自由主义与民主——二者缺一不可
作者:樊吉社
来源:商务印书馆1999年第1版
时间:1999-12-31
自由主义与民主制--二者缺一不可 马克•普拉特纳(Marc.F.Plattner) 二十多年前,民主国家似乎局限在北美和西欧,例外的情形不多。这些国家已经加速 推进了工业经济,中产阶级已经形成一定规模,实现了高识字率--很多政治学家把这些 要素当成是民主制成功的前提条件。它们不仅是自由和竞争性选举的家园,也是法制和保 卫个人自由的发源地。简言之,这些国家就是所谓的"自由民主国家"。 比较而言,世界的其他地方,多数国家既没有自由也没有民主。它们被各种各样的独 裁所统治:军人专制、一党专政、革命专政、马克思-列宁主义专政,这些专制政体摒弃 自由的多党选举(即使原则上不总是如此,实践中的确是这样的)。然而到二十世纪九十 年代初,形势出现了戏剧性的变化,世界上数目惊人的专制政权倒台了。它们通常被至少 渴望民主的政权所替代,出现了塞缪尔*亨廷顿称之为民主化"第三次浪潮"的景象。今 天,世界上各大洲100多个国家有理由宣称它们已经自由选举了自己的政府。 除非洲外,仅少数雄心勃勃的新民主国家遭遇民主公然向专制的逆转。但是,许多国 家,甚至是那些确定无疑地举行了自由而公正的选举的国家,没能提供那些久已建成的民 主国家共有的对个人自由的保护,并坚持法制。正如拉里*戴蒙德(Larry Diamond)所言,很 多政权是"选举的民主",而不是"自由民主"。亨廷顿引证了戴蒙德的区分,声称在非 西方社会引入选举通常会导致反自由力量的胜利。法里德*扎卡利亚(Fareed Zakaria)争论道, 在全世界推进民主应对"不自由的民主国家的出现"负责--即自由选举的政府不能保证 基本的自由。扎卡利亚认为"宪法规定的自由主义从理论上与民主不同,从历史上与民主 有别……目前,自由、民主这两条线,在西方政治结构中是相互交织的,在世界其他地方 则分道扬镳了。民主繁荣了,宪法规定的自由主义并未昌盛。"扎卡利亚归纳出这种区别 后,建议西方决策者不仅要加大力度培育宪法规定的自由主义,而且要减少对选举的支持, 并暗示"自由的专制"比没有自由的民主更可取。 解构民主 所有这些作者作出的根本区分都是重要而且站得住脚的。自由民主--即现在大多数 人谈到民主时所指的东西--实际上是两种不同成分的交集,一个是严格意义上的民主, 一个是自由。恰如其语源由来所示,"民主"一词最基本的意思是人民的统治。作为多数 人的统治,民主制区别于君主制(一人统治),贵族制(贤人统治)和寡头制(少数人统 治)。当今世界,仅是国家规模已使古代一些共和国曾实践过的直接民主行不通了,选举 立法机构中的代表及其他公职官员是民众行使统治权的主要机制。现在,根据进一步推定, 民主实际上必然包含全体成年人的投票权和竞选公职的资格。那么,选举被认为体现了现 代自由民主大众化和多数主义的方面。 自由民主一词中的"自由"不是指谁来统治,而是指如何实施统治。它尤其意味着政 府的权力和行使权力的方式受到了限制,特别是根本法或宪法的约束,但归根到底是个人 权利的限制。自然的、不可分割的权利,今天通称为"人权"的思想起源于自由主义。个 人权利的第一要义是指在人们追求幸福的过程中保护私人领域,目标多元化和多重性,它 是自由政治秩序的关键要素。 民主制和自由主义并非不可分割地联系在一起,这一事实已被历史上曾存在过的没有 自由的民主国家和自由的无民主国家所证实。尽管古代的公民比我们现在更无可比拟地参 与自我管理,但其民主制没有能提供言论自由、信仰自由,私有财产保护和拥护宪法的政 府。另一方面,自由主义的诞生地,近代英国进入十九世纪时享有的选举权相当有限。扎 卡利亚指出,宪法规定的自由主义这个基本机制确立后,英国逐渐扩大投票权,它提供了 民主化的经典例证。在我们这个时代,扎卡利亚举出了英国殖民统治下的香港作为没有民 主政体而自由主义繁荣的例证。 人人生而平等 尽管"拆解"现代自由民主的构成要素是理解其特点的关键一步,但过度夸大自由主 义和民主制之间的分裂很容易产生新的误解。虽然许多新的选举的民主制没有自由,但总 的看来,实行自由选举的国家远比那些未实行选举的国家更为自由,而保护公民自由的国 家远比那些不提供保护的国家更可能实行自由选举。这不只是偶然的。它是选举的民主制 和自由秩序之间强劲的固有联系导致的结果。 这样的一些联系异常明显。就民主方面而言,如果选举真正自由而且公正,它似乎要 求保障某些公民自由--言论自由,结社、集会自由。因此,即使政治学家们提出的狭义 民主也通常包括一个条件,即自由至少必须保持在一个必要的限度,以使公开的选举竞争 得以进行。反之,如果我们首先探讨自由传统下的人权,一般认为现在的人权通常包括某 种参与选举的权利。因而《联合国人权宣言》第21款认为:人人都有直接或通过自由选举 的代表参与政府的权利……人民的意志应该是政府权威的基础;此种意志应在定期真正的 选举中得到表达,选举应是普遍的,人人有选举权的,并通过无记名投票或类似的自由投 票程序来进行。有人可能认为这是自由主义和选举民主政体之间正式的、甚或仅是定义上 的联系,但这说明了二者之间意义更为深远的相同之处。 因为来源于自由主义的政治学说中也包含了深层的平等主义和多数主义的特点。这种 理论即,所有合法的政治权威来源自个体的同意,这些个体不仅天生是自由的而且是平等 的。约翰*洛克在他的《政府论下篇》开篇中认为:自然状态下,人处于"完备无缺的自 由状态","这也是一种平等状态,在这种状态中,一切权力和管辖权都是相互的,没有 一个人享有多于别人的权利:极为明显,同种和同等的人们既毫无差别地生来就享有自然 的一切同样的有利条件,能够运用相同的有利条件,能够运用相同的身心能力,就应该人 人平等,不存在从属或受制关系。"其基本要点是,没有人享有统治他人的自然权力,明 确的引申即人对人的统治只在相互协议或"契约"的基础上才是合理的。 有一点现在很清楚,即洛克及其后继者均未因此而做出结论:民主制是政府的唯一合 法形式。所有人的同意对于组成一个政治团体的自然契约至关重要,因为当他们坚持这一 点时,他们同样辩称,政治团体有权决定将立法权置于何种体制下--不管是民主制,还 是寡头制,君主制或混合制,正如英国将立法权授予国王、上院和下院。自由主义本来就 没有坚持民主制作为政府形式,但它毫不含糊地坚持归根到底的人民的主权。因而洛克论 证,如果立法机构被废除或不能履行其责任,建立新的立法机构的权利掌握在人民的多数 手中。 为了理解自由平等主义的显著特点,有必要评估现代自由民主同现代之前古代城邦(真 正的非自由)的民主之间有多大的差别。支持现代自由民主的人认为,现代自由民主与古 代民主的关键性分野是,现代民主更依赖其关键机制--立法机构中选出的代表。《联邦 党人》的作者们经常对比两种不同的"大众政府"。他们偏爱"共和制"(代表制在其中 占一席之地的政府),他们认为"共和制"不必经受"纯民主制"(少数公民集结一起直 接管理政府,《联邦党人》第10篇)的缺陷。他们认为,在纯民主或直接民主政体中,"没 有什么来抵制牺牲弱小党派或牺牲异己分子的诱因。"因此人们发现纯民主或直接民主"与 个人安全或财产权势不两立"。后来在《联邦党人》第63篇中,麦迪逊承认古代的人并非 不了解代议制原则,他说:"古代政治制度与美国政府的真正区别在于美国政府中完全排 除作为集体身份存在的人民,而并不在于古代政治制度中完全排除人民的某些代表。"(原 文斜体)简言之,现代自由民主制从最初就倾向于缩小人民的直接政治作用。在这种意义 上,扎卡利亚强调自由主义反对多数原则的方面是依据了确凿的事实的。 当然,片面地讲,现代国家规模更大,全部人民在一起集会是不现实的,这说明代议 制政府取代直接民主有其合理性。但正是这种事实使得象孟德斯鸠和卢梭这样的思想家得 出结论,民主或共和政府只在小国才有可能实行。卢梭断言,"人民选出代表的那一刻起, 他就不再是自由的了。然而,论证代议制政府合理还有另一种论据。用麦迪逊的话说,"公 民选出代表他们的团体,这个团体的智慧可以最大程度地认清国家的真正利益,团体对国 家的热爱和对正义的拥护使之因暂时和狭隘的考虑而牺牲国家利益的可能最小,代议制政 府以这个团体为中介,能够完善并扩充公众意见。"换言之,选出的代表可望比一般公民 更为高明。相比而言,古代民主制中多数公职官员是通过抽签选出的。亚里士多德的《政 治学》认为抽签是民主方式选拔官员的特色,选举是寡头制选拔官员的方式。孟德斯鸠重 申了这种判断,并补充说"通过抽签的选举权是不伤害任何人的选举方式,却激励每个公 民抱有服务国家的美好愿望。"反之,实行选举的地方,选出的代表往往是比一般公民更 富有、受过良好的教育、更为聪明的人。有鉴于此,代议制或选举民主政体不仅很大程度 上取消了人们直接参与自我管理的权利,似乎同时形成了对政治平等的贵族式的偏离。 民治和民享 现代自由、代议制民主政体比古代民主政体更为平等,这是代议制的另一层含义。在 古代民主中,有权参与公共事务的公民总是不同程度地代表所有人口中相对较小的比例。 不仅大量的奴隶和外国居民被排除在外,而且妇女在政治事务中起不到任何作用。前自由 民主--古代城邦的直接民主,并非基于任何人人从根本上自然平等的理念。当然,长期 以来现代代议制政府将穷人和妇女排除于政治参与之外,而在美国,代议制甚至与奴隶制 并存,这是一种真实的情况。但这种排斥总是与自由主义潜含的原则--人人生而自由平 等相冲突,这一点也不假。这一原则的历史发展必然将自由主义转变成自由民主制。 断言在一个传统的等级社会中,多数人民对于排斥他们参与的政治安排表示了某种策 略上的同意,这是一种情况。十七世纪英国民众的情感,如果有测度办法,一定会赞同君 主制。但是,当人人生而平等的原则日渐流行,普通人的教育、经济状况持续提高,只能 期待他们中的一些人开始要求投票的权利。而一旦他们开始这样做,怎么可能再断言他们 认可一种他们没有发言权的政治秩序呢?没有大众政府的人民主权,理论上也许是协调的, 甚至实践中也能维持相当一段时间。然而长远来看,人民主权终会导向大众政府。 因而在十九和二十世纪的整个西方世界,自由主义的立宪政权变得愈来愈民主,这毫 不奇怪。君主或未经选举的机构享有的立法权份额衰减,直至最终消失。同时,选举权逐 渐扩大。财产资格和基于人种、性别的排斥消除了,以至于1948年国际社会认可了"普遍 而平等的选举权"是人权的组成部分。 扩大选举权的道义根据在约翰*斯图亚特*密尔的《代议制政府》中得以明确阐释, 该书出版于1861年。密尔争论道:"阻止任何人在享有同别人同等利益的事件中享有发言 权,如果不是防止更大的罪恶,那就是对个人的不公正,……因此,强制排除任何人或阶 级的选举权安排,不对所有适龄的、渴望获得选举权的人开放的选举安排,永远都不会让 人满意。"基于这些原因,密尔还力主将选举权扩大到妇女。然而,这并不影响他反对将 投票权给予未受过教育和享受教区救济的人,他还提议,应给受教育的人和专业人员分配 加权投票权。今天,这种背离选举权分配普遍性和平等性的主张似乎是令人吃惊的"精英 思想"。没有任何为"防止更大罪恶"的主张被认为充分有力,可以推翻每个人均有同等 投票权的正义原则。 让民主制运转起来 密尔的《代议制政府》还有另一个让现代人的感情觉得讨厌的地方,那就是他对殖民 主义的辩护。对密尔而言,代议制政府"是完备政府的理想类型",但代议制并不适于所 有的社会状况。它特别不适于"野蛮"或"落后"的民族,这些民族可能需要某种形式的 君主制,或(最好)是外部统治,使之走向文明状态,文明状态下他们可能适用代议制政 府。 密尔偏爱殖民主义的观点部分基于一种可疑的历史进步理论(或是我们今天所说的"现 代化"理论)。然而,密尔主张代议制政府并非适合所有情况下的社会的另一个理论基础 不容轻易忽视。正如他所言,"代议制,象任何其他政府形式一样,一定不适合那些不能 长久坚持这一制度的社会。"如果人们不珍视代议制政府,不愿意捍卫它,不能按它要求 的去做,那么他们就不能维持它,因而期望代议制政府更好地为他们服务将是奢望。 使民主能够维持下去,训练和鼓励人们做需要他们做的事以使民主政体运转起来,这 些考虑当然没有过时。这就是目前西方政府、国际和地区组织及非政府组织向那些新民主 国家提供的"民主援助"计划的核心部分。这也是今天那些研究新民主政体--巩固问题, 如何使民主机制发展到极不可能崩溃等问题的政治学家们关注的核心所在。这说明了今天 对公民权利和义务、公民社会的发展广泛关注的原因,这种关注不仅包括新民主国家,也 包括久已建成民主的国家。这些考虑说明一个不能低估的事实:使自我管理运转起来是不 容易的。任何民族都可以得到民主政府,但不是所有的都能维持民主政府。那么,一旦一 个民族不能、至少目前不能使民主制运转起来,这个民族应当做些什么呢?对于这个问题, 密尔的答案是殖民统治。我们应怎样做呢?这是扎卡利亚文章中含蓄提出的疑问。 这个不容易回答的问题说明,现代民主传统中公正合法政府的自由学说与大众政府的 实际要求之间的严重紧张状态。(在《社会契约论》中,卢梭称"一切合法政府都是共和 制的。"但后来在同一著作中他又说"自由不是所有气候下的果实,因而自由不是所有人 都能享有的"。)如今,人人生而自由平等,任何人未经他人同意无权进行统治的原则风 靡世界。正如我上面所说,这必然被理解为没有大众明确地通过选举形式表示的同意,他 们不受统治。然而过去的和许多国家的经验表明,这一原则不能在任何地方立即有效地付 诸实施。二十世纪六十年代诸多殖民国家遗留的民主制的失败再度证明了一个事实,即在 某些情况下民主制不可能持久。但是,如果理论上到处都需要民主政府,在那些民主制实 际上不能运转的地方,一个优秀的自由民主人士应走什么道路呢?这个难题大致解释了对 普及自由民主制的前景欢悦和失望情绪交替上升的原因。 扎卡利亚怎样建议解决这个困境的呢?他认为,首先宪政、法制、保护个人自由,比 代议制政府更重要。据此他建议西方政策应支持在许多发展中国家建立"自由的专制", 而不是鼓励引进选举。如上述评论,扎卡利亚提出的自由专制的重要例证是十九世纪的欧 洲,在那里君主制政府引进宪法规定的自由主义先于民主化。先自由宪政,接着渐进民主 化的顺序便于使人们适应自我管理的要求,这一点常常引起人们的注意。但是今天这是否 是一种实用的策略呢? 在十九世纪和二十世纪初,民主化是在这样的背景下进行的:社会等级制的很多传统 原则仍在相当程度上禁锢着民众的想象力。政治合法性的卓越原则--平等思想没有被完 全接纳。欧洲许多地方,君主制和贵族制仍很受欢迎,所以即便有限投票权选出的议会起 到的有限立法作用看起来正朝向大众政府迈进。如今情形已大不相同了。仅有少数国家 内--主要是伊斯兰君主国,类似传统统治的东西仍占支配地位。这些国家或许能赶上十 九世纪的欧洲模式。其他地方仍存在的专制--有的是已被雄心勃勃的民主制取代的政 权--一般而言,与其说是传统政权不如说是意识形态政权,它们拥护自己的某种平等主 义理论。在后共产主义或此前的一党共产主义政权中,应接受什么样的原则作为限制选举 权的基础呢?除了选举,什么样的合法机制可用作决定由谁来行使统治权呢? 扎卡利亚明确举出的现代世界中唯一一个自由专制的例子是英国统治下的香港。然而, 他显然不想建议复兴殖民主义。九十年代初出现了对"失败国家"--冷战期间超级大国 的仆从国问题的激烈讨论,这些国家面临一旦其庇护国撤销支持就要崩溃的威胁。在有关 世界新秩序的讨论中,有些人似乎倾向于让"国际社会"干预这些国家,实质上是复活类 似联合国保护下的殖民统治。不管这种思想有多少优点和可行性,联合国尝试政治(反人 道)干预索马里的惨败,以及此种耗资巨大的国际重建行动的可能对象国的增多,很快表 明行使这种政策的政治意愿仍不具备。 扎卡利亚想到的实用模式似乎是经济取得成功(至少目前如此)的东亚专制国家。断 言这些专制国家有真正的宪制或自由显然值得怀疑,扎卡利亚认识到了这个事实,他把印 尼、新加坡、马来西亚归结为没有"自由",仅是"自由化"的专制。宣称这些国家比那 些扎卡利亚称之为"不自由"的拉美民主国家在保护个人权利方面更可靠、拥有更独立的 司法制度,似乎真的令人难以置信。甚至自称实践民主的新加坡人也承认,他们的政权, 引用新加坡驻联合国大使毕拉哈里*考斯甘(Bilahari Kausikan)的话说,从来没有假装或 力图成为自由的政权。因而,不论扎卡利亚谈论宪政还是个人权利,他似乎回复到采取人 们更为熟悉的立场,即专制的资本主义发展是最终通向自由民主的最可靠的道路。 这些东亚专制国家的经济成就当然令人印象深刻,但以日本为首的东亚民主国家的经 济成就同样如此。如果有的话,专制统治在多大程度上应为亚洲经济发展负责,这里不是 探讨这个复杂而颇有争议的问题的地方。然而,很显然,世界其他地方的专制在促进经济 发展方面的总体记录,先不说立宪自由主义的发展,都是可怜的。如密尔所述,使一个民 族远未为代议制政府做好准备的同样缺陷,很可能在其未经选举的统治者身上找到。智慧 而仁慈的暴君是例外,不是规律。 探察秘密投票箱 世界各国用自由选举的政权代替了专制政权,为使民主政体运转起来,他们将面临极 大的困难,这是意料中的事情。自我管理的确不容易,举行选举仅是漫长而艰难的进程中 的第一步,最好情况下,这个进程的顶点是一个巩固的自由民主国家。选民会做出好的或 坏的,通常是折中的选择。政客们会利用竞选煽动选民最坏的本能,包括民族或宗教的不 宽容。(尽管候选人籍此获得选举成功的数量比我们预料的少得多。)但在哪种情况下, 有多少选举可以用来证明选举带来的问题比不实行选举的政府出现的问题更多呢?例如, 非洲选民可能常常按照种族或部族的分界来投票,但有多少独裁的非洲国家促进了真正的 种族融合,而不是仅仅由一个团体来支配另一个呢?毫无疑问,多数新民主国家面临严峻 挑战,但几乎没有一个可以通过放弃选举加以克服的。 同样的情况是,除了以和平方式推翻一个坏的、不受欢迎的政府(这不是一项小的成 就),选举本身不能解决所有的政治问题。因为这样那样的原因,慎重起见,不要过急地 在那些相当稳定、还不错的、温和的不民主政权中推行选举,特别是拥有强大的反对力量, 这些力量对自由民主还不友善的国家。当然,这是很多本质上倾向谨慎外交的西方政府几 乎不必再吸取的教训。事实上,一些国家频频抱怨西方政府坚持这样的政策,谴责他们对 不民主的国家特别是阿拉伯国家过于友好。 有一些引起争议的情况是,选举使问题更严重,象1992年安哥拉的乔纳斯*萨维姆比 (Jonas Savimbi)拒绝接受联合国监督下的选举失败,并导致这个国家内战暴力扩大。然而, 尽管有严重的挫折,最近在柬埔寨,尝试利用国际监督的选举作为在那些陷入内乱的国家 解决冲突的形式,其全面记录十分值得肯定。这个相对较新的创举,结合维和和建立民主 的目标,1990年首度在尼加拉瓜尝试,但主要为前一个目标所驱动。由于选举通常在极端 困难的情况下进行,因而,如果建立民主制是唯一目标,有时并不采取选举方式。不管怎 样,这种选举不仅使一些血腥内战停了下来,而且在象莫桑比克和萨尔瓦多这样的国家同 样取得了积极的政治成效。即使今天这些国家仅仅是没有自由的民主制,比起受内战折磨 的时候,他们的情况明显好得多。阿富汗没有经历选举进程,面临着持续的内战、极端主 义统治和不宽容的伊斯兰政府,这个国家没有显出很诱人的解决问题的其他方式。 在许多民主转变的典型例子中,专制政府或者被推翻,或者就新政权的产生与国内反 对派谈判达成妥协,限时"建立选举"是一个新出现的民主国家成功的关键。这种情况下, 还有余地就什么时候举行选举进行理性的争论。例如,在蒙博托之后的刚果政治废墟上, 甚至那些承诺努力推动其国家向民主化方向前进的人对于尽早实行选举的可能性和欲求也 有分歧。 同时,很难预见不实行选举可以使卡比拉政府向"宪法规定的自由主义"前进,或者 不负责任的统治比"不自由的民主"好到哪里。 如果起初不能成功 当然,在如此不利的形势下,选举的民主制可能不会持久。民主化的历史充满了失败 的尝试。这就是为什么亨廷顿标识的模式也带有"回潮"的特点。民主制的崩溃远远超过 民主制的转变。但不管怎样,总的趋势是越来越多的国家成为或正保持着民主。而且,历 史记载表明,那些有早期民主尝试失败经验的国家比那些没有民主经验的国家在后来的民 主尝试中更可能成功。因而,即使民主制崩溃了,它能留下将来成功的希望。 既然越来越多的缺少实行民主制的社会经济标准前提的国家已经获得了选举其领导人 的权力,这些新政权通常在责任、法制、保护个人自由方面存在严重不足也就不奇怪了。 这正是西方国家尽其所能帮助这些国家改善他们的选举的民主制,使之向自由民主制转变 的原因。恰恰是这些扎卡利亚蔑视的没有自由的民主国家,最有可能接受他的改善宪政自 由的建议。因为在今天的世界上,通向宪法规定的自由的道路不是经过不负责任的专制, 而是经过自由选举的政府。