第五章 新政时期联邦政府对经济的干预和管制 １９３２年６月在芝加哥举行的民主党全国代表大会上，富兰克林•罗斯福获得该党总统候选人提名。早已在等待行动的罗斯福打破了历来获得总统候选人提名者需等待数周后正式通知方采取行动的惯例，不顾当时天气的恶劣，迫不急待地从纽约登上了飞往芝加哥的飞机，去向大会发表接受提名的演说。在演说中，他宣称：“我向你们、也向我自己发誓：一定要为美国人民实行新政。”【注释】Samuel I. Rosenman ed., The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt. Vol.1. New York. 1938. P.659.【注尾】 从此，“新政”一词便成了罗斯福施政纲领的名称。 尽管罗斯福当时并未赋予这个词以任何特殊的含义，更没有一个具体的政策计划，但是，为了复兴处于危机中的美国经济，他执政后便大胆地在美国的现实社会中进行了一系列的政策试验，并且根据客观经济形势的变化和试验的结果，不断地对政策进行修正和完善，最终在银行与金融、农业、工商业、社会救济、公共工程、以及财政等一切领域中实行了改革，加强了国家对经济的管制和干预，使美国经济制度发生了迄今为止最深刻的变革。 一、对银行与金融业的管制 １９３３年３月４日，受命于危难之际的罗斯福宣誓就任美国第３２任总统，担当起了复兴经济的重任。在他就职当天，联邦金融系统实际上已处于全面瘫痪状态，公众对银行失去了信心，银行的信用程度几乎等于零。银行在垄断资本主义经济中的主导作用是众所周知的。要复兴经济，非首先恢复银行的信用。否则，一切都谈不上。 银行业的重整 鉴于金融系统已全面瘫痪，罗斯福索性根据战时《对敌贸易法》的授权，于３月６日下令关闭联邦所有银行，停止了银行的一切支付，不允许资金抽逃。与此同时，新任财政部长威廉•伍丁与原财政部长米尔斯等人通宵工作，为即将召开的国会特别会议准备了一份法律草案。 ３月９日，国会特别会议一开幕，便收到了联邦政府提交的法案文本。在不到８小时的时间里，参、众两院便分别通过了这个被称作《紧急银行法》的法案。这项法案不仅批准了总统３月６日关于关闭银行的行政命令，而且授予了总统以更大的权力来处理信贷和货币问题。它授权财政部长把所有黄金和黄金证券转入国库，用纸币与之兑换；授权通货管理审计长任命监督官员负责审查、重开或清算被关闭的银行；授权联邦储备银行发行联邦储备券以抵付政府债券、商业债券及银行的兑换；授权银行发行符合复兴金融公司认购条件的免税的优先股票；允许联邦储备银行在一年内以高于现行贴现率１％的条件，在确有财产作抵押的情况下贷款。３月１０日，罗斯福又发布行政命令禁止金币、金条和黄金证券的出口，除非有财政部长签发的许可证。为防止投机，银行被禁止进行外汇交易。 为了恢复公众对银行的信任，罗斯福于３月１２日发表了第一次“炉边谈话”。在这种罗斯福首创的与公众“拉家常”式的政策广播讲话中，他向人们讲述了关闭银行的原因，以及在银行关闭期间联邦政府所采取的各种措施。他告诉公众，从３月１３日起，经过政府审查合格的银行将陆续重新开业。他呼吁人们不要去挤兑现金，尽管银行能够满足一切对现金的需求。他向公众保证，“把钱存在重新开业的银行中要比放在被褥下更安全”。他告诫公众：“在重整我们的金融体系时，有一个因素比货币和黄金更重要，那就是人民的信任。在执行我们的计划中，信任和勇气是成功的根本因素。”【注释】The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt. Vol.1. Pp.23-31.【注尾】 根据《紧急银行法》的规定，２５００万美元的联邦储备券立即进入了流通，到１２月份，进入流通的联邦储备券超过２亿美元；复兴金融公司购买了１３亿美元的银行股票；【注释】Paul Studenski ＆ Herman E. Kroose, Financial History of the United States. New York. 1963. P.384.【注尾】联邦储备银行也贷款给非储备银行和托拉斯，帮助它们恢复信用。银行重新开业当天，发行了一种国库券，一天之内就被超额认购。银行重新开业后，存款超过了取款，恐慌被制止了，银行恢复了信用。 在重整金融系统的过程中，全国有２０００多个银行没有得到政府重新开业的许可。而重新开业的银行，在此后相当长的一段时间里，破产数字降到了历史上的最低点。据统计，１９３３－１９４０年，破产的非储备系统银行平均每年为４崐５个，而联邦储备系统的银行仅有３个。【注释】Dexter Perkins, The New Age of Franklin Roosevelt, 1932-1945. Chicago. 1957. P.13.【注尾】这两项数字在１９３３年时则分别为２７２５个和１２７５个。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.400.【注尾】 应该说，《紧急银行法》从实质上来看，不过是一种保守的应急措施，它不想改变以往的银行制度，而只是想恢复它。在讨论该法案时，曾有人提出改变现行的金融体制，用邮政储蓄来代替银行的存款和支票业务方面的职能，再由独立的公司来承担商业信贷任务；更有一些进步党人敦促罗斯福建立国有银行制度。但这些建议均被拒绝。罗斯福认为，首要的问题是消除恐慌，恢复银行的信用，在这种情况下，除了恢复现存的银行制度外，别无他法。从实际效果上看，《紧急银行法》的确达到了预期的目的，从而使美国经济的复兴出现了一个好的兆头。 控制货币：放弃金本位制 罗斯福就职时，除了面临金融体系的全面瘫痪外，也面临着整个经济崩溃的危险。当时的商品批发价格指数仅及１９２６年水平的５９．６％，农产品批发价格指数只有１９２６年的４０．６％，【注释】Arthur M. Schlesinger,Jr., The Age of Roosevelt: The Coming of the New Deal. Boston. 1958. P.195.【注尾】这使得定约在以前较高价格水平上的公私债务的负荷异常沉重。 为了提高国内商品价格，减轻公私债务负担，罗斯福决意要放弃或暂时中止美国当时实行的金本位制，实行通货膨胀。他认为，在金本位下，任何提高国内商品价格的企图都会被它所导致的黄金出口和通货紧缩的压力所摧毁；因为，如果要保持金本位，就必然要维持国际汇率，也必然要为此而降低国内商品价格的水平；而放弃金本位，则能使美元找到自己的国际汇兑价值，也能使联邦政府实行有效的货币控制，以提高和稳定国内物价。 罗斯福的决定遭到了政府内以预算局长刘易斯•道格拉斯为首，包括罗斯福的经济顾问、银行家詹姆斯•沃伯格和财政部副部长迪安•艾奇逊在内的正统派的激烈反对。纽约金融界和一大批经济学家、货币理论家也反对以美元贬值和通货膨胀的方法来提高物价。在４月１８日的白宫会议上，两派意见进行了激烈的交锋。由于罗斯福的坚持，膨胀派获胜。会后，道格拉斯带着阴郁的神情哀叹道：“这是西方文明的终结。”曾在第一次世界大战中掌管战时工业委员会的伯纳德•巴鲁克愤怒地遣责道：“除非说是群氓在统治，否则不可能为这个政策辩护。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.201-202. 【注尾】 ４月２０日和２８日，罗斯福连续发布行政命令，把禁止黄金出口的规定范围扩大到了一切黄金国际交易中，并规定，除联邦储备银行外，任何团体和个人均不得握有黄金和黄金证券，对收藏者有特殊价值的金币及用于艺术品中的１００美元以下的黄金证券除外。６月５日，国会通过了一项两院联合决议，宣布废除公私债务中的“黄金支付条款”，规定政府和私人债务中的黄金可用“法定货币”偿还，债主必须接受。这样，美国正式取消了金本位制。接着，在６月１２日世界６６个国家为解决经济危机问题而召开的伦敦国际经济会议上，没有出席会议的罗斯福又以一份语言十分刺耳的“炸弹电报”粉碎了英、法等国恢复国际金本位制、固定国际汇率的企图。这一行动不仅表明，当时的美国不想承担稳定世界经济的义务，也表明罗斯福不想使新政复兴美国经济的努力受到外部经济力量的掣肘。 尽管正统派反对，但取消金本位无疑使美国经济获得了好处。它促使了商品价格的提高；【注释】在美国中止金本位的过程中，伦敦市场的金价从４月２０日至６月１０日上涨２３．２％，同期国际贸易中１７种主要商品的价格上升４５％。要判断商品价格的上升有多少是由于取消金本位，有多少是由其它因素所引起，这是不可能的；但毫无疑问，放弃金本位是因素之一（参阅Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.386.）。【注尾】消除了银行挤兑的因素，从而帮助了银行结构的修复；它割断了国外经济因素的纠缠和掣肘，使美国在提高国内商品价格时能够自由行动，不必为维持国际汇率而降低国内的物价水平；它也使美国在提高国内商品价格的时候，不必担心黄金的外流。事实上，联邦储备系统的黄金储备在３月８日至４月５日期间，从２７亿美元增至３３亿美元，准备金比率则从４５．６％上升到５９．７％。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.386.【注尾】由于黄金储备在国库中，资金无法抽逃，财力未被分散，为日后大规模的公共工程投资崐和赤字财政的实行准备了一个雄厚的资金基础。 控制货币：美元贬值 美元贬值一开始是作为放弃金本位的自然结果而出现的。当美国政府决定放弃金本位后，国际电汇中的美元比价便从４月份的３．４２美元比１英镑逐渐跌至４．３５美元比１英镑。与此同时，美国国内的商品价格则迅速提高。然而到了８、９月份，国内商品价格再次急剧下降，国会内的西部议员纷纷要求实行通货膨胀政策，甚至一些主张坚挺货币政策的议员也开始转变态度。罗斯福决心要采取行动使通货膨胀，以减轻国内公私债务负担。但行政当局中的正统派、包括罗斯福为解决货币问题而专门成立的货币委员会却拒绝进一步的膨胀。 ９月２０日，沃伯格写信给罗斯福，试图阻止通货膨胀的作法，并请求总统发表声明反对美元进一步贬值。然而当第二天罗斯福向沃伯格寻问如果不使通货膨胀，能做什么事情来提高商品价格时，这位银行家顾问却回答说没有什么捷径，出路仅在于缓慢而痛苦的重建过程，而这个过程只有在企业家恢复了对通货的信任后才能开始。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.237-238.【注尾】 罗斯福对沃伯格的回答显然大为不满，他不仅对银行家们在此时拿不出一个像样的行动方案感到失望，而且对他们在危机的形势下仍然只考虑自己、而对广大公众缺乏怜悯的态度感到厌烦。这种厌烦在几天后他与财政部长、货币委员会主席伍丁的谈话中明显地表现出来。他直率地对伍丁说：“我希望我们的银行界和经济界的朋友们能从占这个国家人口９０％的债务阶级的观点出发，认识到形势的严重性，而少从占人口１０％的债权阶级的观点出发考虑问题。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.238.【注尾】 几乎与此同时，罗斯福从两个月前由农业部长华莱士推荐来的康奈尔大学农场管理学教授乔治•沃伦那里获得了一个值得一试的膨胀方案。沃伦在给罗斯福的信中，建议通过降低美元中的黄金价值的途径来提高国内商品价格，具体的作法是命令财政部以某种价格购买一定数量的新的黄金，并让购金的价格在频繁的间歇中不断上涨。罗斯福如获至宝，但艾奇逊和司法部长霍尔默•卡明斯则认为政府无权以高于法定价格的价格去购买黄金。罗斯福在农业信贷局长摩根索的律师们的帮助下，搜寻到了一个内战时期颁布的允许政府以可变价格购买黄金的未被废除的法令，从而使自己获得了购买黄金的权力。同时，他又运用《复兴金融公司法》，在该公司之下成立了一个独立的公司，让其担负购买黄金的任务，购来的黄金则被用来作为国库向该公司贷款的担保。 １０月２２日，罗斯福在第４次“炉边谈话”中宣布了政府购买黄金的计划。此后，联邦政府多次以不断上涨的价格购买黄金。由于每一盎斯黄金所值美元的数量持续上调，流通中的货币数量也就不断增加，而美元的价值则不断下降。从购买黄金行动一开始，黄金价格便从９月份的每盎斯２０．６７美元上涨到１０月２５日的３１．３６美元，到１２月，又上涨到每盎斯３５美元。１９３４年１月３０日，国会通过《黄金储备法》，授权总统在美元原来价值的５０－６０％之间的幅度上固定它与黄金的比价，并在他认为合适的时候调整这一比价。法律通过后，罗斯福立即发表声明，宣布美元贬值为原值的５９．０６％，与黄金比价为每盎斯黄金３５美元。【注释】Milton Friedman ＆ Anna Jacobson Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960. Princeton University Press, 1963, Pp.463-464, 469-470.【注尾】 从政府购买黄金开始，到美元重新定值的三个月中，美元贬值４０．９４％，同期国内商品批发价格指数上涨２２％。【注释】Faulkner, American Economic History. P.658.【注尾】上涨幅度并未像沃伦教授预言的与美元贬值的幅度一致。这说明沃伦教授关于商品价格与美元中黄金含量成反比的理论并不正确。 尽管如此，美元贬值却对美国经济的复兴带来了某些益处。在对外贸易中，美元贬值使美国的商品获得的好处自不待言，即便是在国内贸易中，它也确使商品价格有了一定的提高。更重要的是，美元的贬值使债务人、特别是农民的债务负担减轻了将近一半；而国库则由于保有黄金，从美元的贬值中获利２８亿美元。这笔款项除主要部分２０亿美元被用作稳定国际汇兑中美元比价的稳定基金外，６．４５亿美元被用来付清国民银行的债券，１．３９亿美元用作联邦储备银行向工业贷款的基金。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.390.【注尾】除了经济上的利益外，购买黄金和美元贬值还使联邦政府一步一步地获得了实际拥有黄金的权力、阻止黄金出口的权力、降低美元中黄金含量的权力、宣布公私合同中黄金支付条款无效的权力以及固定黄金价格的权力，从而使联邦政府逐步从私人大银行家手中夺得了对国家货币政策的主崐导权。加上后来制定的银行法和证券法，可以说，联邦政府控制了国家的货币政策，为美国经济制度向国家垄断资本主义的转化奠定了坚实的基础。 不过，应该指出的是，由于工商业社会不信任政府的不断变化的金价政策，在购买黄金计划执行之初，商业活动未见活跃，商品价格稍有下跌。由于反对行政当局的购买黄金和通货膨胀政策，罗斯福的正统派顾问斯普拉格教授及沃伯格相继辞职，而副财长艾奇逊则被解职。正是因为看到美元贬值未能有效地提高国内商品价格，罗斯福才要求国会通过《黄金储备法》，将美元重新定值。《黄金储备法》通过后，政府购买黄金的计划便停止执行，罗斯福试图通过控制货币来提高国内商品价格的作法被放弃。 管制证券业：１９３３年《证券法》 联邦政府对证券发行和交易的管制也许是商业社会最为激烈反对的一项金融政策。证券发行和证券交易中的大规模金融投机是造成三十年代美国经济大危机的一个重要因素。从１９３２年起，国会便开始对华尔街金融社会的违法行为进行调查。罗斯福上台后，这种调查的范围被扩大了，并且持续了整个１９３３年，甚至延续到了１９３４年。 调查显示，金融界的许多重要实体不仅想方设法逃避国家税收，而且使用贿赂、低价售予优先股票等不光彩的手段来拉拢政界头面人物及政府官员为自己谋利；一些金融家甚至使用欺诈的方法来发行股票，牟取暴利。例如，１９２８年，一个美国银行家的辛迪加用４０万美元贿赂秘鲁总统的儿子，以此取得了秘鲁政府债券的发行权。尽管专家们警告说，５年之内这种债券必将拖欠，银行家们仍然把这种债券大量地发行到了美国的投资市场上。结果，银行家大获其利，而秘鲁政府１９３１年就无力履行此种债券的偿还义务了，美国普通投资者的手中仅剩下了一堆不值钱的废纸。再有，美国国民城市公司打算代理巴西的米纳斯吉拉斯州发行债券，公司的专家报告说，该州当局的管理松散得近乎令人难以置信，在处理对外长期借贷业务中完全无知和玩忽职守。但该公司在债券发行介绍书中，竟然故意谎称米纳斯吉拉斯州的财政是以“谨慎而精心的管理”著称。结果，到１９３２年，米纳斯吉拉斯州便无力履行债券义务了。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.437-438.【注尾】 通过调查，找到了证券发行和交易中存在的问题，即证券销售商有意以不真实的介绍推销证券，引诱投资者上当，并且对此毫不感到内疚；商业银行参与了证券批发和投机活动；私人银行正在同时担任接受存款和发行证券的职责。这些情况导致并助长了金融投机活动的猖獗。要想消除这种大规模的投机活动，就必须对证券的发行和交易进行管制，用强制性的办法迫使证券发行和销售商完全彻底地公开有关公司业务管理和证券的状况，迫使商业银行与其证券分支机构分离，迫使私人银行只能从事存款和证券发行中的某一项活动。 １９３３年３月２９日，罗斯福向国会提交了要求立法管制证券发行的咨文。他指出：这项立法应该建立在这样一个基础上，这个基础即“那些管理银行、公司和其它掌管及使用他人钱财的机构的人，是代理他人行动的资产受托管理人这一古老的真理”；由买主自行当心的原则必须有“让卖主也当心”的原则来补充；这项法律必须把“公布全部真实情况的负担放在卖主身上”。【注释】The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt. Vol.2. Pp.93-94.【注尾】 经过两个月的激烈辩论，国会于５月２７日通过了《证券法》。该法以１８４４年英国保护投资者利益的《不列颠公司法》为蓝本，参考了美国各州投资保护法（“蓝天法”【注释】“蓝天法”（Blue-sky law）一词是因堪萨斯州投资保护法的一位动议人遣责某些公司寻求“使蓝天也资本化”而得名——作者注。【注尾】）和联邦保护投资的实践，但对证券的发行作出了比上述这些法律更为严格的限制。该法规定，公开发行新证券必须先填写证券交易委员会发放的登记表（证券交易委员会于１９３４年成立，在此之前，对证券发行的管制由联邦贸易委员会执行——作者注）。登记表中的一切信息从填写之日起便向公众公布，同时要给所有的证券购买者一份包括登记表摘要内容在内的说明书；为使证券交易委员会和公众在该证券上市前有时间来验证登记表中的各项信息，在登记后２０天方准许该证券上市；如果上市的公司为已建立的公司，登记表中须提供的信息包括：该公司业务的性质和范围、公司的结构、发行证券所筹资本的具体使用目标、最近三年来公司营业和盈利状况及资产负债表、公司职员的直接和间接工资收入、有关股票买卖特权的各种安排、证券包销合同的性质，等等。如果上市公司为新创建的公司，那么则需要提供公司发起人的详细情况（包括其收入）以及其它有关公崐司创办程序上的详细情况。一旦调查显示登记表中的信息不实或不充分，证券交易委员会有权发布中止令撤销登记或使证券延期上市。如果违反中止令，证券交易委员会则可要求法庭发布禁令，或向司法部门正式起诉。故意违反该法律则要被判处５千美元以下罚款或５年以下监禁，或两刑并处。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.414-415.【注尾】 管制证券业：１９３５年《证券交易法》 １９３３年的《证券法》仅使联邦政府管制了证券的发行，并没有管制证券交易，而罗斯福的本意就是要将证券的发行和交易分开立法。因此，在《证券法》成为法律后半年，总统的顾问班子便开始着手起草证券交易法。这个法案极复杂，竟有５０页长，技术细节也很深奥，但是它的目标却非常明确：一是要保护投资者免受内幕知情人对证券市场的操纵之害；二是要保护投资者不受有关公司的歪曲表述之骗；三是减少证券交易中的投机行为。当法案初稿完成后，罗斯福于１９３４年２月９日向国会提交咨文，要求为证券交易立法。 在国会辩论期间，实业界领袖普遍反对联邦管制证券交易，认为这不仅不必要，也不可能，只会对投资构成威胁。有人指责当局正在“沿着从民主政治到共产主义的道路”走下去，赫斯特报系的社论中甚至指责政府在某些地方“比共产党人还共产主义”。纽约证券交易所主席里查德•惠特尼竟毫无顾忌地在参院银行委员会作证说：“我认为这个国家一直是通过投机来建设的，而更大的进步也必须循着这条路走”，“投机在这个国家是永世长存的，正如我们永远是美国人一样。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.457, 460, 461-462. 【注尾】惠特尼主张由华尔街自己，而不是由华盛顿来管理证券交易。从议案辩论一开始，惠特尼便在华盛顿租下一套房子，坐镇其中，直接指挥反对该议案的战斗。一时间，全国的实业家几乎都集合在他的领导下，一齐对议案进行疯狂的攻击。 由于实业界的极力反对，法案初稿在作了大幅度的修改后，终于在５月底被国会通过，６月６日经罗斯福签署成为法律。根据证券交易委员会１９３９年年度报告的说法，１９３４年《证券交易法》考虑要达到的目标有三个：一是“使有关上市公司的事务等信息能让投资者很方便地得到”；二是“防止国家信贷资金大量地转移到证券交易中”；三是“消除证券市场中的操纵和其他弊端”。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.417.【注尾】 为了达到第一个目标，《证券交易法》把《证券法》对新上市股票须公布发行公司的财务、经营等状况的要求扩大到了所有在国家和公司自己的交易场所进行交易的股票，实际上就是规定了所有上市的股票都必须登记，必须像新发行的股票那样，向公众公布发行者的财务和经营状况。为了达到第二个目标，《证券交易法》授权联邦储备委员会规定购买证券的保证金要求（即在购买证券的总应付款额中，必须以现金支付的那部分价格）的比例数额；同时授权证券交易委员会限制交易人员、中间商和经纪人对证券的购买。联邦储备委员会可以根据证券交易情况，变动保证金要求的比例数额。当时根据该法的要求，联邦储备委员会规定的保证金要求仅为４５％。在以后的年代中，保证金要求不断变化，到１９６８年时，股票的保证金要求达到８０％。联邦储备委员会实际上是以规定银行可用于为购买证券而借款的最高贷款额来间接规定保证金数额的，因为银行为用于购买证券而贷出的最高现金限额实际上也就是购买证券时所必须交付的最低现款额。事实表明，对购买股票的保证金和对银行为购买股票而贷出的款额进行控制，不仅防止了国家信贷资金不适当地向证券市场的转移，从而稳定了国家经济；而且还阻止了由银行 的参与而引起的大规模的金融投机活动的发生和发展。１９２９年的大规模金融投机活动在很大程度上即是由银行的参与而推动的。为了实现第三个目标，《证券交易法》罗列了大量的操纵市场和不公平交易行为，并且授权证券交易委员会稽查和管制。故意违法者将被处１万美元以下罚款或２年以下监禁，或两刑并处。如果违法者是交易所，罚款则可以高达５０万美元，而且参与操纵的个人还要对给受害者造成的损失进行赔偿。 为了防止内幕知情人利用公司信息，法律规定所有公司主管、官员及拥有该公司登记上市的普通股票１０％以上的人员，必须填写他们的股票交易及交易所获利润的月报表。此外，证券交易委员会对卖空行为以及场外交易市场拥有管制权，并且对某种股票的登记拥有暂时中止或撤销的权力；对参与场外交易的经纪人和中间商拥有废除其登记资格的权力；如果某交易所拒绝执行法律的规定，它还拥有将其制定崐的交易规则在该交易所强制实行的权力。【注释】Fainsod et al., Government and American Economy. Pp.417-418, 421-422. 【注尾】 由于《证券交易法》是在金融界和实业界人士的一片反对声中通过的，为了平息他们的愤怒，罗斯福选择了华尔街著名的金融家、４６岁的约瑟夫•肯尼迪（即后来的约翰•肯尼迪总统的父亲）担任证券交易委员会的首任主席。尽管肯尼迪本人就是通过投机而发迹的，但在执行法律所授权的管制时，除了对他的金融界同行显得比较温和之外，应该说还是很认真的。他说服纽约证券交易所和金融界，使之接受了证券交易委员会为制止操纵行为而制定的１６条交易规则，并且使一度低迷的筹资活动和证券发行很快得到恢复。到１９３５年９月，新资本的筹集已达到８亿美元。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.469. 【注尾】肯尼迪在完成了这两项主要任务后，便辞去了证券交易委员会主席的职务。罗斯福又任命了《证券法》和《证券交易法》的主要起草人、当时年仅３４岁的詹姆斯•兰迪斯接替这一职务。 《证券交易法》实施后不久，人们便看到：由于它对证券市场的管制，证券交易和国家金融秩序稳定了，公司和企业的信用增加了，投资者的信心增强了，证券市场重新活跃起来。很快，金融界和实业界人士不再希望废除这个法律了。后来的实践表明，对证券发行和交易的管制不仅为当时的经济复兴做出了贡献，从长远看，它还消除了证券市场中肆无忌惮的投机现象，使证券市场从投机的舞台变成为美国经济体制中一个正常的投资场所。 复兴金融公司的新职能 在新政所采取的各项金融政策中，复兴金融公司（RFC）职能和作用的扩大是不能忽视的。该公司创建于胡佛时代，是一家属于联邦政府所有的金融公司。胡佛建立它的目的，是为了防止国家信贷机器的破产。从该公司创办初期仅限于向银行、保险公司和其它金融机构贷款而不投资，也不对商业、公共工程和救济进行贷款的有限职能及实际运作来看，胡佛和该公司经理米尔斯显然只是把它当成了一种心理的而非实际的金融工具。他们也许认为，只要建立了这样一个政府拥有的借贷机构，再加上几笔紧急贷款，就足以保持信用到危机的结束了。因此，当１９３２年７月国会通过了要求复兴金融公司扩大职能，向州、市、公司甚至私人发放贷款的议案时，胡佛愤怒地予以否决，并激烈地指责说：“这项议案践踏了政府和公共财政上的所有正统原则。这个国家还从未有过任何一项严肃的建议如同它这样危险。”【注释】State Papers and Other Public Writings of Herbert Hoover. Vol.2. P.228.【注尾】 然而，到了罗斯福时代，杰西•琼斯被任命为复兴金融公司的新经理后，该公司的职能和活动范围被尽可能地扩大了。琼斯认为，向银行提供抵押贷款来支撑信用的作法是错误的，银行需要的不是更多的债务，而是资本。因此他主张以投资来取代贷款。 《紧急银行法》关于复兴金融公司购买银行优先股票的授权给了琼斯一个极好的机会，但银行家却因担心政府的投资政策中所包含的控制银行的威胁而不愿合作。到１９３３年７月，仅有５家银行向复兴金融公司出售了其优先股而得到了该公司注入的资本。此时，在３年多的危机中被汲干了流动资金的中小企业正在因就业人员和工资的增加而急需银行贷款，但众多的银行却因不愿让复兴金融公司收购其优先股而缺乏资金。９月份，美国银行家协会在芝加哥召开年会，琼斯在会上建议银行向复兴金融公司转让其优先股以改善自己的资本状况。面对着一大群持有敌意的听众，琼斯威胁说：“银行必须提供贷款……否则，政府就将提供。”他甚至直言不讳地奉劝银行家：“这次就做得漂亮点儿，让政府成为你们的合伙人。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.428.【注尾】尽管此时美国有近半数的银行并不具备偿债能力，但银行家们对琼斯的威胁和奉劝仍然无动于衷。 僵局最后被打破应归功于联邦的存款保险计划。加入这个计划的银行由于客户存款能获保险而自然会在公众心目中恢复信用，但要加入该计划则必须先取得具备偿债能力的证明书，而要取得证明书则必须拥有足够的资金。这一下，银行家们对复兴金融公司购买其优先股的抵抗被击溃了。１０月末，纽约制造商信托银行接受了复兴金融公司用以交换其优先股的２５００万美元，其他银行家也纷纷效法。这样，到１９３５年时，复兴金融公司已拥有了全国近半数银行的１０亿多美元的优先股。这些新资本的注入确实地防止了银行的破产，并使银行的存款保险成为可能，从而拯救了美国的银行体系。 ……，除了法定的资本、即联邦预算的拨款外，主要来源于自身的周转基金和通过财政部向公众发售的证券，以及自身经营中所赚得的钱。因此，它在财政上基本上是独立的，在政治上也不必受国会内两党争执的困扰。作为政府拥有的公司，它还取得了实行自由浮动汇率的地位。所有这些，都使得这个公司在行动中具备了很大的灵活性。正因为如此，联邦政府可以把购买黄金、外贸信贷这样一些很难或需要很长时间才能得到国会特别授权的行动直接交与它去办理。也正是因为有了这种独特的地位，复兴金融公司能够在新政期间把贷款范围扩大到了几乎所有经济领域。它的分支机构农产品信贷公司通过贷款和自己的贮存仓库来支持农产品价格；它的家庭和农场电气局则筹集资金帮助居民、特别是农民购买电器设备；它的抵押贷款公司和全国抵押贷款协会为第一抵押开辟了新的市场；它的进出口银行则通过贷款来刺激出口贸易。为了防止铁路证券的崩溃，它向全国的８９个铁路公司提供了贷款，并购买了许多铁路公司的债券和股票，从而使它拥有了全国２／３的轨道。此外，它还帮助国家和地方的公共工程筹款，协助货币当局降低利率，为洪水和飓风的受害者提供援助，为排水、堤坝、灌溉系统等基础设施提供资金，为煤矿、冶金、农产品销售和农村电气化提供贷款，为美国航空公司、田纳西煤气输送公司、埃尔帕索煤气公司的运转注入资金，甚至为学校的建筑提供资金，为教师支付薪水。 在复兴金融公司为公共和私人建筑项目提供的贷款中，旧金山金门大桥的贷款为７３００万美元，亚利桑那到南加州的水渠贷款为２．０８５亿美元，胡佛大坝到洛杉矶的输变电线路为２２８０万美元，哈里斯伯格至匹兹堡的公路建筑为３５００万美元。此外，８１０万美元提供给了纽约市尼克博克镇的建设，３５０万美元给了皮吉特海峡桥，５１０万美元给了长岛公路和琼斯海滩的改进工程，２２０万美元贷给了格林维尔横跨密西西比河的大桥建筑。当芝加哥市政府无力支付拖欠教师的２３００万美元薪金时，该公司又以用该市卢普镇的不动产为抵押的方式，把这笔贷款提供给了学校当局。到１９３９年２月，复兴金融公司的贷款授权额达１３２．０６亿美元，实际贷出１００．４５亿美元。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. Pp.416-417.【注尾】这些巨额贷款连同该公司拥有的银行和铁路的债券与股票，使得复兴金融公司成为当时美国经济中最大的一个投资者和最大的一家银行。它不仅在美国金融方向从坚挺货币和金本位走向通货膨胀的过程中，而且在美国经济向国家垄断资本主义过渡的过程中，都起了一个不容忽视的杠杆作用。 即便是从纯粹商业经营的角度来看，复兴金融公司在新政时期的表现也是一个巨大的成功。首先，它的运营费用还不足其贷款总额的１％；其次，它的贷款绝大部分是如期收回的；再次，它在经营中获得了２亿美元的利润，从而增加了它的资金储备。尽管它在贷款上也有损失，但它的赢利却足以弥补那些损失。它的主要损失是来自给小商业的贷款：到１９３９年时，有５４３家小商店拖欠还款，其中４６家被取消了抵押赎回权。银行获得的４１亿多美元的贷款到１９３９年时几乎已全部偿清，仅有的大的损失是给道威斯的中央共和银行和芝加哥信托公司的９０００万美元贷款中损失的５００万美元。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.416.【注尾】 改革银行制度：１９３３年《银行法》 美国银行制度的发展一直是趋向集中和政府管制这个方向的。１８６３年国民银行制度的建立和１９１３年联邦储备系统的建立就是这个发展过程中的两个里程碑。尽管如此，１９２９年的经济大危机还是暴露了现存银行制度的软弱和混乱的弊病，并以致命的打击使整个银行系统陷于瘫痪。因此，进一步使银行业集中，加强银行业与联邦政府的合作，加强政府对货币、银行和信贷的控制已是势在必行。《紧急银行法》虽然授予了总统以处理信贷和货币问题的更大权力，但它不过是一项应急措施。要想保证银行体系的正常运转，就必须对现行的银行制度进行改革。新政改革银行制度的措施主要表现在１９３３年６月和１９３５年８月由国会分别通过的二项银行法中。 １９３３年《银行法》又称“格拉斯－斯蒂高尔法”，是６月１６日由国会通过，经罗斯福签署成为法律的。该法律条款较多，涉及到金融业务方面的规定也较复杂，但归结起来主要有以下几点：（１）使投资银行和商业银行分离。涉及到这方面内容的条款中规定，商业银行不能再保留从事股票和证券发行、认购的分崐支机构；从事证券业务的银行不能再从事存款业务；禁止银行之间的联锁董事会；国民银行的证券交易除公债的买卖外，只能根据客户的命令进行，如为自身获利而购买投资证券，总额不能超过该行资本的１５％，总数不得超过该种证券公开发行总数的１０％，并且还要服从通货管理审计长可能提出的限制和约束。（２）建立联邦储蓄保险公司，对个人储蓄存款提供保险。联邦储蓄保险公司法定资本２．８９亿美元，由国库认捐１．５亿美元，其余数目由联邦储备银行从其公积金中筹集。非储备系统银行只要交纳一笔相当于该行５０００美元以下储户储金总额的０．２５％的款数，即可参加该保险计划。１９３４年６月１日（后来又延期到１９３５年１月１日）以前，对５０００美元以下的个人存款提供保险（实际上，最初的法律规定，１９３４年６月１日以前，对２５００美元以下的个人储户实行保险）。此后，对１万美元以下的个人储户提供全额保险，对１至５万美元的存款提供７５％的保险，对５万美元以上的个人存款提供５０％的保险。从１９３７年７月１日起，非储备系统银行要想获得此项保险，必须首先加入联邦储备系统。（３）对银行向投机业的贷款作出了限制。有关的条款规定，联邦储备银行必须将它自己或成员银行向投机活动、购买证券和不动产等项目的贷款向联邦储备委员会报告，委员会在确认其成员银行不正当地使用贷款于投机活动的情况下，可以暂时中止该行使用联邦储备信贷的权利；禁止联邦储备成员银行充当非成员银行向经纪人贷款的中间人或代理人；禁止对活期存款支付利息。（４）扩大了联邦储备委员会的权力。法律规定，联邦储备委员会成员的任期从１０年增至１２年，并授权该委员会确定每一储备区个别银行的资本与盈余之间的比例；成员银行如不顾委员会关于停止贷款的命令而继续增加贷款，委员会则有权取消其票据的贴现权；联邦储备委员会和储备银行在成员银行以其可贴现票据为担保的情况下，可以向成员银行提供不超过９０天的直接贷款。但是，如果成员银行不顾委员会或储备银行的警告而增加其证券贷款，那么，直接贷款将自动到期，需立即归还。（５）建立公开市场委员会，成员由每个储备银行出一人组成。【注释】C. D. Bremer, American Bank Failures. New York. 1935. Pp.124-128; Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. Pp.395-396.【注尾】 １９３３年《银行法》加强了联邦对银行的集中控制。正因为如此，它受到了银行业和金融家的普遍反对，特别是其中将投资银行与商业银行分离及建立联邦储蓄保险公司的条款，更是引起了金融家的恐惧和不安。美国银行家协会认为，储蓄保险的主意是“不健全、不科学、不公平、甚至危险的”，它准备要领导银行界为阻止该法律的通过和实施而“奋战到底”。J. P. 摩根则预言，使投资和储蓄银行分离的作法会最大限度地损害其公司在将来为“这个国家的发展”提供资本的能力。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.443.【注尾】 应该承认，１９３３年《银行法》确有缺欠，例如，禁止为活期存款支付利息的条款据说是由于担心银行可能被这项利息所迫，动用存款去搞风险投资，但后来的研究表明，这种担心没有根据。尽管如此，禁令却保留下来（战后在具体作法上有所变化）。又如，这个银行法没有要求所有银行必须加入联邦储备系统，从而使联邦对银行业的集中控制无法达到更大限度，致使后来一些中小银行仍会因现金周转不灵而停业或破产，给储户造成损失。 虽然这项《银行法》有这样那样的缺欠，但将投资银行与商业银行分开的作法及建立联邦储蓄保险制度却给银行业的健康发展带来了福音。因为，三十年代经济大危机中银行信贷体系崩溃的一个重要原因即投资银行与商业银行的结合，商业银行使用个人储金去支持甚至加入证券投机，造成在股票市场崩溃的情况下，缺乏现金来应付客户的提存；而储蓄保险制度的建立对于当时恢复公众对银行的信任及日后保持这种信任都起了不可估量的作用。１９３３年这一年，当银行家还在为阻止新法律的实施而“奋战到底”的时候，银行暂停支付和破产的数字却降到了２０年代以来的最低点。此后，这个数字的降幅更是出乎银行家们的意料。１９３５年，全美国仅有３４家银行破产，而其中３０家为非储备系统成员银行。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.400.【注尾】 改革银行制度：１９３５年《银行法》 新政在对银行业实行集中控制方面所采取的最重大步骤是１９３５年颁布的《银行法》。这项法案的主要设计者是１９３４年１１月刚被罗斯福任命为联邦储备委员会主席的马里纳•埃克尔斯。他希望对１９１３年建立的联邦储备系统进行崐一次彻底的改造，把该系统的管理权从华尔街手中转交给华盛顿，让政府控制联邦的货币政策，减少私人银行家的影响，加强财政部和中央银行之间的合作，使联邦储备委员会成为对国内金融活动进行有意识管理的机构。埃克尔斯的设想和设计无论是在当时还是今天来看，都是非常大胆的。因为将原来基本上是由私人银行家控制的联邦储备系统改造成政府控制金融活动的机构，无疑会遇到保守主义者的极力反对。正因为如此，罗斯福在１９３５年２月将该法案提交国会银行委员会时特别说明，这只是“一个实验性的草案”，【注释】Arthur M. Schlesinger Jr., The Age of Roosevelt: The Politics of Upheaval. Boston. 1960. P.295.【注尾】并且未把该法案标明为政府的提案。 也许是由于１９３３年《银行法》实施的成功，埃克尔斯法案竟出乎意料地未在众议院遇到激烈抵抗，便于５月９日以２７１票对１１０票获得通过。不过，在参议院的辩论中，它却遭遇到意外的猛烈抨击。纽约的银行家不甘心拱手将金融控制权交与华盛顿的联邦政府，膨胀论者则希望该法案将稳定物价作为首要目标，而保守的经济学家认为这个法案会使联邦储备委员会在性质上成为政治机构。时任参院银行事务小组委员会主席的卡特•格拉斯参议员更是拼命阻止埃克尔斯法案的通过。这位联邦储备系统的创始人对于未与他商量便任命埃克尔斯为联邦储备委员会主席，以及未经他过目便将埃克尔斯法案直送国会的作法极为不满，并且也难于接受对他所制定的《联邦储备法》作大幅度的修改。 ４月中旬参院的辩论开始后，格拉斯竭力想把法案中关于改组联邦储备委员会和改造联邦储备系统的主要部分去掉，但却遭到了罗斯福和财政部长摩根索的抵制。罗斯福在给格拉斯的一封信中，提醒他注意“纽约银行界的奸诈行径”。【注释】William E. Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932-1940. New York. 1963. P.160.【注尾】事实上，除了纽约银行界，其它地区的银行家大都支持埃克尔斯法案，他们宁愿要政府的管制，也不愿受“纽约银行帮”的统治。加利福尼亚美洲银行的阿马德奥•詹尼尼便直率地表示：“我赞成这个银行法案。”【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.297.【注尾】在这种情况下，格拉斯草拟了一个参院的银行法案，并很快获得通过。其实，除了一些不重要的细节外，格拉斯的法案与众院通过的埃克尔斯法案已经没有太大差别了。在罗斯福的敦促和帮助下，埃克尔斯说服了参、众两院协商委员会起草了一个基本是按照他原来的议案所制定的法案。这个折衷法案被作为国会通过的定案提交给总统，经罗斯福于８月２４日签署成为法律。 尽管格拉斯确信自己获得了胜利，并自鸣得意地标榜说：“我们留下来的埃克尔斯法案中的那点儿篇幅，还不够点一支烟”，【注释】Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. P.160.【注尾】但世人却公认，１９３５年《银行法》基本上保留了埃克尔斯原来的思想。因此，人们通常把１９３５年《银行法》称为“埃克尔斯法”。 《埃克尔斯法》的主要内容包括：（１）解散原有的联邦储备委员会，由新的联邦储备系统总裁委员会【注释】联邦储备系统总裁委员会（Board of Governors of the Federal Reserve System）的名称一直延续至今，但由于名称太长，所以习惯上人们一般仍简称它为“联邦储备委员会”，与旧名相同，而实际含义已不同了。本书为简明起见，在涉及１９３５年《银行法》之后的联邦储备系统管理机构时，也采用“联邦储备委员会”的简称。【注尾】取代；总裁委员会由总统商得参议院同意后任命的７名成员组成，任期１４年，任满后不适合再任；财政部长和通货管理审计长不再作为总裁委员会的当然成员。（２）每个联邦储备银行的行长为该行首长，由该行董事会任命，但须经总裁委员会批准。（３）建立由总裁委员会７名成员和１２家联邦储备银行中的５名行长组成的新的公开市场委员会，委员中留给联邦储备银行行长的５个席位，除纽约联邦储备银行行长为当然成员外，其余４席由其它１１家储备银行行长轮流占有，任期１年。（４）总裁委员会有权规定任何地区的法定提存准备金比率，其幅度对于乡村银行为７－１４％，城市银行为１０－２０％，城市储备银行为１３－２６％。（５）授权总裁委员会管理联邦储备系统成员银行的定期存款利率。（６）每一个储备银行所制定的贴现率均须经总裁委员会批准，并由该储备银行每二周公布一次。（７）允许国民银行提供为期１０年的不动产贷款，其款额不得超过该不动产估值的６０％。（８）任何地区的储备银行均可向储备系统成员银行提供为期４个月的纸币贷款，其利息至少应高于规定贴现率的０．５％。（９）拥有１００万美元以上崐存款的非储备系统成员银行在１９４２年７月以前必须成为储备系统成员银行，否则将丧失其享有的联邦储蓄保险。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. Pp.397-398; Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. Pp.160-161.【注尾】此外，《埃克尔斯法》还包括了一些有关银行预算、计算储备的方法等具体的技术性条款。 从１９３５年《银行法》的主要条款中，不难看出，联邦储备委员会的权力明显地扩大了。它不仅拥有批准各联邦储备银行行长的任命的权力、规定成员银行准备金比率的权力、决定储备银行向成员银行提供贷款或贴现票据的利率和贴现率的权力、管理成员银行存款利率的权力，而且获得了实际上管理公开市场业务的权力。 公开市场是联邦储备银行买卖公债的场所，联邦储备委员会可以凭借它来调节货币的供应量，影响成员银行的储备，从而贯彻自己的货币政策。第一次世界大战后，政府公债增加了２７倍，公债的买卖对货币市场造成了巨大冲击。然而，在此之前，公开市场的业务活动一直是掌握在私人银行家、特别是纽约银行家手中。１９２２年，联邦储备委员会曾任命了一个非正式的委员会来管理公开市场业务，但它基本上没有发挥什么作用。１９３３年《银行法》虽正式建立了公开市场委员会，但却是由１２家联邦储备银行各出１名代表组成。尽管联邦储备系统是为公共利益的联合而设计的，但１２家联邦储备银行却由私人银行通过购买储备银行股票而集资建立。因此，在联邦储备委员会权力有限的情况下，私人银行家实际上掌握着联邦储备银行的权力，很难指望由他们的代表组成的公开市场委员会作出什么努力来支持国家的货币政策。 然而，根据１９３５年《银行法》建立的新的公开市场委员会，其多数成员（即１２名委员中的７人）是由总统任命的代表国家观点和公共利益行事的联邦储备委员会成员，他们掌握公开市场的业务，实际上也就意味着联邦政府控制了公开市场的活动。货币市场的控制权由此便从华尔街转到了华盛顿。加之联邦储备委员会已有的控制贴现率、利息率和准备金比率的权力，联邦政府的货币政策开始真正地发挥效力，成为稳定国民经济的一个有效因素。 应顺便指出的是，１９３５年《银行法》既然加强了联邦政府对银行和金融业的控制，它当然就使得政府能够比较容易地为其开支计划筹集资金。因此，这项法律实际上为罗斯福政府日后的赤字开支政策的执行提供了一个极为有利的条件。 二、农业的调整 １９３３年３月罗斯福上台时面临的主要问题中，除了银行信贷系统全面瘫痪外，便是农业的危机了。农民在三十年代经济大危机中遭受的打击，在美国社会的各个阶层中也许是最严重的。１９３２年，农业人口的纯收入比１９２９年减少了１／３，农产品价格下降５０％以上，农业平价率从１９２９年的８９（１９１０－１９１４年为１００）暴跌至１９３２年的５５。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.27.【注尾】农业地区的政治动荡增加了社会的不稳定，农民购买力的大幅度下降更是对经济普遍复兴的一个致命威胁。 《农业调整法》的制定 当《紧急银行法》通过后，农业部长华莱士和助理部长特格韦尔力主国会通过一个农业法案。１９３３年３月１６日，华莱士在华盛顿召集农民领袖开会，就政府的农业复兴措施在原则上达成了协议。紧接着，华莱士便与几名顾问和下属一起投入了紧张的法案草拟工作。３月１９日，当罗斯福代表行政当局将法案草本提交给国会时，他特别提醒国会说：“我要坦率地告诉各位，这是一条新的前人没有走过的道路；但我也要同样坦率地告诉你们，一种前所未有的形势要求进行这种新式的实验。”【注释】The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt. Vol.2. P.74.【注尾】 法案在众议院遇到了激烈反对。伊丽诺伊州的一位国会众议员称：“摆在众议院面前的这项法案比苏联现存的任何法律和法规都更为布尔什维克化。”麻省的一位国会众议员则惊呼：“我们正走在通往莫斯科的道路上！”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.40.【注尾】尽管反对派言辞激烈，但人数却有限，因此未能阻止法案在众议院顺利通过。 然而，参议院中要求修改法案的势力却不容忽视。修正派主要是以俄克拉何马州的埃尔默•托马斯为首的通货膨胀集团。他们认为，提交国会的农业调整法案存在一个致命的缺欠，即没有考虑货币治疗方案；通货膨胀不仅是减轻农民债务负担和矫正城乡贸易扭曲状况的有效方法，也是拯救整个国家经济的有效方法。为此，托马斯提出了一个修正案，把白银自由铸币、货币贬值和发行不兑现纸币等措施一并包括进去。当参议员惠勒的自由铸造银币修正案于４月１７日在参院的表决中失败后，托马斯立即将自己的修正案提交参院。由于这个修正案包括了通货膨胀的各种措施，实际上便以此将参院中的各派膨胀论者联合起来了。这样，在参院中，支持托马斯通货膨胀议案的议员就占了大多数。要想使农业调整法案在参议院获得通过，就不能不考虑通货膨胀论者的要求。 为了避开膨胀论者的锋芒，罗斯福不顾正统派顾问们的极力反对，决定接受托马斯修正案，但要求把修正案改为非强制性的，授权总统去考虑决定实行通货膨胀的具体方式和途径。修改后的托马斯修正案被放进了农业调整法案中，参院以６４票对２１票通过了该法案，众院也以３０７票对８６票通过了参院的修正案。５月１２日，罗斯福签署了这项法案。 《农业调整法》由３部分构成：第一部分是农业调整法，第二部分是紧急农场抵押法，第三部分便是以托马斯修正案为主的关于处理货币问题的条款。托马斯修正案授权联邦储备银行直接从国库购买不超过３０亿美元的公债，如果此项措施未被执行或执行后未能提高普遍的物价，则授权总统指示财政部长发行不超过３０亿美元的钞票用于购买公债，这些钞票具有法币地位；授权总统可降低美元中黄金或白银、或二者的重量直至原有重量的５０％，并通过在金银固定比价上无限制地自由铸币来恢复金银复本位制；允许总统在未来６个月内的国际债务支付中，接受比价为每盎斯５０美分、总价值２亿美元的白银；授权联邦储备委员会在财政部长的批准下，要求储备银行采取行动阻止信贷的过分膨胀，并在紧急时期改变法定提存准备金比率。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. Pp.386-387.【注尾】由于托马斯修正案为非强制性法律，因此，是否执行要由总统来斟酌决定。事实上，它的大部分条款和措施均未实行，罗斯福仅运用了其中的２项措施，即降低美元中的黄金含量（美元贬值）和在国际债务支付中接受了价值约１１４０万美元的白银。但美元贬值所带来的通货膨胀显然大大减轻了农民的债务负担。 作为《农业调整法》第二部分的《紧急农场抵押法》实质上主要是为了确认３月末成立的农业信贷局的法定权力、尤其是确认其解决农业当务之急——农场抵押问题上的权力而制定的。在大危机中，许多农民为了生存不得不将农场抵押出去以之抵债或获得贷款。当抵押到期仍无力偿还贷款或债务时，农民则会面临被取崐消抵押品赎回权的问题。如果丧失了赖以生存的农场，对农民来说则无异于死路一条。因此，农场抵押问题一时间比任何其它问题都更容易引起农民的骚动及其感情的爆发。３月底，罗斯福为解决农业信贷问题，已经建立了一个新的机构——农业信贷局，过去已有的各种联邦农业信贷机构被重新组织进这个新机构中，小亨利•摩根索被任命为该局局长。 当“农业调整法案”仍在参院经历着激烈的辩论时，农业地带却由于农场抵押问题而连续发生了骚乱。４月２７日，５００多农民聚集在艾奥瓦州勒马斯市法庭，要求暂时中止一切有关取消抵押品赎回权的诉讼。法官拒绝后，这些农民便将其拖上一辆卡车，拉出城去吊打、污辱了一番，险些将他打死。在同一个星期内，该州丹尼森地区的农民袭击了一群试图取消菲尔兹农场抵押赎回权的债权人代表和代理人。暴力行为的蔓延迫使该州州长下令将６个县置于军事管制之下，并派国民警卫队进驻。形势的紧迫使罗斯福断然决定接受托马斯的通货膨胀修正案，从而使农业调整法案得以顺利通过。 《农业调整法》的通过使农业信贷局的权力得到法律确认。该局在摩根索的领导下，迅速行动，为农场抵押重新筹集资金，并为第二抵押发放了一系列“拯救贷款”。此外，该局在各地建立了农业债务调整委员会，帮助债务人与债权人之间重新订立较合理的债务协定，并努力建立起了一个地方银行组成的农业信贷系统，为农场抵押、农业生产和销售提供贷款。到当年１０月末，农业信贷局发放的各类贷款总额已超过１亿美元，相当于土地银行系统１９３２年全年发放的抵押贷款的４倍。农业信贷局大量地发放贷款也使得银行和私人金融机构农业信贷的利息大幅度下降。在得克萨斯州的尤瓦尔迪，由于政府农业信贷的大量发放，当地银行的农业贷款利率很快从１６％降至不足５％。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.45.【注尾】农业的债务和农场抵押问题得到了控制。 《农业调整法》的重点是该法律的第一部分，其目标是要通过削减生产来提高农产品的价格，并通过提高农产品价格来取得工农业产品的“平价”，以实现工农业生产的平衡；同时，管制农产品及其加工品的市场销售。实现这些目标的措施主要有：国内农作物种植分配计划、政府对农产品的预购赎回计划、征收农产品加工税计划、农产品市场协定和农产品出口补贴计划。 农作物种植分配计划是政府通过津贴来换取农民减少播种面积的一种措施：农民按照政府的安排减少耕种面积，政府则以津贴的方式来补偿农民减耕所受的损失。这项措施是非强制性的，农民可以自愿参加。同意按照政府计划缩减耕种面积的农民可以得到政府的津贴，而不加入该计划的农民只能从出售农产品的市场上获得收入。但计算下来，参加减耕计划的农民从减耕的津贴中获得的收入要比不参加计划的农民从增加产量中所获得的收入高得多。因此，这项计划对大多数农民很有吸引力。农产品的预购赎回计划是对参加农作物种植分配计划的农民实行的一项措施：政府以高于农产品市场时价的价格，以类似抵押贷款的形式来预购减耕农民的产品，以保证这些农产品收获后的销售出路。收获后，如果农产品市价高于政府的购买价，农民则可按政府的购买价以偿还抵押贷款的形式赎回自己的产品自行在市场上出售；反之，这些农产品则归政府所有。农产品加工税是为政府支付减耕津贴筹集资金的一项措施，征收对象为农产品加工商，税率则根据农产品的实际价格与平价率之间的差额来确定。农产品市场协定规定和分配准许出售的农产品数量，同时允许加工商以较高价格购买农产品原料，然后把多付的金额计入加工出来的产品价格中，转嫁到消费者身上，用这种方法强行提高农产品的价格。 农业调整局的管理 执行这项法律的机构，是根据法律规定在农业部下建立的农业调整局。由于它的首任局长乔治•皮克的坚持，他获得了越过部长直接与总统联系的权利。当农业调整局正式开始运转时，４０００万英亩的棉花已经丰收在望。当时，库存的皮棉已达８００万包，相当于年正常需求量的３倍，棉花的市价已降至每磅５美分。如果丰收后的新棉再投入市场，其价格将一落千丈。在这种形势下，农业调整局别无他法，只能使用资本主义社会对付生产“过剩”的惯常作法，毁灭部分棉田。 由于农业调整局刚刚建立，其下属机构尚未建成；而棉田里的作物正在成熟，时不待人，在这种情况下，农业调整局很不情愿地使用了美国各土地赠与学院【注释】土地赠与学院（Land-grant College）是根据１８６２年国会通过的《莫里尔法》，为提高全国农业和农机技术，由国会拨赠各州每位国会众议员３万英崐亩公共土地变卖后筹资建立的高等院校。这类院校开办后，均设立了农业附属服务机构，负责在本州各县传授农业和农机技术，以改进农业生产。这是美国农业生产率得以提高的主要成功措施之一。这类院校在美国共有６９所，著名的麻省理工学院、康奈尔大学的一部分、伊利诺伊大学、威斯康星大学、俄亥俄州立大学等均在其列。——作者注【注尾】散布于全国各县的农业附属服务机构（因担心其控制了农业调整局的运作）来执行犁毁棉田的任务。农业附属服务机构及其在各县的代理人与成千上万的棉农签订了犁毁棉田的协议，用拖拉机犁掉了正待丰收的全国１／４的棉花（约１０００万英亩）。同意犁毁棉田的棉农因此获得了１亿多美元的补偿。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.61.【注尾】此外，对于同意参加１９３４年政府减耕计划的棉农，复兴金融公司于１０月１６日专门为此而建立的农产品信贷公司则按每磅皮棉１０美分的价格（当时的市价为每磅８．９美分）向他们提供了２１００万美元的抵押贷款。【注释】Edwin G. Nourse, Joseph S. Davis and John D. Black, Three Years of the Agricultural Adjustment Administration. Washington,D.C. 1937. P.589.【注尾】这种作法受到了农民的欢迎，不久便被应用到小麦、玉米等其它可贮藏农产品上面。农业调整局在解决棉花问题上的各种努力使棉花的价格得以提高，棉农在１９３３年的收入比１９３１年和１９３２年增加了５０％以上。【注释】Basil Rauch, The History of the New Deal. New York. 1944. P.101.【注尾】 １９３３年的小麦问题也很紧迫。当年库存的剩余小麦约有３．６亿蒲式耳，为正常余量的３．５倍。小麦的平均市价在经历了从１９２０年６月每蒲式耳２．５８美元跌至１９２１年１２月的０．９３美元后，【注释】Daniel E. Diamond ＆ John D. Guilfoil, United States Economic History. New York. 1973. P.594.【注尾】又从１９３０年１月的每蒲式耳１．０８美元跌为１９３３年２月的０．３３美元，【注释】Robertson ＆ Walton, History of the American Economy. P.424.【注尾】平均每升小麦还不足１美分！农业调整局提高小麦价格的主要办法是实行了一项为期３年的农作物种植分配计划，与麦农订立减耕协议。之所以没有实行犁苗，是由于气象学家预报１９３４年为干旱年。果然，１９３４年春季的干旱和５月份开始的尘暴毁灭了中西部大平原上２０多个州的庄稼，使小麦的年产量从１９２８－１９３２年平均８．６４亿蒲式耳骤降为１９３３－１９３５年的平均５．６７亿蒲式耳。小麦的价格因此而开始上扬。在降低的２．９７亿蒲式耳的产量中，仅有０．２亿蒲式耳是农业调整局实行减耕的结果，其余的减产均为自然力所致。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.70.【注尾】可以说，天气帮了农业调整局的大忙。 玉米和猪肉的问题是联系在一起的，因为在美国，玉米主要是作为养猪的饲料。农业调整局曾考虑犁掉玉米苗，但最后还是放弃了，代之以一个由农产品信贷公司提供抵押贷款和与农民签约减少种植面积相结合的办法。对于生猪，则根据“全国玉米－生猪委员会”的建议，采取了由政府出钱收购仔猪和怀孕母猪，再加以屠宰的办法，强行降低了当年的生猪出栏率，以维持和提高市场猪肉价格。１９３３年，联邦政府为收购玉米而提供的贷款及给减耕的玉米种植农提供的补偿津贴达１．２１亿美元，【注释】Nourse et al., Three Years of the Agricultural Adjustment Administration. P.438.【注尾】同时，收购并屠宰了６００万头仔猪和２０万头将要产仔的母猪。【注释】Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. P.73.【注尾】屠宰仔猪和怀孕母猪的作法受到人们的广泛批评，但它们也确实对提高玉米和猪肉的市场价格发生了作用。到１９３４年９月，艾奥瓦州的玉米市场价格由２年前每蒲式耳１０美分提高到了７０美分，而头等生猪价格则从１年前每头２．５至３美元提高到７．４０美元。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. p.71.【注尾】 总的看来，《农业调整法》的实施极大地缓和了农业的紧急形势，有效地促进了美国经济的复兴。在农业调整局运转的３年中，到１９３６年１１月为止，为执行国内农作物种植分配计划，给小麦、棉花等７种主要农产品付出的减耕补偿津贴共１４亿多美元。这笔支出有很大一部分被根据《农业调整法》而征收的农产品加工税所抵销，如果减去同期征收的加工税９．７亿美元，政府实际支出为４．５亿美元。农产品信贷局到１９３５年底以前，为棉花和玉米放出的抵押贷款为５．０７亿美元，减去归还的贷款后，实际支出２．７亿美元，加上同期政府崐为减耕付出的津贴（不包括加工税冲抵的部分）及其它农业支出，联邦政府在这个时期里使农民的购买力增加了８．５亿美元。【注释】Nourse et al., Three Years of the Agricultural Adjustment Administration. Pp.584, 586, 587, 589.【注尾】由于农业调整局的各项努力，从１９３２年到１９３６年，农业总收入增加了５０％，农民的现金收入增加了近１倍，农产品贸易条件大大改善，农业平价率从１９３２年的５５稳步上升到１９３６年的９０（１９２６年为１００），农业债务减少了１０亿美元，债权人也逐渐从私人银行和保险公司转变成为联邦公共机构。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.71.【注尾】可以说，《农业调整法》获得了相当的成功。 同时，也必须指出，农业调整局的犁苗和屠宰仔猪的措施是在国内和世界上有着大量忍饥挨饿者存在的情况下进行的，从这个角度上讲，这些措施带有浓厚的资本主义的不人道的色彩。无论如何为其辩护，它都是新政农业措施中不光彩的一页。此外，农业调整局的津贴绝大部分是分配给了拥有大量土地的富裕农民，而减耕又使大批佃农被迫离开了自己曾经耕种过的土地，也使农场主解雇了许多农业工人。因此，从本质上讲，《农业调整法》有利于富裕农民，而伤害了那些最贫苦的农民。 《农业调整法》的废除与《土壤保护和国内农作物种植分配法》 在《农业调整法》的执行中，引起争议最大的还属农产品加工税。当年《农业调整法》制定时，面粉厂商、食品加工商、罐头制造商都激烈地反对加工税。他们拼命游说于国会，但却未能阻止法案的通过。《农业调整法》生效后，加工商们极不情愿地交纳了加工税。虽然这些税款他们已计入了加工产品的成本，转嫁到了消费者的身上，但他们骨子里却认为这些原本应属于他们的利润被政府强行拿去了。 １９３５年，《国家工业复兴法》被最高法院判为违宪后，一群面粉加工商便以抗缴加工税的行动向《农业调整法》发起了挑战。联邦政府以“违反《农业调整法》”的罪名指控这群加工商的抗税行动及其带头人巴特勒。这项“合众国诉巴特勒案”于１９３６年１月６日由联邦最高法院做出裁决，以６名大法官同意、３名反对的裁决结果宣判《农业调整法》中的加工税违宪。大法官欧文•罗伯茨代表６名赞成派大法官所提出的理由是：此案所涉及的事务是州内的，不在国会权力管辖范围之内；使用加工税来诱导对农产品的限制，实际上是一种强制；国会征税应为了普遍的福利，但加工税却是攫取一个集团的钱财转归另一个集团的不正当作法。罗伯茨指出：“使用加工税来达到一个不在宪法范围之内的不合法目的，显然是不能接受的”，“征税权不能被用作实施管制国会无权干预的州内事务的工具”。然而，以哈伦•斯通为首的３名大法官反对罗伯茨所阐述的这些理由。斯通在代表少数派反对意见的发言中指出：“在目前波及和影响全国的农业贫困的状况下，没有任何根据说援助农民的公共支出超出了国会‘为提供……普遍福利’而征税的特别授权”，“强制的说法在该法律实际操作的记录和资料中找不到任何支持证据。经济强制的本质是丧失的威胁，而不是获得的希望……一方面说（国会）拥有为国家普遍福利开支的权力，而另一方面却否定征收完全适合于达到这一目的（仅这一目的本身就证明开支是合理的）的税款的任何权力，这本身就是矛盾的。”【注释】Raymond Moley, The First New Deal. New York. 1966. Pp.261-262.【注尾】 “巴特勒案”的判决虽然仅把《农业调整法》中的加工税宣布为违宪，但却使一切与生产者订立的合同有关的调整计划无法再执行，从而使整个《农业调整法》处于瘫痪状况。最高法院在判决中还命令行政当局将已经征收到的２亿美元加工税发还加工商，农业部长华莱士愤怒地遣责说，这“也许是美国历史上最大的合法偷窃”。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.505.【注尾】 在农业状况刚有好转的情况下，《农业调整法》的废除可能使整个农业重新陷入危机；农产品的价格已经由于“巴特勒案”的判决而急剧下降了，中西部农业各州也因此出现了新的动荡。在这种情况下，农业部趁国会于１９３６年１月开幕之机，很快拿出了一个临时的替代方案。该法案仅在国会遇到轻微的反对便于２月２９日通过，这就是１９３６年《土壤保护和国内农作物种植分配法》。 该法以１９３５年国会为解决干旱和尘暴问题而制定的《土壤侵蚀防治法》为基础，用保护土壤的名义，通过付给不种消耗土壤地力的作物而种保护土壤作物的农民以津贴的形式来达到减少生产的目的。该法列为消耗土壤的作物如小麦、玉米、棉花、烟草、甜菜等，正是产量剩余的作物；而保护土壤的作物则是大豆等产量不足的作物和苜蓿草。愿意与政府的计划合作的农民，种植保护土壤作物的每一崐英亩土地可以获得政府付给的１０美元补偿津贴，国会为此而拨出不超过５亿美元的款项。【注释】John T. Schlebecker, Whereby We Thrive: A History of American Farming, 1607-1972. Iowa. 1975. Pp.241-242.【注尾】在该法实施的第一年中，政府便为此支出了４．７亿美元。【注释】Fainsod et al.,Government and the American Economy. P.136.【注尾】 作为解决农业问题的临时措施，《土壤保护和国内农作物种植分配法》执行的效果远不如《农业调整法》。这主要是由于经历了几年干旱后，１９３７年的气候好转，使农业生产大幅度增加；减耕后的农民精耕细作，努力提高单位面积的产量，使减耕后的农田产出了等于甚至超过原种植面积总产的产品；此外，气候的好转也使不少农民拒绝参加政府的农作物减耕计划。所有这些因素作用的结果，使棉花、小麦、玉米等谷物的产量大幅度增加，其中棉花的产量从１９３５年１０５０万包增加到１９００万包，库存量几乎已经等于第二年的需求量。农产品批发价格指数从１９３７年的８６．４骤降为１９３８年的６８．５。【注释】Economic Statistics Bureau of Washington, D.C., The Hankbook of Basic Economic Statistics. P.116; Fainsod et al., Government and the American Economy. P.136.【注尾】这种状况迫切要求制定一个新的农业调整法。 第二个《农业调整法》 １９３８年２月１６日，在罗斯福总统的敦促下，国会通过了第二个《农业调整法》。这个《农业调整法》与１９３３年《农业调整法》相比，更强调农产品价格的保持和稳定，而不太强调减耕。它主要是通过控制剩余农产品，而不是控制生产来实现农产品价格的稳定。 根据该法律规定，１９３６年《土壤保护和国内种植分配法》中的土壤保护原则被作为一项永久性的政策保留在第二个《农业调整法》中。该法授权农业部每年规定小麦、棉花等５种基本农作物的必要种植亩数，然后以过去的生产记录为基准，分配给各州，再由州分配给各县，县分配给每个农民。参加这个土壤保护和种植分配计划的农民，其种植额以外的土地可以得到政府的补偿津贴。该法授权农产品信贷公司可对一切农产品发放无追索权贷款，农民以其产品为抵押来取得这项贷款；当棉花、小麦、玉米的剩余产量超过或其价格低于规定的界限时，该公司则必须向这些产品的生产者提供贷款：对于向参加政府种植计划的农民提供的贷款，其数量根据当时的市价和供应情况，按平价率的５２－７５％提供，而不参加政府种植计划的农民获得的贷款额要低于此数。这种办法的目的在于保持农产品价格使之不至离农业平价率太远；同时，这种收购农产品的行动也使政府开始建立起一个类似于我国古代的“常平仓”制度【注释】“常平仓”制度据说是华莱士因读过在哥伦比亚大学的一个中国学生写的论儒家经济思想的论文后，从孔夫子那里借来的。参见Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.29; Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. P.255.【注尾】来调节农产品市场的供求和价格水平。该法还规定，如遇有棉花、小麦、玉米、烟草或水稻的剩余产品大量出现的年景，农业部长可以举行该种农产品生产者的公民投票，得到２／３以上有关生产者的同意，便可规定并强制执行销售配额制，对超额销售的农民课以惩罚税。这项法律还提出了许多方法来处理剩余农产品：如小麦和棉花的出口津贴、学校的免费午餐、通过州福利机构向贫困家庭分发剩余农产品、向低收入家庭发放食品券等。鉴于小麦产区历史性的干旱特点，第二个《农业调整法》对小麦实行了联邦保险，并由此而建立了“联邦农作物保险公司”。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.136-137.【注尾】 由于第二个《农业调整法》的执行，美国农作物种植面积明显减少，小麦种植面积１９３７年是８１００万英亩，１９３８年减为６３００万英亩，此后直到１９４４年，未再超过６２００万英亩。但是，由于亩产增加，农作物总产量未见减少，反而增加了，导致１９３８－１９４０年间的农产品价格下降了２５％，【注释】Schlebecker, Whereby We Thrive. P.243.【注尾】联邦政府在１９３９和１９４０年两年间，却为执行第二个《农业调整法》付出了近２０亿美元。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.419. 【注尾】到１９４１年以前，农民根据第二个《农业调整法》的规定，从销售产品和政府津贴中每年平均获得４８亿美元的纯收入，这个数字是１９３２年农业纯收入的２．５倍多。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.138.【注尾】 尽管第二个《农业调整法》仍有这样那样的缺欠，但它的各项原则和措施，如国内农作物种植分配计划、土壤保护、常平仓制度、农产品抵押贷款、农产品销售配额制、剩余农产品的出口补贴以及谷物保险制度等，均成为联邦的长期农业政策，从而使美国的农业管理从原来的基本无序走向有秩序的联邦管理。 电力通向农村 在农村电气化方面，罗斯福政府做了大量有益的工作。美国农村电气化得以实现，《田纳西河流域管理法》起了重要作用，这一点将在以后的章节中加以叙述。在田纳西河流域之外，联邦政府还投资在全国大河的关键部位修建了不少综合性的水坝工程。著名的有：哥化比亚河上的邦纳维尔大坝、大古利大坝；密苏里河上的佩克堡大坝；以及科罗拉多河上的鲍尔德尔大坝（１９４７年正式命名为胡佛大坝）。 当这些大坝接近完工的时候，公共工程局的全国电力政策委员会和全国资源委员会共同提出了一个处理政府生产的电力的计划，建议联邦政府建立一种地区电力中心网系统，即将政府在某一地区内所有的新旧发电及输变电设备联系成一个整体，形成一个统一的低利润率的大电力集团（如西北电力中心网将把邦纳维尔和格兰特古利二大系统联系起来）；同时保证非赢利机构（如市政电力系统、农民合作电力系统等）在分配公共电力中获得优先。这个计划的基本目的在于通过降低电力价格来刺激电力的使用，同时也意在加强联邦对电力工业的管制，扩大电力工业中的公共因素，降低私人控股公司的作用。 １９３７年，国会根据刚升格为部级的全国电力政策委员会的建议，通过了《邦纳维尔电力法》，建立起西北电力中心网，改变了过去１年中邦纳维尔大坝将生产的多余电力卖给私人公司，再由私人公司按自己制定的高价出售和分配这些电力的作法。 在公共电力的分配原则确立以后，输变电设备就成了突出的问题。１９３５年５月成立的“农村电气化管理局”，用来自复兴金融公司的款项，以低利贷款给由该局组织起来的农民非赢利合作机构，通过它们来修建伸向农村的电线、输变电设备、以及电站；同时，农村电气化管理局自己也修建一些电厂。私人电力公司原来认为农村的电力消费者不多，修建农村输变电设备无利可图，因此不愿接受农村电气化管理局的贷款去承建这些设备。如今，它们看到农村电气化管理局可能夺走自己的顾客，于是拼命反对和抵制该局的行动，同时加紧修建了一些输变电线路来与农村电气化管理局争夺客户，并尽力去阻止该局组织农民合作运动。面对私人电力公司的抵制，农村电气化管理局也加快了贷款速度。到１９３９年６月时，农村电气化管理局的贷款总额为２．２７亿美元，两年半以后，又达到４．３４亿美元。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.384.【注尾】双方竞争的结果，使输变电线路开始横跨美国农业地带。 根据美国财政部长年度报告所提供的数字，从１９３６至１９４０年的５年中，联邦政府为农村电气化开支达１０．１亿美元。【注释】Studenski ＆ Kroose, Financial History of the United States. P.419.【注尾】作为这项努力的结果，美国农村中用电的农民人数从１９３４年的７０万猛增到１９４１年的２２５万；用电作动力的农场在１９３５年时仅占农场总数的１／１０，到１９４１年，用电农场的数字提高到农场总数的４／１０，而到１９５０年，９／１０的农场都用上了电。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.384; Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. P.158.【注尾】农村的电气化基本实现，农民的生活发生了巨大变化。 不成功的扶贫措施 新政的农业政策对救济贫苦农民问题显然考虑不够，尽管它也曾想使失去土地的农民重新获得安置，让佃农获得自己的土地。 美国的佃农制从１９００年以来有所发展，三十年代经济大危机又使佃农制得到传播。到１９３５年，全国佃农占农民总人口的比例从本世纪初的３５％上升到４３％。在密西西比州，这个数字竟达７０％！佃农耕种的土地在１９００年时占全国耕地总面积的１／３弱，到１９３５年时上升到４５％。黑人农民中７７％是佃农，其中分成制农民（佃农中最贫困的阶层）约占佃农数字的一半；白人农民中４６％是佃农，其中分成农占佃农的２９％。南方的佃农约占全国佃农总数的６３％，人数达１８３万多。【注释】David E. Conrad, The Forgotten Farmers: The Story of Sharecroppers in the New Deal. Illinois. 1965. Pp.1-2.【注尾】这些人生活崐极其悲惨，成年累月在地里干着繁重的劳动，年终结算时却经常倒欠地主的债。他们住在风雨不避、破陋不堪的小木屋中，有的甚至３家人挤在２个房间里。 罗斯福上台前，曾表示要帮助这些“处在经济金字塔底层的被遗忘了的人”，【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.1. P.625.【注尾】联邦紧急救济署的农业恢复处、内政部的宅地维持司、以及１９３５年４月合并包括上述两机构在内的一些机构而组成的重新安置局和１９３７年７月取代重新安置局而成立的农业保障署都曾相继为此作出了一些努力，但收效并不大。例如农业保障署，它的一个重要任务就是通过４０年分期偿还的低息贷款来帮助佃农购买土地。然而，国会为此项计划拨出的款项仅只１千万美元，【注释】Rauch, The History of the New Deal. P.290.【注尾】远远满足不了需要；加之南方国会议员的拼命反对，而联邦政府由于需要南方议员在对外政策及国内其它立法上的支持而不敢得罪他们，所以对农业保障署的这项计划支持不力，致使农业保障署的努力未获多少成效。到１９４０年，全国仍有４２％的农民家庭根本没有土地，【注释】Conrad, The Forgotten Farmers. P.2.【注尾】他们仍是“被遗忘了的人”。 在这些收效甚微的救济贫苦农民的努力中，也有一些是很值得注意的措施。这就是宅地公社和“绿带镇”的实验。这些实验尽管带有不少空想的成分，但却折射了罗斯福政府中许多新政派人士的理想。然而也正是由于它带有空想的成分，甚至可以说充满了空想的色彩，因此这些实验均以失败告终。 所谓宅地公社，就是政府出钱购买土地，并在这块土地上建造房屋、配备牲畜、农具、以及生活用水、道路等公共设施，然后把由于贫困而陷入绝境的家庭组织到这块土地上重新安置，让他们从事手工业或小型工业生产，同时在这块土地上生产自己的食物。政府购买的土地、农具、工具及建造的房屋折合成款项，以贷款形式提供给这些家庭，而这些家庭则用出售自己的产品所获得的收入来偿还贷款。宅地公社的实验是由内政部宅地维持司于１９３３年底和１９３４年初开始进行的，与此同时进行的还有联邦紧急救济署农业恢复处的“农村工业公社”实验。这是宅地公社的又一种形式，不过目的仅仅在于为了救济的权宜之计而已。这两个机构共为这个实验花费了１亿多美元。到１９３５年重新安置局接管这些宅地公社时，它的数量（包括已经建成的和将要建成的）达到近１００个。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. p.370.【注尾】 重新安置局接管宅地公社后，并没有再发展它。因为重新安置局局长特格韦尔认为，这种自给自足的家庭农业是落后于时代的，尽管它具有一些社会价值，但在经济上的代价太高。他支持一种新的公社计划，即“绿带镇”计划。 所谓“绿带镇”，实际上类似于今天的卫星城，不过规模要小得多。它是设计来帮助城市低工资工人的一种市郊公社，由政府投资建造，受雇于公共工程进展署的工人家庭构成了它的居民，每镇约有７００户人。“绿带镇”座落于城市近郊，周围有绿色的农田和林地环绕；镇中住房整洁，设计新颖，还有环境优美的学校及宽敞、明亮的教室。居民们从事一些农业生产，可以从农田、林地的收入中补充他们低得可怜的工资。管理“绿带镇”的是由镇中全体居民选举出来的自治机构，它负责收租、交税，并从收来的租金中提出款项来偿还政府的投资。重新安置局在密尔沃基、辛辛那提、马里兰州的伯温和新泽西州的新不伦瑞克建造了４个这样的“绿带镇”。 然而，由于生长在美国这种竞争和个人主义的环境中，宅地公社的居民缺乏公共意识，大多数人仅想呆上五、六年就离开宅地公社，出去购买自己的小农场，因此，宅地公社从一开始就缺乏继续发展的基础。此外，由于宅地公社和“绿带镇”的实验有可能增加农产品的产量，与用减产来提高农产品价格的新政总的农业政策相矛盾，不可能获得当局的大力支持；加之联邦政府不愿在此项计划上花费过多，因此，到１９３７年农业保障署接管重新安置工作时，大多数的宅地公社计划已经在清算了，而贫苦农民的状况未见多少改善。 三、复兴工业的努力：《国家工业复兴法》 仅有金融业和农业上的措施，显然是不能使经济真正复苏的。自美国在上个世纪末成为工业国家以来，工业在整个国民经济中所占比重迅速提高，到１９２９年，２１万家工业企业雇用了８８３．８万工人，工业生产总值达到７００亿美元，【注释】Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P. 536.【注尾】占当年国民生产总值１０３８亿美元【注释】The Handbook of Basic Economic Statistics. P. 224.【注尾】的６７．４％。因此，要使经济复苏，必须在工业上采取一些措施。只有使工业进入了正常的运转，美国经济的复苏才能有望。但工业问题显然比金融和农业问题更复杂，究竟用什么样的方法来刺激工业，在各种政治力量和利益集团中间却有着五花八门的方案，甚至在行政当局中，政府各部门的首脑也未形成一致的意见。 工业复兴的不同方案 应罗斯福智囊团的主要顾问雷蒙德•莫利邀请、负责主持工业复兴计划的休•约翰逊将军是第一次世界大战期间陆军部派驻战时工业委员会的代表，也是该委员会的正式成员。他对战时工业委员会在大战期间的美国工业方面所发挥的作用及运作经验记忆犹新，因此也就很容易驾轻就熟地把这种经验套用于危机期间工业问题的解决方案中。他把企业竞争中所信奉的“人不为己，天诛地灭”的哲学斥之为“残酷而贪得无厌的个人主义的杀人学说”，主张在企业与政府合作的结构中，暂停实施反托拉斯法，在政府监督下，由工业采取一致行动来对付危机。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Ceal. Pp. 87-88.【注尾】这种“企业与政府协作的工业计划政策”得到了巴鲁克和莫利的支持，也与美国商会所支持的通过同业公会来达到国民经济计划的“斯沃普计划”相去不远。不过，“斯沃普计划”更强调工业计划要以同业公会为基础。 罗斯福智囊团中的顾问们基本都同意在企业与政府合作的框架内实现工业计划的观念，但对于在计划中应强调的重点则有不同的理解。特格韦尔认为，单纯的工业自治只能有利于个别的工业行业，因此，必须建立“一种在所有工业行业之间的强制的平衡”。他建议用“工业一体化委员会”来完成此任，即每一个同业公会建立自己的计划机构，一体化委员会则负责用政府制定的基本计划来协调各工业行业的计划。他认为，只有用这样的方式，“新技术所创造出来的私人集体主义”【注释】指由私人企业主组合而成的同业公会——作者注。【注尾】才能被牢固地套在公共利益的马车上。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.93.【注尾】农业调整局的总法律顾问杰罗姆•弗兰克也持同样的观点，他认为，解决赢利经济所存在问题的方法就是“强化经济各部门之间的协作”，“正如美国拒绝了政治上的无政府状态，采取了一项重大步骤，把这个大陆一体化为一个国家一样，现在它需要循着这条道路继续前进，达到一种深思熟虑的经济上的一体化”；要实现经济一体化，就需要建立一个新的中央机构。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.94.【注尾】 约翰逊邀请来负责为他处理劳工问题的唐纳德•里奇伯格一直怀有一种老罗斯福时期的“工业民主化”的梦想。作为“雄麋党”【注释】“雄麋党”：１９１２年大选中，共和党内部分裂，以西奥多•罗斯福为首的进步派自组进步党。当年８月５日，进步党第一次代表大会于芝加哥召开，老罗斯福在会上宣称自己“有如一只雄麋”，该党遂以雄麋为旗徽，被称为“雄麋党”。４年后，该党解散——作者注。【注尾】的老战士，他希望通过国家的控制，建立一种“工业的自治”。不过，与“斯沃普计划”不同的是，他的工业自治的设想不是以同业公会为基础，而是以经理、投资者和工人组成的理事会为基础；而且他强调联邦干预。他认为：“一个全国性的计划经济是摆脱目前形势的唯一出路，也是未来的唯一希望。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.93.【注尾】 在国会中，支持国家计划观点的议员大有人在，特别是在参议院中，更是如此。然而，正如行政当局和智囊团中的情形一样，那些支持国家计划的人所强调的重点也各不相同。来自纽约州的国会参议员罗伯特•瓦格纳不仅认为政府有责任、也有权力来保持就业与经济稳定，而且要求联邦制定公共工程计划，建立就业稳定委员会和失业保险制度。来自威斯康星州的拉福莱特参议员也敦促联邦制定大规模的公共工程和救济计划，并要求建立一个全国性的国民经济委员会。来自亚拉巴马州的参议员雨果•布莱克则更强调缩短工时，以使更多的劳动力就业。 尽管设想的方案五花八门，但它所显示出来的信息与劳工界所显示的愿望是一致崐的，即要求政府尽快制定出一个处理工业问题的广泛方案。１９３３年４月６日，参议院通过了雨果•布莱克提出的一项每周３０小时工作制的议案。该法案获得了劳工联合会的支持。劳联主席格林要求国会使这项法案成为法律，甚至以总罢工相威胁。这种形势迫使仍想等待工商界和智囊团拿出一个统一方案的罗斯福不得不采取行动。因为罗斯福认为，布莱克法案实际上对工业复兴是一个威胁，一旦众议院在劳联的压力下通过该法案，那么，它不但不能拯救工业，反倒会使整个工业瘫痪。【注释】Raymond Moley, The First New Deal. New York. 1966. P.287.【注尾】他立即指示劳工部长珀金斯女士组成一个内阁委员会，起草一项新的议案以代替布莱克法案；同时，命令智囊团中的首要人物、副国务卿莫利与首都华盛顿范围内关心企业和政府合作问题的各种团体接触，并就此问题提出建议。 ５月７日，在第二次炉边谈话中，罗斯福为工业问题的处理方案勾划了一个原则性的框架，他指出：“把我们已经采取的各项措施称为政府对农业、工业和交通运输业的控制是完全错误的。实际上，它是政府与农业、工业和运输业之间的一种合伙关系，不是利润上的合伙，因为利润仍归公民，而是一种计划上的合伙关系，一种务使计划得以执行的合伙关系。”“政府应该有权利、也将会有权利调查并帮助某个工业行业制定计划，并在该行业绝大多数企业的协助下，去制止不公平的行径，同时，运用政府的权威去强制实施这个协议。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2. Pp.164-165.【注尾】在起草这个“谈话”时，莫利曾问罗斯福：“你是否意识到你正在采取一项重大步骤背离平均主义和自由放任主义的哲学”罗斯福沉思了一下，郑重地答道：“如果这个哲学还没有被证明已经破产的话，那么，现在坐在这里的就应该是赫伯特•胡佛。我一生中所发表的所有演讲中，还没有哪一个能使我确信会比这次讲话更正确。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.98.【注尾】 处理工业问题的原则已经确定，但各种各样的方案仍在具体问题上争论不休。罗斯福对此已失去了耐性，在５月１０日召开的有关工业计划方案的白宫会议上，他命令仍在激烈争论的顾问们把他们自己锁在一个房间里，消除分歧，拿出一份统一的议案。结果，到５月１５日，负责起草议案的顾问们终于在以强调政府发放许可证制度为基础的约翰逊方案和商务部副部长约翰•迪金森起草的以强调同业公会为基础的工业自治方案之间达成妥协，制定出了一个包含有各方意见在内的统一方案——国家工业复兴法案。 《国家工业复兴法》的制定 这项工业复兴法案包括两大部分，即两部条款。第一部为“工业复兴”。它申明，国家经济正处于紧急状态，因此有必要部分暂停实施反托拉斯法。工业各行业成员可与政府合作，制定本行业的公平竞争法规。法规一旦由总统批准，将对全行业具有法律效力，并由法庭强制执行。法规内容应包括保证雇员的“组织和通过他们自己选择的代表进行集体谈判合同的权利”，并宣布“黄狗合同”【注释】 黄狗合同，指雇主与雇员（工人）个人签订的以受雇者不参加工人工会为条件的雇用合同，这类合同已在１９３２年３月颁布的《诺里斯－拉瓜迪亚法》中被禁止——作者注。【注尾】非法；还应包括有关工资、工时和工作条件的条款，以及其它涉及公平竞争问题的条款。最高工时及最低工资的限额，如有可能，应通过工人集体与雇主谈判后达成，否则将由总统决定。总统对法规拥有广泛的处置权：他不仅拥有法规的批准权（由根据他的指令而新成立的工业复兴局来实施），而且可以以保护消费者、竞争者、雇员或公共利益的理由来更改法规的条款；如果某个行业不能通过协商制定出自己的法规，总统则有权在警告和举行听证后，为该行业强制制定一项法规；在特殊情况下，他还可以对某个行业实行许可证制度，没有获得许可证的厂商将丧失经营权；他还有权干预和批准企业家之间、工会之间、或劳资之间自愿达成的协议。所有的行业公平竞争法规、许可证和自愿协议都将在工业复兴法二年的有效期中享受从反托拉斯法中豁免的权利，即不受反托拉斯法的追究和起诉。如果违反法规、自愿协议或许可证制度的规定，将被罚款，或受到联邦贸易委员会的中止令或停止令的处罚。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.526-528; Moley, The First New Deal. Pp. 291-292.【注尾】 在法案的第一部条款中，引人注目的是该部中的第七条a款，即通常所说的７a条款。这一条款规定：“根据本部条款所批准、制定或发布的每一项公平竞争法规崐、协议和许可证应包括以下内容：（１）受雇者应有组织和通过他们自己选择的代表进行集体谈判合同的权利，在选派此种代表或组织工会的行动中，在为谈判集体合同、或其它相互支援、相互保护的目的而进行的其它的一致行动中，不受劳工的雇主或他们的代理人的干涉、限制或强制；（２）受雇者及任何寻求受雇的人不应被要求以参加任何公司工会、或禁止其参加、组织或援助一个他自己选择的劳工组织作为一个雇用条件；（３）雇主应遵守总统批准或规定的劳工最高工时、最低工资的比率及其它雇用条件。”【注释】Henry Steele Commager ed., Documents of American History. New York. 1943. P.453.【注尾】 ７ａ条款的重要意义在于它从法律上肯定了工人组织工会和谈判签订集体合同的权利。多年来，同业公会和雇主一直将组织社会团体视为自己的一项特权，即使是雇主中较为开明的自由派，也不愿把组织的权利给予工人。在“斯沃普计划”中，就根本找不到工人有权组织工会的条款。因为，对雇主来说，面对单个工人总要比面对有组织的工人容易得多：在单个工人面前，他们可以耀武扬威、极尽压榨之能事；而在有组织的工人面前却不得不谨慎行事，毕竟众怒难犯。在工业复兴法起草和制定的过程中，雇主们并不赞成７ａ条款，仅仅是由于害怕激起工人们的反抗，以及一些自由派议员和行政当局的官员们的坚持，这一条款才得以保留。事实上，在整个工业复兴法中，雇主所获得的利益绝不比工人们少。且不说他们获得的实际上的协调价格、固定价格及控制产量的权力以及从反托拉斯法中豁免的保证，单是在７ａ条款中，他们也并非毫无所得。虽然“血汗工厂制”和“黄狗合同”不能再实行（其实“黄狗合同”一年前已被法律所禁止），但御用的公司工会【注释】公司工会，指雇主组织或控制的工会——作者注。【注尾】却未在禁止之列，这正是他们日后对付工人工会的有力武器。７ａ条款事实上承认性质根本不同的两种工会的并存，正是它的一个根本缺欠，也为日后劳资冲突和争端的复杂化埋下了种子。 工业复兴法案的第二部分是“公共工程和建筑规划”。它授权总统建立一个应急的公共工程局，国会则为该局拨款３３亿美元用于广泛的国内公共工程项目，包括水坝、公路、联邦用房及海军设施等工程的建筑。 这两部条款虽然统一于工业复兴法案之中，但罗斯福却将其视为两项相互独立的工作。他把工业复兴局看作是改革和重组经济的长期工具，而公共工程局则被视为一个执行应急计划的临时机构。在后来的运作中，二者也是相互独立和平行的。因此，有关公共工程的问题此处不多叙述，而放在后面专章讨论。 ５月１７日，工业复兴法案提交国会。众议院仅作了个别补充，便在一个星期后以３２５票对７６票通过了该议案，虽然个别议员对法案的卡特尔化倾向不满意，而更多的一些议员则不喜欢法案赋予总统和行政当局的独裁式的发放许可证的权力。在参议院的听证和辩论中，法案遇到了激烈的反对。全国制造商协会和美国商会都攻击法案中赋予劳工集体谈判权利的７ａ条款。密苏里州的国会参议员贝内特•克拉克代表雇主的利益，提出了一项修改７ａ条款、保持现有劳资关系的修正案，但立即被参院中的自由派议员斥之为如果不是想使“黄狗合同”合法化，便是企图支持公司工会。争论最激烈的问题是关于暂停实施反托拉斯法的问题。来自爱达荷州的反托拉斯老战士威廉•博拉认为，暂停实施反托拉斯法肯定会促使财富和权力的集中。为了防止这种倾向的出现，他提出了一项修正案，规定在工业各行业制定法规时，绝对禁止“限制贸易的联合、固定价格、或其它垄断行为”。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.529.【注尾】企业家、包括美国商会则认为，这项法案本来就承认了企业界固定价格和限制产量的权利，如果删除了这些内容，那么法案就成了仅仅是为了劳工的法案了，这样的话，企业界将不会加入这项计划。参议员瓦格纳反对博拉提出的修正案，他认为，为了防止价格的有害波动，企业间的合作是必要的；在制定法规时，真正的危险是垄断价格的固定，而这在法案中已是被禁止的了。博拉反驳道，不论这项法律使用什么样的语言，大的势力总是会控制法规的制定工作的。瓦格纳则回答说，除了通过行业法规，还有什么其它的办法能使血汗工厂制非法，使工人的悲惨境地让人牢记在心吗“我认为，直到我们有了国家计划经济，我们才能使工业有秩序；而这（指行业法规——作者注）是走向国家计划经济的第一步。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.101. 【注尾】双方意见争执不下。最后经过协商委员会的调解，博拉修正案中的语言被冲淡为仅禁止“垄断或垄断行为”的模糊词句。 ……【注释】委任立法权，指国会授予总统或行政机构制定法律、法规的权力——作者注。【注尾】问题，联邦对州际贸易的管制权，以及对工资、工时和发放许可证的管制等涉及适当法律程序的条款是否符合宪法提出了疑问，但这些问题由于关系到整个法案能否存在的根本问题，在社会急需一项能使工业复兴的法律时已来不及认真思索和讨论，因此都被撇在了一边而未予重视。然而，正是这类问题日后葬送了工业复兴法。不过，在它们尚未发生作用前，人们主要关心的却是使工业和整个经济尽快复苏这个当务之急。 ６月１３日，在罗斯福总统的敦促下，参院终于以４６票比３９票的接近票数通过了协商委员会关于批准法案的决议。法案立即被送交总统签署。６月１６日，在国会特别会议的最后一天，罗斯福签署了《国家工业复兴法》，同时发表了一个解释性声明。他强调指出，这项法律的目的在于“通过消除那些不仅折磨了正当的工商业、而且导致了劳工的不幸的海盗式的方式和措施，来保证工业获得合理的利润，劳工得到合理的生活工资”。它是一项政府与企业合伙关系的历史性试验，“它是对工业界的一个挑战：长期以来工业界坚持认为，如果给它以协调一致行动的权利，它就能为普遍利益做更多的事情，而迄今为止，这种协调行动是非法的。从今天起，它获得了这种权利。”对于企业与政府能否成功合作，罗斯福似乎并无把握，但却对它寄予厚望。因此，他不无保留地宣称：“历史也许会把《国家工业复兴法》作为迄今为止美国国会所通过的一项最重要的、意义最为深远的法律记录在案。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2. Pp.246, 252, 256.【注尾】 “蓝鹰运动” 罗斯福签署《国家工业复兴法》的当天，便决定任命负责主持工业复兴工作的休•约翰逊将军担任根据该法授权即将建立的工业复兴局的局长，来执行法律的第一部条款。约翰逊则挑选了唐纳德•里奇伯格担任他的副手，其正式头衔是工业复兴局总顾问。在约翰逊的上面，有由５名内阁成员和３名高级官员组成的“特别工业复兴委员会”（从１９３３年底开始，“特别工业复兴委员会”的职能被转给了一个负责整个经济复兴计划的间接协调机构——全国紧急状态协商会）和总统。但该委员会的每一位成员以及总统都有许多自己的事情要做，对工业复兴局工作的实际影响和干预并不多。在约翰逊之下，有直接负责各项公平竞争法规谈判的局长助理。在工业复兴局活动的高峰期，局长助理的数量竟达５５人之多，外加１５１名局长助理帮办。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.530-531.【注尾】６月２０日，即《国家工业复兴法》签署后第四天，国家工业复兴局宣告成立。 约翰逊走马上任后，立即以一个老军人特有的雷厉风行的作风和干劲，全力投入了工业各行业的公平竞争法规的制定工作。他的设想是，首先使工业进入法规管制体系，然后再修改法规中不适宜的地方，并强制执行。他计划在９月１５日以前完成第一步设想，即指导工业各行业制定出本行业的公平竞争法规。 行业公平竞争法规一般是由两个基本部分构成：一是由同业公会或其它类型的行业代表起草的行业公平贸易和竞争规则；二是行业内劳工权利的规定。根据《国家工业复兴法》的规定，国家工业复兴局不仅要求法规中必须包括强制性的７ａ条款，而且要求包括后来“总统再就业协议”中所拟定的有关工资、工时和禁止童工的管制条款，并将是否包括上述条款作为批准法规的一个条件。 每一项法规的制定，均由国家工业复兴局的一名局长助理主持，经过公开的听证会听取有关各方面的不同意见，然后又经过多次非正式会议进行协商。达成一致后，首先要经这名局长助理的同意，然后由国家工业复兴局长本人批准，最后由总统签署。这样，法规的制定便全部完成，法规也就成为一项可以进行民事和刑事诉讼的法律文件了。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.532-534.【注尾】 由于劳资双方在实际利益上的冲突，法规的制定过程通常总是演变成有组织的雇主（通常以同业公会为代表）和有组织的劳工之间激烈讨价还价的过程。国家工业复兴局的局长助理则担当仲裁人的角色。局长助理的仲裁通常要征询国家工业复兴局内的３个顾问委员会（工业顾问委员会、劳工顾问委员会和消费者顾问委员会）的意见。而在这３个顾问委员会中，工业顾问委员会和劳工顾问委员会由于有同业公会和有组织的劳工的分别支持，在法规的制定过程中影响较强；消费崐者顾问委员会则缺乏有组织的团体支持，意见总是被忽视。 从雇主方面看，在法规的制定中也并不完全一致。同业公会掌握在大企业手中，通常代表的是该行业大企业的利益。因此，中、小企业经常抱怨受到排挤和忽视。 在这种情况下制定出来的行业公平竞争法规虽然在字面上体现了工人应享受的权利，但显然难以使广大消费者和中、小雇主感到满意。 在《国家工业复兴法》签署的当天，棉纺业同业公会就已制定了一份包含有最高工时、最低工资和劳工集体谈判合同等内容的行业法规草案。棉纺业雇主之所以如此迅速地对《国家工业复兴法》作出反应，是由于他们从大危机开始以来就渴望有一项广泛的工业协议，以使生产有秩序，工作环境能够变得体面一些。不过，棉纺业同业公会的这份法规草案中，却没有涉及该行业生产中长期存在的一个历史性问题，即雇用童工的问题。约翰逊认为，草案中应加入禁止童工的条款；但却遭到雇主们的抵制。雇主们辩解说，最低工资限制条款的实施本身就会使雇用童工的作法自然走向死亡，因为最低工资额已比过去提高了，付这样的工资去雇用童工显然不如去雇成年工。但约翰逊坚持自己的主张。经过双方紧急谈判，雇主们终于被迫做出让步，同意在法规中明文载入禁止童工的条款。 禁止童工是法规制定中取得的一项重大社会改革成果，它使数十年来自由派和改革派人士的这个理想在一夜之间变成了现实。不过，雇主们却并未因此而有什么大的损失。他们在法规制定中所作出的这点让步，连同实施最高工时、最低工资可能带来的生产成本的增加，很快就获得了补偿：国家工业复兴局也对雇主们的要求做出了让步，同意他们有权限制产品的产量。而这，显然有碍工业的复兴。 尽管约翰逊和国家工业复兴局的官员们埋头于法规的制定工作，但直到７月底以前，除棉纺业和其它几个不重要的行业外，绝大多数行业包括被约翰逊列为国家十大工商行业（纺织、煤炭、石油、钢铁、汽车、木材、服装、批发贸易、零售贸易、建筑）中的９个主要行业，均未进入法规的管制体系。而此时，已经签订了行业法规协议的棉纺业等行业与未进入法规管制体系的行业相比，明显地处于竞争中的不利地位。为了加速法规制定工作的进展，削弱拖延制定法规的行业的这种不应获得的竞争优势，约翰逊决心诉诸公众和舆论的力量。 ７月２１日，在罗斯福的支持下，约翰逊发起了一场“蓝鹰运动”。几天之内，由总统签署的“再就业协议”的付本被寄送到全国各地的雇主手中。协议规定，禁止雇用１６岁以下的童工；最高工时标准为产业工人每周３５小时，其他工人和职员每周４０小时；最低工资标准为产业工人每小时４０美分，其他工人和职员每周１２－１５美元。这项协议是临时性的，一旦某个工业行业的公平竞争法规制定出来并获得批准，它就自动取代了“再就业协议”在该行业中的地位。与行业公平竞争法规在性质上最大的不同在于，行业法规具有法律上的约束性，如果违反，将受到法律的追究；而“再就业协议”则不具有法律的强制性，它依靠的是公众的舆论和雇主的良知。这份协议在形式上是总统与雇主个人之间的协议。是否签署，完全由雇主个人决定，当然，他要考虑到舆论的压力。约翰逊为这场运动设计了一个画着蓝鹰的标志，上面写着“我们尽一份力”的字样。签署了这份协议以及加入了行业法规管制体系的雇主均可从国家工业复兴局及其下属机构获得这种“蓝鹰”标志，并将其贴在商店的橱窗里和生产出来的产品上。广大消费者则以购买带有“蓝鹰”标志商店的商品、抵制不带“蓝鹰”标志的产品的行动来支持这个运动。 ７月２４日，罗斯福在第三次“炉边谈话”中向全国公众公布并解释了这项被他称为“对失业展开的伟大夏季攻势”的蓝鹰运动，呼吁雇主、雇员以及公众实行全国性的合作来阻止“过去４年中不断滑入经济地狱”的进程再现，呼吁雇主们“以爱国主义和人道主义的名义”签署这项“再就业协议”。在谈到蓝鹰标志时，他解释说，“战时，在夜战的黑暗中，战士们肩头佩戴一种明亮的标志以保证同伴之间不相互射击。根据这一原则，在这项计划中合作的人也必须能够很容易地相互识别。因此，我们已为此提供了一种设计简单、上面写着‘我们尽一份力’的荣誉标志。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2. Pp.298-301, 304.【注尾】 除了蓝鹰标志外，约翰逊和国家工业复兴局还使用一切手段来扩大这场运动的宣传。他们将签署了协议的雇主名单公布在每一个邮局门口的光荣榜上，并组织群众集会、汽车游行、铜管乐队来大造声势，增强宣传效果。９月１３日，纽约市崐的蓝鹰运动游行有２５万人参加，１５０多万人观看，成为该市历史上最大的一次群众游行。约翰逊和纽约州长莱曼、以及国家工业复兴局纽约州主席哈里曼等都在观礼台上就座，游行活动一直持续到午夜。 这场声势浩大的“蓝鹰运动”显然取得了意想不到的效果。全国有２００多万雇主在总统的“再就业协议”上签名，广大的消费者则签署了支持“蓝鹰运动”、只购买带有“蓝鹰”标志产品的盟约。对新政一贯持敌视态度的前总统赫伯特•胡佛也在消费者盟约上签了字，这足以说明“蓝鹰运动”的宣传是何等的深入人心。这场全国性的群众运动无疑也帮助推动了各行业公平竞争法规的制定。７月底，造船业和毛纺业法规公布；８月初，电力生产和服装业法规制定完毕。对于仍达不成协议的一些大行业，罗斯福采取了直接干预的敦促方式。 为了敦促钢铁业接受７ａ条款、签署行业公平竞争法规，罗斯福将美国钢铁公司董事长兼总经理梅隆•泰勒和伯利恒钢铁公司的董事长查尔斯•施瓦布召到白宫，亲自做说服工作。当施瓦布告诉罗斯福，他不能接受公平竞争法规，因为他本人负有保护伯利恒股东的义务时，罗斯福和颜悦色地反问道：你把数百万美元的红利付给尤金•格拉斯（伯利恒公司的总裁），而让矿工们住在焦炉里，这是否也是在照顾你的股东施瓦布无言以对。后来，罗斯福颇为得意地对人谈起此事时说：“我用他们以前从未遇到过的方式吓唬他们，我告诉施瓦布，他最好不要再付数百万美元的红利了。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.117.【注尾】钢铁巨头们被迫屈服，８月１９日午夜前，罗斯福签署了钢铁、石油和木材加工业的行业法规。８月２７日，汽车业的公平竞争法规也制定出来，但亨利•福特这个汽车业大王却因不接受劳工有权进行集体谈判雇用合同的条款，坚持不参加这项行业法规。 到８月底，在十大行业中，仅剩煤炭业的公平竞争法规尚未完成。由于历史上煤炭业中劳资冲突严重，而煤炭业工会组织——矿工联合会当时又十分强大，因此矿主惧怕工人获得集体谈判合同的权利后会对自己非常不利，不愿签署行业法规。罗斯福曾将矿主们召到白宫，警告说他们正在骑一匹“垂死的马”，他们的抵制正在帮共产主义的忙，但矿主们却仍在拖延。８月和９月间，矿工们举行了一系列罢工，要求矿主承认工人谈判集体合同的权利。矿警对罢工的血腥镇压使得形势进一步紧张。矿工联合会组织了全国性的怠工来迫使矿主们签署行业法规，遵守７ａ条款。在这种形势下，罗斯福再次将矿主们召集起来，以最后通牒的方式，限他们在２４小时之内就行业法规达成协议。在矿工怠工和总统强有力的干预下，矿主们最终屈服了。９月１８日，烟煤业公平竞争法规终于达成协议并获得批准。 在３个月的时间内，全国十大工商行业的公平竞争法规全部制定颁布完毕，“蓝鹰运动”取得了它最辉煌的成果。到１９３５年《国家工业复兴法》被废除止，在国家工业复兴局存在的近３年时间里，它一共制定和颁布了有关各行业公平竞争的基本法规５５７个，补充法规１８９个。这些法规涉及到全国约９５％的工人，使他们享受到了《国家工业复兴法》所保护的组织工会和进行集体谈判合同的权利。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2. P.276.【注尾】 行业法规的执行：价格政策问题 各项行业法规制定出来后，执行便成了重要的问题。如果说，在法规的制定过程中，政府、劳工和消费者三方面的参与和影响尚能体现出来的话，那么，在法规的执行过程中，企业界则获得了独占的地位。为执行法规而建立起来的权力机构实际上成了该行业中雇主的机构：在有同业公会的行业中，通常是由同业公会的委员会来充当法规执行的权力机构；而在没有同业公会的行业中，当初为制定法规而匆忙建立起来的以雇主为主体的特别委员会则充当了执行权力机构。在法规执行机构中，工人和公众的代表一般是见不到的，只有在例外的情况下，才有这类代表参加。小企业主在各类法规执行机构中一般都有代表参加，但他们一直在抱怨自己这个阶层的代表人数太少。事实上，由于各行业法规显然赋予了同业公会决定本行业竞争方式的特殊权力，而同业公会几乎都是掌握在该行业的大公司、大企业手中，因此，法规执行机构不仅是雇主的机构，而且几乎成了大企业的代表机构。例如，在钢铁业法规执行机构中，美国钢铁公司和伯利恒钢铁公司等三家大公司在１４２８席中就占有７５７席，而参加该执行机构的钢铁公司总共有４０家。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.536; Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.168.【注尾】也就是说，其余绝大多数中、小企业仅占有不足半数的席位。在企业独占法规执行机构的情况下，法规的执行出现了许多问题和斗争，其中主要是在价格政策和劳工政策两个方面。 在价格政策方面，新政的设计者们是想在工资增长的同时，尽可能地延迟工业品价格的增长；必要时降低工业品价格，以提高社会购买力，恢复国内市场，从而达到复兴工业的目的。但企业家们却渴望得到更多的利润，因此一直在寻求固定价格、甚至控制生产的权力。到１９３５年初，在７００多个工业法规中，有５６８个法规订有这样或那样的最低价格条款：其中４２０个法规禁止以低于成本的价格销售商品；１２２个法规禁止在正常时期削价；２０３个法规允许在紧急时期规定最低商品价格；１２个法规授予法规执行机构制定不必考虑成本的最低商品价格的权力。此外，有４１６个法规订有公开价格报备条款（即本行业价格变动时，须事先把新价格公布于众，经过一段准备时间后，再开始实行新价格），有５０７个法规订有统一成本核算的会计方法条款，有５个法规还采用了基点定价制，用统一的商品运费、交货价格来控制价格竞争。除了这些直接的控制价格的条款外，还有１２０多个法规通过控制生产和生产能力的条款而给有关行业提供了控制价格的间接权力。在这些法规中，有的规定在该行业中实行生产配额制；有的则对机器的运转时间进行管制；有的对新工厂和新设备作出严格限制，不准其在现存生产能力过剩的地区投入使用；还有的规定了产量不准超过存货的某个百分比比率。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.125.【注尾】 这些直接和间接的控制价格的条款与法规执行机构的构成成分结合在一起，实际上使控制生产和价格的大部分权力落入了雇主手中。雇主掌握了固定价格的权力，一方面可能意味着提高工业品价格，如果这样，就会减缓或抵销社会购买力的增长；另一方面，可能意味着竞争性地削减工业品价格，如果这样，就会导致劳工工资和生活标准的下降，使社会购买力缩减，并且会挤垮小企业，加速垄断的趋势。不论出现哪一种情况，都会推迟或扼杀工业乃至整个经济的复兴。根据后来的统计资料，１９３４—１９３５年间，制造业工人每小时的平均工资从５３美分增加到了５５美分，【注释】Hughes, American Economic History. P.461.【注尾】增长３．７７％；而商品批发价格指数则从７４．９上升到８０（１９２６年为１００），食品零售价格指数从９３．７上涨到１００．４（１９３５—１９３９年为１００）。【注释】The Handbook of Basic Economic Statistics. Pp.114, 100.【注尾】也就是说，物价的上涨高于工资的增加。这种状况不仅引起了公众的抱怨，也使得行政当局的一些人表示担忧。 １９３３年１２月，在“特别工业复兴委员会”的会议上，特格韦尔指责行业法规未能向公众提供以往竞争和公共权力机构所提供的那种保护，使其从价格上涨中幸免。他指出，如果不允许用竞争来降低物价的话，那么“就意味着工业行业必将被迫接受公众对其价格的充分控制”。与此同时，联邦贸易委员会在仔细考察了钢铁业法规的执行情况后向总统提交的一份报告中，也提出了同样的解决方案：如果不能通过价格竞争向公众提供保护，那么，唯一的选择就是“通过政府固定价格来（提供）保护”。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.127.【注尾】此时的罗斯福仍希望企业界不会滥用国家工业复兴局赋予他们的权力，因此，他将“特别工业复兴委员会”监管国家工业复兴的职能转交给了国家紧急状态协商会，以此来平息行政当局内部对行业法规的价格政策的批评，同时调和国家工业复兴局与其它部门的矛盾。 如果说，行政当局内部的批评可以通过行政手段加以平息的话，那么，面对国会方面的批评，则无法用同样方式来回避。在参议院，杰拉尔德•奈参议员指责国家工业复兴局成了垄断的豢养者。他指出：在钢铁、电力、水泥和造纸业中，大康采恩正在利用从它们自己制定的行业法规中获得的权力，来歧视本行业中的小竞争者。一直反对暂时中止反托拉斯法的威廉•博拉参议员则提出了一项《国家工业复兴法》的修正案，试图结束对反托拉斯法的暂时中止。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.131.【注尾】在国家工业复兴局内部，消费者顾问委员会也不同意固定价格的政策，杰拉尔德•奈在参院发言中的许多材料就是取自该委员会有关价格政策的报告。 在各方面的压力下，国家工业复兴局长约翰逊于１９３４年３月份在华盛顿召集崐了一次有４千人参加的行业法规执行机构成员大会，检讨价格政策。罗斯福在会议的开幕式上发表演讲，再次呼吁企业界为了普遍的福利而降低物价，减少工时，增加工资。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.3. Pp.123-131.【注尾】约翰逊则在闭幕式上使用了各种演讲艺术来敦促企业家们与政府合作。尽管听众们愉快地聆听了这些演讲，可市场上的物价却仍然在上涨。 会议结束后，国会建立了一个全国复兴检查委员会来调查各项法规执行过程中的垄断趋势问题；罗斯福则在３月底建立了一个以劳工部长珀金斯女士为首的内阁委员会来考虑一项长期的价格政策。 全国复兴检查委员会是在３月份建立的，参议员杰拉尔德•奈受命提出组成这个６人委员会中的５名成员的名单，里奇伯格向他推荐时年７７岁的刑事律师克拉伦斯•达罗任主席，约翰逊本人也赞成这个主意。于是，这个被人称作“达罗委员会”的全国工业复兴检查机构正式建立起来。 在达罗的领导下，该委员会在华盛顿的维拉德饭店中设立了办事机构后，便夜以继日地工作起来。在４个月的时间内，他们举行了近６０次公开听证会，阅读了３０００多份起诉书，调查了３４个行业法规的执行情况，并在５月初提出了该委员会的第一份报告。这份报告尖锐地抨击国家工业复兴局成了垄断的工具，工业复兴计划要建立的“不是一个计划经济，而是一个严密的剥削组织”。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.537. 【注尾】“我们认为，为了恢复竞争而重新实行反托拉斯法是当代最大的需要之一。”在稍后提出的仅有达罗及其前法律事务合伙人威廉•汤普森两人签署的补充报告中，又提出，回到无管制的竞争时代是不可能的，“选择存在于政府支持的垄断（这显然是国家工业复兴局所表现的趋势）和计划经济（这要求社会化的所有制及控制）之间。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.133.【注尾】 达罗报告在华盛顿引起了轩然大波。约翰逊和里奇伯格等人读到报告后勃然大怒，纷纷指责甚至漫骂达罗；而达罗也以同样的方式回敬。罗斯福本人、国家工业复兴局消费者顾问委员会、以及矿工联合会主席约翰•刘易斯等人都对达罗报告表示愤怒，因此，达罗报告中的建议实际上被抛在了一边。公正地说，达罗报告中确有前后矛盾的地方，例如，在对竞争和垄断问题的论述上，究竟是已经存在着竞争，还是需要恢复竞争，报告的论述前后不一致。但是，报告的建议，特别是补充报告中的建议，却有其天才之处：它看到了无管制的自由竞争时代已经一去不复返，代之而起的将是以社会化的所有制和控制为特征的计划经济的时代。当然，美国无论是在３０年代的当时还是在９０年代的今天，都没有条件来实行达罗所建议的计划经济，而现实的经济实践也否定了前苏联的那种僵死的计划经济模式，但计划并未从经济舞台上消失。相反，它却在市场经济的体系中找到了自己的位置。 尽管达罗报告的建议引起了行政当局的愤怒，但报告中列举的国家工业复兴局及行业法规中所存在的问题却无法回避。为了解决固定价格的问题，国家工业复兴局的总法律顾问助理布莱克维尔•史密斯起草了一份指令，规定在任何情况下都禁止固定价格。约翰逊在指令中加入了在“紧急情况”下允许固定最低价格的条款后，于６月初把它作为“国家工业复兴局第２２８号备忘录”正式公布。然而，即便是这个有限的禁令，也立即引起了企业界的强烈抗议；约翰逊被迫于备忘录公布的第二天补充说，这项禁令不影响已经获得批准的行业法规。这样，就使得受国家工业复兴局管制的９０％的工业行业被从这项禁令中豁免。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.135.【注尾】工业品价格问题基本未得到解决。 行业法规的执行：劳工问题 在各项行业法规的执行中，劳工政策方面的斗争甚至比价格问题上的斗争更为激烈。《国家工业复兴法》的７ａ条款虽然规定了劳工有组织工会和进行集体谈判合同的权利，但在许多具体问题的表述上是不精确或模糊的，只能在对它的解释过程中，根据劳资各方所能施加的压力来确定。一些工人工会，如矿工联合会、国际妇女服装工人工会、服装工人工会联合会等，利用这个条款壮大了自己的力量；但雇主们则更多地利用了这个条款来组织由他们控制的公司工会。工人们认为公司工会是对７ａ条款的违反；但雇主们却坚持说７ａ条款意味着建立公司工崐会的权利。工人工会要求雇主承认其谈判集体合同的权利；雇主们却只承认公司工会的这种权利。两种大相径庭的解释和冲突导致了罢工的不断爆发。根据劳工统计局的报告，１９３３年６月，即《国家工业复兴法》制定的当月，发生罢工１３７起；７月，罢工增加到２４０起；８月，则又上升到２４６起；到９月份，参加罢工行动的工人人数达到近３０万人。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.145.【注尾】工厂由于罢工而停产的状况已经威胁到了工业复兴计划。 约翰逊在劳资争端中采取了各打五十大板的态度，指责双方均曲解了《国家工业复兴法》的条款以及国家工业复兴局官员们的讲话。１９３３年８月初，他根据属下工业顾问委员会和劳工顾问委员会的联合提议，建立了一个新的机构——全国劳工委员会，负责处理法规执行中的劳资争端。委员会由７人组成，劳工和企业界领袖各３人，在劳工立法方面有着很高威望的参议员瓦格纳出任主席。 为了尽快解决罢工问题，需要对７ａ条款作出明确的解释和澄清。为此，全国劳工委员会制定了一个“解释公式”，其内容包括：要求立即结束罢工；恢复罢工工人的权利；在全国劳工委员会的监督下举行秘密投票方式的选举来选出工人参加集体谈判合同的代表；劳资双方签订把分歧提交全国劳工委员会做最后裁决的协议。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.147.【注尾】在这个公式中的关键部分选举方面，全国劳工委员会实行了“多数原则”，即多数工人选择的组织才有资格代表所有工人进行集体谈判。显然，多数原则和“解释公式”中的自由选举和秘密投票的原则对工人是有利的，它可以排除公司工会的集体谈判权利。基于这些原则，全国劳工委员会在１９３３年夏秋期间成功地调解了多次罢工事件。 然而，全国劳工委员会的行动招致了雇主们的怨恨。１９３３年１１月，全国制造商协会公开发起了反抗全国劳工委员会的运动。雇主们开始在全国到处藐视劳工委员会确定的自由选举和多数原则，甚至公然声称，不承认工人自己选择的除公司工会以外的任何工会。面对雇主们的公开反抗和挑衅，全国劳工委员会却束手无策。因为，它的建立并没有明确的国会授权，它本身也没有直接的执行自己决定的权力。如果要剥夺雇主的“蓝鹰”徽章，它必须通过国家工业复兴局来执行；而要对付雇主对它裁决的公然违抗行为，则要通过司法部去起诉。这就使得它的地位极其软弱。尽管罗斯福曾发布了两个行政命令来增强全国劳工委员会的权威，但因仍未把裁决的执行权赋予它，因此并未使该委员会的地位有多少改善。 １９３４年２月初，由于传言说政府要审查公司工会而引起了企业界更激烈的反对，约翰逊和里奇伯格发表了一项声明，宣布放弃“多数原则”，而代之以“多重代表制”，即一个公司可以分别与该公司内的多数工人的工会、少数工人的工会、甚至雇员个人谈判雇用合同。这显然是一个反工会的原则。不过，对全国劳工委员会的致命打击是在３月份。约翰逊本人代表白宫在处理汽车工业中的一项劳资争端时，不仅在劳资双方的最后协议中以比例代表制代替了多数原则，而且还以一个根据协议新建立起来的汽车业劳工委员会取代了全国劳工委员会在处理汽车业劳资争端上的权力。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.149-150.【注尾】全国劳工委员会终于无可挽回地衰落了。 瓦格纳对国家工业复兴局指导下的劳工政策感到失望，他开始起草一项法案，试图通过立法来建立一个拥有执行权的新劳工委员会，以便强制执行７ａ条款。法案授权这个新的劳工委员会举行劳工选举，选出参加集体谈判的代表；禁止雇主对劳工的限制和高压行为；并要求雇主与大多数工人选举出来的代表进行雇用合同的谈判。该法案于１９３４年３月份提交参院，引来了雇主的抗议浪潮。此时，罗斯福还在期望企业能与政府合作，使工业复兴，因此，对瓦格纳法案反应冷淡。６月初，他授意提出一项国会决议案，建议授权总统建立拥有劳工选举指导权的劳工委员会。当这项只有选举指导权而不包括瓦格纳议案中其它权力的“第４４号公共决议案”在参院审议时，瓦格纳表示暂时接受这项解决办法，但同时也表示要为制定更强有力的法律而继续斗争。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.150-151.【注尾】 ６月２９日，拥有劳工选举指导权的全国劳工关系委员会建立，威斯康星法学院院长劳埃德•加里森任委员会主席。它虽然不具备瓦格纳法案中提议的其它权力，但比起全国劳工委员会来说，毕竟算是前进了一步。 《国家工业复兴法》的废除 国家工业复兴局的政策引起了一系列的不满：消费者抱怨物价太高；小企业主抱怨受到了大企业的压迫和法规的严格限制；工人认为７ａ条款未能充分执行；国会则担心工业复兴局可能助长垄断。在这一系列的不满声中，约翰逊于１９３４年９月２４日辞去了国家工业复兴局长的职务。罗斯福随即任命了一个国家工业复兴委员会来管理工业复兴局。雷诺兹烟草公司的克莱•威廉斯作为企业界的代表，成了该委员会主席，也就是国家工业复兴局的名义首脑；里奇伯格作为行政委员会的执行秘书和全国紧急状态协商会的常务理事，实际上控制了这个新的工业复兴委员会（１９３５年３月，威廉斯辞职，里奇伯格正式出任国家工业复兴委员会主席）。在里奇伯格的领导下，国家工业复兴局的政策变得越来越谨慎，也越来越温和了。 在国家工业复兴局改组的同时，罗斯福曾在１９３４年９月３０日的“炉边谈话”中宣布要对行业法规进行“全面的复查”。他特别指出：“如果这些法规在固定价格和限制生产等方面走得太远，那么，人们应该记住……贸易和工业界的代表曾被允许把他们的想法写进法规。”“许多企业组织一直坚持的控制生产或防止毁灭性削价的那些方法是否明智，其效果是否反倒妨碍了能使物价下降，就业上升的产量增长。”尽管对法规存在的问题提出了相当尖锐的批评，但罗斯福显然没有想就此抛弃以企业和政府的合作来达到工业复兴的想法。他仍希望雇主和雇员双方能够合作，“对于符合我们工业文明的那些措施，给予一段合理的时间来进行试验”。他也希望能对改组后的国家工业复兴局的运转“进行必要的改进，最后向国会提出建议，使国家工业复兴局的各项行之有效的职能成为政府常设机构的组成部分”。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.3, Pp.417-419.【注尾】 １９３５年２月２０日，罗斯福向国会提交咨文，要求将《国家工业复兴法》的实施年限延长２年。鉴于国家工业复兴局在推进工业复兴过程中所表现出来的各种弱点和不足：如各项行业法规所管制的范围和事务过宽过细；法规执行机构固定工业品价格对中小企业和消费者造成的损害；曲解７ａ条款对工人造成的不利及由此而产生的劳资争端；等等，罗斯福在咨文中提出了改进国家工业复兴局工作的方向。他指出，行业法规将要被压缩和精简；“绝不能允许或宽恕工业内部的垄断和企业固定价格。我们必须保证（给予企业的）通过合作来防止不公平竞争的特权不会变成一种窒息公平竞争的特许证……尤其对小企业应该给予更多的保护，使其免受歧视和压迫”；联邦政府建立公平竞争的最低标准或为劳工带来体面的工作和生活条件的决心不会动摇。他郑重地告诉国会：“《国家工业复兴法》的基本目标和原则是正确的。抛弃它们是无法想象的。这将使工业和劳工的混乱状态卷土重来。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.4, Pp.79-83.【注尾】 然而，罗斯福和行政当局的设想未能获得国会的全力支持。在参议院中，大多数议员同意来自中西部农业州的参议员们的意见：恢复反托拉斯法的实施；而另一部分参议员则坚持要削减法规执行机构的权力。经过７周的公开听证和对《国家工业复兴法》执行情况的调查，参院财政委员会草拟了一份参院决议案，并于５月１４日使之获得通过。该决议案同意仅将《国家工业复兴法》延长１０个月；除了在总统认为影响公共利益的自然资源工业中，在政府监督下可以固定价格外，禁止固定工业品价格；同时，所有现存的行业法规在３０天内将被废止，或者为适应新的需要而重新修正。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.539.【注尾】 参院的这项决议案如果获得众院的通过而立成法律，那么，《国家工业复兴法》就会死期将至。为了防止这种情况的出现，联邦政府很快向众院提交了一份折衷法案，建议将《国家工业复兴法》延长２年；同时废止已在实行的固定价格，除非在政府的控制下，“为禁止差别对待性的削价，或为保护小企业免受歧视和压迫，抑制垄断的发展，防止矿藏资源的浪费”而实行的固定价格。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.539-540.【注尾】众院尚未来得及对这项折衷法案进行辩论，整个立法程序就被最高法院的一项震惊全国的判决所打断。 ５月２７日，最高法院在审理“谢克特兄弟家禽公司诉合众国”案中，以全体一致的判决，裁定《国家工业复兴法》违宪，从而宣判了该法的死刑。谢克特兄弟崐在纽约布鲁克林经营一家家禽公司，从事批发家禽的业务，由于出售病鸡和不公平地对待雇员而被国家工业复兴局判定违反“活禽法规”。谢克特兄弟诉联邦政府的讼案在纽约地方法院胜诉。于是，司法部长卡明斯和国家工业复兴局主管里奇伯格将此案上诉到最高法院。最高法院在判决中认为，《国家工业复兴法》将委任立法权授与总统而没有指导他行使这种权力的充分标准；该法侵犯了宪法保留给州的管理州内贸易的权力领域。撰写这份判决词的首席大法官查尔斯•埃文斯•休斯指出：“非常形势并未创立或扩大宪法权力”，而国会授与总统制定甚至批准行业法规的权力是一种违宪的权力委任。这项法律所宣布的方针如此宽泛，以至“总统在批准或规定行业法规方面，进而在全国工商业管理立法方面的处置权实际上成了不受约束的。”“这样一种委任立法权在我国的法律中闻所未闻，也与国会享有的宪法特权和职责完全不一致。”休斯进一步指出：活禽屠宰既非“州际贸易”，也不足以“影响州际贸易”，联邦没有理由对其进行工资工时管制。因此，他代表联邦最高法院宣布：活禽法规的条款“无效”，“定罪的裁决必须撤销。”【注释】Stephen B. Presser ＆ Jamil S. Zainaldin, Law and American History: Case and Materials. Minnesota. 1980. Pp.681, 683, 684-687.【注尾】 这样，根据《国家工业复兴法》制定的各项行业法规立即被废除。尽管国会通过了一项允许《国家工业复兴法》延长１０个月的决议案，但由于同时宣布废除了该法中一切带有强制性的内容，《国家工业复兴法》事实上已经死亡。 罗斯福对最高法院的这项判决感到异常愤怒和失望。５月３１日，在一次记者招待会上，他公开指出：委任立法权的问题可以在新的立法中得到纠正，而最高法院对国会管理州际贸易的权力的解释却“使我们被抛回到了马和马车时代的州际贸易的定义上去了”。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.4, P.205.【注尾】他特意告诉记者，在报导时要直接引用他所讲的原话。 《国家工业复兴法》被废除了，并且后来也受到了美国经济学界、历史学界和法学界的广泛批评，但它在美国现代经济制度的塑造过程中和成型后的美国现代经济制度中，都留下了自己的深刻痕迹。《国家工业复兴法》是在经济大危机的紧急形势下，联邦政府设想在企业与政府合作的结构中，依靠工业的自治和自律来复兴工业经济的一次试验。事实证明，想依靠以同业公会为基础的工业自治来进行工业的计划是不可能的，结果只能有利于大企业和垄断。在大危机的恶劣经济形势下，企业界由于自身无力摆脱危机而有求于政府的干预，因而接受了政府的管制。当经济形势稍有好转，它们便开始尽力摆脱这种管制。“谢克特案”的起诉及判决标志着企业与政府合作的破裂，但却远非决裂。它仅仅说明了企业界在经济能够正常运转的形势下，不希望有更多、更严格的政府干预和管制。而政府有权力、有责任创造一种适合经济正常运行的环境，这样一种与自由放任的理论完全冲突的思想却已潜移默化地深入了人心。 在《国家工业复兴法》的执行中，由于国家工业复兴局把法规执行机构的管理大权交给了企业界，使得《国家工业复兴法》未能取得行政当局所期望的那种成功。从复兴工业经济的角度看，在“蓝鹰运动”开始后的那一个季度中，由于总统“再就业协议”的推动，有２００万人重新回到了就业行列。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.174.【注尾】 数百万就业人员的增加使工资的总支出增长，而工资总支出的增长又带动了需求的暂时扩大，从而使工业复兴开始起步。这可以看作是《国家工业复兴法》对工业复兴所起的积极作用。除此之外，该法在工业复兴方面的作用是很有限的。 从后来的统计看，在各项行业法规执行的过程中，工业生产指数从１９３３年７月的６９上升到１９３５年５月的８７（１９３５—１９３９年为１００），而同期批发价格指数则从１０１上升为１１７。【注释】The Handbook of Basic Economic Statistics. P.72; 瓦尔加主编：《世界经济危机：主要资本主义国家的危机历史比较资料（１８４８—１９３５）》。世界知识出版社，１９５８年版，第６３５，６１８页（在瓦尔加主编的这本资料的中译本中，１９３３年７月的美国工业生产指数为９６，这个数字显然是６９之误——作者注）。【注尾】也就是说，物价上升的速度赶上了工业增长的速度。这种状况不仅与行政当局所设想的尽量延缓物价上涨的速度相违背，而且阻碍了工业复兴的进一步发展。此外，由于《国家工业复兴法》暂停了反托拉斯法的实施，特别是大企业控制了行业法规的执行机构，使得工业复兴的许多措施实际上都有利于垄断和大企业崐。 尽管《国家工业复兴法》在复兴经济方面的成就有限，它在社会改革方面的成就却不朽于世。它禁止了雇用童工，并在全国范围内规定了最高工时和最低工资的限额，因而致命地打击了“血汗工厂”制度；它从法律上肯定了工人集体谈判合同的权利，从而改善了美国资本主义制度下阶级结构中有组织的劳工的地位；它限制了于经济无益的不公平贸易，给了工业生产的运转以一定的安全保证；它使工业社会中利益相互冲突的各个社会集团在一个短暂的时间里团结在一起，为度过经济大危机提供了一个必不可少的条件；它通过法律，使企业社会初步进入政府的管制之中，从而使美国工业经济开始步入国家垄断资本主义的轨道；它还为第二次世界大战中的美国战时生产委员会培养训练了一大批管理战时经济的人材。 四、复兴工业的努力：新政后期的管制 《国家工业复兴法》被废除后，联邦政府又敦促国会分别制定了一些法律来代替原《国家工业复兴法》中的各个部分，以继续其复兴工业的努力和对工业的管制。在这些法律中，对整个工业领域影响最大的当属有关劳工的法律。 重新制定劳工法律 随着《国家工业复兴法》被判违宪，１９３４年６月建立的全国劳工关系委员会也结束了它的活动，劳工的权利和地位失去了法律的保障。形势迫切要求制定新的保障劳工权利的法律。 事实上，在“谢克特案”判决之前，全国劳工关系委员会在处理劳资争端中的影响力已经大大削弱了。在该委员会成立之初，也许是由于约翰逊在国家工业复兴局的影响减弱的缘故，它曾成功地要求撤销了违反７ａ条款的芝加哥长途公共汽车公司和赫德工程公司的“蓝鹰”标志，并通过司法部对后者提出了起诉。在处理赫德公司的案件中，它甚至拒绝了约翰逊和里奇伯格在解释７ａ条款时提出的比例代表制原则。然而，从１９３４年９月底约翰逊辞职、里奇伯格恢复了在国家工业复兴局的影响力、并公开反对劳工选举集体谈判代表时所实行的多数原则的时候起，全国劳工关系委员会的权力便无可挽回地衰落了。雇主们经常向它的权威提出挑战，并且越来越不遵从它的裁决了。１９３５年２月，一个联邦地方法院在审理拖了很久的韦尔顿钢铁公司案时，竟然作出判决说７ａ条款本身就是违宪的。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.398-400. 【注尾】 一直在谋求制定新法律来保障劳工权利的瓦格纳参议员对上述状况十分不满。一年前，他曾提出过一个议案，但未获罗斯福和行政当局的重视，他决心再作尝试。１９３５年２月２１日，瓦格纳把自己的法案草本提交到国会参议院。参院劳工委员会从３月份开始就瓦格纳议案进行听证。 法案的支持者认为，劳工的组织权利是民主社会的一项基本权利，是取得经济和社会平衡的一项必要措施；强大的劳工运动可以维持工资和防止购买力持续萎缩，同时也能使劳工的愤懑情绪在资本主义制度内得到调整。全国劳工关系委员会的首任主席加里森甚至表示，自己是把这项法案作为“一项安全措施”来看待的，“因为我认为，在这个国家里，组织起来的劳工是我们反对共产主义和其它革命运动的主要防波堤。”【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.403-404.【注尾】 企业社会则拼命反对这项议案。雇用了美国半数以上制造业工人的美国轧钢公司、鲍德温机车公司等１４家大公司的头面人物联名给罗斯福写信，遣责瓦格纳法案诱使工会去使用那些“不受约束或不负责任的、最危险的社会压制武器”。全国制造商协会则发起了一个被当时的《美国新闻》称作是“工业界所领导的迄今为止对任何国会立法的最大的一次反对运动”来抵抗瓦格纳法案。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.404-405.【注尾】 尽管如此，瓦格纳控制的参院劳工委员会仍于５月２日一致通过决议：支持瓦格纳法案。接着，瓦格纳又成功地使法案在５月１６日参院进行的唱名表决中，以６３票对１２票的压倒多数获得通过。 直到此时，罗斯福本人一直对瓦格纳法案保持着沉默：既未表示支持；也未如某些议员和顾问所建议的那样，使其搁置或作出否决。也许他对参院表决中的压倒多数印象太深刻了。５月２４日，他召集了一个白宫会议来讨论瓦格纳法案的问题。会上，瓦格纳与里奇伯格进行了激烈的辩论。正是在这次讨论中，罗斯福终于表明了态度：支持瓦格纳法案以某种形式存在。【注释】 Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.406. 【注尾】 ５月２７日，最高法院关于“谢克特案”的判决显然给了罗斯福以最后的刺激。在确信政府与企业合作的尝试已经失败之后，他转而寻求更激进的方式来推进新政。６月初，当国会正准备休会时，罗斯福却积极行动起来，要求国会通过一系列重要的法案（其中包括瓦格纳法案、社会保障法案、埃克尔斯银行法案、税收法案等），否则就不让议员们休会回家，从而开始了被史学家称之为的“第二次新政”。 众议院从６月中旬开始对瓦格纳法案进行辩论。绝大多数议员表示支持这项法案，反对者寥寥无几。结果，众院在６月１９日未经唱名便以压倒多数通过了该法案。这个如此激进的法案轻而易举地在众院获得通过，使得当时的政治观察家和后来的历史学家都感到大惑不解。【注释】 Leuchtenberg, Franklin D.Roosevelt and the New Deal. Pp.151-152; Schlesinger, The Coming of the New Deal. P. 406.【注尾】 参、众两院协商委员会解决了各自通过的议案间的分歧后，罗斯福于７月５日签署了这项《全国劳工关系法》（亦称《瓦格纳法》）。 １９３５年的《全国劳工关系法》设立了一个由总统任命、参院批准的新的三人全国劳工关系委员会。它的主要任务是：保护雇员组织工会及通过他们自己选择的代表进行集体谈判合同的权利；建立有权认定集体谈判代表的机构，以减少因承认问题而引起的罢工。该法第七条重申了被废除了的《国家工业复兴法》的７ａ条款。第八条禁止“不公平的劳动作法”，并具体规定了在禁之列的５种此类作法来约束雇主的行为：第一，禁止雇主“在雇员行使第七条所保障的权利时，对其进行干涉、限制或胁迫”；第二，禁止雇主“控制或干涉任何劳工组织的建立或管理、以及对它的捐助或其它支持”（这一条是针对公司工会的）；第三，禁止因工会会员的身份而引起的歧视行为；第四，解雇或歧视按照本法提出控诉或作证的雇员，属非法行为；第五，雇主须承担与雇员选择的代表进行集体谈判的义务，拒绝谈判属“不公平的劳动作法”。该法第九条授权全国劳工关系委员会决定是通过秘密投票还是其它适宜的方式来选择集体谈判代表，并审查和确定这些代表的资格。该条款规定，一个单位的大多数雇员所选出的集体谈判代表即是该单位与雇主谈判的唯一代表；全国劳工关系委员会拥有全权来确定究竟是“雇主单位、行业单位、工厂单位还是其它单位”属于上述的合适单位。在该法的其它条款中，还授权全国劳工关系委员会可以命令雇主停止或中止上述干涉劳工组织权利的不公平的劳动作法。不过，如果雇主违反委员会的命令，委员会只能请求一个联邦巡回上诉法院去强制执行，而自己却无权这样做。雇主有权要求联邦巡回上诉法院复审全国劳工关系委员会的裁决，但委员会的裁决如有充分的证据支持，就将是最终裁决。委员会对集体谈判代表资格的审定，只有在伴随着要求雇主与这些代表进行谈判的命令的情况下，才可以复审；否则即是定论。【注释】Commager ed., Documents of American History. Pp.494-497; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.190-191. 【注尾】 由于《瓦格纳法》恢复了７ａ条款，并赋予了新的全国劳工关系委员会以更多的权力，７ａ条款所承认的工人权利终于出现了可能实现的前景。几个星期后，罗斯福任命匹兹堡大学的法学教授Ｊ．沃伦•马登出任新的全国劳工关系委员会主席。 新的全国劳工关系委员会在新政后期和第二次世界大战期间对调整劳资关系起了很大的作用。尽管企业界和保守派不断地对它的权威提出挑战，但１９３７年４月１２日最高法院对５个有关劳资争端案件的判决却承认了《瓦格纳法》和它的合宪性。在《瓦格纳法》的鼓励下，工会组织迅速壮大，工会支持的罢工不断减少。【注释】工会会员人数从１９３５年的４００万增加到１９４７年的１５５０万；制造业工人中工会会员的比例从１９３５年的１９．５％上升到１９４６年的６９％；工会支持的罢工从１９３４年占罢工总数的１／３下降为１９４６年的１／６（参阅Fainsod et al., Government and the American Economy. P.195.）。【注尾】美国经济结构中紧张的劳资关系开始朝着适应现代经济制度的方向改善。 为了恢复《国家工业复兴法》中有关工资、工时和禁止雇用童工的规定，在行政当局的压力下，国会经过１年多的辩论和协商，终于在１９３８年６月勉强通过了最初由雨果•布莱克参议员提出、并经国会大幅度修改的《公平劳动标准法》（亦称《工资工时法》）。该法在有关工资的条款中规定，涉及州际贸易和对外贸易的工商业雇员的最低工资每小时为２５美分，１９３９年增为３０美分，到１９４５年应达到４０美分；有关工时的条款规定，上述工商业雇员的最高工时在该法通过后的第三年应为每周４０小时（第一年为４４小时，第二年为４２小时），如超时工作，雇主应支付雇员不低于超过其工资标准半倍的加时工资；有关童工的条款规定，禁止雇主雇用１６岁以下的童工；在某些被儿童管理局（后来改为由劳动标准局）所确定的对身体健康损害严重的行业中，禁止雇用１８岁以下的童工。该法由劳工部工资、工时与公共合同司司长负责实施。如雇主违反该法规定，则可被法庭的禁令强制改正或判刑。雇员也可对雇主的违法行为提出民事起诉，并获得加倍的损失补偿。在上述规定之外，该法也订立了许多可以豁崐免的情况；同时，该法实施范围也不包括零售业、服务业、建筑业和农业。【注释】Joseph L. Frascona, C.P.A.Law Review. Illinois, 1977, Pp. 894-896; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.195-197.【注尾】这样，就使得这项法律很难让人满意，以至罗斯福在６月２５日签署该法时，也发出了无可奈何的叹息。【注释】Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. P.262.【注尾】好在该法规定，国会可以根据以后经济发展的状况不断扩大它的实施范围。后来的历届国会也多次修正此法，确实扩大了它的实施范围，提高了最低工资的标准，但同时也增加了豁免的范围。即便如此，该法在联邦管制工商业、保护劳工利益方面仍发挥了重要作用。即使是在该法通过的当年，便有８０万工人的工资立即得到提高；到１９７７年１月１日时，工人的最低工资提高到每小时２．３０美元；到１９７８年１月１日时，农业工人的最低工资也提高到此限。该法管制的范围在５０年代时即已涉及到在７５万家企业中工作的２０００多万工人。【注释】Frascana, C.P.A. Law Review. P.895; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.196-197.【注尾】 煤炭工业在《国家工业复兴法》实施期间，是劳资双方均有收获的时期。在烟煤业公平竞争法规的管制下，煤矿工人联合会等工会组织发展迅速，扩展到了该行业９０％以上的煤矿企业。童工的雇用被禁止了，每周３５小时工作制成了该行业的最高工时标准，工人的数量有了增加，工资收入则提高了３５－５０％。煤炭的平均价格从１９３２年的每吨１．３１美元增加到１９３５年的１．７７美元，在主要烟煤产区甚至提高到每吨１．８６美元，使得雇主也获得了利润。尽管一些地区存在着劳资争端和小企业主的抱怨，但煤炭业总的来说是支持联邦管制的。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.627.【注尾】 当《国家工业复兴法》被判违宪后，煤矿工人联合会立即通过来自宾夕法尼亚州的国会参议员约瑟夫•格菲提出了一项“烟煤保护法案”。这项法案不仅意在建立“小国家工业复兴局”，而且想把烟煤工业“作为一项公用事业”来管制。其内容既包括劳工保护和价格控制，也包括生产配额和政府使用对烟煤工业征收的特别税款来购买烟煤贫矿以使其停产等措施。雇主们在如何确定生产配额的问题上争论不休，而大煤炭商则反对任何形式的计划。最后，法案只得删除了生产控制和国家对煤矿资源保护的内容。１９３５年８月，国会两院分别以接近的票数通过了修改后的法案。 根据《烟煤保护法》（亦称１９３５年《格菲法》）的规定，在联邦一级建立了一个５人组成的全国烟煤委员会，负责确定煤炭的最低限价及管制劳动环境，雇主以缴纳１５％的煤炭销售税来表示自己服从管制，对于接受新的“烟煤业公平竞争法规”的雇主，这项销售税可以免除９０％。煤炭最低限价的确定将由２３个煤炭生产者区域委员会来协商，每一个委员会中须有１名矿工代表，全国烟煤委员会则保有对最低限价的监督、修改和批准权。该法的劳工条款保证了工人自由组织和进行集体谈判的权利以及工会选派监秤者的权利；并且禁止雇主强求工人住在公司提供的住宅和在公司的商店中进行交易的行为。雇主如果违反该法，全国烟煤委员会则可撤销其作为“烟煤业法规”成员的资格，重新向其征收强制性的煤炭销售税。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.628.【注尾】 《烟煤保护法》尚未来得及充分实施，１９３６年５月，最高法院在“卡特诉卡特煤炭公司案”中便宣布，该法管制的是生产而非贸易，因而超出了联邦管制权限；有关劳工最高工时的条款是一项将委任立法权授与私人的违宪行为。这样，《烟煤保护法》便被判定为违宪。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.629.【注尾】 参议员格菲并未由于最高法院的判决而气馁，判决公布３个星期后，他又将一项“烟煤法案”提交到国会。这一次的法案删除了最高法院表示反对的有关劳工的条款，重点在于固定煤炭的最低限价，因而更容易为雇主所接受。而劳工方面由于此时已经有了《瓦格纳法》的保护，也并不坚持非要重申自己的权利。法案于１９３７年４月２６日立为法律，称《烟煤法》或１９３７年《格菲法》。该法将执行机构——全国烟煤委员会扩大为７人，并规定其中２人须为矿工代表。委员会的职能包括保护劳工集体谈判的权利免受雇主压制，指导对煤炭生产、分配崐、使用和资源保护的调查，确定煤炭最低限价。煤炭最低价格的确定程序与１９３５年《烟煤保护法》基本相同，但更复杂一些。征税权再次被用作强迫雇主服从该法的工具，不接受委员会制定的“烟煤法规”的雇主将被征收１９．５％的煤炭销售税，违法的雇主还要接受该法所规定的司法审判。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 629-631.【注尾】 １９３７年６月２１日，全国烟煤委员会颁布了新的“烟煤业公平竞争法规”，在９天内，全国煤炭业９６％的雇主均接受了这项法规，烟煤业重新进入联邦政府的管制体系。在《烟煤法》实施过程中，也曾有人对该法是否符合宪法的问题提出质疑，但此时的最高法院已经开始转变态度。在１９４０年“阳光无烟煤公司诉阿德金斯案”中，最高法院的９名大法官以８票对１票的表决结果宣判《烟煤法》符合宪法，使得这项法律得以保存。１９４１年，《烟煤法》到期，国会将该法延长了２年；１９４３年又将该法延长了２次：第一次３０天，第二次９０天。此后，由于战争期间煤炭工业形势全面好转，严格的联邦管制已无必要，国会于是没有再延长《烟煤法》的实施期限，该法便自动失效。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 631-634.【注尾】 对公用事业的管制 在２０年代企业联合与兼并的第二个高潮中，控股公司的形式被大量采用。因为在反托拉斯法的管制下，企业的直接合并与兼并很难逃避法律的追究。而控股公司的形式，由于其结构复杂，局外人很难搞清这种公司内部的业务和金融关系，甚至一些局内人都对此感到茫然，因此，执法者就更难以对其进行起诉和审判。这种公司的基本组织结构是大公司通过购买小公司的股票来控制一些小公司的经营业务，小公司再以同样的方式去控制一些更小的公司；通常这种控制的层次达六七级，有的甚至达十几级。通过这样的方式，就把散布在全国的大量的公司集合在一个大的控股公司之下。在这种公司结构中，除了最下层的实际生产和营业公司外，在其中层经常存在着一些人为的“皮包公司”。而各个层次上的每一个公司成立时，都要利用公司结构上的这种复杂关系大量发行没有任何担保的债券和掺水股票来进行大规模的投机。在公司内部，上层的控股公司通过佣金，法律费，推销利润，倒卖原材料，高价提供管理、工程、建筑等项服务，甚至接受下层营业公司的“逆流贷款”等方式，贪婪地掠夺营业公司；而所有这些强加给下层营业公司的费用，又转变为营业公司产品（如电力、煤气等）的价格组成部分，由用户支付。控股公司的实践证明，它既损害了投资者的利益，也损害了消费者的利益。它的形成和发展与其说是由于资本家想要效率，不如说是因为垄断寡头想要利润。在电力、煤气等公用事业中，控股公司尤为发展。到１９３２年，全国３／４的私营电力工业掌握在１３家控股公司手中，其中３个最大的控股公司（联合公司、电力债券和股票公司、以及英萨尔公司）控制了４０％的电力生产。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.304; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.349-350.【注尾】 １９２８年，国会参议院曾命令联邦贸易委员会对公用事业存在的问题进行全面调查。１９３０年，众议院的一个委员会也开始了对控股公司的调查。到１９３５年时，两项调查均已接近完成，主持调查的两个委员会的负责人都建议立法管制公用事业。１９３５年３月初，以内政部长伊克斯为首的“国家电力政策委员会”在概括了国会两项调查的事实的基础上，提出了一份报告，也建议立法管制控股公司。 罗斯福本人对如何处置控股公司问题的观点十分明确，即消灭控股公司。在１９３５年初讨论这个问题的一次白宫会议上，他明确拒绝了财政部提出的通过征收公司内部分红税的办法来间接地管制控股公司的方案，而命令托姆•科科伦和本•科恩起草一个直接取缔控股公司的法案。根据总统指示起草的最初法案包括两部分。第一部分内容主要是关于授权证券交易委员会管制控股公司的条款：包括管制其证券发行及公司内部交易，禁止控股公司从与其下属公司的交易中获利，并要求控股公司有统一的经营报告和帐目制度等内容。这一部分中的核心内容是被称为对控股公司的“死刑判决”的第十条。这项条款授权证券交易委员会简化控股公司的制度，把它重新统一在一个具有地理和经济意义的基础上，这个过程尽可能以自愿方式进行；但是，从１９４０年１月１日起，凡任何控股公司被证明没有其存在的地理和经济意义，证券交易委员会就有权执行“死刑判决”条款，解散该控股公司。法案第二部分授权联邦电力委员会在技术和效率的基础上，崐把控股公司被简化后产生出来的营业公司统一在几个地区电力系统中。这显然是想组织全国电力资源的大协作。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp. 302-306.【注尾】 “公用事业控股公司法”草案于１９３５年２月由得克萨斯州国会众议员萨姆•雷伯恩和蒙大拿州国会参议员伯顿•惠勒提交国会，立即引起了公用事业公司及其股东、以及国会中保守派的激烈反对。小股东们害怕控股公司的解散会使自己辛辛苦苦节省下来的钱被吞没，一些议员则担心这项法案会使公用事业国有化，而公用事业公司则极力要阻止“死刑判决”条款成为法律。面对日益高涨的反对呼声，罗斯福于３月１２日将国家电力政策委员会的报告附上自己的一份咨文提交给国会，重申消灭控股公司的决心。６月１１日，参院对“死刑判决”条款进行表决，结果以４５票比４４票的一票多数通过。接着，参院又以５６票比３２票通过了包括“死刑判决”条款在内的整个法案。行政当局在参院取得了胜利。然而在众议院，法案却遇到了意想不到的麻烦。 从参院通过法案开始，公用事业公司为阻止众院和国会最终通过这项法案，展开了前所未有的抵抗活动。人数比国会议员还要多的公用事业院外活动集团频繁出入于国会山；８０万封抗议该法案的信件和电报在６月份的最后两周内，潮水般地涌进国会，给议员们造成了巨大的压力。于是，众院提出了一个删除了强制性的“死刑判决”条款的替代法案，但罗斯福则强硬地坚持此条款原有的形式。在６月２８日的记者招待会上，他公开指责公用事业院外集团“是这个国家中的任何组织迄今所创造的最强大、最危险的院外活动集团”；谈到法案第一部分第十条的意义时，他说，这不仅是一个死刑判决，而且是一个解放宣言。它将恢复地方团体对他们自己的公用事业的控制。它将打碎集中在纽约的金融势力，最主要的是，它将破坏被电力公司在各州首府行使得如此之久、而目前正在华盛顿展示的政治权力。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.4. Pp.【注尾】 为了能使众院通过该法案，罗斯福打破常规，派出了以法案起草人之一科科伦为首的政府自己的院外活动集团去国会活动。这种反传统的作法不仅未能挽救法案，反而招致了众院的怨恨。７月１日，众院以２１６票比１４６票否决了“死刑判决”条款；第二天，又以３２３票比８１票的压倒多数通过了众院自己提出的删除了“死刑判决”条款的替代法案。 新政派议员和总统本人仍未放弃将“死刑判决”条款立为法律的斗争。有议员发现，涌入国会反对该法案的许多电报和信件的“发报人”或“发信人”都是“查无此人”或是在所谓“发信人”根本不知情的情况下发出的，其中许多被人冒名的“发信人”实际上是支持该法案的公民。于是，在众院授权其规则委员会调查政府院外集团活动的同时，参院成立了一个以雨果•布莱克为首的特别委员会来调查公用事业公司院外集团的活动。布莱克委员会的调查证实，联合煤气和电力公司等控股公司不仅存在大量的违法经营活动，而且为了制造反对该法案的声势，竟然花费１５０多万美元来制造给国会议员施加压力的电报和信件，这些随便写上发报人名字便发出的伪造电报有２５万多件，而伪造的信件竟高达５００万封！ 在国会的调查证实了公用事业公司及其院外活动集团的违法行为后，行政当局再次将控股公司法案提交众院表决。然而，国会的调查显然不如控股公司的活动有效。在８月１日的表决中，众院再次以２１０票比１５５票的明确多数否决了“死刑判决”条款，罗斯福和行政当局要制定一项更为严厉的法律的努力遭到了重大挫折。罗斯福被迫做出妥协，同意了由他的顾问、哈佛大学法学院教授费利克斯•弗兰克福特起草的一个替代原“死刑判决”条款的折衷议案。在众议院也接受并通过了这一折衷议案及参、众两院协商委员会取得一致意见后，罗斯福于８月２６日签署了《公用事业控股公司法》（亦称《惠勒－雷伯恩法》）。【注释】Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. Pp.155-156; Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp.312-324.【注尾】 这项法律适用于一切电力和煤气的控股公司及其附属公司、隶属公司和辅助公司。所谓“控股公司”，该法律的定义为：直接或间接地控制了一个营业公司或另一个控股公司１０％及更多的有表决权的股票；或对一个营业公司或另一个控股公司的“管理或政策具有支配性影响力”的公司。全部的州内公司和握有毗邻州财产但以营业为主的公司不在此列。该法授权证券交易委员会对公用事业控股公崐司的营业结构和实际财产进行大规模的重组；同时，对控股公司的新股票的发行、会计帐目、业务安排及公司间的业务往来进行监管并协助改进。为了实施监督和管制，该法规定，１９３５年１２月１日以前，所有的控股公司必须在证券交易委员会登记，否则将被禁止使用邮件或从事州际贸易。登记内容包括提供公司营业执照、合伙契约、委托契约等文件的副本；填写公司的营业组织、结构、已发行而尚未偿还的证券、红利及利润分享的安排、资产负债表、收入状况及其它类似资料的具体情况报表。登记后，控股公司就将接受证券交易委员会的审查和重组，以及该委员会对包括股票发行、股票和公用事业资产的购置、劳务、销售、建筑合同、公司间业务往来、报告、帐目等在内的一系列管制。【注释】Martin C. Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. Chicago, 1978, P.98; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.351-352.【注尾】 该法第十一条，即替代原法案第十条的新“死刑判决”条款规定：证券交易委员会从１９３８年１月１日起，要尽可能实事求是地要求所有登记的控股公司：第一，将其经营活动限制在一个单一的一体化公用事业系统内，“其它的营业对于这个一体化的公用事业系统的经营活动来说，必须是合理地从属的、或在经济上是必要的或适宜的”。所谓“一体化系统”，是指由一个或数个生产厂及其输送线路、以及财产实际上或能够与其相互联系的配电、配气等设施组成的一个单位。第二，“采取证券交易委员会认为是必要的步骤来确保控股公司系统内的经营结构或继续存在的任何公司不会导致这个控股公司系统的结构不适当或不必要地复杂化，或股东投票权的不公正地分配。”这一条中的第一款被称为“一体化条款”；第二款被称为“反金字塔条款”。“一体化条款”中还规定：证券交易委员会可以允许一个登记的控股公司继续控制一个或几个另外的一体化公用事业系统，条件是：“（ａ）每一个这种另外的系统如要作为独立系统来经营，就将导致由该系统的控股公司控制的利润留成所保证的实际节约效果消失；（ｂ）所有的这些另外的系统均坐落于一个州，或毗邻的两个州，或一个邻国之内；（ｃ）在这样一个控股公司控制下的这些系统的继续联合，不会大到损害地方化管理、高效经营、或管制效果的地步（根据其技术状况和所影响的地域或地区来考虑）。”“反金字塔条款”还强制性地取缔了第二级以上的任何控股公司，也就是说，在一个营业公司之上，允许有一个直接通过控制股份来控制其经营的母亲公司；在母亲公司之上，允许有一个第二级的控股公司、即祖母公司来控制母亲公司；再往上溯的各级控股公司则在被禁之列。此条款还授权证券交易委员会可以要求控股公司结构的进一步简化。【注释】Fainsod et al., Government and th American Economy. Pp. 352-353.【注尾】此外，该法明文禁止了营业公司或下级公司向上级控股公司提供“逆流贷款”；禁止从营运资金和非营业盈余中支付股息。【注释】Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. P.99.【注尾】 从上述条款中不难看出，尽管《公用事业控股公司法》不如原方案那样严厉，但对控股公司的限制和管制依然是迄今为止最严格的一项立法。难怪当时的波士顿《环球报》在评价这项立法时，说它不过是以“终身监禁”代替了“死刑”。【注释】Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. P. 155.【注尾】显然，这样一项法律绝不会使控股公司感到满意。 从该法通过的那一刻起，控股公司便开始了争取使法庭宣布该法违宪的斗争。１９３５年，这项立法刚颁布不久，一个地区法院便在一项审判中宣布该法违宪；不过，一年后一个联邦巡回法院又推翻了此项判决。事实上，在该法颁布后近３年的时间内，绝大多数控股公司均以该法违宪为由，拒绝到证券交易委员会登记。直到１９３８年３月２８日，联邦最高法院在“电力证券和股票公司诉证券交易委员会案”中裁定《公用事业控股公司法》的有关登记的条款有效后，各控股公司才在４月５日前完成了登记手续。与此同时，控股公司仍坚持认为，除了有关登记的条款外，该法的其余部分、特别是“死刑判决”条款是违宪的，因此拒绝重组。１９４３年，北阿美利加公司拒绝证券交易委员会关于让该公司重组的命令，反而控告证券交易委员会，称《公用事业控股公司法》有关分解控股公司的条款超出了宪法对国会管理商业的授权范围；并且未经适当法律程序便剥夺了该公司的财产，因而违反了宪法第五条修正案。这些指控被一个联邦巡回法院驳回后，该公司将案件上诉到最高法院。最高法院在１９４６年关于“北阿美利加崐公司诉证券交易委员会案”的判决中，驳回了该公司对《公用事业控股公司法》和证券交易委员会的一切指控，宣布该法既没有超出宪法授权国会管制州际贸易的范围，也没有未经适当法律程序而剥夺财产，因此是符合宪法的。【注释】Clair Wilcox ＆ William G. Shephard, Public Policies toward Business. Illinois, 1975, Pp.401-402; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.353-354.【注尾】这样，控股公司长达１１年的抵制《公用事业控股公司法》的斗争，终于以彻底失败而告终。此后，它们不得不接受证券交易委员会的管制及其指导下的重组。 根据证券交易委员会１９５７年发表的一份总结报告，从１９３８至１９５７年的１９年间，按照《公用事业控股公司法》在证券交易委员会登记的公司共有２３３５家，其中控股公司２１９家，控股公司下属的电力和煤气营业公司１００９家，其它附属公司１１１０家。这些附属公司中包括砖厂、洗衣店、果园、剧院、甚至还有一个棒球俱乐部。经过重组和简化后，到１９５７年６月３０日前，登记为控股公司系统的仅剩下２２家，这些控股公司系统包括有２９３家公司；在这２２个控股公司系统中，仅有１６个系统是需无限期地接受《公用事业控股公司法》管制的控股公司，这些控股公司所控制的电力生产仅占全国电力生产的１／５。也就是说，经过重组后，非公用事业公司脱离了公用事业系统；绝大多数公用事业营业公司摆脱了控股公司的控制，恢复了独立所有和独立经营管理的地位；也有个别的控股公司转变成了投资公司。于是，在证券交易委员会登记的２３３５家公司中，有２０４２家公司因不再属于控股公司的范围而无须再由证券交易委员会来管制。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.354,356.【注尾】 尽管控股公司拼命反对，但《公用事业控股公司法》的实施显然使公用事业公司的经营和信用得到了很大改善。据证券交易委员会的统计，１９４０年，公用事业控股公司的优先股欠债约２０亿美元；到５０年代中期，所有这些债务均已偿清，优先股还升值１１亿多美元，另有５亿美元用于分期债务的偿还中。再如，１９３５年时，控股公司的纯收入仅比其优先股息的准备金多出１．２３倍，而到了１９５５年，电力控股公司的纯收入则高出其优先股息准备金２．７３倍。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.355. 【注尾】对于整个美国经济来说，由于《公用事业控股公司法》取缔了２级以上的控股公司，并对控股公司的股票和证券的发行实行严格的管制，因而也就消除了可能引起股市中过分投机现象产生的一个因素。此外，由于《公用事业控股公司法》的实施，遏制了私人电力公司垄断全国电力生产的趋势，使公共电力设施顺利扩展，为电费的降低提供了条件，从而使美国农村的电气化得以加速实现。 除了《公用事业控股公司法》外，１９３５年国会还通过了《联邦动力法》。该法不仅加强了１９２０年《联邦水力法》授予联邦动力委员会的控制水力资源的权力，而且授权该委员会管制州际电力的输送，并通过电力的交换和输电线路的联网来实现电力系统的协作。对于参与州际电力经营的公用事业公司，该委员会有权规定其电力的批发价格，对其跨州的输电经营征收费用，也有权管制其证券的发行，规定其所承担的协作义务，并对其合并、财产的出售、联锁董事会、服务、帐目、档案及设备折旧等拥有裁判权。１９３８年，国会又通过《天然气法》，将管制天然气公司（包括天然气管道公司）的州际输送及批发价格等权力授予联邦动力委员会。这些权力与该委员会拥有的对电力公司的管制权力大致相同。【注释】Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. Pp.104-105; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 347, 666-667.【注尾】 对商业管制的加强 《国家工业复兴法》的废除结束了新政第一阶段中企业与政府之间的合作，同时也结束了企业所享有的从反托拉斯法中豁免的权利。在《国家工业复兴法》执行期间，大企业加强了垄断的趋势，并从中获得了实惠；小工商企业则叫苦不迭。因此，当该法一废除，罗斯福政府立即对大企业的垄断进行管制。上述《公用事业控股公司法》仅是其中的一例。在商业领域中，联邦政府也不失时机地采取了行动。 《国家工业复兴法》死亡后两周，得克萨斯州的国会众议员赖特•帕特曼就将一项与参议员鲁宾逊联合动议的“反价格差别对待法案”作为《克莱顿反托拉斯法崐》第二条的修正案提交国会。这项法案实际上是由美国杂货批发商协会的理事会起草的，并被该协会称之为“反连锁店法案”。法案禁止除批发折扣和大宗交易折扣以外的一切折扣，不论其对竞争所产生的影响如何。批发折扣无须提供成本证明，但必须以买方客户为基础进行客户分类（即把连锁店列为零售商一类）；而大宗交易折扣只有在以制造、销售和交货成本的差异为基础的情况下提供“正当折让”，方为合法，否则视为非法。此外，法案还禁止买主向受卖主控制的个人提供经纪人佣金；也禁止卖主向买主提供特别优惠和特殊支付，除非这些优惠和支付是在“按比例的同等款额”的基础上向所有买主提供。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.548-549.【注尾】这项法案的目的非常明显，即打破由连锁店造成的或可能造成的商业垄断，保护小商业主和竞争。正如帕特曼本人所言，它“将限制那些酷似章鱼的连锁店和邮购公司，它们逐渐地但却肯定地正在摧毁这个国家各地的小商人”。一些人甚至将这项法案与保持美国的民主制度联系起来，众院司法委员会主席萨姆纳斯在有关该法案的听证会上就说：“如果我们想要保存政府中和美国的民主制，就必须保持商业活动中的民主制……就必须作出某些努力来维持商业中的自由民。”【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P. 549. 【注尾】 显然，这样一项法案是无法使连锁店、邮购公司和大百货商店等大经销商感到满意的。当参院开始审议这项法案时，他们联合起来，支持一项由参议员博拉和众议员范•努依斯提出的议案，试图用它来代替鲁宾逊－帕特曼法案。参议院既支持博拉－范•努依斯法案，也支持鲁宾逊－帕特曼法案，同时对后者进行了某些修改。众议院在强大的农业组织的压力下，删去了不将批发折扣给予农业合作机构和连锁店的“分类条款”，并同意将博拉－范•努依斯法案的主要内容作为鲁宾逊－帕特曼法案的组成部分，以此与参院达成妥协。这样，《反价格差别对待法》（亦称《鲁宾逊－帕特曼法》或《连锁店法》）终于在１９３６年６月２０日获得国会通过。 《反价格差别对待法》的主要条款是其第二条。这一条ａ款中，禁止“由于任何人或任何客户提供或者故意接受这种差别对待所带来的好处，其效果可能在实际上导致任何商业范围的竞争减缓或产生垄断的趋势，或导致伤害、摧毁、抑制竞争”的价格差别对待。该法正式文本没有提到原法案中的批发折扣问题，但保留了大宗交易折扣的条款。联邦贸易委员会受权可以进一步限制大宗交易折扣，而不论其成本节约多少，“只要它发现大宗交易中的买主如此之少，以至可以提供赊帐差异，从而造成不公正的价格歧视或促进垄断”。为了防止对大宗交易折扣的这些限制遭到破坏，该法规定了一些对具体的价格差别对待行为的禁则。第二条ｃ款禁止了向除独立经纪人外的任何经纪人支付佣金；ｄ款和ｅ款则禁止卖主因买主向其提供推销服务而对买主酌增折扣，也禁止卖主向买主提供推销服务，除非这种折让和服务是在“按比例的同等款额”基础上向所有买主提供的。对于长期以来一直存在的职能折扣，即卖主按商品经销过程中购买者购买商品的不同目的和所扮演的不同职能（如制造商、批发商、零售商）而分别给予不同的折扣，该法并未禁止。但在执法过程中，联邦贸易委员会坚持，必须把同一层次的买主（例如，独立的零售商、邮购公司、连锁店）归入同一职能类别。在第二条中，还规定了买主的责任，禁止买主“故意诱导或接受一项非法的价格差别对待”。至于如何定义“伤害竞争”的概论，如何确定地区折扣、职能折扣和大宗贸易折扣的合法性等需要作出具体法律判断的问题，该法则将其留给了法庭去解决。 《鲁宾逊－帕特曼法》第三条的内容实际上就是博拉－范•努依斯法案的原版。它是一个处罚条款，规定对（１）在“等级、质量和数量相同的商品”的买卖中，通过折扣、回扣、折让或广告服务费而提供或接受价格差别对待的好处；（２）以“摧毁竞争或消灭一个竞争者”为目的的地区价格差别对待或“以不合理的低价”销售商品的行为进行处罚。不过，由于这一条款订得太宽泛，在实际执行中基本没有起什么作用。【注释】Wilcox ＆ Shepherd, Public Policies toward Business. Pp.179-184; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.550-558.【注尾】 《鲁宾逊－帕特曼法》实施的结果是保护了独立的经纪人和独立的零售商，因而对保持商业中的竞争活力起到了一定作用；同时它也使制造商得到了很多实惠，因为他们不必再给大买主提供高额回扣或折扣了。但是，该法显然未能抑制大经崐销商的发展。第二次世界大战后，商业连锁店的蓬勃发展这一事实证明了这一点。 １９３７年，国会又通过了《米勒－泰丁斯法》（或称《米勒－泰丁斯修正案》），它是新政后期保护商业中的小商人和小业主的又一项措施。 自从《谢尔曼反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》将固定价格协议视为“不公平贸易行为”以来，独立的零售商一直在寻求能使自己从中豁免的各种方法。因为制造商和大经销商、批发商为使手中的产品或商品尽快批销出去，可以把商品价格降得很低而仍使自己有利润可赚；但对于小商人和独立的零售商来说，商品价格过低则无法使他们从零售中获得多少利润。因此，他们希望能使商品的转售价格保持在一定水平上。１８９８年成立的全国杂货零售商协会多年来一直在为此而进行立法努力，然而直到１９３１年以前，这些努力因国会、联邦最高法院和联邦贸易委员会等权力机构的反对而毫无结果。 １９３１年，在经济大危机的恶劣形势下，加利福尼亚州的杂货商组织终于成功地使制造商和经销商之间自愿的价格维持合同在该州成为合法行为。两年后，该州又通过了一个包括有“非签约人条款”在内的《公平贸易法》，规定：在该州范围内，任何一个经销商签订的固定价格合同一经公布，即对所有其他的经销商（即“非签约人”）具有约束力。这一条款极大地增强了有组织的零售商与制造商在签订价格维持合同时的谈判地位，并且使得削价品商店和大经销商不论愿意与否，都须受这些合同的约束。由于全国杂货零售商协会的努力，到１９４０年时，美国已有４４个州实行了这类《公平贸易法》，单是１９３７年一年，就有２８个州通过了这种法律。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.560-562.【注尾】 转售价格维持合同尽管已经在绝大多数州内成为合法行为，但在州际贸易中，这类合同和协议因与联邦反托拉斯法直接冲突而仍属非法。全国杂货零售商协会决意要改变这种状况。它通过对《谢尔曼法》提出“米勒－泰丁斯修正案”，授权在那些通过了《公平贸易法》的州内实行州际贸易中的商品转售价格维持协议，允许一项注册商品的制造商或经销商订立该商品的最低零售价格。尽管该法案对未订立《公平贸易法》的州不适用，并且仅适用于处在与其它同类产品公开竞争中的产品，但这一修正案显然对消费者无益，而且还可能导致制造商对商品价格的控制。因此，联邦贸易委员会和罗斯福本人都表示反对。然而，这些反对意见不过是暂时地阻止了“米勒－泰丁斯修正案”成为法律。１９３７年，该修正案被作为一个“附加条款”塞进了行政当局要求的一项拨款法案，并立即获得了国会的通过。罗斯福急需这笔拨款来改善联邦的财政状况，对于国会将“米勒－泰丁斯修正案”这种与立法主旨毫不相干的所谓“附加条款”塞入拨款法案的作法进行了挖苦和批评。但为了避免使拨款“泡汤”，他不得不签署了这个包含有“米勒－泰丁斯修正案”为附加条款的拨款法案。于是，《米勒－泰丁斯法》正式成为联邦法律。可以使行政当局稍稍感到宽慰的是，该法的一项限制性条款禁止在任何同一销售级别上相互竞争的厂商之间订立价格协议（即所谓“水平协议”）。【注释】Ralph F. de Bedts, Recent American History: 1933 through World War II. Vol.1, Illinois, 1973, Pp.172-173; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 511-512.【注尾】 《米勒－泰丁斯法》及与其有关的“非签约人条款”在执行过程中遇到了不少问题，特别是根据该法订立的“公平贸易协议”中所确定的商品最低零售价格往往高于原来在竞争中所形成的价格水平，使消费者被剥夺了在最低价格上选择最好商品的权利和机会，因此导致了广大消费者的普遍不满。这种状况终于使得国会在１９７６年废除了所有有关允许转售价格维持协议的法律。【注释】 Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. P.91. 【注尾】 １９３８年国会通过的《惠勒－利法》（亦称《惠勒－利修正案》）是对１９１４年《联邦贸易委员会法》第五款的补充。在《联邦贸易委员会法》第五款中，仅笼统地将“商业中的不公平竞争方法”宣布为非法，并授权联邦贸易委员会对此加以管制；但是，在联邦贸易委员会的管制过程中，却遇到了由于法律条文过于笼统而难以顺利实施的困境。１９３１年，在美国医学会的强烈要求下，联邦贸易委员会发出禁令，禁止拉莱达姆公司将一种用甲状腺提取物制成的药品描述为“治疗肥胖症的科学良药”；同时禁止该公司在广告上宣传这种药品，除非它在广告中同时声明：该药品只有遵照医嘱服用才是安全的。当此案被联邦贸易委崐员会上诉到最高法院，要求强制执行其禁令时，最高法院却拒绝了联邦贸易委员会的请求。在判决中，最高法院承认，在这类药品商中，错误地描述药品性能的情况是普遍存在的，但它却坚持认为拉莱达姆公司并未对其竞争者造成任何损害，而联邦贸易委员会也没有任何证据来证明该公司损害了其它专利药品的制造商。对联邦贸易委员会提出的医生可能受到损害的申辩，最高法院也予以驳回，其理由是：医生从事的是一项职业，而非一项商业。由于医生是购买药品的客户，最高法院的判决实际上等于宣判联邦贸易委员会只能管制“商业中的不公平竞争方法”，而无权对欺诈顾客和消费者的行为进行管制。【注释】Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. Pp.371-372; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.511-512.【注尾】这无疑使该委员会管制虚假广告的权力和行动受到沉重打击。 最高法院的这项判决不仅导致了建议修改《联邦贸易委员会法》第五款的呼声，而且也使得联邦贸易委员会从１９３５年起，每年都要求卸除由于要求每一案例都要有具体证明当事者损害其竞争者利益的证据而加在它身上的沉重负担。１９３８年，国会终于通过了《惠勒－利法》。该法将《联邦贸易委员会法》第五款修改为“禁止商业中的不公平竞争方法，以及不公平或欺骗的行为或活动”，从而扩大了联邦贸易委员会的管制范围。该法明确地授予联邦贸易委员会以特别的权力来管制食品、药品、化妆品以及医疗用品方面的虚假广告。这些权力与根据当年６月２４日颁布的《食品、药品、化妆品法》而新赋予食品药品管理局管制乱贴标签和掺假行为的权力相平行。由于上述这些规定，使得联邦贸易委员会不仅可以以“限制竞争”为由实施管制，而且可以以“欺骗行为”（如虚假广告）为由进行起诉，而不必提供限制竞争的证明。前者的保护目标是工商业中的竞争者，而后者的保护目标则是消费者和客户。这一点，正是《惠勒－利法》的重要性所在。 不过，《惠勒－利法》没有对“商业中的不公平或欺骗的行为或活动”做出具体定义，也没有任何有关受害者的损失补偿及对违法者进行处罚的条款。违法事实一旦确认，违法者承担的责任仅仅是必须遵守联邦贸易委员会发出的停止或中止令、停止其违法行为而已；违法者在违法期间所获得的利润则允许其保留。这些缺憾显然使得违法者不太惧怕；同时也使得消费者不愿去起诉。当然，如果由于广告或说明书的误导而造成了消费者的健康受损，那么，广告主人将接受《食品、药品、化妆品法》所规定的处罚：初犯者将被处１年以下监禁或１０００美元以下罚款；累犯者将被处３年以下监禁和１万美元以下罚款；其掺假或乱贴标签的商品，已经进入州际贸易的那部分，将被全部没收。如果违法者无视联邦贸易委员会的停止或中止令，其每一个抗拒行动都将被处以最高达５０００美元的民事罚款。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.512, 226-227, 224; Schnitzer, Conterporary Government and Business Relations. Pp.372-373.【注尾】 《惠勒－利法》通过后，联邦贸易委员会的管制重点明显地转向了对“欺骗行为”的管制，而不是对“限制竞争”的管制。在１９３８年１年间该委员会提出的３０５项起诉中，仅有１３项涉及反垄断的案例，１６项涉及到《鲁宾逊－帕特曼法》的管制范围，其余２７６项起诉均是有关不公平或欺骗行为的。尽管此后法庭给了它反垄断行动上的更大自由，但１９５６财政年度中，它所提出的上述３类起诉的比例也不过依次为１５、２７、１５０。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.514.【注尾】 对交通和通讯业的管制 新政期间，联邦政府也加强了对通讯和交通运输业领域的管制。１９３４年６月，国会通过《通讯法》，授权建立一个由７人组成的联邦通讯委员会来取代１９２７年建立的联邦无线电委员会，并将以前分别由州际贸易委员会、邮政部长和联邦无线电委员会行使的管制通讯业的全部功能、责任和权力转移给了它，将无线电广播、电话、电报（电视出现后又加入了电视广播）等全部通讯业纳入了联邦通讯委员会的统一管制之中。１９３４年《通讯法》还扩大了联邦管制电信的权力，使联邦通讯委员会拥有了对州际电话、电报费用标准和服务的裁判权；要求电信公司根据合理的需求提供充分的服务的权力；安排某个公司与其它公司联网的权力；建立直通电信网及提出建网的适当费用的权力；安排这些费用的分配的权力。联邦通讯委员会还有权发放或撤销内容包括建网或扩网是否必要及是否崐提供了公共便利的建网执照，有权要求电信公司填报和遵守收费价目表，并有权调查和暂缓实行电信公司的收费标准。例如，广播电台的设立，必须要有它发放的许可证，其中对发射频率、播音时间、及如何防止相互干扰等均有明确规定。电报、电话公司如要变动收费标准，必须事先公布新的价目表；在该委员会主持的不超过３个月时间的听证会中，只有在当事公司能够证明费用变动的合理性后，方可实行新的收费标准。联邦通讯委员会还有权根据自己的方法来评估电信公司的财产。对于公司的合并、联锁董事会、记帐方式、折旧费用、甚至公司的管理及技术发明，它均有权管制。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.377-378; Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. P.104.【注尾】 １９３５年，国会通过《机动车辆法》，把管制从事州际贸易的机动车辆运输业的权力授予了州际贸易委员会。该法将从事州际贸易的机动车主分为４类，即公共运输业主、运输承包商、私人运输业者和运输经纪人。公共运输业主须接受完全的管制，必须先经州际贸易委员会调查证明有能力经营、而且提供的服务是公共便利所必需的，然后领取该委员会颁发的执照，方可营业；其运费率、收费标准、安全标准、所运货物的分类及业主间的联合等均受州际贸易委员会的管制，并且必须向客户提供保险保护；发行证券需经该委员会批准；运费率及价目表必须公布，并且不得实行差别对待。对运输承包商的管制则要比对公共运输业主的管制少得多，他们无须执照，只须得到州际贸易委员会的允许即可开业，而且只须公布其最低的收费率；在安全要求、安全保险及企业联合方面，则与对公共运输业主的要求一样。私人运输业者是指运输自家货物而不对外出租经营的人或公司，该法仅对这类公司的雇员工作时间、安全及设备进行管制。运输经纪人则必须有州际贸易委员会的许可证才能开业，并且须向该委员会填报其帐目及经营报告。根据《机动车辆法》的规定，州际贸易委员会不能干预各州对其州内机动车辆的管制权。因此，凡经该委员会核准从事州际贸易的机动车辆运输业者，均不得从事州内运输业经营。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.290-291; Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. P.103.【注尾】 １９３６年，国会又通过《商船法》。该法的主要目标是要通过对私人航运业的津贴以及政府拥有并经营航运等方法在内的各种手段去鼓励商船的建造，同时加强对航运业的管制。为此，该法解散了原船舶委员会商船公司，建立了一个新的美国海运委员会，并授权该委员会调查研究美国的商船状况及船舶和海运业的就业和工资状况，受理造船津贴的申请并制定发放津贴的条件。该法放弃了此前实行的对商船建造和运营进行间接补贴的邮政津贴政策，而代之以直接的津贴政策。直接津贴被分为两类：一类是船舶建造津贴，其方式是由政府与私人造船公司签订造船合同，然后再将造出的商船以长期分期付款方式出售给私人船主，售价中减去了美国与外国造船成本之间的差价。实际上，这类名为船舶建造津贴的钱并没有给造船公司，而是给了购买船只的私人船主。另一类津贴是商船运营津贴，在主要商业航线上从事运营的商船均能获得这种津贴，其数额足以补偿美国与外国商船运营之间的成本差价。１９３６年《商船法》中还规定，如果政府的直接津贴不能刺激美国商船业的重新繁荣，那么，海运委员会则有权自行建造船只；可能的话，则出售或出租这些船只；必要的话，则自己从事船运业务。该法还授权海运委员会制定有关的工资、各类商船最低船员数额及工作条件的标准，并建立了一个“海运劳工委员会”来仲裁有关的劳资争端。此外，该法律还包括了一些防止过去在邮政津贴制度下滥发津贴的现象重新出现的条款。【注释】Faulkner, American Economic History. Pp.672-673; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 109, 111.【注尾】 １９３６年《商船法》与１９２０年《商船法》相比，在立法目的和方向上截然不同。１９２０年的法律是要结束政府拥有商船、从事海运业的局面；而１９３６年法律是在私人掌握了商船业、并导致其每况愈下的局面后，重新以政府的干预来振兴美国商船业的法律。它虽然继续实行了补贴私人商船业的政策，但同时也考虑到了私人经营不一定能振兴商船业的可能性，因此授权政府可以拥有商船，从事海运业。进入１９４０年以前，海运委员会一方面处理了第一次世界大战期间的最后一批政府商船；另一方面，则开始实行一项在１０年内建造５００艘商船的造船计划，并于１９３９年提取了一艘Ｃ－２级商船。这是１８年来美国崐船厂中建造的第一艘货轮。到１９４０年中期，该委员会已有１５９艘商船合同被承包出去；其中，４２艘已完成。此后，美国经济转入战时轨道，对商船的需求剧增。在整个第二次世界大战中，海运委员会监督建造了４９１５艘商船，总吨位达３７００万吨。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.109-110.【注尾】 １９３８年，国会通过《民用航空法》，建立了民用航空委员会，将以前由邮政部长、商务部长和州际贸易委员会分别行使的对民航业的各类管理权集中于该委员会。这样，民用航空委员会不仅拥有了管理民航飞行器的入网、航线、费用价格、航空邮件的费用支付及津贴的权力，而且拥有了管制民航公司的合营、合并、联营及服务的提供和放弃的权力。任何民航飞机必须登记并获得民用航空委员会颁发的确认其服务符合公共便利和必要性的执照后，方可进入某条固定的航线从事空运业务；其运费价格须经该委员会批准，然后由航空公司公布并遵照执行。不过，该法未给予民用航空委员会管制民航公司发行证券的权力。１９４０年，罗斯福发布行政命令，将民用航空委员会和负责调查航空事故、研究安全措施的航空安全委员会合并，在商务部内建立了一个新的民用航空管理局，但对民航业的管制并未因此而有根本性的改变。【注释】Schnitzer, Contemporary Government and Business Relations. Pp. 103-104; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 121, 302-323; Faulkner, American Economic History. Pp.671-672.【注尾】 １９４０年，国会还通过了《运输法》，将州际贸易委员会的管理权扩大到了沿海岸、内陆河道及在海岸之间进行贸易航运的所有船只；同时废除了１９２０年《运输法》中有关铁路须根据州际贸易委员会的计划进行合并的条款，但规定铁路合并必须经该委员会批准。该法也废除了政府在有其财政援助的铁路线上享受的折扣运费（军事运输享受的折扣不包括在内）。复兴金融公司向铁路的贷款权限被放宽，关于要求铁路赔偿或减收费用的诉讼时效则被缩短。不过，该法律试图建立一个全国运输系统（包括对水路、公路、铁路以及其它各种运输方式在内）的统一管制体系的努力，却因战争的到来以及种种观念上的、技术上的原因而搁置下来。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp. 304-306; Faulkner, American Economic History. P. 671.【注尾】 五、公共工程与救济 社会救济和公共工程是新政在复兴美国经济方面起作用最大的二项措施，可以说，如果没有这两方面的措施，３０年代大危机中的美国经济不可能恢复。尽管社会救济和公共工程的大多数重要措施随着经济的好转而逐步放弃，但仍有一些具有长久意义的改革措施被保留下来。尤其值得指出的是，所有这些措施的制定、实施及其效果，都对美国现代经济制度的形成和发展产生了深远的影响。 联邦紧急救济 ３０年代大危机前，美国的社会救济基本上是由地方政府、私人慈善机构和教会去承担的。因为资本主义的传统精神认为：贫穷是懒惰的标志；为了抑制懒惰和贫穷，应该使救济金逐步消失，而且在发放时，要尽可能使之没有任何吸引力；因此，政府不应参加救济行动，救济资金来源只应是私人慈善家和地方团体。但事实上，贫穷并未因救济金少得可怜而有所抑制，反而因灾荒、战争、经济不景气等个人力量所无法控制的原因而大量增加。这样，美国的个别州政府便开始加入救济穷人的行列，采取了一些零散的救济行动。 １８６３年，马萨诸塞州建立了州慈善委员会来监管该州各私人和地方救济机构的工作。第一个对救济进行立法的州是威斯康星州，它在１９０７年通过了一项救助留在家中不出外乞讨的盲人的法律。１９１１年，伊利诺伊州和密苏里州又创立了救助处于贫困中而又需要抚养孩子的母亲的法律。１９１５年，亚利桑那州通过了老年人援助法；１９２３年，蒙大拿州通过了老年补助法。虽然这些分类救济的法律和措施都是迫不得已而为之，但却与传统的精神相抵触。因此，１９１６年，亚利桑那州的老年人援助法曾被联邦最高法院宣判为违宪。不过，即使如此，到１９２９年底时，不论是出于政治上的需要，还是经济上的原因，所有４８个州都制定了自己的救济穷人的一般性法律。但这些法律基本上都是非强制性的，州财政对此拨款很少，贫困救济的费用几乎全部由地方私人和公共机构去承担，而地方机构也无力安排法律中授权的救助资金。联邦政府对救济穷人的事务基本上不闻不问，只是对自然灾害的损失、退伍军人的补助和１９２１年以后的妇幼卫生保健进行过一些紧急拨款。在联邦拨出的这些款项中，９５％都是用来补助退伍军人的。【注释】A. Radomski, Work Relief in New York State: 1931-1935. New York, 1947, P.24; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.767-769.【注尾】这样一种救济结构显然无法应付３０年代大危机所引起的紧急救济需求。 在胡佛任内，虽然通过了《紧急救济和建筑法》，但由于传统思想作怪，公共救济由地方政府和私人慈善机构承担的根本格局并未改变（详见本书第四章第二、三节）。到罗斯福就职前，在一些州内，需要依靠救济才能过活的人达到该州人口的４０％；而在一些县，这个数字竟达到该县人口的８０－９０％。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.263.【注尾】各州和地方的救济金全部告罄，迫切需要联邦提供有效的救济。 １９３３年３月２１日，罗斯福在给国会的一份咨文中要求建立一个联邦救济机构以负责提供紧急救济金。同时，他召集了科斯蒂根、拉福莱特和瓦格纳来起草有关的法案。这项法案建议成立一个联邦紧急救济署，国会拨款５亿美元供其向各州提供紧急救济金。法案的内容虽然简单，但却包含了对上述传统精神的否定：它不仅使联邦政府承担起了救济的任务，而且在事实上承认了贫穷、特别是占全国劳动力１／４的１５００万全失业人口所陷入的普遍贫困，不应由或者至少不应全部由失业者个人来负责。法案所建议的救济方式是，由联邦紧急救济署向各州直接提供拨款（即无须偿还的款项），而不是象银行或复兴金融公司那样提供贷款，来达到救济的目的。这也是该法案向传统观念提出的一项挑战。正因为如此，法案在国会遭到某些议员的激烈反对是不难理解的。一些议员遣责这项法案因承担了应属于州权的救济任务而摧毁了联邦制度，麻省的一位议员甚至指责这项法案说：“这是社会主义，它是否是共产主义我还不知道。”所幸的是，这种死守教条而不顾贫苦人死活的议员在国会中仅是少数。３月底，参院以５５票对１７票通过了这项议案，众院也在３周后以３２６票对４２票使之通过。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.264-265.【注尾】 ５月１２日，经罗斯福签署，《联邦紧急救济法》正式颁布。时任纽约州临时紧急救济署长的哈里•霍普金斯被罗斯福任命为联邦紧急救济署署长。霍普金斯走马上任后，立即投入了紧张的工作。联邦紧急救济署本身并不直接处理救济申请崐，它把款项拨给各州的救济机构，再由它们去实施救济。霍普金斯将５亿美元救济金分作两半：一半按各州每花费３美元救济金，拨１美元给该州的比例拨款；另一半则留作库无分文的州进行应急救济之用。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.771; Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.267.【注尾】他上任第二天，便一面敦促各州长建立本州的救济机构，一面给７个州送去了急需的救济金。尽管霍普金斯并不主张这种直接救济，但由于联邦紧急救济署仓促上阵，又面临国民急需救济的形势，所以初期的联邦紧急救济署不得不以直接救济为其主要救济形式。不过，与传统的直接救济方式不同的是，接受救济的人从州和地方的救济机构所领到的来自联邦紧急救济署的救济不是食品或食品券，而是现金。这种方式，不仅可以使他们选择购买自己需要的食品或物品，而且也直接地增加了社会购买力。 １９３３年１０月，为解决当时仍然存在的大规模失业问题，霍普金斯在罗斯福的支持下，从国会给公共工程局的拨款中得到了４亿美元，建立起了国民工程局以实施自己的以工代赈计划。国民工程局作为临时的工赈机构，仅存在了不到６个月的时间，但到１９３４年１月中，在其开办的各项工程中就业的人数便已超过了４００万人。在其运转的高峰期，国民工程局开办了约４０万项救济工程。在这些工程中就业的人员有１／３的人在筑路，仅在国民工程局存在的这几个月的时间内，他们就修筑或改进了５０万英里的二级公路。此外，国民工程局修建了５００个机场，另改建了５００多个机场，并修建了公园、游泳池、地下排水道，清理了河道，治理了虫害。它还修建和改建了４万所学校，雇用了５万名教师从事乡村学校和城市成人教育学校的教学工作，还雇用了３０００名作家和艺术家，使其继续从事他们原有的职业。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.270; R.F.de Bedts, Recent American History. Vol.1. P.71.【注尾】 国民工程局的作法引起了一些人的强烈反对：一些企业家认为它所有的工程项目都形成了与私人企业的竞争；南方种植园主则抱怨工赈计划使他们再也得不到廉价的黑人劳动力了，因为许多黑人雇工纷纷离开种植园而加入到挣钱更多的工赈工程中。还有一些反对者把工赈看作是政府给予失业者的施舍，担心这会削弱人们自力更生的精神。预算局长道格拉斯也因工赈计划花钱太多、太快而力主结束国民工程局的活动。国民工程局本身的一些贪污腐败问题更增加了这些反对者对工赈计划的攻击。尽管支持国民工程局继续存在的意见也非常强烈，但在南方民主党人和预算赤字的压力下，罗斯福决定结束国民工程局的活动。这样，在１９３４年４月，国民工程局便结束了自己的活动，它剩余的工作被转入联邦紧急救济署的紧急工赈计划中，在那里，工赈计划以较小的规模一直存在到联邦紧急救济署撤销。国民工程局在其存在的几个月时间里，全部开支早已超出原先的拨款，而达到８．０５亿美元。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.411.【注尾】 除了直接救济和紧急工赈计划外，联邦紧急救济署还采用了一些相当独特的救济方式来开展工作。１９３３年１２月，它建立了一个联邦剩余产品救济公司。该公司通过购买剩余农产品来帮助处于困境中的农民，然后将这些农产品提供给城市的失业者以帮助他们度过难熬的冬天。这个公司是从购买农业调整局屠宰小猪所产出的猪肉开始其活动的，后来又扩大到购买黄油、奶酪、面粉等食品，最后又从食品扩大到购买棉花、毛毯、甚至煤炭等生活必需品。随着购买活动的扩大，一些企业家开始指责它与私人企业竞争：当它购买棉花做床褥分发给失业者时，床褥商愤怒地指责它在与私人床褥商争夺市场；当它从干旱地区购买了面临死亡的牛，准备用于为等待救济的人们制作牛排罐头和皮鞋时，皮鞋制造商却拒不租借给它必要的机器。这样，直到１９３５年该公司转归农业调整局时，它在２年中购买并分配的剩余商品的总价值仅有大约２．６５亿美元。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.278.【注尾】 此外，联邦紧急救济署还组织了生产自助运动，即由该署出资租借闲置的工厂和设备，将失业者和需要救济的人组织在其中，生产服装、家俱、火炉、床褥、罐头等产品供自己使用或与其它地区的救济机构交换。这个计划实施的高峰期，即１９３４年夏秋，全国约有５万家庭进入了各类生产自助组织。但这项计划却被企业界视为进入社会主义的开端，因而遭到敌视，致使其到１９３５年时便开始衰亡。另外，联邦紧急救济署的农业恢复处进行了“农村工业公社”的试验（参崐见本章第二节）；流浪者处则帮助了大批在迁徙途中挣扎的贫苦人们。 联邦紧急救济署拯救佛罗里达州基韦斯特市的例子突出地反映了联邦救济的必要性。基韦斯特市是佛罗里达州的一个旅游胜地。１９３４年，由于财政危机而使市政府瘫痪，地方服务机构也全部解体。垃圾、废料堆满街头，全市２／３的居民列入了联邦救济名单。该地区联邦紧急救济署的负责人说服佛罗里达州长宣布该市处于“市政紧急状态”中，市政权力交与佛罗里达州紧急救济署代理。接着，在该州紧急救济署的指挥下，负责清扫街道和海滩的基韦斯特市自愿者工作营建立起来了；房屋得以重新粉刷和修整，旅馆和饭店重新开业，航空服务机构得到了联邦紧急救济署的津贴，一个联邦艺术计划付诸实施，并且还建立了一支马里巴琴乐队。这一系列的措施恢复了基韦斯特市的活力，使该市重新成为人们喜爱的一个游览胜地，并由此而获得可观的收入。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.280.【注尾】 联邦紧急救济署的活动持续了近３年，总共花费了３０．８１亿美元，占新政全部救济资金的７４％，其中绝大部分用作现金和实物的直接救济。１９３５年１月，在它活动的高峰期中，全国每个需要救济的家庭平均每月接受３０．４５美元的救济金。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.411.【注尾】这些统计数字清楚地表明，社会救济已经摆脱了传统的方式，而成为联邦政府的一项职能。 在联邦的救济行动中，国民资源保护队和房产主贷款公司的活动也是值得一提的。国民资源保护队成立于１９３３年３月底，是新政开始得最早的一项救济行动。它招募来自接受救济的家庭中的１８至２５岁未婚男性青年，按照军队的方式组成由陆军部管理的工作营，去从事造林、建坝、挖渠、架桥、修建水库、治理海滩、整顿公园、保护土壤等工作。联邦政府每月为每个在工作营中的青年提供津贴及另外的３０美元工资，而这些青年则必须根据入营前签订的协议，将３０美元工资中的２５美元寄给自己的家庭。这项计划受到了广泛的欢迎，到１９３５年时，在国民资源保护队中工作的青年人超过了５０万，绝大多数人只能在这里工作半年至１年，以便使更多的要求进入国民资源保护队的青年能够入营。到１９４２年国民资源保护队停止运转时，共有２５０多万青年人在工作营中生活和工作过，他们都为这段经历感到自豪。从１９３３至１９４０年，联邦为这项计划总共支出２５．５４亿美元。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.337-339; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.411.【注尾】 房产主贷款公司是为了救济将要或已经失去了自己住宅的城镇居民而于１９３３年６月建立的。罗斯福就职前，美国有３０万个家庭由于被取消了抵押赎回权而失去了自己的住房，使不动产市场出现了可能崩溃的趋势。房产主贷款公司成立后，迅速为那些处于困境而又无法从其它渠道获得贷款的小房产主提供贷款，承担抵押。全国有１／５的城镇住宅接受了它的贷款，贷款中有一半多是以无须偿还的补贴的形式发放的，结果，使得全国每５幢城镇居民住宅中就有１幢是房产主贷款公司赠予的。到１９３６年６月房产主贷款公司停止贷款活动时，它已经为上百万户家庭提供了３１亿美元贷款，【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.297-298; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.417.【注尾】从而在很短的时间内便扭转了不动产市场崩溃的趋势，赢得了城市中产阶级的欢迎。 大规模工赈的开始 国民工程局的活动结束后，失业状况又重新严重起来。虽然工业形势已稍有好转，但它吸收失业人员的速度远远赶不上需要救济的人员增长的速度。到１９３４年中，有５００万个家庭、１８００万人接受救济，这个数字占当时美国人口总数的１／７。在南达科他州，有１／３的居民需要依靠联邦救济金过活；而在另外的８个州中，这个数字为该州人口的１／５；在其余３９个州中，这个数字也达到该州人口的１／１０。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.294.【注尾】这一年１０月，罗斯福召集霍普金斯、负责公共工程的内政部长伊克斯和财政部长摩根索等人举行了一系列白宫会议来讨论就业和财政开支问题。会上，罗斯福明确地提出了一个庞大的工赈和公共工程计划：在未来的某个时候停止联邦的直接救济，改由地方政府给那些不能工作的人（老人、儿童和残疾人等）提供贫民救济，资金仍从联邦给各州的拨款中获得；而联邦政府则集中力量崐从事工赈和公共工程计划，以给予每一个能够并想要得到工作的人以一份工作；计划所需费用从联邦预算中拨出，１９３５—１９３６财政年度拨款５０亿美元，下一个财政年度拨款为３０亿美元，第三个财政年度拨款１０亿美元。他希望通过这个计划能够启动经济复兴之泵，克服失业问题；利用公共投资将私人投资刺激起来，最终由私人企业来吸收这些失业者。【注释】Harold L. Ickes, The Secret Diary of Harold L. Ickes: The First Thousand Days, 1933-1936. New York, 1953, Pp.203, 206; Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.294-295.【注尾】 根据罗斯福的设想，伊克斯和霍普金斯于１１月分别起草了各自的公共工程计划。伊克斯的计划是一项注重刺激私人投资和改进国家基础设施的长期计划，并且在房屋建筑和公共电力等方面存在着与私人企业家争夺技术工人和投资的问题；这个计划中，７０％的资金花费在材料上，只有３０％是用于支付工资。霍普金斯的计划则是一项刺激消费和尽快减少失业的短期公共工程计划，它尽力避免与私人雇主竞争，并且７５％的资金用于支付工资，只有２５％的款项用于材料和非劳务支出。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheavel. P.266.【注尾】 显然，霍普金斯的计划更能适应当时的形势要求；但伊克斯的计划却是真正意义上的公共工程计划。 罗斯福明显地倾向于霍普金斯的短期计划，并为该计划中的工程规定了６项基本原则，即工程应该有效用；其开支的相当部分应用于工资；应使开支的相当部分能回收；工程拨款应立即用掉，而不移作来年之用；工程将根据各地需要救济的人数来安排。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.4, Pp.127-128.【注尾】但他也没有抛弃伊克斯的计划，毕竟两个计划是相互补充的。当行政当局在两个计划的基础上协商出一项包括长期和短期公共工程的广泛计划后，罗斯福在１９３５年１月４日向国会提交的咨文中，正式提出了这项立法的建议。 众议院很快就通过了包括这项新建议的内容在内的一项联合动议，参议院则经过了两个月的辩论，对根据这项建议而形成的具体议案加了几项限制性的修正，如，不允许这笔款项用于军事工程等，也通过了这项议案。４月８日，《紧急救济拨款法》经总统签署，成为法律。根据该法规定，国会拨款４０亿美元给这项庞大的工赈和公共工程计划，加上以前尚未用完的公共工程等款项８．８亿美元，联邦政府共获得４８．８亿美元。这项相当可观的拨款被人称作是“美国历史上和平时期的最大一笔拨款”，【注释】John M. Blum, From the Morgenthau Diaries: Years of Crisis, 1928-1938. Boston, 1959, P.240.【注尾】已经不可与胡佛时期区区数亿美元的救济拨款同日而语，但它仍然不足以应付当时的形势。后来实施这项计划所用去的款项数倍于这个数字，足以说明当时失业状况的严重以及联邦资金在恢复经济中所起的重要作用。 领导实施这项计划的是总统为首的一个顾问委员会。在委员会下面，设有由弗兰克•沃克领导的负责受理和筛选工程申请和开支建议的审计处；伊克斯领导的负责审核确定经筛选出来的工程建议的工程调配处，以及霍普金斯领导的负责监督工程按法律规定进行的工程进展处。经工程调配处审核确定的工程及其资金的分配计划均须经总统领导的顾问委员会和总统本人亲自批准。这样一套行政程序对于急需大举兴办工赈工程来救济失业者的形势来说，显然是过于繁琐和缓慢了。因此，５月６日，罗斯福发布了一个行政命令，将霍普金斯领导的工程进展处提升为工程进展署（后又更名为“工程计划署”）。虽然命令中没有把工程进展署作为工赈计划的首要执行机构，但在行政命令中用小号铅字印出来的内容却授予了该署“提出和推行小规模的实用的工程计划，以确保各地有最大的就业机会”的权力。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.4, P.166. 【注尾】霍普金斯充分而巧妙地运用了这项权力，创办了大量的工赈工程。根据规定，工程进展署中资金超过２．５万美元的工程便自动转给伊克斯领导的公共工程局，霍普金斯便设法将工程进展署创办的工赈工程一分再分，化大为小，使之保存在工程进展署中。此外，工程进展署的活动也符合罗斯福关于用尽可能少的钱雇用尽可能多的救济名册上的人的原则。因为，工程进展署为每个就业人员平均每月花费８２美元；而公共工程局则要花费３３０美元，而且通常并未降低救济名册上的人数。因此，在最后确定４８．８亿美元资金的分配方案时，霍普金斯的工程进展署获得了其中的绝大部分，伊克斯的公共工程局只得到不足５崐亿美元。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp.345-349.【注尾】 在工程进展署开办以工代赈工程的高峰期，即１９３６年２月时，其工程总数超过３百万项，其中包括修筑公路、街道、城市排水系统、厕所、公共建筑、学校、简易机场、公园、网球场、高尔夫球场、游泳池、灌溉水渠等设施，也包括自然资源保护工程。工程进展署还开办了一些雇用音乐家、艺术家、教师，及其他专业人员的救济工程计划：如雇用处于困境中的一些专业人员来抄译盲文；为拉什莫尔山的总统雕像提供雇用雕刻家的资金；创办“联邦作家计划”，雇用作家分别撰写各州的导游手册，最后辑成《美国导游丛书》。从１９３６至１９４１年，工程进展署平均每月雇用的工人均在２００万左右，在其雇用人员的高峰期，即１９３８年１０月，在它开办的各项工程中就业的人员达到３３４．６万人。到１９４２年１２月工程进展署撤销时，它已经向大约８５０万失业者提供了就业机会及最低限度的工资，使包括这些失业者家属在内的２５００万人直接受益。在工程进展署存在的７年半时间内，利用它所创办的工程项目和资金所完成的建筑有：１２．２万幢公共建筑、６６．４万英里的公路、７．７万座桥梁、２．４万英里地下排水管线、２８５个新机场，以及许多公园、游乐场所、水库和遍布全国的几十万个厕所；此外，它还维修、修复了成千上万的公用设施。它所耗费的联邦款项达１０５亿美元之钜，外加地方政府和其它机构捐助的２７亿美元。这些钱绝大部分都作为工资支付给了它所雇用的失业者，除了少部分用于工程原材料的购买外，工程进展署自身机构的运转维持费用仅占总支出的４％。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.412; Faulkner, American Economic History. Pp.673-674; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.772-773; Fite ＆ Reese, A Economic history of the United States. P.601. 【注尾】 工程进展署也象它的前身国民工程局一样，受到不少人的批评，被指责为“浪费”、“对受雇工人娇生惯养”，甚至有人指责整个以工代赈计划是行政当局和罗斯福的捞取选票之举。但是，如果从解决失业问题和复兴经济的角度看，大规模的以工代赈确实使几百万失业者重新回到了就业的行列，从而减轻了失业的压力，增加了社会购买力；并将上百亿美元的联邦资金注入美国经济，使经济的运转得以维持。因此，可以说这项以工代赈的计划为美国工商业的复兴做出了自己的特殊贡献。还应该指出的是，在大规模拨款支持工赈计划的同时，新政实行了对高收入阶层的重税政策，把从富人身上课取的重税的一部分用于救济穷人的工赈计划，这无疑使国民收入的再分配结构暂时地获得了部分调整，从而有利于经济的复兴。 公共工程 新政的公共工程与以工代赈有时很难区别。公共工程是联邦政府为了刺激私人投资、增加社会购买力、复兴经济而投资兴办的工程。以工代赈也是由联邦政府投资兴办的工程，其目的在于解决失业问题和复兴经济，它既是救济的一种形式，也是公共工程的一种形式。国会对它们的拨款通常也是放在一起、不加区别的。但二者终究还是有区别：公共工程基本上是复兴的措施，而工赈则基本上是救济的措施。加尔布雷思在研究新政的公共工程开支时，曾经做过这方面的尝试，将二者区分开。他认为：“一般说来，公共工程是在正常建筑程序下进行的工程，即通过承包合同或建立‘有效帐目’的程序进行，而不考虑受雇人的经济状况。至于以工代赈，则完全是为适应救济需要和受雇人就业的需要而进行的。失业者的需要和技能是首要考虑的因素。在执行工赈计划的过程中，工赈工程的选择及其方法都遵循这一原则。”【注释】John K. Galbraith, The Economic Effects of the Federal Public Works Expenditures, 1933-1938. New York, 1975, P.1.【注尾】当然，即使按照这个原则去区分，二者间仍难免会有重叠。 新政的公共工程是在１９３３年６月建立的公共工程局的领导下进行的，根据《国家工业复兴法》的第二部“公共工程和建筑规划”建立的这个局，由一个部际间的公共工程特别委员会负责管理，委员会主席是内政部长伊克斯。唐纳德•索耶上校任公共工程局代理局长。不过，一个月后，即由伊克斯本人正式担任公共工程局长。在公共工程局内部，有一个由罗斯福的舅父、弗里德里克•德拉诺和著名市政计划专家、芝加哥大学的查尔斯•梅里亚姆教授，以及哥伦比亚大学的崐韦斯利•米切尔教授组成的全国计划委员会，负责提出长期的政策性建议。 根据法律的授权，公共工程局具有如下权力：它能够象一个建筑机构那样提出和举办自己的工程；它能够对工程和资金进行分配，使其它联邦机构参与或从事建筑工程；它能够给各州和其它公共团体提供贷款，以促进非联邦的建筑工程；有一段时间，它还能向私人公司提供贷款，以促进其建筑工程。它的活动和工程建筑主要是通过私人承包商来进行，而不必象工赈计划那样被限制在只能雇用救济名单上的劳工。 在伊克斯的领导下，公共工程局注重的是创建永久性公共纪念碑式的有声誉的重型工程来美化和发展国家的产业。因此，它所从事的工程包括公路、给水和排水系统、煤气厂、发电厂、学校、法庭、县政府办公大楼、医院、监狱、水坝、运河、大堤和防洪工程、桥梁、高架路、船坞、隧道、水利和灌溉工程的建筑以及开垦荒地。在１９３５年《紧急救济拨款法》颁布之前，公共工程局还将大量款项用于改进军事装备和设施：【注释】《紧急救济拨款法》中包括有参议员博拉提出的限制性条款，禁止这些拨款用于“军火、战舰、陆军或海军设施”（参见Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.288）。【注尾】它建造了《约克敦号》和《企业号》航空母舰及另外４艘巡洋舰、４艘重型驱逐舰，以及其它许多轻型驱逐舰、潜艇、飞机、各类引擎和海军装备设施；它也帮助了陆军的现代化和机械化，修建了５０多座军用机场，改建了３２座军事基地，并为陆军航空队提供了大量的飞机。 公共工程局所资助和完成的重要民用建筑工程有：向宾夕法尼亚铁路公司贷款８０００多万美元帮助完成纽约至华盛顿铁路的电气化，并修建了费城的第三十街车站；修筑了纽约的特里波拉夫大桥；在得克萨斯州建成了布朗斯维尔港；用贷款和补贴的方式为芝加哥修建了一个新的地下排水系统，为堪萨斯市修建了一个市政大礼堂；为丹佛市建筑了一个供水系统；为华盛顿大学修建了一批大楼；为俄亥俄水系的马斯金格姆河流域修筑了洪水控制工程；１９３３年洛杉矶大地震后它重建了那里的学校；为佛罗里达州修建了连接基韦斯特和大陆的桥梁及公路；帮助建立了田纳西河流域管理局，并修筑了密苏里河上的皮克堡大坝、哥伦比亚河上的大古利大坝和邦纳维尔大坝，以及科罗拉多河上的鲍尔德尔大坝。 从１９３３到１９３９年，公共工程局帮助建筑了全美国新教育设施的７０％，县政府办公大楼、市政厅和污水处理厂的６５％，医院和公共卫生设施的３５％，公路、桥梁、地下铁道等公共交通设施的１０％。在建筑行业中，创造了１７．５亿个工时的工作量；在原材料、制造业和运输业方面，提供了３０亿个工时的就业量。１９３３－１９４０年，联邦全部公共工程的总支出（不包括已归还的贷款）达６５亿美元。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.282-288; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. Pp.412-414.【注尾】 不过，由于公共工程局的各项工程主要是通过私人承包商来完成，很少雇用救济名单上的劳工，因此，尽管它创造 提供了大量的工程和工作量，但总的说来，它并未使多少失业者重新回到就业队伍中。然而，它的大量支出加上联邦和地方政府在救济和以工代赈计划上的更多的开支，却对经济的复兴起了关键的刺激作用。这些开支不仅在相当大的程度上抵销了同期国内私人建筑投资的大幅度下降，从而维持了整个美国经济的运转，而且刺激了国内各类私人投资的回升。根据后来的统计，国内私人投资从１９３３年起便开始稳步上升，从１９３２年的９亿美元，回升到１９３７年的１１４亿美元。【注释】The Handbook of Basic Economic Statistics. P.226.【注尾】究其原因，固然是新政的各项措施的综合效力所致，但大规模的公共工程和社会救济开支不能不说是一个主要的刺激因素。 田纳西河流域改造工程 在新政的各项公共工程计划中，田纳西河流域的改造计划格外引人注目，这不仅是由于这项工程在改造贫困地区面貌方面的成效显著，而且因为它的活动帮助塑造了联邦的电力政策，同时它也含有联邦政府投资兴办参与商业经营活动的企业的因素。 田纳西河流域内分布有美国南部的７个州，即田纳西、亚拉巴马、佐治亚、密西西比、北卡罗莱纳、肯塔基和弗吉尼亚州，总面积达４万平方英里。这也许是当时美国最贫穷的一块土地：内战后过度的森林砍伐破坏了流域地区的植被，而每崐年平均５２英寸的降水量又造成了经常发生的洪灾和严重的土壤侵蚀，残存的树木和灌木还不断地遭到山火的袭击。更糟糕的是，对于这些自然的和人为的灾害，人们似乎束手无策。流域内的人均收入还不足全国平均数的一半，成千上万的家庭年收入不到１００美元；到１９３３年秋季，流域内高原上的各县半数以上的家庭依靠政府救济过活，在一个县里，这个数字竟达８７％！【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.320-321.【注尾】 第一次世界大战期间，为了生产国防工业急需的合成硝酸，联邦政府在田纳西河上的马斯尔肖尔斯镇附近动工兴建硝酸工厂，并同时在那里建筑水坝和电站，以解决硝酸工厂的用电问题。不过，各项工程尚未最终完成，战争便结束了，工程也随之下马。巨大的威尔逊大坝除了能生产出可怜的一点电力外基本上是闲置在那里，硝酸工厂也被遗弃。２０年代，参院农业委员会主席乔治•诺里斯曾多次要求联邦政府拨款在田纳西河马斯尔肖尔斯继续修建水电站，以解决那里的动力问题，并通过政府机构来分配水电站建成后生产的电力，以迫使该地区的电力价格下降。国会曾于１９２８年和１９３１年两次通过诺里斯提出的议案，但均被总统否决。前一次是被柯立芝总统否决，后一次则被胡佛总统否决。胡佛在１９３１年３月３日否决国会两院关于马斯尔肖尔斯问题的联合决议的咨文中宣称：“我坚定地反对政府涉足任何其主要目的在于与我们的公民竞争的企业”。他认为，“这不是自由主义，而是堕落”，是“对我们的文明所赖以存在的理想的否定”。【注释】Harris G. Warren, Herbert Hoover and the Great Depression. New York, 1967, P.78; Robinson ＆ Bornet, Herbert Hoover: President of the United States. Pp.62-63.【注尾】 罗斯福当选总统后，在就职前便与诺里斯一同到田纳西河流域去实地考查了一番。这次考查更坚定了他要对这块贫瘠的土地进行综合治理的决心。１９３３年４月１０日，他郑重地向国会提出了一项全面治理田纳西河流域的总统建议。在建议中，他提议由国会立法创设“一个既拥有政府的权力，又具有私人企业的灵活性和创造性的公司”——田纳西河流域管理局，以便统一指挥马斯尔肖尔斯的水电工程以及流域内的洪水控制、土壤保护、植树造林、土地休耕、河流的净化和通航及多种类的小工业的建造事宜。这个新创设的机构应该具有为了国家的普遍利益而在流域内“进行计划的最广泛的职责”。“战争时期的这项动力发展计划合乎逻辑地导致了对涉及许多州及数百万人未来生活和福利的一个完整的河流流域进行国家计划。它引发并激起了人们的一切关注。”【注释】Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2, Pp.122-123.【注尾】 总统的立法建议遭到众议院一些保守派议员的激烈反对。一位议员尖刻地把田纳西河流域管理局的计划称作是“田纳西河流域工业帝国的梦想”，是“完全按照一个苏维埃梦想仿制的”。另一位议员则称：“这项议案、以及类似的所有议案，简直就是企图把俄国的观念移植到美国的制度上来。”结果，众议院虽以３０６票对９１票通过了这项以诺里斯的名义提出的议案，但却在筑坝和修建输电线路上对政府权力作出了限制。参议院则由于诺里斯本人的努力，最终以６３票对２０票通过了未经修改的原法案。在两院协商期间，罗斯福进行了干预，明确表示支持参院通过的法案文本。众议院最后接受了总统的决定。５月１８日，罗斯福签署了《田纳西河流域管理局法》，田纳西河流域管理局正式建立。 根据法律规定，田纳西河流域管理局拥有独特的自主权：它有权订立合同、购买和租赁不动产及个人财产，具有提出诉讼和被诉讼的法律地位，也可以行使政府对一切产业的支配权。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.759.【注尾】它的管理机构是由总统任命、参院批准的一个三人董事会。首任董事会主席是俄亥俄州立大学安蒂奥克学院院长、著名的市政工程师阿瑟•摩根，其它两名成员为田纳西大学校长、６６岁的著名农学家哈考特•摩根和熟悉公用事业管制法律的律师、３４岁的戴维•利连撒尔。哈•摩根负责化肥生产和农业政策问题；利连撒尔负责电力政策问题；阿•摩根则负责水坝的建筑以及农村教育和生活水准的改善等更广泛的社会和经济计划。罗斯福与阿瑟•摩根详细地讨论过整个流域地区的改造计划及建立小工业以解决该地区的贫困和失业等具体问题。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp. 323, 327-328.【注尾】 田纳西河流域管理局因肩负建造流域内大型防洪和水电工程的任务，所以很自然地也就成了流域内最大的电力生产公司。这一状况对流域内原有的私人电力公司崐构成了威胁。私人电力公司试图购买田纳西河流域管理局生产的公共电力，然后并入自己的营业网，再按自己规定的价格分配和出售这些电力。但流域管理局负责电力政策的董事利连撒尔坚持按照《田纳西河流域管理局法》的规定，在分配电力时要给予市政电力系统和农民合作电力系统等非赢利机构以优先权。向非赢利机构分配公共电力，其价格自然要比私人电力公司的价格低；保证了非赢利机构在公共电力分配上的优先权，势必要使该地区原来通行的私人电力价格也被迫随之下降。这对于私人电力公司来说，是难以接受的；然而，以田纳西河流域管理局的公共电力价格为标准，迫使私人电力价格下降，以此推动国内和农村电气化，这正是《田纳西河流域管理局法》的一个政策目标。为此，双方在这个问题上展开了激烈的斗争。 １９３４年１月，流域管理局曾与该地区最大的私人电力控股公司“国民南方系统”达成协议，从国民南方系统手中购买特定区域内的输变电系统，以输送流域管理局生产的公共电力；作为交换，流域管理局同意不向此区域外国民南方系统的电力用户出售电力。这个划分市场区域的协议由于双方在输变电系统的价格上谈不拢，而无法付诸实施。９月份，国民南方系统下属的亚拉巴马电力公司发起了一个阻止执行该协议中某些条款的运动；而国民南方系统本身也不断地在流域管理局试图建立农民电力合作机构的地方竖立起损害对方的界标，蚕食根据协议划分给流域管理局的市场区域。私人电力公司甚至诉诸法律，控告流域管理局，企图用法庭的判决来阻止公共电力的扩展。１９３５年春，亚拉巴马联邦地区法院裁决：禁止市政系统购买流域管理局的电力，并命令废除１９３４年１月达成的市场区域划分协议。流域管理局立即将此案上诉到联邦最高法院。１９３６年２月１７日，联邦最高法院以８票对１票的表决结果对此案（阿什万德尔诉田纳西河流域管理局案）作出裁决：流经田纳西河流域管理局各座大坝的水力资源是政府的财产，政府有权出售它的财产，也有权获得对实现这些出售有助益的输电线路和其它设备；因此，流域管理局订立的销售合同是有效的，它处置马斯尔肖尔斯水电设备生产的电力的权力也是符合宪法的。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.357-360; Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp.363-365.【注尾】 随着流域内越来越多的水坝建成，公共电力的分配问题使得流域管理局不得不与国民南方系统重开谈判。但由于双方立场相距太远，私人电力公司又感受到生存上的威胁，因此迟迟达不成协议。１９３６年９月，罗斯福将双方召到白宫，亲自敦促。在总统的干预下，双方仅达成了一项“休战”３个月、在“休战”期间维持现状的协议。然而，在“休战”期间，国民南方系统下属的１９个营业公司却再次将双方的争执提交法庭，并从联邦地区法院获得了禁止流域管理局在半年之中签订任何合同的一项广泛的禁令。利连撒尔认为这是破坏“休战”协议的行为，于是决定停止与国民南方系统的谈判直到禁令解除。与此同时，流域管理局采取了更具进攻性的行动，不仅与其它的私人电力公司和大的工业用电客户签订供电合同，而且欢迎并接受原来由私人电力公司供电的市政系统向流域管理局提出供电申请。更让国民南方系统感到不安的是，流域管理局已经撇开了它，而从其它私人电力公司手中购得了一些输变电设施。为了挽救自己的命运，彻底打垮流域管理局，国民南方系统终于向法庭提出了《田纳西河流域管理局法》违宪的指控。然而，在１９３９年初关于“田纳西电力公司诉田纳西河流域管理局”一案的审理中，联邦最高法院却作出了使国民南方系统极为难堪的如下裁决：电力公司根本不具备质疑田纳西河流域管理局电力计划的有效性及《田纳西河流域管理局法》的合宪性的法律地位。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp.367-369; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.360-361.【注尾】国民南方系统的抵抗战线彻底崩溃了。 “田纳西电力公司案”判决后一周，国民南方系统便被迫缴械投降，同意将其在田纳西州的财产卖给流域管理局和地方公共机构，同时开始与流域管理局谈判出售其在密西西比和亚拉巴马两州的财产。最终，流域管理局及其下属机构为购买私人电力公司的输变电系统花费了１．２５亿美元。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.361.【注尾】 田纳西河流域管理局的努力获得了很大成功。它塑造了全新的国家公共电力政策，并以低利润率、高消费量的观念改造了美国的电力市场，从而极大地促进了流域地区的电气化进程。据统计，１９３２年１２月时，国民南方系统的亚拉巴马崐电力公司所服务的农村对象总数仅为８５台电动缝纫机、１８５台吸尘器、６４５个电冰箱、７００台收音机。至于使用电力的农场则数量更少：在密西西比州，１００个农场中仅有１个；在佐治亚州，３６个农场中有１个；在田纳西和亚拉巴马州，２５个农场中有１个。然而，到了４０年代初，由于流域管理局的努力，这些地区中每５个农场中便有１个实现了电气化（包括使用电灯、电冰箱、电动马达、饲料粉碎机等）；到１９５６年时，该地区９５％的农场均已实现电气化。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.373; Fainsod et al., Government and the American Economy. P.364.【注尾】 除了电气化外，流域管理局还在洪水控制、河道通航、土壤改造、水土保持等方面取得了显著的成绩。可以说，在新政后期和第二次世界大战期间，田纳西河流域管理局为该流域地区面貌的改造作出了巨大贡献。１０年中，它修建了２１座大坝，控制了洪水；它疏通河道，开凿运河，发展了航运事业；它规划了土地，使流域地区呈现出耕地、草场和梯田各占１００万英亩的合理布局；它帮助农民改革农具、提高土壤肥力，并通过植树造林，防止了土壤侵蚀；它发展了电力工业和地方企业，使这片贫瘠的农业地区出现了具有相当规模的工厂系统，这些电力和工厂系统在第二次世界大战中为战胜法西斯提供了充足的武器和物资。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp.373-376.【注尾】它增加了流域内公民的收入，使他们的生活得到了较大改善。到１９４０年，流域内全部７个州的人均收入比１９３３年增加了７３％，而同期全国人均收入的增长率为５６％；１９３３—１９３９年间，流域内的银行存款增长了７６％，商品零售额增加了８１％，同期全国的这两项增长数字分别为４９％和７１％。【注释】David E. Lilienthal, "TVA: Democracy on the March," The Roosevelt Era, ed. Milton Crane, New York, 1947, Pp.85-86.【注尾】 截止１９４４年６月底，联邦政府对田纳西河流域管理局各项计划和工程的投资仅有大约７．５亿美元，因此，不可能指望它对整个经济的复兴和就业作出什么惊人的成绩；然而，它在改造美国贫瘠的土地和改变落后地区人民的贫困生活条件方面，确实作出了自己杰出的贡献。 《社会保险法》的颁布 “增进普遍福利，和确保从自由中得来的幸福”是美国宪法明文规定的组织联邦国家的一个目的，而且宪法明确地把为“提供共同防御和增进合众国的普遍福利”而征税的权力赋予了国会。【注释】Levy et al., Encyclopedia of the American Constitution. Vol.4, Pp.2097, 2099.【注尾】然而，直到新政之前，历届联邦政府并未真正承担起这个责任。不仅是联邦政府把对经济危机造成的各种损害和不幸实施救济和援助的责任推给了私人慈善机构和地方机构，而且联邦最高法院也在多项判例中坚持了这样一种观点，即宪法关于普遍福利的规定并非是授权，只不过是描述了税款应使用的目标和方向。【注释】Wilcox ＆ Shepherd, Public Policies toward Business. P.100.【注尾】３０年代大危机改变了人们所普遍信奉的这种经济和政治哲学。１９３２年大选中，民主党“提议把失业和老年保险置于国家的法律之下”写入了自己的竞选纲领，而共和党人、威斯康星州州长菲利普•拉福莱特则在自己的州内实施了一项失业补偿计划。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.301.【注尾】 罗斯福上台后，将各项紧急问题处理完毕，便于１９３４年６月８日向国会提交了一份特别咨文，阐述联邦政府的施政目标。他指出：“在我们的目标中，我把这个国家男女老少的安全放在第一位”，“根据我国的宪法，既然联邦政府建立的目的之一是‘增进普遍福利’，那么，提供福利所依存的这种保障就成为我们的明确职责。”在咨文中，他提出了联邦政府将承担家宅安全、生活保障和社会保险这三大任务。他指出，政府将通过社会保险来实施对公民及其家庭提供进一步安全保障的任务，并为此而规定了这项计划应遵循的三个原则：“州与联邦政府之间应有一种最大限度的合作”，“各州至少应承担大部分管理开支，而联邦政府则负责经营、维持和保管构成保险储备的那些经费”；“这种保险所需经费的筹措应通过认捐，而不是通过全面增税”；计划的健全和可靠有赖于“极其审慎地进行必要的保险统计和其它调查研究”。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.3, Pp.321-322.【注尾】３个星期后，罗斯福任命了一个以劳工部长珀金斯女士为首的内阁经济安全委员会来制定社会保险计划。 ……纳－刘易斯法案；另一个是有关老年保险的迪尔－康纳利法案。前者是以威斯康星州失业补偿计划为基础，经大法官布兰戴斯的女婿劳申布什和劳工部的官员修改而成的。原版的威斯康星计划要求各公司雇主建立自己的失业储备金以照顾自己的雇员，而储备基金的规模则以“功绩考量”（merit rating）为依据，即由雇主保持就业的成功程度来决定，失业最多的公司必须付出最高的失业补偿。该方案的内在动机是鼓励雇主尽最大努力来稳定和保持就业水平。修改后的威斯康星计划加入了布兰戴斯大法官本人发明的一个巧妙的筹款方法，即联邦对企业征收工薪税，而在建立了失业补偿制度的州中，雇主对失业补偿基金的捐款则可在工薪税的征收中予以扣除。这样，可以避免使捐款建立失业补偿基金的雇主在州际竞争中处于劣势，又容易使各州均获得失业保险。该方案于１９３４年２月由参议员瓦格纳和众议员戴维•刘易斯提交国会。关于老年保险的迪尔－康纳利法案是１９３２年提交国会的，法案中建议联邦政府为各州拨出相当于该州养老金支出总额１／３的款项来支持各州的养老金计划。到１９３４年时，众议院已经通过这项法案，而参院的津贴委员会也已经表示出支持该议案的迹象。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.301-303.【注尾】 在内阁经济安全委员会制定联邦社会保障计划的过程中，罗斯福曾对负责这项计划的珀金斯说：“……没有任何理由不把美国的每一个人都包括进去。我看没有任何理由不使每一个孩子从他出生那天起，就成为社会保障体系中的一员。”当珀金斯对他这个庞大的计划感到吃惊而不由自主地摇着头时，罗斯福又说：“我看不出为什么不。摇篮到坟墓——从摇篮到坟墓，他们都应该处在一个社会保险制度中。”【注释】Perkins, The Roosevelt I Knew. Pp.282, 283.【注尾】此外，罗斯福建议，这些公共保险应该由雇主和雇员在一个可靠的保险统计的基础上共同捐款；有了这些捐款，捐款人就在法律上、道义上和政治上具有了权利来领取养老金和失业津贴，而且“就再也不会有任何该死的政治家来和我的社会保障计划打架了”。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.308-309.【注尾】内阁经济安全委员会经过半年多的讨论和争论，终于决定以上述两个法案为蓝本，建立联邦的失业补偿和老年保险制度，同时也建议联邦为救助盲人、孤儿，为妇幼保健，儿童福利及公共卫生而拨款援助各州。 １９３５年１月１５日，内阁经济安全委员会将其报告提交总统。１月１７日，罗斯福向国会提交了要求为社会保障制度立法的咨文。同一天，瓦格纳把联邦政府关于建立社会保障制度的法案草本提交参议院；刘易斯和罗伯特•道顿将该法案提交众议院。在国会辩论和听证期间，企业界惊恐地抗拒着将要在美国制度中建立起来的这种社会保障体系。他们认为，一旦有了失业保险，就没有人再会去工作；而一旦有了老年和遗属保险，也就没有人再会去存钱；结果，道德就会败坏，财政就会破产，国家就会崩溃。美国酒吧协会的一位负责人指出，社会保障制度“早晚都将导致对私人资本主义的不可避免的抛弃”。全国制造商协会也认为，这项计划将为“最终对生活和工业实行社会主义的控制”大开方便之门。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.311.【注尾】 在众议院和参议院中，法案均遇到了保守派的激烈反对。然而，在表决时，绝大多数反对该法案的保守派议员由于害怕因此得罪了选民而在第二年将要举行的大选中落选，因此都投了赞成票。这样，众院在４月１９日以３７１票比３３票通过了稍加修改的这项法案，参院也在两个月后以７６票比６票通过了这一法案。不过，参院同时也通过了一项修正案，免除了参加工业补偿金捐款的雇主承担政府社会保障体系中其它保险险别的义务。经过７个多星期的协商，参院才作出让步，与众院达成了一致。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. Pp.312-313.【注尾】１９３５年８月１４日，罗斯福签署了《社会保险法》。 《社会保险法》授权建立一个社会保障委员会（后改为社会保障署）来负责整个计划的实施。于是，原隶属于劳工部的社会保障委员会被分离出来，成为联邦政府的一个独立机构。内阁经济安全委员会顾问委员会成员、一直保持着进步主义信仰的“雄麋党”老战士、新罕布什尔州前州长约翰•吉尔伯特•怀南特被任命为社会保障委员会主席。该委员会另外两名成员是经济安全委员会技术委员会主席、威斯康星州的阿瑟•奥特迈耶和阿肯色州的律师文森特•迈尔斯。 根据《社会保险法》的规定，联邦政府将在４个方面提供保险或公共补助：（１）养老金；（２）失业保险；（３）老年保险；（４）对盲人、需赡养的儿童和崐其他不幸者的救助。养老金提供给６５岁以上的老人，费用由联邦和州共同负担，只要州建立起了可以接受的养老金制度，联邦政府即按接受养老金的人数向该州拨款，其数额相当于该州发放的养老金数额的一半，但每人每月不超过１５美元（如果该州发放的养老金每人每月超过３０美元的话）。这项计划的目的在于鼓励各州建立起为因年迈而丧失了劳动能力的老人立即提供援助的制度，它也的确达到了这个目的。因为，到１９３８年９月，每一个州和准州都建立起了经联邦社会保障委员会认可符合《社会保险法》规定的养老金制度。后来，这项计划几经修改，联邦为养老金的拨款逐渐增加，到１９４８年时，达到每人每月不超过３０美元。１９５７年，联邦和州共为２５０万人发放养老金１８亿美元，其中联邦提供了１０亿美元。 失业保险制度也是建立在联邦与州联合承担的基础上。该法规定，联邦对雇有８名以上雇员的雇主征收１％的工薪税，税率逐年增加，到１９３８年达到３％。如果某个州颁布了经联邦社会保障委员会认可符合《社会保险法》规定的失业补偿法律，那么该州雇主则可用根据州法捐献的失业补偿基金来抵销所缴纳的联邦工薪税的９０％，也就是说，联邦须将征收的工薪税中的９０％返还给制定了失业补偿法律的州，作为该州的失业补偿基金。不过，不论是州收集来的捐款，还是联邦返还的９０％的工薪税，均须解入联邦财政部掌管的失业信托基金，供州在支付失业保险时取用。财政部可将这笔钱投资于公债。各州则建立自己的分帐户，还必须建立专门的公共就业机构负责失业补偿费的支付。至于具体的支付条件和补偿费数额，则由各州自行确定。联邦从工薪税中提出０．３％的款项作为各州失业补偿系统和公共就业机构的行政费用及联邦的监察费用。这一制度实际上迫使各州必须制定符合《社会保险法》规定的失业补偿法律，否则的话，不仅雇主的工薪税将被联邦照征不误，而且联邦征收的这些工薪税将被联邦政府留作自用。事实上，２年后全部４８个州都通过了符合规定的失业补偿法律。 老年保险制度是由联邦政府独自管理的，其资金的筹集来自联邦对雇主和雇员同时征收的一项特别税。年薪低于３０００美元的雇员（不包括家庭、农场、政府机构和非赢利机构的雇员）和他们的雇主须分别缴纳相当于雇员工资和雇主支付雇员工薪总额的１％的老年保险税，用以建立联邦老年保险基金。这项特别税的税率原定以后每三年增加０．５％，到１９４９年达到３％为止；但实际上每次税率的增加都被延期，１９３９年国会索性把这项税率冻结在１％的水平上，直到１９５８年税收法规定：１９５９年的老年保险税率定为对雇主支付的工薪总额和年收入４８００美元以下雇员的工资各征２．５％，１０年后，即１９６９年达到４．５％。保险金的支付条件为，凡年龄达到６５周岁（妇女６３周岁）的缴纳老年保险税的雇员即有权领取老年保险金，保险金数额根据该雇员的工资及其在被保险的职业中从事工作的时间来计算。最初的法律规定每月每人领取的老年保险金数额不得少于１０美元，但也不得超过８５美元。１９３９年国会通过的一项修正案将保险金的支付延迟到１９４２年开始（在此之前达到法定领取保险金年龄的老人由养老金制度照管），同时，老年保险范围扩大到了缴纳保险税的雇员的遗属，因此，老年保险此后被称为“老年和遗属保险”。后来这项保险的范围又扩大到了投保雇员的妻子和孩子。 对盲人、需赡养的儿童及其他不幸者的补助也采用了联邦和州联合承担的形式。联邦政府按州为这些人提供的公共补助款额的一定比例向各州提供拨款来支持各州的这些计划。对盲人的公共补助拨款，联邦和州各占一半，但联邦政府每月每人补助数额不超过１５美元；对需赡儿童的联邦拨款占州支出的１／３，每个家庭中的第一个孩子每月不超过６美元，其余的孩子每人每月不超过４美元。【注释】Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. Pp. 616-617; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.774-789; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. Pp.414-416; Sidney Ratner, American Taxation: Its History as a Social Force in Democracy. New York, 1942, Pp.456-457. 【注尾】 在《社会保险法》所建立的社会保障体系中，对丧失了劳动能力的人是采用公共补助的方式来实施经济保障，即由政府直接拨款来补助这些人的生活，如养老金和对盲人、需赡养的儿童及其他不幸者的补助均是采取这种方式；对于具有劳动能力的人提供经济保障则采用了类似私人保险制度的一种强制性的公共保险方式崐，即由受到保障的人在有能力劳动或就业（即有经济收入）期间，依法缴纳一定比例的捐税，作为向政府投保的保险储金，而当他们丧失了劳动能力或失业时，则有权从政府那里获得一定数量的保险金。失业保险和老年保险（也可称为退休金）即属此类。 《社会保险法》的实施确实为相当数量的美国普通百姓提供了最低限度的经济安全保障，因而赢得了公众的支持。在经济上，由于政府公共补助等福利支出的增加，从而在一定程度上增加了社会购买力，在这方面，它有助于经济的复兴和稳定；但从另一方面来讲，相当数量的货币作为保险基金进入储备，一些经济学家批评说这实际上阻碍了复兴。应该指出，作为新政最高成就之一的这项法律远非完美。它的老年保险范围太狭窄，仅将主要由工商业薪金雇员组成的部分人员包括在内，而排除了农业、家庭、政府和非赢利机构的雇员以及临时工；其筹款方法从实际效果上看，是让收入最低的穷人支付了最大的费用。因为雇主的工薪税可以通过提高产品价格或降低工资的方式使这项税赋间接地转移到消费者或工人身上，从而使雇主自己得到补偿；而工人的工资所得税却必须由工人自己来缴付，这无疑降低了低收入工人的购买力而对经济复兴不利。此外，老年保险金的数额也定得非常低，而支付又是以工资收入为基础。这样，工资低而最需要保险金的人恰恰是得到保险金最少的人。除了老年保险，《社会保险法》在养老金、失业保险和对需赡养的儿童、残疾人等提供公共补助方面都未建立起一种全国性的统一标准，致使各州在发放失业保险金和公共补助时，金额和标准差距太大。有的州规定，领取失业保险的最长期限为１２周，在此期间如仍找不到工作，则由救济机构负责救助；而有的州则规定此期限为２０周。有的州支付的保险金最高额为每月１０美元，而有的州则为每月８５美元。【注释】Faulkner, American Economic History. P.676.【注尾】在公共补助方面也是如此：如１９５７年时，对盲人的补助在西弗吉尼亚州为每人每月３７．７７美元，而在华盛顿州则达到１１６．７８美元；对需赡养的儿童的补助，在密西西比州平均每户每月为２８．１８美元，而威斯康星州则达到１５０．１２美元。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.775-776.【注尾】各州在筹集失业保险储金时，均采用了“功绩考量”的原则，使失业越多的公司所支付的失业补偿基金越高。这样一种方法就可能造成充分就业时期这项税收下降，而失业时期则税收上升，不仅会加重处于困境中的企业的负担，而且可能会在经济衰退期间给整个经济带来更大的动荡。在实践中，负责《社会保险法》实施的联邦社会保障委员会成员奥特迈耶就深深地体会到：“功绩考量”原则是一个错误；对失业保险实行联邦向各州提供公共补助的方式要优于正在实行的税收抵偿方式，而建立直接的联邦失业保险体系则是所有这些方式中最好的方式。【注释】Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.314.【注尾】 尽管《社会保险法》所提供的社会保障存在着不少问题，但它毕竟是为美国经济提供了一个最低限度的社会保障系统，并使联邦政府第一次承担起了保障公民生活的经济安全、增进普遍福利的责任。社会保障体系的建立，是对自由放任学说关于政府在经济中的作用的一个根本否定，这个体系本身，也是任何一种现代经济制度中所不可缺少的组成部分，它的建立和健全，是现代经济制度建立和健全的一个标志。新政以后，美国国会多次对《社会保险法》进行修正，扩大了它的实施范围，放宽了各项福利津贴的发放条件，【注释】参阅Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.774-789.【注尾】但这项法律及其所建立起来的社会保障体系还远未完善。要使这个体系既能向公民个人提供经济安全保障，又能对整个经济的运行和发展发挥积极作用，美国仍有很长的一段路要走。