伸到对华 政策上来，攻击中国的计划生育政策。那些热衷于防止武器扩散的利益集团也将矛头指向了 中国，以此来呼吁人们对于军控的注意。这些利益集团的活动使得许多国会议员"加大了将 其有关中国的投票与热门问题相连的趋势。" 正是在这种情况下，对华关系成为利益集团争夺的角力场，他们之间的拉锯战直接影 响了美国对华政策的制定，其中最为典型的就是利益集团在中国最惠国待遇问题和台湾问题 的介入上。 二 90年代以来，美国对华政策中的一个核心问题就是关于是否延长中国最惠国待遇。对 华最惠国待遇问题直接涉及到中美关系发展的基础，而美国国内各种利益集团主要是通过这 个问题切入点，积极介入对华关系的讨论，并展开了大规模的游说活动，力图对美国对华政 策施加影响。 由于最惠国待遇属于一种处于国内和国际事务之间的中介事务（Intermestic affair），涉 及的利益也十分复杂，所以有众多利益集团卷入最惠国待遇的斗争。在这场斗争中，利益集 团因素和选民因素交织在一起，发挥了不容忽视的影响。以美国工商业、进出口业、农业和 零售业为主体的支持给予中国最惠国待遇的利益集团和以人权组织、劳工组织和极右、保守 的宗教组织为主体的反对给予中国最惠国待遇的利益集团围绕中国最惠国待遇进行了激烈 的争夺，并对最惠国待遇斗争的进程产生了影响。 　　　　介入中国最惠国待遇斗争的主要利益集团 支持给与中国最惠国待遇的利益集团 反对无条件给与中国最惠国待遇的利益集团 全国对外贸易委员会、美国贸易紧急委员会、电子 工业协会、美国商会、美国进出口商协会、全国制 造商协会、美中商会、美国商会、香港美国商会、 北京美国商会、支持美中贸易商业联盟、美国国际 商务委员会、北美谷物出口协会、全美小麦种植者 协会、全美服饰纺织品协会、航空工业协会、美国 纺织品和服饰进口商协会、美国玩具制造商协会、 美国鞋类批发商和零售商协会、波音公司、麦道公 司、国际商用机器公司、美国电报电话公司、摩托 罗拉公司 　　　劳联-产联、美国纺织品制造商协会、硅谷 支持中国民主组织、国际支持西藏运动、人权观察 （亚洲观察）、国际大赦、支持人权律师委员会、自 由之家、美国商业与产业协会、劳改研究基金会、 家庭研究所、基督教联盟*、全美中国学生学者自治 联合会、中国信息中心、美国天主教协会、犹太教 和基督教价值中心 资料来源：历年《国会纪录》和有关国会听证会纪录。 *基督教联盟在1997年反对给与中国最惠国待遇，到了1998年由于内部出现分歧，所以没有明确表明立场。 在历年的最惠国待遇斗争中，支持和反对给与中国最惠国待遇的利益集团都积极游说 美国政府，试图影响国会的最惠国待遇讨论。他们通常采取的做法有同国会议员直接见面阐 述立场和观点、参与国会的听证、在报刊上发布广告、动员其成员进行"草根游说"等等。 在反对给与中国最惠国待遇的阵营中，人权组织基本上都是非盈利性的机构，主要依 赖社会集资和捐款，资金来源有限，同时没有大规模进行基层游说的能力，所以他们极力通 过各种途径收集信息，利用已有的社会影响力不断通过媒体向社会披露所谓中国违反人权的 事例，以引起政府有关部门和社会的关注。作为人权机构，无论是从政治上的目的还是从实 际生存的需要出发，这些人权组织总是倾向于将中国政府描述成一个不断违反人权的政府。 在这场斗争中，工商界层的游说颇为有效。1997年，美国商会花费了150万美元来用 来发布广告支持给与中国最惠国待遇，同时征集5万名成员打电话给国会议员，敦促国会议 员支持给与中国最惠国待遇。1998年，在众议院筹款委员会贸易小组委员会举行听证会的 当天，美中教育基金会在《华盛顿时报》上发布了整版的广告，警告取消中国的最惠国待遇 将会危害到美国的对华政策。这一广告十一公开信的方式发表，由美国三届政府24位前主 要官员签名，呼吁给与中国最惠国待遇。 波音公司作为支持中国贸易商务联盟的成员，进 行了大量的游说活动。1998年在国会审议中国最惠国待遇前后，波音公司就会在媒介发布 广告，支持给与中国最惠国待遇；与此同时，同其他的主要对华出口商一道进行全国范围内 的"草根游说"活动，影响议员的立场。商业圆桌会议组织和美国商会也密切合作，加大对 国会的游说和压力。商业圆桌会议组织花费200万美元来印刷宣传材料和在电视上发布广 告，支持给与中国最惠国待遇。印刷的材料之一是众议院议长金里奇和其他共和党领导人写 给克林顿总统、要求给与中国最惠国待遇的信件。此外在《华盛顿邮报》和《纽约时报》上 发表其成员119个成员联合致国会议员、要求延长中国最惠国待遇的公开信。而美国商会则 在国会休会间隙在各个选区举行一系列有针对性的会议，邀请国会议员参加，以便对国会议 员施加影响。此外美国商会还在国会山举行新闻发布会，邀请国会议员参加，阐述给与中国 最惠国待遇的重要性。这正如美国商会副会长沃克曼所形容的，"美国商会进行壕沟战，而 圆桌会议则进行空战。" 美中商会是一个旨在促进中美贸易的民间团体，前身是成立于1973年的美中贸易国 家委员会。截至1998年，美中商会已有会员公司约280家，其中不少是美国著名的大公司。 美中商会从一开始就积极支持给与中国最惠国待遇，并做出了自己的努力，在对华最惠国待 遇审议中扮演了极为重要的角色。从1995年起，中美商会开始组织一项名为"中国在国会 山"的活动。这项活动就是组织来自不同地区的商会成员总裁或代表同所在相应选区（或州） 的国会议员见面会谈，向国会议员阐述发展中美贸易关系和给与中国最惠国待遇的重要性， 这项游说活动十分有效，在一定程度上推动了来自生产粮食、飞机和高科技州的国会议员倾 向于同中国发展良好的关系。现在担任美中商会主席的柯白拥有中国历史的博士头衔，对于 中国问题十分了解，所以能够对于中国的过去和现状有着比较透彻的了解，因而也能够用中 国的过去和现状对国会议员做出较为信服的解释。 美中商会还代表美国商界不断出现在国 会举行的有关听证会上，阐述支持给与中国最惠国待遇的立场。 在进行游说时，必须对于各方的关注点做出回应，而不是仅仅强调本方的立场和观点， 这样才有说服力。在最惠国待遇的斗争中，支持和反对给与中国最惠国待遇的双方都利用了 这一技巧。针对反对派的指责，商业集团强调中美贸易关系和美国对华投资促进了美国价值 观在中国的传播，有利于改善中国的人权和推进中国的改革。在1997年6月众议院筹款委 员会就中国最惠国待遇问题举行的听证会上，针对美国国内极右宗教组织对于商业界道德上 的指责，美中商会柯白会长一改过去主要强调美国在华经济利益的方式，着重就中国最惠国 待遇的道德层面加以阐述，引证了美国宗教人士、收养中国幼儿团体甚至是中国海外民运分 子的言论，有力地论证了给与中国最惠国待遇的重要性。 面对人权组织反对给与中国最惠 国待遇的活动，商业利益集团被迫做出回应。由于"人权"、"民主"在美国社会被广泛认 同，很难加以挑战，所以他们就必须做出对于中国人权关注的姿态。他们在各种游说活动中 都强调对于人权的关注，并进而指出同中国正常的贸易往来是改变中国人权状况的最好途 径。这种游说策略上变化使得其支持给与中国最惠国待遇的立场就更加有说服力。正如亚洲 观察负责人金德瑞泽克（Mike Jendrzejczyk）所指出的：商业集团有效地重新界定这场辩论， 认为贸易自身就是人权政策。贸易和经济的参与将会导致政策改革，并在未来一个非特定时 间解决人权问题。因此将使得辩论扭转过来并获得了一定程度上的成功……。 三 围绕中国最惠国待遇而进行的讨论可以大致分为三个阶段：第一阶段是在布什政府时 期。最惠国待遇问题出现，并很快在1991年和1992年达到高潮。面对国会的巨大压力，布 什政府对华政策日趋强硬。1993年克林顿执政伊始将对华最惠国待遇问题同人权相挂钩到 1994年脱钩是这一斗争的转折点，从此最惠国待遇斗争的烈度开始减弱。1995年之后的最 惠国待遇斗争已经成为国会的一种例行审议，其重要性大为下降，这突出地表现在国会议员 开始寻求另外的途径来对中国施加压力。 除了国内外变化的政治形势外，有关最惠国待遇 斗争烈度的不断下降是同美国国内利益集团在此问题上力量的消长是紧密相关的。 利益集团在中国最惠国待遇问题所取立场的格局事实上在1990年美国国会开始讨论 这一问题时就已经显露出来。但是在数年的讨论中，支持和反对给与中国最惠国待遇的利益 集团的力量在不断发生变化。 1989年后的一段时间，在当时特殊的氛围下，部分中国留美学生和美国的人权组织相 当活跃，在对华政策问题上成为不容忽视的力量。中国留美的部分学生是利益集团中一支比 较特殊的力量。尽管他们参与这场斗争的动机是比较复杂的，但是他们实际上在不知不觉中 同国会中的对华反对派如民主党的佩罗西、米歇尔以及共和党的极端保守派赫尔姆斯结成了 临时的统一阵线。 不过，在经历布什政府时期的斗争之后，除了少数的活跃分子之外，大 多数人已经转而支持无条件给与中国最惠国待遇。 逐渐地反对给与中国最惠国待遇或要求对中国最惠国待遇附加条件的主流力量是美 国的劳工组织和人权以及宗教组织。劳工组织向来认为对外投资和相应的技术转让使得美国 国内劳工丧失更多的工作机会，所以他们反对自由贸易和对外投资。在建立北美自由贸易经 济圈和加入世界贸易组织的斗争中，他们都是站在反对派的行列，并且十分活跃。不仅如此， 美国的劳工组织长久以来就是反对共产主义国家的，自然意识形态的因素更加强化了他们在 中国最惠国待遇问题上的立场。美国劳工组织的立场和活动从一个方面反映了近年来美国国 内贸易保护主义抬头的趋势。 支持给与中国最惠国待遇的利益集团的力量有一个壮大的过程。1990年美国商业界在 对华问题上的声音是微弱的，并不十分活跃，主要的原因有： 首先是对于中国未来的形势判断并不乐观。经济上，由于中国在1989年之后经济紧 缩，整个经济处于相对缓慢增长的状态，贸易和投资环境都受到了质疑。 更为重要的是对 于中国政治的发展方向很难做出明确的判断，这就必然影响到外商的信心。根据1989年6 月的一项调查显示，仅仅有12%的人认为中国"是一个美国人投资安全的地区"，9%的人认 为中国是一个旅游安全的地方。 另一方面是西方国家对华的制裁尤其是美国对华的制裁影 响和阻碍了美国商界的对华贸易和投资。美国商业界在1989年对于中国市场前景缺少信心 可以从美中商会的会员减少上表现出来。中美商会在促进对华投资贸易上起着重要的作用， 其经费主要来自其会员所缴纳的会费，但是在1989年后的一、两年间，这个商会在短时间 内失去了近三分之一的会员，以至于在一段时间内不得不裁减办公人员。 其次，美国国内的氛围也使得商界和投资界在对华问题上保持低调。1989年之后美国 国内包括在国会内部都有人指责美国商界只关心利润，不关注中国的人权，违背了美国所崇 尚的价值观；而1989年后的一段时间内中国在美国的形象不佳，所以美国商业界的许多公 司和机构都保持一种低姿态。 第三是美国商界知道布什总统会牢牢控制对华政策的基本方向，不会在对华最惠国待 遇问题上向国内的压力退步，所以他们相对比较放心。既然布什总统的立场如此鲜明，美国 商界就没有太多的必要去活动、游说美国政府。 基于以上原因，布什政府时期，只有美国玩具制造商、全美小麦种植者协会等出面向 国会陈述和游说给予中国最惠国待遇的重要性，但是在最惠国待遇第一轮的斗争中却鲜见美 国的各主要大公司。 这种局面很快自克林顿上台之后就出现了变动。1993年克林顿总统将最惠国待遇问题 同中国的人权状况挂钩，但是事先并没有同美国的商业界进行商谈。对于美国的商业界来说， 克林顿没有将中国的最惠国待遇取消，已经使得美国商业界如释重负。在他们看来，克林顿 毕竟还是延长了中国的最惠国待遇，附加的条件也比较宽松，并且克林顿劝说国会收回关于 取消中国最惠国待遇的议案。但是随着中国经济再次进入高速增长时期，美国商业界对于中 国市场的重要性有了更加明确的认识。面对其它国家纷纷进入中国市场，对中国最惠国待遇 附加条件反而成为他们进入中国市场的障碍，美国商业界再也不能沉默了。美国商界各大公 司如美国电话电报公司、波音公司、通用汽车公司等都纷纷出面游说克林顿政府和国会，要 求无条件给予中国最惠国待遇。美国商业界支持无条件给与中国最惠国待遇的游说活动进入 了一个新的阶段，无论是在游说的规模、力度和影响力上都有质的变化，这在围绕最惠国待 遇斗争上也充分反映出来。 在一定程度上，推动克林顿政府做出"脱钩"决定的一个重要因素是国内商业利益集 团对于美国政府的巨大压力。1994年4月，支持美中贸易商业联盟的400多个加州公司致 函克林顿总统，指出取消中国最惠国待遇将危害到加州价值17亿美元的对华出口和相应的 35，000个工作机会。 在此之后不久，美国商界、农业组织、贸易团体和消费者组织的将 近800名代表致函克林顿总统，指出如果不继续延长中国最惠国待遇，这将威胁到依赖中美 贸易的18万高薪就业机会。 不仅如此，工商利益集团加大了对于国会的游说力度。鉴于克林顿总统的摇摆，工商 界层在如同过去一样对参议院进行游说的同时，也加大了对于众议院的游说。其意图在于阻 止对中国最惠国待遇附加条件的议案在众议院得以通过从而使得克林顿总统面临艰难选择。 1994年2月，在众议院筹款委员会举行的听证会上，代表美国贸易紧急委员会的威廉姆斯 强烈要求支持给与中国最惠国待遇，因为"中国将在21世纪初将成为世界上最大的经济体"， 而且相信人权会通过经济富足而获得改善。8月，在众议院讨论前夕，支持美中贸易商业联 盟的307家公司、农业组织、消费者组织和贸易协会联名致函筹款委员会共和党资深委员阿 彻，阐述给与中国最惠国待遇的重要性和佩罗西议案的危害性，敦促国会议员反对佩罗西议 案，支持克林顿总统关于延长中国最惠国待遇的决定。签名的机构和公司有许多都是美国著 名的大公司或行业协会，而且这封信在国会讨论中被引用，影响力不可低估。 与反对无条件延长中国最惠国待遇的利益集团相比，商业利益集团的优势在于其巨大 的经济资源和统一的目标。由于政府的政策直接对于商业利益产生影响，所以商业群体一直 是美国政治中一支不容忽视的力量，但有组织发挥巨大的政治影响力则是起始于70年代。 本世纪60、70年代，美国政府加强了对于商业的管制，通过了一系列的法规，使得美国商 业阶层的利润收入受到很大影响。为了维护自身的利益，商业阶层动员起来，成立了一系列 的组织，游说政府，要求政府采取自由的商业和贸易政策，并成功地延滞了政府一系列不利 于他们的法规的出台。 无论是在贸易和财政问题上，还是在中国最惠国待遇问题上他们都 结成了统一战线，目标一致。商业利益集团所拥有一个重要资源就是金钱。充足的资金使得 其能够通过多种途径有效地对于国会议员进行游说。不仅如此，美国工商业阶层成员广泛， 在美国政治经济中影响巨大。如美国商会世界上最大的商业团体，其会员有300万个大大小 小的商业和机构，其影响里自然非同小可。美国零售商协会是世界上最大的协会，拥有140 万零售成员，雇用超过22万美国工人，1997年有记录的零售额达到2.5万亿美元以上。 支 持美中商业联盟拥有超过800个公司和协会成员，根据1996年发布的报告，其成员在1995年向中国出口了120亿美元的制造产品、农产品和服务，创造了20万个高收入和高科技的 工作机会。 由于商业利益集团中包括了大量美国的大财团，它们是美国经济发展的核心力 量。它们发展的顺利与否直接关系到美国经济和就业的状况，所以在美国的政治生活中占据 着重要位置。除此而外，克林顿上台以后，将经济放在其对外政策三大的支柱的首位，经济 利益的维护在其对外政策中占据了极为重要的地位，所以美国国内的工商业利益集团就相对 占据了上风 。 商业利益集团还具备的优势之一在于其行动和目标的协调一致。商业利益集团一向支 持自由贸易，对于中国最惠国待遇的支持同其支持象北美自由贸易区一类的事务相一致，他 们对此有着很好的游说技巧和协调机制。美国商会、全美制造者协会、支持美国贸易紧急委 员会和全国对外贸易委员会在中国最惠国待遇出现之际就不必花费过多的时间就可以建立 起协调的架构，有效地做出反应。不仅如此，他们在中国最惠国待遇问题上的立场相互一致， 没有不同的意见和分歧。支持给与中国最惠国待遇的美国商业团体都在支持对华贸易同盟的 旗帜下进行活动，从而有效地进行相互之间的协调行动，进行上下并进的游说活动。在华盛 顿，他们有强有力的游说和协调机构；在各州和各个选区，这些商业组织的成员可以有效地 进行"草根游说"， 从而收到很好的效果。这些商业组织重要的力量源泉就是能够给国会议 员所在的选区带来繁荣，创造就业机会，从而能够对于国会的决策施加影响。 支持美国贸易紧急委员会总裁、支持美中贸易商业联盟主席柯恩在协调商业界对美国 政府的游说中扮演着重要的协调角色。支持美中商业联盟共有75个商业团体组成，成为每 年支持延长中国最会待遇的核心力量。支持美中贸易联盟有一个非正式的协调小组，号称为 "掌舵小组"（Steering Group），这个小组以主席柯恩和美中商会会长柯白为领导，包括了 包括全国制造者协会、商业圆桌会议、美国商会、全美零售业协会、波音公司、摩托罗拉公 司等大约30个最大的商业团体和公司的代表。他们定期进行协商，协调商界的游说和应对 活动。在通常情况下，他们在新年开始之际就开始着手进行协调工作，一周不定期聚会一次。 在每年美国政府审议中国最惠国待遇的前后，这个小组成员的聚会就会在一周高达3到4 次，以便对于出现的新情况做出反应，有效地对国会进行游说活动。 而与此相反，反对给与中国最惠国待遇的利益集团组合就复杂得多。反对给与中国最 惠国待遇的利益集团中有人权组织、宗教组织、劳工组织、支持西藏独立组织等等，实际上 是一个松散的联盟，各自的出发点和意识形态都有很大不同。他们出于不同的原因反对无条 件给与中国最惠国待遇，都试图以此问题为杠杆，但是寻求的目标和强调的重点却各不相同。 宗教组织强调在华的宗教信仰问题；支持西藏的组织强调西藏问题；劳工组织则强调劳改产 品问题和美国的贸易赤字问题等等。即使在人权组织内部，各个组织的侧重点也不同。不仅 如此，在是取消中国最惠国待遇还是附加条件的问题上，他们之间也有分歧，侧重点也不尽 相同。比如人权观察要求对于中国最惠国待遇附加条件，但是并不主张取消中国最惠国待遇； 而劳工组织则主张取消中国最惠国待遇。劳工组织从自身的实际利益出发，对于劳改产品非 常关注，要求贸易保护主义。极右势力内部也出现分歧。美国国内右派的一些智囊团如美国 企业研究所和传统基金会并不支持推行与中国对抗的政策，但是以家庭研究所为首的极右势 力则积极反对给与中国最惠国待遇。他们的主要关注点是中国的计划生育政策、宗教政策以 及对于中国崛起所造成的威胁等等。即使在极右的宗教组织内部也出现了分歧。1997年以 家庭研究委员会为核心的极右宗教组织极力反对给与中国最惠国待遇，但是到了1998年， 一些极右的宗教组织转而支持给与中国最惠国待遇，认为只有通过交流才能更好地促进中国 的宗教自由发展。著名的宗教人士罗伯逊（Marion G. Robertson）公开反对孤立中国，而且 他所建立的基督教联盟由于内部出现分歧而宣布采取中立态度。此外，11个宗教组织组成 了在华基督教牧师同盟，并利用公共关系公司为中国最惠国待遇进行游说。在众议院投票之 前，其代表同公共关系公司人员一道前往国会敦促议员支持给与中国最惠国待遇。 可以看 出，这些利益集团是出于不同的考虑而在中国最惠国待遇问题上结成了暂时的联盟，但是在 其他的一些问题上各方观点就不一定一致，甚至会截然相反。在这种情况下，他们之间的合 作是有限的。 劳工组织是反对发展对华关系集团中的一支重要力量，但是劳工组织的影响力已经在 下降。一方面，美国大多数的重工业已经衰落，属"夕阳工业"；而制造业公司把许多的生 产地点转到了海外或反工会的"阳光地带"。而劳工组织的主力军是那些蓝领阶层，这一阶 层的规模伴随着夕阳工业的衰落和制造业生产的转移而在不断下降。不仅如此，有组织的劳 工比例在逐渐下降。1955年，有组织劳工的比例占非农业劳工比例的33％，而到了1995 年，这一比例下降到了仅仅15.5％。 成员的递减在一定程度上导致了影响力的下降。另一 方面，里根和布什时期对工会权力和地位的压制使得劳工组织的规模和影响力进一步下降。 劳工组织的力量在于对民主党的影响，但是近年来美国国内保守主义的抬头和克林顿政府吸 收一些共和党的主张，使得劳工组织的影响受到抑制。尽管劳工组织曾经试图在1996年大 选中投入大批资金来试图扭转这种局面，但是收效甚微。 反对给与中国最惠国待遇的利益集团的劣势还在于其不能够提出有效和恰当的政策 方案来取代现行的对华政策，即在推动人权的同时，对于中国最惠国待遇附加条件或取消中 国最惠国待遇不会对于美国的安全和商业利益构成危害。他们只能对于现行的对华政策提出 批评，但是却不能提出好的方案来。在这样的态势下，他们的说服力和影响力就有一定的局 限性。 不过，反对给与中国最惠国待遇的利益集团还是有自身的优势。首先，反对给与中国 最惠国待遇的利益集团具有道德上的优势。由于人权组织极力在美国国内树立中国违反人权 的形象，从而就使得美国政府很难对于这些组织的要求和呼声不做出反应。中国作为一个在 世界上相对有影响力和经济增长速度迅猛的国家，美国国内的民众相对对于中国比较有兴 趣，所以人权组织的活动也会获得较多民众的关注和反应。不仅如此， 1989年之后，由于 多方面的原因特别是美国新闻媒介对于中国的"妖魔化"，导致中国在美国国内的形象不佳， 公众对于中国的好感降低。这就使得人权组织的活动有了一个极为广阔的大背景，他们活动 的影响力也就相对上升。通常来说，公众舆论在相当大程度上是被利益集团所导向的，但是 公众舆论又为利益集团的活动创造必要的空间。在一定程度上，利益集团是公众舆论的载体， 直接向有关部门进行游说，以图影响外交决策。如果利益集团能够引起公众舆论的呼应或顺 应公众舆论，那么其游说将会十分有效，获得政府有关部门的重视；如果利益集团的立场与 公众舆论相左，那么其游说的效果将会十分有限。亚洲观察主任金德瑞泽克指出，当他的机 构接近政策制定者时，对于政策最终结果的影响在很大程度上取决于所感知的公众舆论的力 量。"在白宫，有一些人我们能够与之交谈，（他们）或者来征求我们的建议或者来参加会议。 但是是否能够对政策制定产生真正的影响在很大程度上取决于我们在新闻界的曝光程度和 在何种程度上国会加以回应和接受我们的关注点、我们提供的信息或者政策建议。"人权大 赦的库马（Kumar）也对此持相同的观点: "如果是一个热门话题，我们就真能够影响国会。 当没有新闻事件时，压力就会小。" 美国政府的行政官员也有同感。曾经在国务院任职的 一位官员承认，在是否应当优先考虑商业利益还是人权问题时，"机会是均等的，问题的关 键是谁的嗓门大，谁叫得最响，谁就赢得白宫的注意。" 鉴于此，人权组织就不断通过各 种途径收集有关中国的情报，披露中国的"丑行"，诱导公众舆论，对美国政府施加压力， 从而使得美国政府重视中国的人权状况。 除了以上双方力量的优劣之外，影响双方斗争结果的还有一点是关于利益集团要求的 性质。如果利益集团的要求是维持现状，也就是说处在守势，那么相对那些想改变现状的利 益集团来说他们处在优势的地位上。因为在美国政府的架构下，特别在国会的决策中，决策 过程的复杂性使得一项新的政策出台必须克服一系列的障碍，而处在守势的一方就可以通过 多种途径或者加以拖延或者将其扼杀。在最惠国待遇的斗争中，支持给与中国最惠国待遇的 一方实际上就是处在守势的一方，所以他们处在一种相对的战略优势上。 围绕中国最惠国待遇的利益集团之间的这种"拔河"比赛力量的消长，工商阶层游说 力量的壮大和影响力的增强，从另外一个侧面反映了1990年以来最惠国待遇斗争烈度的下 降。 四 台湾问题是中美关系中一个极为敏感的核心问题。鉴于美国对华政策直接关系到台湾 的生死存亡，所以台湾当局对美国政府展开了多种途径的游说活动，并对中美关系的发展造 成了重大冲击。 近年来，"台独"势力日益猖獗。除了民进党公开主张台独之外，以李登辉为首的台 湾当局极力推行"隐形台独"，奉行事实上的"两个中国"和"一中一台"的政策。从宣扬 "中华民国在台湾"到现在的"两国论"，都已经充分说明了李登辉的台独实质。随着台湾 经济实力的上升、台湾"民主化"在国际上特别是在美国为首的西方国家引得了同情和赞赏， 使得台湾当局"拓展国际空间"和"重返国际社会"的努力有了更大的资本。鉴于国际形势 的巨变和美国国内在对华政策上的摇摆，台湾当局充分抓住时机，与在美的台独势力彼此呼 应，乘机加大了对美游说的力度。 台湾在美国的主要游说力量主要由以下所组成： 1、 台湾在华盛顿设立的"台北经济和文化代表处"和在美国各地开设的13个办事处。 台湾当局在美设立的办事机构实际上既是游说活动的直接参与者，同时也是台湾 在美进行游说活动的主要协调者。 2、 台湾不惜花费大量金钱雇佣的代理机构或个人。1991年仅仅在美国司法部正式登 记、为台湾游说的公关公司就有51家，代理费用达到500多万美元。台湾当局为 了推行"度假外交"和"金元外交"，成立了台湾研究院。1994年，台湾研究院与 华盛顿的公共关系公司卡西迪公司签订了为期三年、高达450万美元的合同，由 该公司为台湾向美国国会进行游说活动。卡西迪公司同民主党有着密切的关系， 其工作人员中包括卡特总统的新闻秘书乔迪*鲍威尔。为使李登辉得以访美，卡 西迪公司不仅大力树立台湾在美国社会中的正面形象，而且同国会议员和行政官 员会面、向记者吹风以及向州议会施加压力使其通过决议，掀起了广泛的游说活 动。在克林顿政府决定是否给予李登辉签证的关键时刻，正是卡西迪公司巧妙地 通过游说赢得了克林顿总统国内政治顾问的支持，从而在一定程度上抵消了国务 院的反对力量。 3、 在美国的台湾人利益集团。1995年，世界台湾人商会、台湾进出口协会、北美台 湾医学协会、北美台湾人基督教堂委员会、台湾籍美国公民联合会、台湾籍美国 人社会等利益集团同台湾国际研究会中心一道致函克林顿总统，敦促美国政府同 意李登辉访问美国。福摩萨公共事务协会也是台湾在美国的主要支持团体，其主 要目标之一就是寻求对台湾自决的国际支持，保护台湾的利益。尽管它的开支并 不庞大，但是在美国的台湾事务中游相当的影响，在推动美国国会通过支持台湾 的立法方面扮演着极为重要的作用。 台湾国际联盟建立于1991年，宣传台湾是 一个独立的国家，要求获得国际社会的支持，同民进党有着极为密切的关系。 4、 台湾各类政治力量在美国设立的各种机构。这些机构比较庞杂，既有文化交流机 构，也有贸易公司，还有台湾党派力量的海外组织。这些机构分别隶属于国民党 和民进党组织，尽管各方在台湾前途问题上立场有较大差别，但是在寻求美国对 台湾的支持方面却是一致的。他们在整合美国的台湾人团体和扩大台湾在美国社 会中的影响方面发挥着不同忽视的影响。 立足于这些游说力量，台湾当局展开了大规模的游说活动。台湾对美国游说的重要手 段是： 其一是开展自下而上的游说，即通过各州对联邦政府对美国国会和政府施加压力。 "台北经济和文化代表处"及其在美国各地开设的13个办事处通过对美国各州的工作，近 年来美国20多个州已经通过支持台湾的议案，其中一些议案支持台湾加入联合国。 第二，台湾还通过雇佣游说人员和政治顾问、花费大量资金接近美国政界要员、智囊 机构和新闻舆论界，以图对其产生影响。曾经担任美国驻华大使的李洁明离任后不断发表支 持台湾的言论，其重要的原因是他过去就从台湾收到资助，是台湾"慷慨"的受益者。受雇 于台湾、每月从台湾领取8,500美元的皮特*罗森布拉特曾经是约翰逊政府的官员，同民主 党有着密切的关系，台湾驻美代表鲁肇忠就通过他同克林顿政府的安全顾问安东尼*莱克进 行了数次会谈。当然，台湾的游说是友谊加棍棒双管齐下，1996年2月，台湾拒绝继续向 密西根大学提供另外3年共450,000美元的赞助，原因是该校的中国问题专家李侃如在一份 报告中主张发展同北京的关系应摆在美台关系之上。类似的事件也曾经发生在哈佛大学和哥 伦比亚大学。曾经任里根政府国家安全顾问、现受雇为台湾顾问的理查德*艾伦说："台湾 人不断提出要求，他们不断地敲门。在游说的有效性方面他们或者与以色列人持平或者仅次 于以色列人。" 其三，台湾通过邀请美国国会议员及其助手、各州州长以及州议会议员访问台湾，免 费款待的方式以赢得他们的好感和支持，同时竭力在美国各层官员中培植感情和友谊。美国 国会向来是台湾重点游说的对象。台湾驻美代表处同国会议员保持着紧密的关系，不断邀请 议员参加其组织的活动；向国会议员提供有关台湾的资料和信息，使议员们对台湾的发展有 着感性的认知。台湾还出资大量邀请国会议员赴台湾访问或旅游，给予周到而热情的接待， 台湾领导人亲自出面接见，以笼络感情。为了使李登辉访美和鼓动国会通过武力"保卫"台 湾的决议，台湾在美国国会山上不惜花费巨额资金对参众两院的议员进行游说，参议员默考 斯基就从台湾得到不少经济上的资助。近年来他在台湾问题上竭力推动国会通过决议允许李 登辉访美和提议将《与台湾关系法》置于中美"八*一七"公报的种种举动从一个侧面说明 了台湾游说活动的效果。 第四，台湾不仅通过各种途径同美国政府官员接触，施加影响，而且通过各种途径在 美国极力提高台湾在美国民众中的积极形象，从而对美国政府施加压力。台湾当局及其代理 人不仅兜售其取得的"成就"，而且注重"感情投资"，通过诸如在海湾战争和科索沃战争后 捐款支持美国的行动，并大力加以宣传，以赢得美国官员和民众的好感。 　　台湾的苦心经营终于在新的形势下收到了一定的收效。在台湾的大力游说下，美国已有 超过16个州的议会通过决议支持加入联合国。美国对台政策也在逐渐进行调整，实质上在 抬高台湾的国际地位。传统上反共的共和党保守派和强调民主自由的民主党自由派在后冷战 时期从不同的角度出发主张发展同台湾的关系，这种观点在国会中占据了主导地位。不仅如 此，台湾在国会中有一批忠实的支持者。参议院中有赫尔姆斯、默考斯基、西蒙、史密斯、 麦克、布朗、佩尔等议员；众议院中有吉尔曼、所罗门、兰托斯、罗尔巴克尔、克里斯托夫*史 密斯、托里切利、方德布鲁克、考克斯等议员。虽然这些人在国会两院中占少数，但是能量 却不小。如赫尔姆斯和吉尔曼分别在参议院对外关系委员会和众议院国际关系委员会中担任 主席，在国会中的影响力不容忽视。这些国会议员不断就台湾问题发言，称赞台湾的进步和 发展，并反复在参众两院提出支持台湾的议案。在这种氛围下，更多的议员宁愿顺从大势， 而一般不愿站出来持反对的立场，因为那样带来的政治风险性要大得多。根据政治心理学， 为了避免在未来的选举中受到对手的攻击，在一些问题上顺从大多数人的意见将是明智的选 择。1995年，克林顿政府违背对华承诺，允许台湾李登会访问美国，其直接原因是美国国 会的巨大压力，但是在国会的背后是支持台湾的利益集团竭力游说的结果。 　　近年来台湾之所以在美国的游说活动取得相当成效，得益于以下几个主要因素： 首先是台湾已经成为美国牵制中国的一张牌。 美国出于对自己战略利益的考虑，自从中美建交以来一直推行着"双轨政策"，即一 方面同中国签署三个联合公报，承诺坚持"一个中国"的政策；但另一方面依据《与台湾关 系法》发展同台湾的关系。伴随着苏联的解体和中国的不断崛起，"中国威胁论"在美国国 内日嚣尘上，美国国内精英阶层不少人已经开始将中国定位在"潜在的战略竞争对手"或者 是"潜在的敌人"，他们开始着眼于用打"台湾牌"来牵制中国的发展。这从客观上为台湾 的游说提供了必要的空间。 其次，台湾近年来发生的政治变革使其有了兜售的政治资本。 　　在许多美国人看来，台湾的"民主化"是美国在国际上推进民主的一个重大成就，在亚 洲树立了一个典型的"民主化"模式。由于亲台势力的大力兜售、舆论界和一些政客的片面 宣传，相对于中国大陆在美国国内的负面形象，台湾在美国人心目中的正面形象愈加突出。 共和党极右保守势力和民主党自由派要求给与台湾以更大的支持，作为其实现"民主化"的 奖赏。 其三，台湾对于美国的政治架构和价值观念认识较为深刻，游说得力。 　　从40年代至今，台湾当局和岛内各种政治力量在美国苦心经营多年，有相当的政治基 础。不仅如此，他们其中的决策或智囊人物多有在美国留学或长期在美从事政治经济活动的 经历，对于美国政治体制运作有着颇为深刻的认识和理解，与美国各界精英阶层交往频繁， 所以他们充分利用各方的有利条件，争取对台湾的支持。在进行游说时，台湾努力以美国人 容易接受的思想、观点和价值观来进行包装，从而收到了良好的效果。 第四，在美国国内，与台湾游说集团相竞争和抗衡的力量非常有限。 　　一个利益集团的游说在很大程度上不仅取决于本身力量的大小和游说的技巧，还取决于 是否有竞争的力量来抵消其影响。而恰恰在这一问题上，台湾的大力游说并没有得力的对抗 力量来制衡。人权利益集团要求对于台湾的民主化进程给与支持，同情"台独"势力。而美 国的军工企业在对台军售中受益非浅，也希望向台湾出售更多的武器。不仅如此，美台经贸 关系的密切使得美国的商业界不会象在不会象在中国最惠国待遇问题上那样大力进行游说 活动，而是要求美国政府拓展对台的经贸关系。在这种情况下，游说活动就呈现出一边倒的 态势，相应地台湾势力对美国政府的游说活动就会取得明显的成效。 五 通过前面的论述，我们不难发现，后冷战时期，利益集团在美国对华政策中发挥了不 容忽视的作用。美国工商业和农业利益集团在商业利益的驱动下，在维护中美经贸正常关系 发展方面起到了十分积极的作用。而人权组织、劳工组织、环境保护组织、极右宗教势力和 支持台湾的利益集团所追求的利益目标交叉重叠，所以结成了反对发展对华关系的临时联 盟。在这些集团的鼓噪下，强化了美国公众对于中国政府的消极态度，并对美国政府构成压 力，严重干扰了中美关系的正常发展。往往参与游说的是多个利益集团，利益集团之间的力量也不是均匀的。在具体的问题上或领域内，一些利益集团就会有较大的发言权，诸如工商 阶层在经贸问题上、人权组织在人权问题上、劳工组织在劳改产品问题上、极右的宗教组织 在宗教问题上分别有不容忽视的影响。虽然人权、劳工和宗教右翼集团在对华最惠国待遇问 题上的争夺中表面上处在下风，但是他们通过这一问题作为杠杆在一定程度上达到了目的。 面对利益集团的游说、国内舆论和国会的压力，克林顿政府不得不在各种政治力量之间寻求 一种平衡。体现在美国对华政策上，克林顿政府在支持发展中美关系的同时，在人权、贸易 和军控等问题上不断对中国施压，因而体现在政策上就会出现自相矛盾、左右摇摆的现象， 甚至导致中美在台湾等问题上出现对抗，使得中美关系倒退。 国际环境的变化和自身的成熟使得利益集团已经不再被完全被封闭在对外政策决策 体系之外，而是通过同政府官员会晤、游说国会和发布政策报告和信息直接同决策者沟通， 以影响他们的决策。 利益集团的影响主要表现在以下四个方面： 1、 利益集团的活动影响公众舆论，能够在一定程度上左右美国国内的政治氛围，从而对决 策者的外交决策产生影响。利益集团的活动和公众舆论是互动的关系：有利的公众舆论 有助于提高游说的效果，而利益集团可以通过多种途径影响公众舆论。由于公众舆论有 利与否直接关系到利益集团游说的效果，所以利益集团都十分关注营造对己有利的政治 氛围。在现代信息科技发展的情况下，一些利益集团本身就是舆论的载体，对于公众的 态度产生巨大影响。 2、 美国利益集团的活动确立对华政策的议题。利益集团通过各种游说手段将一些问题摆在 公众和政府面前，迫使政府做出反应。同时，利益集团发布的报告和分析会对公众和政 府的观点产生影响，从而对正在和将要进行的讨论的基调产生影响。在许多情况下，利 益集团所关注的议题通常也成为双边存在的问题，美国政府也在这些问题上对华施加压 力。 3、 利益集团能够协助国会对于行政当局推行对华政策进行监督。由于国会的信息来源有限， 国会议员也没有足够的精力和兴趣关注对外政策，所以国会在很大程度上依靠利益集团 对行政当局的所作所为进行监督，以确保政策的贯彻执行。 4、 利益集团扮演的另一个重要角色是信息和政策分析的源泉。由于利益集团同选民联系紧 密，同时又关注某个特定的事物或问题，所以能够迅速地提供政策分析报告或数据，影 响决策者的判断。 在对外政策的制定过程中，利益集团在决策的酝酿阶段发挥重要影响。不过，在充分 认识利益集团在对华政策上的介入和影响的同时，我们必须看到，相对于国内政策而言，利 益集团对于对外政策的实际影响力受制于多种因素。 首先是事件的性质。如果是危机事件如台海危机期间，由于时间紧迫，决策圈子很小， 所以利益集团介入的可能性就会很少，影响自然就小。但是如果时间并不紧迫，而且需要国 会的介入，并直接涉及到国内有关方面的利益，利益集团的介入就深，影响也会比较大。 其次是利益集团内部的凝聚力和游说的协调一致。利益集团为了加强自己的力量，经 常会同其他一些在特定问题上持相同或相近立场的利益集团或组织结成联盟，而联盟内部的 凝聚力和协调能力就会在很大程度上决定该利益集团阵线的影响力。 第三是美国国内的政治环境对于利益集团有利与否。1989年后，中国在美国的形象不 佳，美国国内新闻媒体和公众舆论都对中国持消极态度，这就在相当大的程度上增强了反对 给与中国最惠国待遇的利益集团的游说力量。台湾的游说之所以在美国国会得到强大的支 持，一个重要的原因就是传统上反共的共和党多年后重新主掌国会山，而民主党国会议员也 要求给与"民主的台湾"以更多的支持； "中国威胁论"的不断高涨，使得美国政府有意 利用台湾来适当牵制一下中国的发展。这些都为台湾的游说活动取得成效提供了机遇。工商 利益集团之所以在中国最惠国待遇问题上逐渐占据了上风，除了他们的大力游说之外，还因 为越来越多的政府官员和国会议员意识到取消中国的最惠国待遇或附加条件既不符和美国 的国家利益，也不会收到任何成效。 第四是国际政治环境的状态。由于对外政策涉及国家间关系，所以国际态势的变化就 直接影响到利益集团最终对美国对外决策的影响程度。后冷战时期，中美战略关系的削弱使 得反对发展对华关系的利益集团的影响大为上升，但是另一方面中国对于美国的重要性使得 反对发展对华关系利益集团的影响始终被控制在一定的限度内。中国的不断崛起、改革的不 断深入和中国市场的不断扩大强化了要求发展对华关系利益集团的影响力。在台湾的大力游 说下，美国国会迫使克林顿政府做出允许李登辉访美的决定。但是在中国方面做出强烈反应、 中美关系出现危机事态后，决策的主导权又完全转到行政当局一边。鉴于美国的国家利益， 克林顿政府不得不在国内政治需要和国际需要之间达成一种平衡，对于中方做出了一系列承 诺，其中就包括后来被称为"三不"的诺言，以免中美关系完全破裂。 第五是利益集团 所追求的是否同决策者所认知的国家利益相一致。利益集团对美国对外政策的影响在相当程 度上取决于其立场是否为决策者所认知。如果利益集团所追求的目标不被决策者所认可，那 么其影响就会非常有限。同时，决策者对于主要国家利益和次要国家利益的认识同样会相应 地影响到特定利益集团的实际影响。 第六是决策者的性格。决策者特别是总统的强弱也同样在很大程度上关系到利益集团 的影响。作为一个外交官出身的中国通，布什总统在对华政策问题上立场比较坚定。尽管承 受了巨大的压力，但是始终牢牢地控制着对外决策权，利益集团在对华政策问题上的实际影 响相对较小。而克林顿总统相对则是一个弱势总统，固有的讨好各方的政客心态使得他对国 内政治态势非常敏感，其对外决策更多地受到国内政治因素的制约。在此情况下，利益集团 在其任内的影响就会增大。 总而言之，利益集团对于美国对外政策的实际影响力受到多种因素的制约。由于利益 集团依旧游离在决策圈之外，仍然通过自身的游说来间接地影响美国的对外政策，所以利益 集团对美国对外政策的实际影响取决于国内外各种政治力量的状态。决策者最终要在国内和 国际各种政治力量之间寻求一种平衡。对外政策的制定和推行毕竟还是同国内政策有区别， 决策者相对要更多地考虑国际因素，从美国总体的国家利益来考虑问题，而不是为某一个或 一些利益集团所左右。在这样的情况下，一个利益集团或利益集团联盟的影响力不仅取决于 他们自身的力量和相互之间的"拔河"，而且还取决于国内外政治态势的发展。正是因为如 此，所以我们对于利益集团在对外政策上的影响既不能忽视，也不能过于夸大。 六 展望未来的中美关系，可以断定的是利益集团在对华关系上的角逐还会继续下去，但 是现存的阵线可能会发生一些变化。由于各个利益集团的利益追求是多层面的，所以他们的 对华立场并非固定不变。比如美国的一些极右宗教组织认识到对抗并不能解决实际问题，所 以他们转而寻求通过对话合作的方式来探讨中国的宗教和计划生育问题；美国的一些法律组 织不再是仅仅要求对中国施加压力 ，转而要求同中国进行法律合作，帮助中国培训法律人 才，完善法制体系。即使人权组织如亚洲观察也在寻求同中国的对话。可以预见，随着形势 的变化和利益驱动的转换，原先在最惠国待遇问题上对立的利益集团可能会联手起来，对美 国的对华政策施加影响。在围绕中国最惠国待遇的斗争中，美国商业界同人权组织之间的观 点和立场是截然相反的，双方并且相互攻击。商业利益集团指责人权组织过于极端，取消中 国最惠国待遇不符合美国的国家利益，不利于推动人权在中国的改善；而人权组织在从一开 始就指责美国公司只顾赚钱，讨好中国政府，而不顾道义原则。如果仅仅从表象来看，双方 的关系似乎非常僵硬。然而，现实却与这些表象有所差异。尽管美国商业界同极右的宗教组 织之间的关系仍然十分僵硬，但是美国商界同人权团体之间的关系却在获得实质上的改善。 这种特殊的关系典型地体现在美中商会和人权组织亚洲观察之间。尽管双方对于最初双方接 触的发起有不同的解读，但是双方伴随着围绕中国最惠国待遇的斗争的进行而进行私下的接 触和交流确是不争的事实。亚洲观察主任金德瑞泽克承认双方开始私下接触始于最惠国待遇 讨论最高潮的布什政府时期。他们发现尽管双方在政策问题上有不同的看法，但是双方的目 标和关注点都"十分相近"，"于是开始了就一系列事情进行十分广阔并且现在是非常连贯的 对话。" 美中商会会长柯白则坦承和金德瑞泽克是好友，双方经常在私下交流意见。 美 国一些公司对于中国的监狱劳工非常关注，以避免卷入不必要的纠缠，于是以美中商会为桥 梁双方展开了公开的接触。金德瑞泽曾经数次受邀到美中商会就美国对华政策、中美之间的 人权问题等商界比较关心的问题做讲座，双方开始了实质性的往来，成为一个沟通的重要渠 道。亚洲观察还推出一个计划，将商业组织领导人、学术界人士和人权活动人士聚集在一起 讨论相互合作的策略来推动其他国家的人权状况。金德瑞泽克认为："随着时间的推移，尽 管我们之间存在着政策差异，但我们至今的相互信任感在增强，并且越来越有信心在那些框 架问题上展开对话。" 尽管人权组织国际大赦没有公开表示其在中国最惠国待遇问题上的 立场，但是实质上是反对给与中国最惠国待遇地位。人权大赦也曾经致函许多美国大公司， 要求就双方所关心的问题进行对话，并愿意提供信息和保护人权的行为规范。 伴随着中美 就中国加入世界贸易组织达成协议，最惠国待遇问题将最终不会是一个问题，而这就会给利 益集团联合阵线的转换和重组提供了必要的条件。美国工商业阶层在支持发展对华关系的同 时，也同样要求中国进行改革、开放市场、保护知识产权，要求中国以"商业条件"而不是 "政治条件"加入世界贸易组织，支持美国政府在这些问题上对华施加压力。在这种情况下， 人权组织和商业利益集团之间围绕经济利益的斗争就会相对淡化，双方合作的余地就大为增 加。可以预见，在不久的将来，这两大立场截然相反的利益集团会达成某种默契，来实现各 自的目标。 最后需要指出的是，作为游离于政府之外的一种特殊的政治力量，利益集团在对外政 策问题上的日趋活跃将使得传统意义上政府与政府之间往来的固定模式越来越受到挑战。未 来中美关系的发展过程中，非政府的民间组织将会扮演更大的角色，民间的相互来往和沟通 将会对双边关系产生深远而积极的影响。 罗伯特*G*萨特，"美国国会、总统和美国对华政策--关于1995-1996年台湾危机"，参见赵宝煦主 编：《跨世纪的中美关系》，东方出版社1999年3月第一版，第486页。 李侃如："美中关系中的国内因素"，见赵宝煦主编：《跨世纪的中美关系》，东方出版社1999年3月第一 版，第361页。 1999年1-2月在华盛顿访谈期间，一位著名中国问题专家辛辣地指出：既然是人权组织，它就必须在人 权问题上找些事来干，越是积极，调子越高，就会获得一些美国人的支持，从而能够得以生存。而中国恰 恰是一个美国人能够抓的起来的国家。 Timothy Burn, "U.S. Business push renewal of MFN trade status," The Washington Times, June 25, 1998, Part A, p.A1. Peter H. Stone, "Business Battles for China Trade," The National Journal, June 20, 1998, p.1456. 1999年1月华盛顿之行同美中商会会长柯白和副会长傅强的会谈。 Testimony Of Robert A. Kapp, President of US- China Business Council, Before Subcommittee On Trade, House Ways and Means Committee, June 17, 1997. 笔者1999年1-2月在华盛顿走访美中商会时，柯白会长向 我强调了这一游说的技巧。 引自Steven M. Teles, "Public Opinion and Interest Groups in the Making of U.S.- China Policy," Robert Ross(ed.), op.cit., p55. 有关详细的论述参见袁征博士论文"美国国会、对华最惠国待遇问题与中美关系"。 关于中国留学生卷入最惠国待遇斗争的详细描述参见James Mann, op.cit. "The Times Poll; Americans' High Regard For China Abruptly Sours," Los Angeles Times, June 21, part 1， p.1. 1999年2月在华盛顿访问中美商会时同会长柯白博士的交谈。 Karl Schoenberger, "Question of conscience: human rights in China of jobs in California?" Los Angels Times, 15,May 1994,p.D3. Business Coalition for U.S.- China Trade, "Business leaders urge U.S. to de-link trade sanctions and human rights," press release, 6 May 1994. Congressional Record, 1994,H7244-7245. David Plotke, "The Political Mobilization of Businese," in Mark P. Petracca(ed.), op.cit.,p.175-198. See Prepared Testimony Of Clark A. Johnson, President And CEO, Pier 1 Imports, Inc, On Behalf Of The National Retail Federation Before The House Ways And Means Committee, Trade Subcommittee, June 17, 1998. "Business Coalition Position Paper: Stabilizing and Improving U.S.- China Trade Relations," Business Coalition for U.S.- China Trade, February 1, 1996. Cited from Robert G. Sutter, U.S. Policy Toward China An Introduction to the Role of Interest Groups, New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1998, p.57. Julie Kosterlitz, "From The K Street Corridor," The National Journal, July 18, 1998. P.1693 "The State of the Union," Chicago Sun Times, September 3,1995. Steven M. Teles, "Public Opinion and Interest Groups in the Making of U.S.- China Policy," Robert S. Ross, op.cit., p58. 史蒂文*M*泰勒斯："公共舆论和利益集团对美国制订对华政策的影响"，赵宝煦主编：《跨世纪的中美 关系》，东方出版社1999年3月第一版，第459页。 James Mann, About Face A History of America's Curious Relationship with China, from Nixon to Clinton, New York: Alfred A. Knope, 1999, p.322. "Organized Groups with Current Interests in U.S. Policy toward China," See Robert G. Sutter, U.S. Policy Toward China an Introduction to the Role of Interest Groups," p.123-125. Elaine Sciolino, "Taiwan's Lobbying In U.S.: Mixing Friendship And Hardball," The New York Times, April 9, 1996, p.12. 1999年走访华盛顿时一位前美国政府官员、中国问题专家指出，在台湾进行积极有效的游说活动的同时 并没有遇到中国大陆的抗衡，"（台湾的游说活动）完全是一边倒的"。 比如信息科技领域的一些产业如美国在线等等。美国的宗教组织也可以通过广播电视或其他形式对于公 众加以影响。可以说，在一些情况下，利益集团与舆论媒体的界限已经不是界限分明。 引自Steven M. Teles, "Public Opinion and Interest Groups in the Making of U.S.- China Policy," Robert Ross(ed.), op.cit., p.50. 1999年2月华盛顿走访美中商会会长柯白会长。 史蒂文*W*泰勒斯："公共舆论和利益集团对美国制订对华政策的影响"，见赵宝煦主编：《跨世纪的中 美关系》，东方出版社1999年3月第一版，第458页。 Steven M. Teles，op.cit., pp51-52.