第二章 早期国家垄断资本主义因素 资产阶级国家对社会经济生活的参与和干预几乎是与资本主义制度的确立同时发生的。美国建国初始，联邦政府便开始了建立邮政系统、发行货币及向西进运动中定居于西部的白人公民出售和赠与土地的活动。在美国的工业革命中，联邦政府和州政府又运用手中的政治权力，以其物力、财力甚至人力对国内基础设施的改进进行援助。在自由资本主义发展到垄断资本主义时期，美国的国家机构参与和干预社会经济生活的趋势逐渐加强，从而形成了早期国家垄断资本主义的经济现象。可以说，作为一种经济现象的美国早期国家垄断资本主义因素，是与垄断资本主义时代的到来同时出现的。 一、联邦政府对铁路建筑的财政援助 美国的早期国家垄断资本主义因素最典型的例子之一是联邦政府对铁路建筑的财政援助和对铁路营运的管理。 从１８３０年美国第一条铁路、１３英里长的巴尔的摩－俄亥俄铁路开始投入运营之后，美国迎来了一个“铁路时代”。当年美国的铁路总长仅有２３英里。此后，铁路建筑长度以平均每５年翻一番的速度发展，到１８６０年，达到３０６２６英里，超过了当时英、法、德三国铁路里程的总和。【注释】 １８６０年，英国投入运营的铁路为１０４１０英里，法国为５０００英里，德国约为７０００—８０００英里。参阅 Jonathan Hughes, American Economic History. Illinois. 1987. Pp.165,172. 【注尾】 南北战争后，铁路建筑进入疯狂增长时期。１８６９年５月１０日，中央太平洋公司修筑的东段铁路与联合太平洋公司修筑的西段铁路在犹他州的普罗蒙特里接轨，建成了第一条横贯北美大陆的铁路。此后不久，又有数条横贯和纵贯北美大陆的铁路建成。到１８８５年，美国的铁路 总长已达１２．８３万英里。１９２９年，仅干线铁路长度已达２６．０４英里，如果加上调车场、编组站及复线铁路的长度，这个数字竟达４２９８８３英里，可以绕地球１７圈！【注释】 Hughes, American Economic History. Pp.165,256,257. 【注尾】 铁路急剧增长的原因是多方面的，本书不打算进行全面探讨。然而，在众多的原因中，政府的财政资助却是不可忽视的一个因素。 联邦政府的技术援助 美国初期的铁路建筑，由于里程短、造价低，可以比较容易地通过发行股票或债券从私人手中筹得资金。１８３０年代修筑的波士顿－洛厄尔铁路便是通过发行股票的方式筹集资金的。当时，费城是铁路建筑筹资的中心。铁路公司除直接向国内投资者或通过代理人向伦敦的外国投资者出售股票和债券外，主要是通过费城尼古拉斯•比德尔的合众国银行及其兄弟的经纪业商行——托马斯•比德尔公司将公司的证券售出。１８４０年代，费城的铁路筹资中心地位被波士顿取代，因为这一时期，波士顿的一些巨商由于对外贸易的利润下降，转而投资行情看涨的铁路证券。５０年代，随着纽约作为全国商业和银行业中心而兴起，它又取代了波士顿的地位，成为铁路筹资的中心。纽约商人与伦敦各家商业银行之间日益增长的联系为美国铁路股票、债券大量进入欧洲提供了顺利的渠道，使美国的铁路公司从国外获得了可观的投资，同时也使欧洲人一度控制了诸如伊利诺伊中央铁路公司这样一些早期比较著名的美国铁路公司。 铁路的迅速扩张使得铁路建筑业对资本的需求急剧膨胀，私人投资已远不能满足这种需求。铁路公司于是将寻求资本的目光转向了州和地方政府。此前，在公路和运河的修筑高潮中，建筑公司就是这样由向私人筹资转而寻求政府投资的。而州和地方政府在截止１８６１年的运河总投资额１．８８亿美元中，竟提供了其中的７３％。【注释】 Edward C.Kirkland, A History of American Economic Life. New York. 1969. P.164.【注尾】 联邦除了以捐款和认购股票的形式对运河的建筑进行财政资助外，还以其它形式提供援助：陆军部派出军事工程人员协助运河的勘测；国会拨赠国有土地。伊利诺伊和密歇根两个运河公司出售联邦赠地所获得的款项竟偿还了其运河修筑费用的９０％。【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.165. 【注尾】 既然已有先例，在修筑铁路时再次求助于政府，就是很自然的一件事了。 实际上，各级政府对铁路的援助并非只到私人投资已满足不了铁路资金要求的时候才开始，而是从铁路建筑之初便开始了。美国的第一条铁路巴尔的摩－俄亥俄铁路自１８２７年拿到建筑特许状后，便要求政府提供勘测方面的援助。联邦政崐府根据１８２４年国会通过的《综合勘测法》，授权陆军部派出３支勘测队去协助该铁路公司勘查和设计线路，并指示这些勘测队须在该公司的指令下工作。勘测队的工资由联邦政府支付，其它费用由公司支付。到１８３５年，联邦政府至少援助了２０条铁路的勘测工作。到１８３８年《综合勘测法》被国会废除时，军事工程人员已经帮助修建了１８７９英里的铁路，【注释】 Mansel G.Blackford ＆ K.Austin Kerr, Business Enterprise in American History. Boston. 1986. Pp.126-127.【注尾】而１８４０年时，全美国也仅有２８１８英里铁路。也就是说，联邦政府的军事工程人员援助了美国初期铁路建筑的绝大部分。 尽管由于民间勘测机构已能承担铁路勘测任务，因而导致了《综合勘测法》的废除，但是，７年后当铁路公司准备修建穿越洛基山的横跨西部大平原的铁路时，由于民间勘测机构无法胜任这一复杂地形的勘测任务，国会又开始拨款为密西西比河以西的地理勘查提供军事工程人员援助。此后，联邦政府又从１８５３年开始，为第一条横跨美洲大陆的太平洋铁路提供了勘测援助。 在美国铁路建筑的全过程中，联邦的援助主要是在工程的勘测和设计等技术方面以及土地赠予方面的援助，直接的资金援助较少。这主要是由于美国是个崇尚自由放任经济理论的国家，人们一般认为，商业和经济活动是商人和企业家的事情，联邦政府不应干预；联邦的干预只会造成低效、浪费和经济活动的混乱。对于１９世纪前期和中期政府卷入国内基础设施的改进活动，持反对态度的人认为这超越了宪法赋予联邦政府的权力。在他们看来，由联邦资助国内改进工程的作法违反了宪法；根据宪法，这些只是州和地方政府的事情。正因为如此，对铁路的直接资金援助的任务主要落到了州和地方政府的身上。 州与地方政府的财政援助 各州法律中对州政府参与经济活动基本未作限制或者限制较少，有的州甚至鼓励政府部门参与经济活动。如密苏里州宪法中公然申明：“国内改进将永远获得本州政府的鼓励。”【注释】 Blackford ＆ Kerr, Business Enterprise in American History. Pp.130-131.所谓国内改进，指１８１２年英美战争后美国对包括公路、运河、铁路在内的国内运输系统的兴建及改善工程计划。【注尾】 许多州和地方上的政治家和工商业家将铁路的兴建看作是对本州和本地区经济生死攸关的问题，千方百计地使铁路公司在本州修筑铁路或者诱使铁路公司将铁路线设计为经过本地区。当然，也有个别的州由于投资国内改进工程，工程完工后其运输经营收益不足以偿还州和地方政府的投资，致使州和地方政府因此而负债。俄亥俄州在投资运河而负债后，于１８５１年修改州宪法，禁止该州及该州所属的市、县、镇各级政府为任何国内改进工程公司贷款、集资、及购买这类公司的股票。但这仅是极个别的例子。总的看来，州和地方政府在投资铁路建筑方面是非常积极的。 州与地方政府对铁路的援助采取了多种形式，包括以公共工程的名义直接投资兴建，而后再以低价出售或出租给私人公司；向铁路公司提供技术服务；免费拨赠公共土地给铁路公司；大量购买铁路公司的债券与股票，或以公共债券与铁路公司的股票和债券交换，使铁路公司成为公共资金和私人资金结合的混合公司。此外，州和地方政府还经常为铁路公司的债券提供担保，或者为债券利息的支付提供担保。 由州和地方政府直接投资兴建甚至经营铁路的例子并非绝无仅有，特别是在私人投资严重不足的地区更是如此。例如，佐治亚州政府１８３６年开始投资兴建连接亚特兰大和田纳西州查塔努加的西方和太平洋铁路。从１８４１－１８５０年间，该州每年的预算有１／３投给了铁路建筑。这条干线铁路于１８４９年修通后，由州政府直接经营，城镇和私人投资修建的支线铁路与它相连接。１８５０年代，这条铁路曾把成千上万包棉花运往萨凡纳的市场，使州政府的投资很快得到了补偿。密歇根州政府曾计划修建４条铁路作为该州国内改进综合计划的一部份，其中两条在部份完工后以极低廉的价格出售给私人公司，成为后来的密歇根中央铁路和密歇根南方铁路。北卡罗莱纳州政府曾在短时期内获得并经营了罗利－加斯顿铁路，并且直到２０世纪７０年代仍拥有一条戈尔兹伯勒－索尔兹伯里铁路，不过是出租给南方铁路公司经营而已。这类由州和地方政府直接投资兴建和经营的铁路，后来几乎都被出售或出租给了私人公司。 州和地方政府对铁路投资的最主要的形式是以公共资金购买铁路公司的债券和股票，使政府成为铁路公司的联合股东，从而使铁路公司成为公私资金相结合的混合公司。美国第一条铁路巴尔的摩－俄亥俄铁路的修建便是采用这种形式集资的崐。巴尔的摩市的政府领导及商人看到伊利运河的成功使贸易流向了纽约市，从而对他们构成了威胁，因此想修筑一条铁路将该市与西部的俄亥俄河流域勾通，以抗衡纽约市的竞争。在这种情况下，该市的商人与市政府共同投资修建了巴尔的摩－俄亥俄铁路，其中市政府的投资为３５０万美元捐款，弗吉尼亚和马里兰州政府也向这条铁路捐了款。直到１８９０年为止，巴尔的摩市一直从这条铁路的营运中获得财政收入。此外，在西方铁路的建筑中，马萨诸塞州投资５００万美元；在大干线铁路建筑中，缅因州波特兰市投资２００万美元；在宾夕法尼亚铁路建筑中，费城投资４００万美元。【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.167. 【注尾】 到１８６０年，铁路建设总投资估计超过１０亿美元，其中政府投资的比例在南部各州高达５０％，在新英格兰和中西部地区占１０％，【注释】Hughes, American Economic History. P.165.【注尾】 从全国来看，州和地方政府的投资估计占铁路建设总投资的２５－３０％。【注释】 Elisha P.Douglass, The Coming of Age of American Business: Three Centuries of Enterprise, 1600-1900. The University of North Carolina Press. 1971. P.247. 【注尾】 联邦赠地 如果说州和地方政府对铁路的财政援助主要形式是投资的话，那么联邦政府对铁路财政援助的主要形式则是土地赠予。１８５０年，伊利诺伊州国会参议员 、即后来与林肯竞争参议员职位并举行大辩论的斯蒂芬•道格拉斯为了他所在州的利益，提出了由联邦政府拨赠公有土地给伊利诺伊中央铁路公司，援助其修筑铁路的提案。考虑到拨赠土地以支持国内改进工程乃是修筑公路和运河时期的传统作法：这种作法既不增加公共债务，又可以给铁路公司以巨大的财产，使私人企业在利润前景不明的情况下承担起国内发展计划；同时，丈量拨赠土地还可能帮助平抑当时正在上涨的地价；况且这种方式也可以使联邦政府不必冒与私人合资办企业、因而不得不参与管理企业的风险。总之，这是在自由放任经济形式下各方均可接受的一种作法。此外，伊利诺伊中央铁路公司计划修建的连接上密西西比河谷与芝加哥的铁路，使南部和东北部的国会议员和投资者看到了自己可能获得的商业和经济上的利益。因此，国会于当年便通过了道格拉斯的提案，并于９月２０日批准了第一个将联邦公共土地赠与伊利诺伊、密西西比和亚拉巴马三州，以支持伊利诺伊中央铁路公司修建铁路的土地转让证书。１８５１年２月１０日，根据国会授权，伊利诺伊州长奥古斯塔斯•弗伦奇签发了向伊利诺伊中央铁路公司赠地的特许状。该铁路公司从上述三个州的手中，共获得联邦政府的赠地３７５万英亩。这些土地既可被铁路公司用来支持其发行债券，又可作为获得私人贷款的抵押担保，还可以由铁路公司出售。据估计，伊利诺伊中央铁路的建筑和设备费用为２３００万美元，其中１／６来自私人股票和债券的投资者，其余款项的筹集主要来源于联邦政府赠地的抵押贷款。【注释】 Blackford ＆ Kerr, Business Enterprise in American History. P.130. 【注尾】 １８５０年以后，联邦政府向铁路公司赠地的规模越来越大。１８６２年７月，国会通过《太平洋铁路法》，允许联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司修建一条从内布拉斯加至加利福尼亚的铁路。根据１８６４年修订后的该项法律，这两家铁路公司除了可以无偿获得车站用地、免费取用国有土地上的木材及其它建筑材料外，每修筑一英里铁路，还能获得铁路两侧各１０英里的公共土地以及１．６万至４．８万美元联邦贷款（根据地形的复杂程度而定）。【注释】 Douglass, The Coming of the Age of American Business. P.327. 【注尾】 作为回报，铁路公司在运送联邦政府的军队和物资时，按半价收取费用；并需将日后运营纯收入的５％用作偿还贷款；同时需将用赠地作担保而发行的部份债券作为间接抵押债券交付联邦政府。１８６４年７月，国会颁布允许北方太平洋铁路公司修建苏必利尔湖至俄勒冈州波特兰的铁路的特许状，赠予该公司这条铁路所经各州内铁路线两侧各１０英里的联邦公共土地、该铁路所经各准州内铁路沿线两侧各２０英里的公地，使得该公司一次便获得４４００万英亩的公共土地。此外，根据国会立法，大西洋和太平洋铁路公司获得２３００万英亩赠地；得克萨斯太平洋铁路公司获得１３００万英亩赠地；南方太平洋公司获得７７５万英亩赠地。从１８５０年实行联邦向铁路公司拨赠公共土地政策开始，到１８７１年停止执行这项政策的２１年中，国会共发出７９份公共土地转让证书，拨赠给铁路公司约１．７５亿英亩土地。由于一些铁路公司触犯法律而被没收赠地，还崐有一些铁路公司因各种原因无法完成修建计划而被迫将赠地返还联邦政府，因此，各铁路公司实际得到的联邦赠地约为１．３１亿英亩，加上下述９个州政府的赠地４９００万英亩，总计赠地约２亿英亩。这样，明尼苏达州和华盛顿州的１／４土地，威斯康星、艾奥瓦、堪萨斯、北达科他和蒙大拿州各１／５的土地、内布拉斯加州和加利福尼亚州约１／８的土地便免费拨赠给了各铁路公司。【注释】 Hughes, American Economic History. P.258. Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. Pp.329-330. 【注尾】 铁路公司在出售这些土地的过程中由于定价不等，因此很难统计出其最终实现的价值。但是，据一位权威人士估计，各铁路公司通过出售所获赠地而得到的纯收入约为５亿美元之钜！【注释】 Douglass, The Coming of the Age of American Business. P.327. 【注尾】 除了拨赠公共土地以外，联邦政府在财政上援助铁路公司的方式还有贷款，虽然这并非联邦援助的主要方式。据统计，联邦政府为铁路建筑共发放贷款６５００万美元。其中，联合太平洋公司得到２７００万美元，中央太平洋公司得２６００万美元，堪萨斯太平洋铁路公司获６００万美元。【注释】 Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.331. 【注尾】 在评估联邦、州和地方各级政府对铁路援助的作用和影响时，美国经济学家几乎一致认为，没有政府的援助，铁路绝不可能如此迅速地发展。休斯甚至认为：“铁路根本就是政府的创造物。”【注释】 Hughes, American Economic History. P.262. 【注尾】 从另一方面讲， 政府也是铁路的受益者。联邦政府从拨赠土地和提供贷款的作法中获得了经济上的实惠。到１９００年，联邦政府应收铁路贷款本息１．３亿美元，实收１．２５亿美元，可以说，贷款基本收回。【注释】 Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.331. 【注尾】 此外，直到１９４７年取消联邦政府因拨赠土地而享受折扣运费的作法为止，联邦政府在近１００年的时间内，共节约运费约６亿美元。【注释】 Douglass, The Coming of the Age of American Business. P.327. 【注尾】 州政府则在获得经济利益的同时，还从本身享有的法律上的权力和对铁路的财政援助中获得了对铁路公司的一些管制权：如通过发放特许状的方式制定最高运价限制或授权铁路公司发行股票债券；通过立法降低运费、限制每节车厢的旅客人数或责成铁路公司在危险地段设立标志和报警设施；以立法形式建立或直接任命具有有限管制权力的铁路委员会；以及直接干预和处理州与私人铁路公司合营中的纠纷。【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.169. 【注尾】 二、 联邦政府对铁路运营的管理 铁路的迅速发展使美国在１９世纪末便形成了贯穿和勾通全国各地的铁路网，为人们提供了一个前所未有的、便捷的运输网络，从而促进了东部制造业与西部和南部农业之间的商品交流，也促进了全国经济的发展。与此同时，铁路系统的迅速扩张也使铁路建筑中出现了众多的舞弊行为，使铁路运营中出现了滥用职权、肆意操纵的恶劣作法。 铁路建筑中的舞弊及运营中的肆意操纵 在铁路建筑中，由于政府实行按铁路建筑长度拨赠公共土地和贷款的政策，一些铁路公司为了获得免费的公地和政府贷款，便不顾需求而尽力赶筑铁路。他们有时在工商业、农业和经济贸易不发达的地区修筑铁路，有时甚至在无人定居的荒凉地区修建铁路。待铁路建成后，由于运输业务少，使得铁路公司破产，铁路被废弃。１８９０年时，美国约有１０００个独立的铁路公司，１８９３年经济危机后，有１５３条铁路由于各种原因而破产，其中许多铁路被废弃。到２０世纪２０年代，废弃铁路成了一个大问题。２０世纪３０年代，废弃的铁路长度已经超过了新建铁路的长度。【注释】 Hughes, American Economic History. Pp.257-258. 【注尾】 更为严重的是，一些大铁路公司、金融界巨头、甚至包括个别政府官员，利用铁路建筑承包的机会，把政府拨赠的土地和贷款用来行贿、投机，或者据为己有、中饱私囊。１８７２年揭露出来的联合太平洋公司丑闻便是这类事情中最典型的一个。它的揭露使全国感到震惊。 １８６２年，联合太平洋公司计划在内布拉斯加州修筑一条西起奥马哈的铁路。国会同意每修筑１英里铁路，拨赠给该公司６４００英亩公地和１．６万至４．８万美元的贷款。１８６４年，由于联邦政府的上述赠地和贷款不足以吸引私人投资者，国会将这项赠地的数额扩大了１倍，并同意将联邦政府的贷款改为间接抵押贷款的形式，允许私人投资者在公司破产时直接要求占有铁路公司的财产，以此来为铁路公司作担保。联合太平洋公司得到这些赠地和贷款后，便以此为担保，发行了２１８万美元股票；同时，按照当时的惯例，成立了一个负责该铁路建筑的公司，即美国机动车辆信贷公司。该公司的建立，并非为了修筑这条铁路，而是为了给拟建的这条铁路“筹款”。它的主要负责人均为联合太平洋公司的负责人。虽然总统直接任命了几位官员负责监督铁路的建筑，但该公司直接贿赂、收买了其中的一些监督员和委员。联合太平洋公司先与铁路建筑承包商签订了修筑该铁路的承包合同，再由机动车辆信贷公司从承包商手中买回这些合同，然后再次发行股票。购买者限定在前次股票购买者的范围之内，以便使他们完全控制这条铁路的建筑。通过发行股票和其它证券，机动车辆信贷公司筹得２３００万美元资金，而通过直接抵押债券和政府的间接抵押债券的形式，又筹得１．５亿美元巨款。这笔钱已远远超过了这条铁路的修筑费用。为此，国会于１８６７年威胁要调查这条铁路的财政状况。机动车辆信贷公司为阻止国会的调查，便以大大低于市价的价格出售股票给当时的众议院议长、后来的副总统斯凯勒•科尔法克斯和众议员、后来的总统詹姆斯•加菲尔德（加菲尔德后来否认购买过机动车辆信贷公司的股票）等关键的政界人士，从而暂时地阻止了国会的调查。１８７２年大选中，这个丑闻终于爆发。国会１８７３年的调查显示，机动车辆信贷公司和联合太平洋公司公布的修筑这条铁路的费用为９３５５万美元，而实际花费５０７２万美元，加上在计划外修筑的５８英里铁路的利润，实际获利４３９３万美元。联邦政府的援助有近半数被装进了铁路公司的腰包。【注释】 Hemry C.Dethloff ＆ C.Joseph Pusateri ed., American Business History: Case Studies. Illinois. 1987. Pp.193-199. Blackford ＆ Kerr, Business Enterprise in American History. Pp.215-217. 【注尾】 联合太平洋公司丑闻的揭露引起了公众极大的义愤，要求联邦政府管制铁路的呼声日益高涨。但是，当时无论是国会还是联邦政府，都不准备在这上面采取行动。国会对此类事件的态度只是在１８７１年以后实际上中止了向铁路公司拨赠公共土地的作法。 要求管制铁路的更高呼声出自中西部农民。农民对于铁路的疯狂增长一直是持欢迎态度的，称之为“开创文明的先驱”。他们以手中的存款来购买铁路股票，期望铁路发展并改进，以便能利用它向经济比较繁荣的东部市场运输自己的农产品。然而，铁路建成后，农民在铁路运费方面遭到无端的歧视，加之１８６０年代崐末７０年代初的农业不景气，使得农民无法忍受铁路部门的高昂运费和运价上的差别对待。他们开始抱怨，甚至遣责铁路是“敲诈的工具”。【注释】 Merle Fainsod, Lincoln Gordon, and Joseph C. Palamountain, Jr., Government and the American Economy. New York. 1959. Pp.245-246. 【注尾】 因此，农民要求管制铁路的这种呼声，与其说是源出于对铁路建筑中舞弊现象的义愤，不如说是源出于对铁路运营中肆意操纵运费等恶劣作法的不满。 在当时的美国铁路运营中，普遍存在着运费上的差别对待现象。在客运中，政府官员、新闻记者、神职人员以及其他有地位有势力的人物和团体享受减、免车票的待遇；而一般人，特别是农民或者社会地位低下、没有权势的普通乘客则需购买全票。在货运中，各种形式的差别对待更为普遍：有所谓地区差别，即在不同地区运输同样里程的同样货物，收取的运费却不一样；还有所谓货物差别，即有些货物运费很低，而另一些货物则运费奇高，尽管两类货物的运输成本基本相同。此外，运输制成品和小宗货物的价格要比煤和矿石等大宗货物的价格高得多，短途运输的价格又比长途运输高得多，运输农民和小货主货物的运费也比运输有势力的大公司货物的运费高得多。在所有这些运费上的差别对待中，农民等小货主受到的损害也许是最大的。 格兰其法律 １８６７年，在上密西西比河谷兴起了自称“耕作保护神”的农民组织，外界称之为“格兰其”。该组织反对垄断、反对中间商的盘剥、以保护农民利益为其宗旨。它们最初主要是通过成员的合作活动来促进和保护农民的利益。格兰其将农民的资金集中起来，以批发价格直接从制造商手中购买农具和其它物品，分发给投入资金的成员，同时以对农民有利的价格促进农产品的销售。艾奥瓦州的格兰其组织甚至建立了自己的农具厂，以生产价格向农民出售耕犁和收割用具。到１８７５年，美国中西部各农业州已经建立了约３万个格兰其，成员发展到２５０万人，【注释】 Arthur Meier Schlesinger, Political and Social History of the United States, 1829-1925. New York. 1928. P.287. 【注尾】 成为当时国家政治中一支不可忽视的力量。１８７３年危机中，农产品价格大幅度下降，农民遭受了沉重打击，处境艰难。格兰其把这种状况部分地归咎于铁路的高昂运费，于是，在原有要求管制铁路的呼声中，发起了要求制定法律、取消铁路公司差别对待的作法，制定公平价格的运动，即“格兰其运动”。这一运动得到了当地、甚至东部商人和小企业主的支持。 铁路公司从根本上讲，绝不希望政府干预其制定运费价格的权力。然而，各铁路公司之间严酷的竞争经常使一些财力单薄的铁路公司感到无力承受，因而不免对政府的某些管制产生乞盼之情。６０－７０年代，由于铁路的疯狂增长使相当数量的铁路出现运力过剩的情况，铁路公司之间便展开了你死我活的竞争。例如，在７０年代，从芝加哥运一车皮的牛到纽约的一般运费应为１１０美元，但在铁路公司之间的运费战中，这项运费有时竟降至５美元，１８７３年竟一度锐减为１美元。１８６９年夏季，在一个星期内，从芝加哥运１００磅货物到纽约的运费竟从１．８８美元降为０．２５美元。【注释】 Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.335. 【注尾】 这种生死竞争或者导致竞争双方两败俱伤甚至破产，或者使双方在私下达成某种不降低运费的协议。然而，这类协议经常由于铁路公司使用暗中给货主运费回扣的作法而难以奏效，因此，一些小铁路公司在不得已的情况下也对政府的运费管制寄予希望。 在格兰其运动的高潮中，其势力较强的上密西西比河谷各州从１８７１至１８７４年分别制定了管制铁路运营的法律。１８７１年，伊利诺伊州通过法律建立了一个铁路的货栈委员会；１８７３年又通过了铁路法，赋予该委员会制定本州铁路客货运输最高费用的权力，明令废除运费差别对待的作法。在明尼苏达州，１８７１年通过法律规定了该州铁路客货运输的最高价格，并设立了一名铁路专员负责收集铁路运营的统计资料及执行有关的铁路法规；１８７４年建立了铁路专员理事会并授权该理事会制定铁路最高运费的限额。艾奥瓦州１８７４年通过的铁路法同样规定了铁路运输费用的最高限价，并赋予该州铁路委员会降低铁路运费至最高限额以下的权力。此外，威斯康星州也通过了类似的法律。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.246. 【注尾】 这些管制铁路的法律由于主要是在格兰其运动的影响下制定的，因而被统称为“格兰其法律”。 ……的铁路立法颁布后，铁路公司从整体上来讲，对“格兰其法律”是持反对态度的。有的公司公开遣责这些法律、并拒绝遵守其条款。一些公司表面上遵守法律，但在运营中却故意给货主和旅客造成各种不便，以使他们迁怒于“格兰其法律”。还有些公司甚至诉诸法律行动，向联邦法院控告“格兰其法律”违反宪法。１８７６年秋，美国最高法院接连受理了５个类似的案件，即芒恩诉伊利诺伊州案；芝加哥－伯灵顿－昆西铁路公司诉艾奥瓦州案；派克诉芝加哥和西北铁路公司案；芝加哥－米尔沃基－圣保罗铁路公司诉阿克利案；以及维诺纳和圣彼得铁路公司诉布莱克案。这些案件被称为“格兰其案件”。 在这些案件中，“芒恩诉伊利诺伊州案”由于最先由最高法院受理并作出判决，其判决的原则又适用于其它４个案件，因而具有重要意义。在这个案件中，芒恩及其合伙人斯科特由于未获得许可证而在芝加哥市经营谷仓，并收取高于州法律确定的仓储费而被伊利诺伊州管制机构判定违反该州１８７２年的货栈法。芒恩等人不服，遂向联邦最高法院起诉伊利诺伊州立法管制谷仓的作法违反了宪法第十四条修正案规定的“任何州，未经适当法律程序，亦不得剥夺任何人的生命、自由或财产”的条款。１８７７年３月１日，最高法院对此案作出裁决，驳回了芒恩对伊利诺伊州的指控，判定货栈和仓储业务“涉及公众利益”，因此可以被管制；至于这类管制法律所确定的价格限额是否合理，应由立法机构来决定，而不是由法院来决定。最高法院的判决指出：“我们知道，这是一种可能被滥用的权力，但这不能成为反对这种权力存在的理由。为了防止立法机构滥用这种权力，人民应该诉诸于选举的投票，而不是诉诸于法庭。”对于原告辩护律师所提出的货栈管制是一种涉及州际贸易的管制，其权力只应属于联邦政府的辩护辞，最高法院在判决中指出：“在国会制定涉及州际关系的法律以前，州可以行使管理州际关系的全部权力，即使在这样做的过程中，它可能间接地涉及到它的直接司法权限范围以外的贸易。”【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.282. 【注尾】 芒恩案的判决原则被最高法院应用于其它４个格兰其案件，从而为各州管制铁路和仓储业务开辟了道路。到１８８６年时，已有２５个州相继建立了管制铁路的委员会。【注释】 Hughes, American Economic History. P.268. 【注尾】 铁路公司的反抗对格兰其法律并非全无影响，而严格的格兰其法律也确实倒了铁路公司继续扩张铁路的胃口。１８７３年经济危机后，铁路的投资明显减少，中西部各州于是开始放松对铁路的管制。从１８７４至１８７８年，一些管制铁路的法律被废除，另一些则被修改得失去了当初的锋芒，拥有强制性管理权的铁路委员会被无权管制运费价格和稍有权力管制运营服务和运费差别对待的铁路咨询委员会所取代。１８７４年，明尼苏达州立法机构修改了铁路管制法律，使之能为铁路公司所接受。１８７６年，威斯康星州的有关法律也做了类似的修改。１８７８年，艾奥瓦州的铁路法实际上被废除。不过，到７０年代末，中西部的农民显然已经享受到了较低的铁路运费和仓储价格，加之农产品价格有所提高，使得格兰其运动失去了继续前进的动力。 格兰其运动的迅速退潮及各州对铁路管制的相应放松也影响到最高法院对铁路管制的态度，使之从芒恩案的判决上后退。１８８６年，伊利诺伊州铁路管制机构发现沃巴什铁路公司收取的自该州吉尔曼到纽约市的短途铁路运费高于从皮奥里亚到纽约市的长途运费，因此而判定该铁路公司违反了该州铁路管制法律中按比例收费的条款，命令沃巴什铁路公司调整运费。铁路公司不服，遂向最高法院提出起诉，控告伊利诺伊州的管制法律和管制机构的决定违宪。这就是著名的“沃巴什－圣路易斯－太平洋铁路公司诉伊利诺伊州案”。最高法院在７月１日的判决中将州的管制权限与联邦的管制权限区别开来，指出：主要是作为州际贸易形式的铁路只应服从国会根据联邦宪法的贸易条款所实施的州际贸易管制；即使是在尚无联邦管制条例的情况下，一个州也无权管制州际贸易中的运费价格，因为州的管制将不可避免地“对州与州之间的贸易自由产生有害的影响”，对铁路的“这种管制是一种必然会……具有总体和全国性质的管制，把它移交给地方法律和地方管制机构不可能是安全的和明智的。”【注释】 Ross M.Robertson ＆ Gary M. Walton, History of the American Economy. New York. 1979. P.268; Fainsod et al., Government and the American Economy. P.250. 【注尾】 事实上，在此案之前，最高法院已于５月１０日的“圣克拉拉县诉南太平洋铁路公司案”的判决中否定了州在征收铁路公司特别税方面的权力。在该案中，最高崐法院指出，南太平洋铁路公司作为一个“法人”，享有宪法第十四条修正案关于各州未经适当法律程序不得剥夺任何人财产的保护；因此，对该公司财产征收地方特别税的作法违反了宪法第十四条修正案。【注释】 Hughes, American Economic History. P.268. 【注尾】 实际上，１８６８年生效的宪法第十四条修正案是为了保护以前的黑人奴隶的财产、自由和生命而制定的，但现在则被最高法院用来保护有权有势的铁路公司。不论这种判决是否合理，上述两项判决，特别是沃巴什案的判决，无异于宣判了各州对铁路管制的死刑。如果不想让铁路公司胡作非为的局面出现，唯一的出路便是诉诸联邦对铁路的管制。 《州际贸易法》的制定和实施 尽管国会曾为铁路的修筑拨赠了大量公共土地，但直到１８６８年以前，它对管制铁路的运营基本不感兴趣。随着格兰其运动的兴起和公众对铁路抱怨的日增，众议院铁路和运河委员会于１８６８年向国会提交了一个关于管制运输价格的报告。虽然该委员会在报告中坚持认为，联邦对运费的管制不仅符合宪法、而且很适宜，但是国会却没有认真考虑这个建议。７０年代，格兰其运动进入高潮后，中西部几个州的格兰其组织分别向国会递交了要求联邦管制铁路的请愿书。艾奥瓦州格兰其组织在请愿书中敦请国会“毫不迟疑地制定一项公正和公平的法律来管制美国国内一切铁路的运费及票价”。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.249.【注尾】 １８７４年，众议院经过激烈辩论，以１２１票对１１６票通过了一项由艾奥瓦州众议员麦克拉里提出的法案。该法案要求创设一个联邦委员会，并赋予它制定最高运费率、传唤证人、调查抱怨和准备对铁路公司的起诉材料的权力。然而参议院却对此项法案未采取任何行动，使得该法案成为废案。１８７８年，得克萨斯州国会众议员里根又提出了一项禁止运费的差别对待、折扣和回扣的作法，禁止铁路公司建立共享运费收入的合伙经营组织，并由法院、而不是由一个委员会来强制执行这些禁令的法案。该法案以１３９票对１０４票在众议院获得通过。这个票数与麦克拉里案的得票情况相比，显示出对铁路的管制在国会众议院取得了一些进展，但参议院又一次拒绝对该法案进行辩论和表决。１８８５年，众院再次通过了里根法案，参院最终被迫采取行动。但是它没有直接对里根案进行辩论，而是以４３票对１２票通过了伊利诺伊州参议员卡洛姆提出的一项议案。该议案建议成立一个参院特别委员会来调查和评估对铁路和水路运输费用实行联邦管制的必要性。这个以卡洛姆本人为首的参院特别委员会成立后，在全国各地进行了调查和听证，结果显示对铁路和水运费用实行联邦管制的要求是明白无误的，管制是必要的。因此，在向参院提交的报告中，该委员会指出：“人民对任何公共问题均没有象对待下述问题这样地接近于一致，即国会应以某种方式对州际贸易实行管制。这是本委员会审慎的判断。”【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.250.【注尾】 这样，在美国铁路业迅速发展为全国性工业部门的背景下，国会参、众两院经过近２０年的争论，终于对经济发展的这个事实及应采取的对策取得了原则上的一致。 １８８６年２月，卡洛姆在调查报告的基础上，提出了一项使运费区别对待非法和建立一个委员会管制州际贸易的新法案，并使其在参院获得通过。而众院认为卡洛姆新法案的管制范围不够宽泛，因此以１９２票对４１票第三次通过了里根法案。当两项法案摆到两院协商委员会面前时，正是最高法院对南太平洋铁路公司和沃巴什铁路公司案的宣判相继出笼之日。各州对铁路的管制已经失效，而公众（不仅是中西部的农民，而且包括东部的商人、制造业主和小货主）要求管制铁路的呼声再次高涨，一项对铁路这类涉及州际贸易的运输部门的联邦管制势在必行。在这种形势下，国会两院协商委员会将参、众两院的两个法案调和起来，接受了众院里根法案中禁止铁路公司建立合伙经营组织的条款，同时采纳了参院卡洛姆法案中建立一个管制运价及禁止运费差别对待的行政委员会的意见，形成了一个两院协商法案。该法案在参、众两院分别以３７票对１２票和２１９票对４１票获得通过，并于１８８７年２月４日经克利夫兰总统签署后成为正式法律，即《州际贸易法》。 《州际贸易法》规定：各种运费率必须“公平合理”；铁路及其它运输公司须公布自己的运费价格表；如要增加运费，须１０天前通知公众；对不同个人、地区及货物种类所实行的特殊运费、运费折扣、回扣及其它形式的运费差别对待均属非法；禁止短途运费高于长途运费的作法；禁止铁路公司之间签订合伙经营协定崐。该法律规定，成立一个由５人组成的州际贸易委员会，其成员由总统征得参议院的同意后任命；委员会的权力包括：搜集铁路部门的统计资料，要求铁路公司提交年度经营报告，接受和调查公众对铁路运营中的抱怨和投诉，宣布一个铁路公司是否触犯法律、是否需做出赔偿或中止赔偿；但其决定只有在获得一个联邦上诉法庭发出的执行令之后才能强制执行；委员会的政策和预算由国会制定和控制。 从该法对州际贸易委员会权限的规定来看，应该说，委员会的权威是相当有限的。由于不具备强制铁路公司执行委员会决定的权力，要想发挥委员会的权威和效力，它只有依靠司法部门的支持。然而可悲的是，法院在该委员会寻求支持时，往往偏袒铁路公司一方，而做出不利于州际贸易委员会的判决。在１８９６年的“社会集团案”（即辛辛那提－新奥尔良－得克萨斯太平洋铁路公司诉联邦州际贸易委员会案）中，州际贸易委员会认为根据《州际贸易法》的规定，自己拥有宣布特定的运费率是否合理、并规定最高运价以纠正不合理运费的权力；但最高法院在判决中则指出，它没有发现这个法律中“表达或通过必要的暗示”，授予州际贸易委员会以这样的权力。在１８９７年的“最高运费率案”（即联邦州际贸易委员会诉辛辛那提－新奥尔良－得克萨斯太平洋铁路公司案）中，最高法院的裁决认为，州际贸易委员会“无权为未来规定运费率，虽然它宣判运费率是否合理的权利是不容置疑的”。在阉割州际贸易委员会规定最高运费率的权力的同时，最高法院也对《州际贸易法》中关于运费差别对待属非法的条款予以否定。在１８９６年的“进口运费率案”（即得克萨斯太平洋铁路公司诉联邦州际贸易委员会案）中，最高法院否决了州际贸易委员会的一项禁令。该禁令禁止在美国国内为运输进口货物提供较低的运价，认为这种作法违反了州际贸易法中关于运费差别对待的条款。而最高法院的裁决则认为进口货物运输的竞争是各种各样的，环境也不同，因此，铁路公司对之收取低于国内通行运价的运输费用是合法的。根据最高法院的这个判决，似乎在运送国内货物上的运费差别对待应属非法，其实却不然。在１８９７年的涉及国内运费差别对待问题的“联邦州际贸易委员会诉亚拉巴马米德兰铁路公司案”中，最高法院又否决了州际贸易委员会关于禁止国内运费差别对待的禁令。它在判决中指出，由于环境的不同，铁路公司之间的竞争就显得非常重要，因此，对长途运输收取较低的运费是正当的。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.259-260.【注尾】 据统计，从１８８７年《州际贸易法》生效起到１９０５年，共有１６个有关运费的案件提交到最高法院审理，而最高法院对其中的１５个案件的判决都满足了铁路公司的要求。【注释】 福克纳：《美国经济史》（下册）。商务印书馆。１９６４年版。第１７０－１７１页。【注尾】 这一系列的判决实际上使得联邦州际贸易委员会在管制铁路方面成了无能为力的一个摆设。正如该委员会在１８９７年的年度报告中所说：“州际贸易委员会能够指导调查，并撰写报告。它也许还能够以终止执行纠正某些形式的差别对待。它搜集并发布统计资料……但是，由于这些司法判决，它已不再是一个管制州际铁路运输公司的机构……人们将不再指望这个委员会提供它无权提供的保护。”甚至连最高法院的大法官约翰•马歇尔•哈伦在对“亚拉巴马米德兰铁路公司案”的判决表示反对时也认为：“目前的这个判决……在使州际贸易委员会成为一个无用的机构方面帮了大忙……的确，州际贸易委员会还剩有撰写报告和提出抗议的权力，但它已经被权威的司法解释剥夺了做任何具有有效性质的事情的权力。”【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.260. 【注尾】 到１８９７年，即《州际贸易法》颁布１０年之时，该法律的精髓已被司法机构的解释和判决抽取得所剩无几，从而失去了管制铁路的效力。尽管如此，《州际贸易法》的制定却为联邦政府承担管制某些特定的经济部门、甚至管制整个经济奠定了一个基础。它毕竟是联邦政府管制除银行业之外的经济部门的第一个法律，从而开创了联邦政府干预经济的先例，并对此后推动联邦政府管制权力的扩大有着重要的深远的影响。《州际贸易法》的出现也预示了统治美国经济的自由放任理论的衰落。虽然从自由放任向国家干预时代的转变尚需时日，但它毕竟已经开始。 对铁路管制的加强 州际贸易委员会丧失管制铁路的实际权力的结果，是铁路运营中舞弊和胡作非为现象的日益猖獗以及公众不满的日益增长。１９０１年９月，威廉•麦金莱在就崐任总统６个月后遭枪击身亡，西奥多•罗斯福继任总统。老罗斯福上台，正值要求改革的进步主义运动在全国得势之时。他上台后向国会提交的第一份咨文中，便要求在联邦范围内进行广泛的社会和经济改革，管制大企业、大财团的活动。虽然这位以“托拉斯的炸弹”著称的总统主要关心的是控制工业部门的兼并问题，但他的改革显然惠及到对铁路运营的管制。在联邦政府的促进和公众要求对铁路进行有效管制的强大压力下，国会终于再次采取行动，于１９０３年２月通过了《埃尔金斯法》。该法律规定：铁路公司必须公布并遵从业已公布的运费价目表；对于为货主提供回扣的铁路公司和接受回扣的货主都同样治罪；对货主故意收取低于公布的运费价格、即所谓的差别对待，为非法行为；对铁路的合并与集中进行控制。该法颁布后，铁路部门实行运费差别对待的歪风开始收敛。１９０４年１２月，西奥多•罗斯福总统在年度咨文中要求国会授予州际贸易委员会以“调整运费率和管制的权力，调整后的运费率立即生效，除非法院在审查后废除它，否则在此之前一直有效”。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.262. 【注尾】 众议院对总统的要求立即予以响应，以３２６票对１７票的压倒多数通过了“埃施汤森德法案”。但参院却听信了铁路部门的游说而未对这项法案采取任何行动。罗斯福在１９０５年年度咨文中再次要求国会对此采取行动。众院于１９０６年初以３４６票对７票通过了“赫伯恩法案”，该法案甚至超出了总统的建议，不仅授予州际贸易委员会以调整运费率的权力，而且授予它制定运费率的权力。铁路公司对此十分害怕，组织了声势浩大的运动来阻止参院对该法案采取行动。在参院举行听证会期间，铁路公司在它们控制的报纸和广播中不断传播各类“新闻”，以证明公众反对联邦管制铁路。然而，铁路公司的声音还是被公众对铁路运营中胡作非为的抱怨及对铁路部门迅速集中的担心所压倒，参院终于勉强地同意授予州际贸易委员会制定运费率的权力，但同时也授予法院以广泛的复审权力：联邦巡回法院的判决可以“禁止、取消、废除或暂缓执行”州际贸易委员会的命令；铁路公司如对州际贸易委员会制定的新运费率持有异议，可以从司法部门获得一个暂缓执行新运费率的临时禁令；在有关的司法审判程序期间，新运费率不必执行，直至它被法庭认可。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.263. 【注尾】 参院的这些条款显然削弱了《赫伯恩法》的效力，但该法的实施毕竟标志着对铁路进行有效管制的开始。 １９０６年６月２９日，《赫伯恩法》（即《铁路运费管理法》）经总统签署成为正式法律。该法将州际贸易委员会的管制范围扩大到了快车公司、卧铺车公司、管道线公司、铁路设备公司、私用铁路线和工业铁路线，并将该委员会成员由５名增加到７名。该法禁止铁路公司从事其它商业业务，以根除铁路公司用运输人和货主的双重身份来实现运费差别对待的机会；并规定，除该委员会授权的变更外，一切运费率的变更均须提前３０天公布；对于提供和接受回扣以及一切违反公布的运费价目表的收费行为，均给以严厉的处罚。该法还授权州际贸易委员会制定统一的铁路会计规程并监督各铁路公司的会计和统计。最重要的是，该法明确地授予了州际贸易委员会以制定运费率的权力，这使得该委员会不仅有权宣布现在的运费率是否合理，而且有权制定最高运费率限额。虽然该法规定州际贸易委员会的命令可以被法院的临时禁令暂停执行，但同时也规定一旦为此而举行的听证会证明州际贸易委员会的命令是被“正常地下达并且也适用”，那么法庭就应该强制铁路公司遵守。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.264. 【注尾】 由于《赫伯恩法》的颁布，州际贸易委员会经过近２０年的磨难，终于能够比较有效地管制铁路了。 此后，国会又通过了一系列的法律来扩大州际贸易委员会的权力和管制范围。１９１０年６月，通过了《曼－埃尔金斯法》，该法把州际贸易委员会的管制范围扩大到电话、电报和电缆公司，并重新强调了铁路的短途运费不得高于长途运费的法律条款。此外，该法授权州际贸易委员会在调查铁路公司变更运费率或运费等级的理由期间，可以暂停这种变更的实施。１９１２年８月通过的《巴拿马运河法》将州际贸易委员会的管制权限扩大到铁路和水路联运的运费价目表，并授予该委员会以对铁路公司控制下的水运公司的监督权，以及为刺激铁路和水运公司之间竞争而禁止铁路公司在通过巴拿马运河的船舶公司中拥有股份的权力。１９１３年的《估价法》授权州际贸易委员会评估铁路公司财产价值，以此作为更科学地确定铁路运费率的基础。１９１４年的《克莱顿反托拉斯法》的主要意崐义在于对付企业的集中与兼并，保护和刺激中、小企业的竞争，它也重申了保持铁路公司之间竞争的必要性，并且规定了一些管制铁路及与其有联锁利益的商业公司之间进行交易的条款。这些条款主要是根据纽黑文铁路公司破产的调查而制定的。国会的调查发现该铁路公司与其连锁商业公司一起，在集资过程中利用种种不正当手段大搞财政上的掠夺和投机，在经营中又大肆挥霍、浪费公司的资产，导致公司破产，因而制定了上述条款。这些条款的制定，标志着州际贸易委员会对铁路公司财务进行管制的开始。 这样，到第一次世界大战前，联邦政府对铁路的管制基本确立。铁路部门成为除银行业外联邦管制得最早的一个经济部门，也是联邦管制得最彻底的产业部门之一。 三、反托拉斯法的颁布与实施 １９世纪７０年代，随着动力的改进（电力的使用），新发明、新技术的推广，美国的企业规模迅速扩张；交通运输的改进（铁路的发展）以及电报、电话的使用，使得市场的扩张成为可能；企业的新形式——公司的崛起，又为生产规模的更大扩张提供了筹集资金和人力的可靠途径。在这种情况下，各类企业为了赚取更多的利润，千方百计地扩展市场，扩大经营规模。于是，一个企业联合与兼并的浪潮汹涌澎湃地扑进了美国的社会经济生活。 企业的联合与兼并 从１９世纪７０年代末期起，美国的企业联合与兼并活动就像上足了发条的一架机器，不顾一切阻拦地开动起来，到１８９７－１９０４年间达到了它的第一个高潮。最先从事联合与兼并活动的企业部门当属铁路业。经过南北战争后的铁路疯狂增长时期，美国的铁路暂时出现了运力过剩现象。铁路公司为了生存，彼此间不得不展开激烈的竞争。运费差别对待、回扣等当时为人们所深恶痛绝的铁路运营措施就是各铁路公司激烈竞争的产物。在竞争中，上百家铁路公司，包括联合太平洋公司、纽黑文公司、北方太平洋公司、巴尔的摩－俄亥俄公司、圣菲公司这样一些早期著名的铁路公司，由于经营的铁路地处经济不发达地区，或无力承担低廉运费的压力以及全国经济危机等客观原因和经营不善等主观原因而陷于破产。不过，竞争的结果并非只导致了一些公司的破产，它的另一个更有意义的结果则在于导致了铁路公司的合作、联合与兼并。早期铁路联合主要采取了签订运费率或共同运价的协议；允许其它铁路公司使用本公司的铁路，其利润按一定比例分成的协议；出租铁路给另一公司，收取一定租金或分享承租公司一定比例的收入的协议；共同经营、收入按比例共享协议等形式。【注释】 William Greenleaf cd., American Economic Development Since 1860. South Carolina. 1968. P.105.【注尾】这些形式基本都属于共同经营或合伙经营（统称“普尔”）形式，其作用主要是避免了参加协议的双方或多方间的竞争及其可能导致的损害。受益的显然是参加协议的铁路公司，而受害的只能是托运货物的货主和乘坐铁路客车的普通旅客。 １８８７年《州际贸易法》禁止铁路公司签订共同经营协议后，铁路公司之间互相掺股或大公司收购小公司股票的联合或兼并就成了铁路联合的主要形式。当金融家加入了这种联合的行动后，铁路的联合运动便以更大的规模开展起来。在这些金融家中，最著名的是Ｊ．Ｐ．摩根。摩根于１９世纪６０年代涉足铁路，帮助阿尔巴尼－萨斯奎汉纳铁路公司的管理机构打败了当时的一位铁路大王盖伊•古德尔对该公司的掠夺式的进攻，成功地保卫了这家小铁路公司的生存，因而引起金融社会的注意。从１８７９年开始，他加入了对铁路进行“财政援助”的行列，建立了一个辛迪加。这个公司通过他的父亲朱尼厄斯•摩根在英国秘密地售出价值２５００万美元的纽约中央铁路的股票，使他得以进入纽约中央铁路公司董事会。此后不久，他就开始了大规模销售其它铁路公司股票的活动。作为美国和英国投资者与铁路公司的中介人，他凭借着摩根家族的雄厚资本，在竭力保持铁路股票价值的同时，又努力满足了铁路方面急于注入新资本的要求，因此而在投资者和铁路公司中间都赢得了声望，被他们视为美国最具权势的人物。从１８８５至１８９０年间，Ｊ．Ｐ．摩根在他的家中召集了一系列的铁路公司会议，说服全国的主要铁路公司建立了自愿的协会，以避免相互间毁灭性的竞争。这些会议的召集与召开，不仅表明摩根在铁路业中的声望，更标志着他在铁路业中的权威。 当铁路的联合与兼并浪潮大规模掀起时，摩根正处于这种极为有利的战略地位上。他不失时机地抓住这个机会，运用自己已获得的权势，为铁路的联合与兼并推波助澜，并从中为自己攫取了巨大的利益。作为破产铁路的债权人，他既要把债务利率降至使这些铁路最低的年收入足以偿还的水平，又要解决各类债券和股票持有人相互冲突的不同要求。在为这些冲突作出仲裁的过程中，摩根通过建立股权委托、获取破产铁路公司董事会的代理权、以相互掺股和联锁董事会的形式使以前相互竞争的铁路公司成为共同利益集团等手段，确保了竞争的减少，同时也确保了自己对这些铁路的金融控制。８０年代后半期及９０年代中，摩根先后改组和控制了巴尔的摩－俄亥俄铁路公司、伊利铁路公司、西海岸铁路公司、北方太平洋公司、南方太平洋公司等著名公司，成为当时美国乃至世界上实力最强的铁路巨头之一，以至在美国的铁路兼并史上出现了“摩根化”一词。 ……融巨头和铁路大王也不失时机地加紧进行联合与兼并铁路的行动。到１９００年前后，美国２０万英里长的铁路中有１５万英里已尽入八大铁路辛迪加之手，其中摩根－希尔集团控制３７５９０英里、独立进口集团控制３５８９６英里、哈里曼－库恩－罗布集团控制２１９５４英里、范德比尔特集团控制１９５２４英里、古尔德－洛克菲勒集团控制１６９２４英里、宾夕法尼亚集团控制１４３５１英里。【注释】 Greenleaf, American Economic Development Since 1860. Pp.108-110. 【注尾】 在企业联合与兼并的浪潮中，制造业的联合与兼并也许更引人注目，石油业巨头约翰•洛克菲勒可视为这方面的著名代表人物。洛克菲勒于１９世纪５０年代末开始投资石油业，到１８６３年，与人合伙在克利夫兰附近建立了一个小型炼油厂，１８７０年又与人合伙创办标准石油公司（美孚石油公司）。他厌恶各公司间你死我活的竞争，而把联合与兼并视作发展的出路。正如他在回忆录中所承认的：“我一直在坦率地申明，在商业事务领域有了适当与公平的指导的情况下，我相信联合与合作的精神。因为它有助于减少浪费；而浪费是一种实力上的耗散。”【注释】Dethloff, American Business History: Case Studies. Pp.218-219. 【注尾】 基于这种信念，他从标准石油公司成立的第一天起，就致力于收购竞争对手全部产权的活动。到１８７２年便控制了克利夫兰的几乎所有的炼油厂。此后他又开始收购其它城市的炼油厂。在经营中，他注意改进产品，杜绝人力、物力、财力的浪费，降低产品价格，在国内外拓展市场；特别是注意利用与铁路公司达成协议、享受特殊运费和回扣的作法，使得标准石油公司很快就在竞争中占据上风，成为美国最大的炼油公司。１８７９年，洛克菲勒以标准石油公司为基础，联合了全国４０家主要炼油厂，组成了一家以卡特尔形式构成的同盟，从而控制和垄断了全国精炼油生产和销售市场及石油管道业务的９０％，成为无人敢与其竞争的美国最大的石油精炼联合企业集团。【注释】 Dethloff, American Business History: Case Studies. P.221; James Blaine Walker, The Epic of American Industry. New York. 1949. P.234.【注尾】１８８２年１月２日，以标准石油公司为首的这家联合企业集团改组为标准石油托拉斯，约翰•洛克菲勒及其弟威廉•洛克菲勒等９人组成的公司董事会对下辖的５３家炼油厂实行全面监督和控制。这是美国企业史上第一家大型托拉斯。 与约翰•洛克菲勒相比，钢铁大王安德鲁•卡内基的命运则要不幸得多。卡内基于１９世纪６０年代末开始投资钢铁业，１８７２年在匹兹堡附近建立了埃德加•汤普森钢铁厂。在经营中，他坚持不向银行家借贷，而只依靠自己的财力和工厂的利润来扩大再生产。随着生产规模的扩大和利润的增加，卡内基全力收购竞争对手的产业，并购买了为大型转炉和轧钢机提供原料的矿山、运矿船只、码头、仓库和铁路，将自己的产业扩展为一家综合性的大型钢铁公司——卡内基钢铁公司。从１８９０年至１９００年的１０年间，卡内基钢铁公司的粗钢年产量从３２．２万吨增加到３００万吨，利润从５４０万美元增至４０００万美元，【注释】 Ｊ．布卢姆等：《美国的历程》（下册，第一分册）。商务印书馆。１９８８年版。第４４页。【注尾】 成为当时美国最大的一家钢铁企业。这一成功的顶点也标志着卡内基在制造业中的路程走到了尽头。在企业联合与兼并的浪潮中，这位憎恨金融业的成功的独立企业家遭遇到来自当时美国最有实力的金融家Ｊ．Ｐ．摩根的强硬挑战。摩根于１８９８年支持中西 部的几家钢铁精炼和制成品公司联合组建了规模仅次于卡内基公司的联邦钢铁公司。这家公司所使用的粗钢原料仍来自卡内基公司。１９００年，联邦钢铁公司决定摆脱对卡内基公司的依赖，生产自己的粗钢。卡内基则以牙还牙，决定生产联邦钢铁公司的传统产品——钢管和其它钢材制成品。一场钢铁业的两雄大战即将开始。为了避免这种两败俱伤的竞争，唯一的办法就是兼并或联合。兼并需要巨额资金，这时，金融家就显示出特有的优势，而独立的企业家则由于无法筹集到巨款而处于被人宰割的地位。卡内基为其钢铁公司开出的售价是４亿美元，这在当时是令任何企业家和银行家都咋舌的数字。摩根则凭借着雄厚的财力及其所控制的金融界的实力，眼都未眨一下便接受了这个价格。最终，摩根以４亿美元的原价，外加普通股票随此次兼并而上涨的价格共４．９２亿美元购买了卡内基公司的全部产权，并于１９０１年２月组建了当时世界上最大的联合企业、拥有资本１４．０４亿美元【注释】 Walker, The Epic of American Industry. P.249. 此数字由于统计上的崐出入，在各种版本的书籍中略有不同。【注尾】 的美国钢铁公司。 卡内基的失败是独立企业家的失败，它标志着不依赖金融业的独立企业家驰骋于美国经济战场的时代已经结束；一个由金融家主导和控制企业家、金融业主导和控制企业乃至整个美国经济的时代，在企业联合与兼并浪潮的推动下，已经到来。 １８８２年洛克菲勒的标准石油托拉斯的建立，推动了制糖业、酒业、铅制品、绳索业、棉子油、亚麻子油炼制业等制造业的联合与兼并。这些行业纷纷仿效标准石油公司的作法，建立了各自的托拉斯 组织。在矿产部门和以电力工业为主的公用事业中，也组建了各类托拉斯。一时间，托拉斯犹如雨后春笋，林立于美国的经济社会中。到美国企业联合的第一个高潮接近尾声的１９０４年，主要工业部门的联合与兼并已经完成。这一年，美国当时的一位著名经济学家约翰•穆迪出版了《托拉斯真相》一书，书中总共列举了４４５家托拉斯，包括工业托拉斯、公用事业托拉斯和铁路托拉斯。其中重要的工业托拉斯有３１８个，聚集的资本达７２．５亿美元，拥有５２８８家地区性工厂，“实际覆盖了美国工业生产的一切领域”。在这３１８个工业托拉斯中，有２３６个是１８９８年１月１日后联合而成的，聚集的资本达６０．５亿美元。其中美国钢铁公司资本１４．０４亿美元，控制的工厂为７８５个；标准石油公司资本９７５０万美元，控制的工厂约４００个；联合烟草公司资本５．０３亿美元，控制的工厂约１５０个。在公用事业领域，几个大的托拉斯联合了１３３６个公用事业公司，资本达３７．４亿美元。在铁路系统中，６个金融垄断组织控制了全国９５％的铁路，资本占铁路总资本（９４亿美元）的８０％。当时，美国各类托拉斯的总资本额已超过２００亿美元，【注释】 Harold U.Faulkner, The Decline of Laissez Faire: 1897-1917. New York.1951. Pp.161-162. 其中美国钢铁公司资本额数字引自 Walker, The Epic of American Industry. P.249. 【注尾】 而到１９１９年美国企业联合的第二个高潮来临前夕，仅占企业总数３．６％的大垄断企业雇用了全国５６％的工人，产值占全国工业总产值的６７．８％。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire: 1897-1917. P.155. 【注尾】 企业联合运动的影响 企业联合与兼并浪潮对美国社会经济生活与人们心理造成了巨大的冲击，其范围之广、程度之深，正如当时两位美国经济学家所描述的：“最近出现的联合仅仅在规模上就足以使那些看到它们发展的人们大吃一惊。即使回到石碳纪去，地球上又重新住满了恐龙，这种在动物生活中引起的变化似乎也不会比这些像巨型怪兽一样的公司在企业界引起的变化更大。”【注释】 John Bates Clark and John Maurice Clark, The Control of Trusts. New York.1912. Pp.14-15.【注尾】 联合与兼并首先使为数众多的中小企业在竞争中受到致命威胁。大企业凭借自己占有的雄厚资本，使用各种经济的和超经济的手段来对待中小企业竞争者。它们为了应付某一地区的竞争，可以在这一地区降低自己的商品价格，而在另一地区相应提高价格以获得补偿。为了挤垮竞争者，它们可以蚀本推销某些以特殊商标为标志的商品，待垄断了该地区的该类商品市场后，再提价销售以普通商标为标志的同样商品。大企业凭借垄断优势，还强行推行“结卖合同”，用搭卖方式把销路不畅的产品与畅销商品或生活必需品一起推销出去。它们还利用回扣制度或优先合同制度来承揽业务或占领商品市场。它们甚至使用黑名单、联合抵制、间谍活动、恫吓等手段来对待竞争者。这类不公平竞争的结果，常常使得中小企业陷于破产、遭到兼并。据统计，从１８９５－１９０４年间，美国“几乎有一半企业被吞并了”。【注释】 Ｈ．Ｎ．沙伊贝：《近百年来美国经济史》。中国社会科学出版社。１９８３年版。第１１９页。【注尾】 一位研究标准石油公司发展史的学者写道：“在洛克菲勒走过的道路上，遍布着破了产的人和被遗弃的工厂，摆在他面前的只是对于巨大财富资源的不容置疑的控制。”【注释】 本•巴鲁克•塞利格曼：《美国企业史》。上海人民出版社。１９７５年版。第２７６页。【注尾】 企业的联合对工人也造成了很大威胁。由技术的改进和效率的提高所造成的技术性失业已是人所共知的事实，如果说这是资本主义的进步所带来的不可避免的后果的话，那么，联合企业利用资本合并后所增加的力量来对付工人则属于纯粹的人为结果了。美国钢铁公司在２０世纪３０年代中期以前，一直禁止工人建立自己的工会组织，并且依靠自己在钢铁业中的垄断地位，成功地阻止了其它钢铁公崐司工人工会组织的建立，致使该行业工人只能孤身面对强大的资本统治，从而处于更加无权的地位。 企业的联合原本是经济发展中的一个进步，理应在生产效率提高、成本降低的基础上使广大消费者受益。垄断资本家为了使企业联合运动获得支持，也正是如此宣传的。然而事实却与此相反。大企业在垄断了生产和市场后，非但没有降低产品价格，反而推行商品垄断价格，把自由竞争时期的商品价格提到了一个新的高度。美国商务和劳工部所属公司事务局１９０７年的一项调查报告指出：１８９７年以前的石油产品价格统计数字显示，“标准石油公司所谓的由于它的非凡的效率，它已使石油价格降到了一个比企业在正常竞争条件下和企业掌握在众多小康采恩手中所能达到的更低的水平的这个历史上著名的声明是谎言。”而１８９７年以后，“标准石油公司不断地利用自己的权力不仅绝对地提高成品油价格……而且相对地提高原油价格。”【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire: 1897-1917. Pp.167-168. 【注尾】 美国钢铁线材公司的铁丝网线比一般的铁丝贵５０％，在回答工业委员会关于为什么这样定价的质询时，该公司董事长竟然直言不讳地声称：“因为我们实际上拥有美国现存的铁丝网线及其制造设备的一切专利，而且我们声明：任何人制造铁丝网线都将侵犯我们的权利。”【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire: 1897-1917. P.159. 【注尾】 这也就是说，当该公司垄断了铁丝网线的生产后，它就有权任意提高其产品的价格。事实证明，企业的联合与兼并以及垄断的形式确实提高了生产能力，但企业巨头建立垄断只是为了获取更高的垄断利润，而广大消费者从企业的垄断中所得到的只是花费更多的钱去购买垄断企业的产品。 企业联合也对整个社会构成了威胁。这种威胁在经济上的主要表现是：垄断企业发行的股票中掺水股（虚股）增多，从而增加了经济的不稳定性。美国最大的垄断企业之一、美国钢铁公司在１９０１年成立时，帐面上资本总计为１４．０４亿美元，其中优先股为５．１亿美元，普通股为５．０８亿美元。但是据联邦公司事务局后来的调查，证明该公司组建时，全部资产的实际价值（包括矿产）总共只有６．８２亿美元，５０％以上的帐面资本没有任何实际上的有形财产做担保。也就是说，所有的普通股和１／４以上的优先股都是掺水股！【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire: 1897-1917. P.167. 【注尾】 公众购买的普通股形同一张印着花纹和票面价值的纸，其实际价值只能靠公司经营成功后的资本增殖来充填。在公司经营顺利时，这是可能做到的；一旦公司经营不善或破产，这些股票无异于一堆废纸。股票发行中的这种弊病正是１９２９年美国经济大崩溃的主要原因之一。这个漏洞直到３０年代新政期间才由两个有关证券发行和交易的法律补上（参阅第四章第一节）。 企业联合运动对美国社会的威胁也表现在政治方面。当时的“黑幕揭发者”所揭出的丑闻不仅有企业界的营私舞弊，涉及政界的丑闻也屡见不鲜。大垄断企业向美国两大政党领袖竞选的政治“捐款”已司空见惯、甚至习已为常了，而其它方式的丑闻也层出不穷。如标准石油公司通过安排亲信，打通了通向华盛顿的所有渠道，国会许多议员都是领取该公司薪金的人。１８８５年，纽约一家石油公司控告标准石油公司为了破坏原告的工厂，贿赂工厂经理把石油加热到能炸毁工厂的程度。但由于法官得到标准石油公司的贿赂，只以轻微的处罚了结此案。【注释】 塞利格曼：《美国企业史》。第２８２、２７９页。【注尾】 一些大的铁路公司在州中占据了经济上的统治地位后，实际上便成了该州立法机构中除参、众两院外的第三院。它们使用合法的游说或非法的贿赂等手段，来保持自己对该州政治生活的控制。例如在加利福尼亚州，一切涉及南方太平洋铁路公司垄断问题的立法及判决，最终均是出自设在萨克拉门托第四街和汤森大街上的该公司办公楼。【注释】 Douglass, The Coming of Age of American Business. P.345. 【注尾】 政治上的腐败引起了舆论的普遍不满。人们一般认为这种腐败是与托拉斯的作用紧密相关的：由于垄断的形成，资本大规模的聚集，金融寡头实际上控制了国家主要的经济命脉，从而也就很容易控制国家的政治生活。早在１８８８年，查尔斯•埃利奥特在《美国民主的运转》一文中就指出：大公司，作为组织单位来说，其规模已远远超过了各州的政府机构；相比之下，各州政府机构小得就像是这些公司的封地。【注释】 Richard Hofstadter, The Age of Reform: From Bryan to FDR. New York.1960. Pp.231-232. 【注尾】 到了１８９８年以后，巨型的公司组织和联锁董事会制度又使得无论是州还是联邦的政府都相形见绌。如摩根集崐团在１９１２年时拥有１１２个公司中的３４１个董事职位，总资本达２２２．４５亿美元。这个并不完全的统计数字是全部新英格兰不动产和动产估值的３倍多，是南方１３州全部财产估值的２倍多，比密西西比河以西的２２个州的全部财产还要多。【注释】 Hofstadter, The Age of Reform. Pp.232-233. 【注尾】 此外，摩根家族控制的银行在联邦储备系统建立之前，实际上充当了美国的中央银行。这种形势对联邦政府构成了真正的威胁，因而引起了政界人士的不安。 反垄断的思想传统 由于上述种种弊病，企业联合运动和垄断引起了越来越多的不满和反抗。在美国的经济思想界，自由放任、自由竞争和机会均等的思想长期占据统治地位，企业界也是如此。这不仅与当时美国资本主义经济发展水平相适应，也与美国经济思想的传统有关，而美国人的经济思想传统又来源于前宗主国——英国。 早在１６世纪都铎王朝后期，英国便出现了反垄断的思想。当时，英王总是把对外贸易的特许权和许多商品的专卖权授予一些大商人和新贵族，以换取他们的部分收入。这种获得岁入的办法远比通过国会征税要容易得多。这种作法，在都铎王朝的初期由于新贵族和新兴资产阶级的力量和地位尚不巩固、需要王权的支持和保护，因此未引起过多的反感。但是到了都铎王朝后期，随着资本主义的发展和新兴资产阶级力量的逐步壮大，专制王权的这种作法阻碍工商业发展的负面作用便显得越来越突出，而新兴资产阶级对此的反感和反抗也越来越激烈。１５１６年，托马斯•莫尔首次使用了“垄断”一词来描述这种排斥他人的专卖和类似行为。１５９７年，国会对伊丽莎白女王把许多商品专卖权赐与廷臣宠幸的作法提出了抗议。１６０１年，国会再度对专卖权展开攻击，终于迫使女王允诺停止出售专卖权的作法。在法律上对垄断问题作出裁决的首次案例发生在１５９９年。此案是由伦敦制衣商同业公会于１５７１年制定的一条规定引起的。这条规定要求该行会的制衣商在雇用非行会会员时，比例不得高于所雇用的行会会员。作为该行会成员的戴夫南特拒绝遵守这一规定，而后又拒绝支付该行会为此而征收的罚金。于是该行会命令其成员赫迪斯从戴夫南特的家中强行取走了与罚金同等价值的成衣，充作罚金。戴夫南特因此而指控赫迪斯未经允许擅入私宅。他的律师在辩护中指责伦敦制衣商同业公会的这条规定因可能导致垄断的产生而违法。法庭在判决中接受了这种解释，裁定：“把一切交易和买卖集中于一个厂商或一个人，而排斥他人的这种性质的规定是非法的。”【注释】 Dethloff, American Business History: Case Studies. P.212. 【注尾】 法庭当时所遵循的反垄断法律尚属不成文法范围。到了斯图加特王朝时期，由于英国资产阶级已发展为政治上一支强大的力量，反垄断的思想也得到加强。为了彻底结束专制王权授予私人专卖权的作法，英国国会于１６２４年通过了《垄断法令》。这是关于垄断问题的第一部成文法规，它反映了在经济和政治上已经强大起来了的英国资产阶级对以封建专制王权为基础、以私人封建特权为表现形式的垄断的普遍反感。这种思想和情感随着英属北美殖民地的建立和发展，也自然而然地感染了到新大陆去追求自由和机会均等的拓荒者。 殖民地时期，北美移民对垄断的普遍反感主要表现在对英国王室特许的贸易公司在北美的活动和特权的厌恶和反抗上。１７７３年１２月，波士顿居民将东印度公司从伦敦运至波士顿港的一船茶叶倾入海中的“倾茶事件”，便是对这种封建垄断进行反抗的一次爆发。而马萨诸塞议会所宣布的“在我们中间不应有特许的或被承认的垄断权，这类新发明不可能对国家（哪怕是暂时地）有利”【注释】 Dethloff, American Business History. P.213. 【注尾】 则是北美殖民地移民反垄断态度的集中体现。美国独立后，反垄断的思想传统延续下来。自由、机会均等、个人独创精神被视为立国的根本，而垄断权则被视为扼杀这些精神和原则的罪恶。１８２４年３月２日，联邦最高法院在“吉本斯诉奥格登”一案的判决中，否决了纽约州立法机构授予利文斯敦－富尔顿轮船公司专营该州及西部地区水域运输的垄断权。最高法院首席大法官约翰•马歇尔宣读的这项判决被当时全国的新闻界和报纸称赞为“意义深远、巧妙高明和富有远见的”，后来的学者也认为这项判决使美国的商业从私人特权的控制中解脱出来。【注释】Dethloff, American Business History. P.214.【注尾】 对于独立后各州立法机构以法律特许工商业公司成立的作法，许多美国人也提出了批评。他们把这种特许公司看作是对美国民主制的一种新的威胁，认为所有这些特许公司都是“垄断企业，因为它们是被特意创造出来以增强财富的权力、在人民中间制造不平等和破坏自由的崐”，他们甚至指责：“允许在这片土地上遍布着公司，就是允许一个特权贵族（即使没有授予他们这样的封号）阶级的存在。”【注释】 Dethloff, American Business History. P.215. 【注尾】 正因为如此，许多州后来都制定了“公司法”，将特许公司制改为一般公司制，原来以州法律授予特许状的作法改为由州行政机构发放公司成立许可证的办法。上述这些措施主要是针对私人公司而言，至于州营的合资公司，许多州的立法都是禁止其建立的。如１８４６年以前，纽约州的普通法律便不允许成立州营合资公司。究其原因，主要是公众担心州政府的力量在经营中压倒私人的力量，造成竞争和机会上的不平等，或造成垄断。１９世纪末期，当企业联合与兼并的浪潮铺天盖地袭来之时，绝大多数美国人尚未作好接受这个事实的思想准备，他们依然故我地恪守着自由竞争的原则和反对垄断的习惯。尽管１６世纪带有封建色彩的专卖权与１９世纪资本主义的垄断在性质上已完全不同：前者是人为因素形成的垄断，而后者则是经济发展的自然因素形成的垄断，但两种不同性质的垄断在现象上的吻合已足以使在自由竞争和反垄断的习惯与法律下成长起来的人们自然而然地排斥企业联合运动，更何况这个运动带来了如此众多的弊病。 《谢尔曼反托拉斯法》的制定 对企业联合运动的反抗主要来自３个方面，即消费者、中小企业主和农工联盟运动。中小企业主抱怨垄断企业的不公平和非法的竞争方式削弱了他们的地位，并将他们中的许多人逐出了企业界；消费者则对企业联合运动带来的物价上涨产生了忿满情绪。农民从“格兰其运动”时起就对铁路部门和其它工业部门的垄断极为反感。他们认为垄断不仅使农产品的价格降低，而且也使他们所需的工业品的价格上升。１９世纪７０年代，中西部和西北部的７个州曾以“反垄断”等名称组织了第三党，并在１８８４年大选中提出了反垄断党的总统候选人。格兰其运动退潮后，南部和西部各州农民又于８０年代组织了比“格兰其”更具活力的农民联盟，其中一些州的农民联盟还与当时新建立的工人组织建立起联盟关系，形成了农工联盟。８０年代末，农民联盟或农工联盟控制了南部和西部的８个州，他们拥有４４名国会众议员和一些国会参议员的席位，形成了一股强大的政治力量。１８９２年组建的平民党便是在这个联盟的基础上成型的。农工联盟对托拉斯的看法从当时的一位历史学家Ｗ．Ｓ．摩根的叙述中可见一斑：“法律准许存在的垄断是由法律特许的，也应由法律来控制。托拉斯是反对合法贸易的一种阴谋。它反对人民的利益和公众的福利。它正在运用自己的影响使道德败坏，它与自由制度完全不合谐，对我们的自由构成了威胁。参加托拉斯是应受到严厉惩罚的一种罪恶。托拉斯不过是垄断的别名，垄断正在政府中行使着比人民所拥有的更大的权力。”【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.439. 【注尾】 农工联盟事实上成了美国反托拉斯行动的主流，该联盟以及广大消费者对托拉斯的反抗实际上代表了公众对企业联合运动的态度，而这种情绪无疑影响了舆论界。 １８７９年，亨利•乔治出版了《进步与贫困》一书，提出解决垄断弊端的问题。１８８７年，贝拉米在《回顾》一书中提出了由国家来管制垄断企业的方法。１８９４年，亨利•劳埃德著《财富反对国家》一书，猛烈地抨击了标准石油公司。１９０２－１９０４年，伊达•塔贝尔在《麦克卢尔》杂志上发表了揭露垄断企业黑幕活动的系列文章，标题为《标准石油公司史》，指责托拉斯的权力是基于“原始的特权”。托马斯•劳森在《人人》杂志上以《疯狂的金融》为题发表系列文章，揭露并遣责垄断资本家的腐败及其股票投机活动。查尔斯•拉塞尔在同一杂志上发表的系列文章《世界上最大的托拉斯》以及厄普顿•辛克莱的小说《弱肉强食》把肉类托拉斯损害国家利益以获取财富和垄断地位的非法行为公诸于众。贝克尔在《麦克卢尔》和《科利尔杂志》上的系列文章《审判铁路》揭发了铁路大王们的一系列违法行为。伯顿•亨德里克则在《人寿保险真相》等文章中攻击了保险公司一系列不道德的行为。【注释】Faulkner, The Decline of Laissez Faire. Pp.177-178. 【注尾】 反对企业联合运动的势力及社会舆论也迫使政界做出了反应。１８７２年，民主党和共和党都开始反对政府向铁路合营企业及垄断企业提供财政援助。到１８８８年，当时的４个主要政党（民主党、共和党、禁酒同盟和工会联合党）都把反对托拉斯的内容写进了自己的政治纲领。到１８９０年，１４个州的宪法中载入了禁止垄断或限制贸易的条款。１９００年，在州宪法中明文规定反对垄断的州崐增加到２７个，另有一些州则制定了反托拉斯的法律。然而各州的反托拉斯法律往往由于大垄断组织的跨州经营超出了州宪法和法律管辖的范围，使得各州独立控制托拉斯的努力落空，人们只得求助联邦对托拉斯组织采取行动。１８８０年，联邦众议院和纽约州参议院分别建立了各自的委员会对托拉斯和垄断问题进行调查，结果证实了人们普遍不满和感到担心的种种弊病的存在。１８８９年，哈里逊总统敦促国会制定法律反对具有阴谋性质的托拉斯组织。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.177; Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.381.【注尾】 国会在这一时期对反托拉斯问题并不重视。政界的许多人士需要企业界金钱的支持，他们并不想自毁财神，甚至也不愿意对支持自己的财神们做出限制。真正对由托拉斯兴起而造成美国工业领域竞争减弱感到担忧的，在国会中只是少数人，其中包括俄亥俄州的联邦参议员约翰•谢尔曼。此时他在联邦参议院已任职２５年，曾任参院财政委员会主席１０年之久。１８７７－１８８１年在拉瑟福德•海斯总统任内担任财政部长，在麦金莱总统任内曾一度出任国务卿。也许正是由于他在财政、经济领域中的任职经历及经验，使得他对托拉斯可能给美国经济造成的损害有着比其他人更深刻的认识。他从１８８８年起，每年国会开会期间都提出反对垄断和贸易限制的立法草案。他认为，在托拉斯威胁到美国民主和自由传统的时候，国会应该立法以保护“个人在反对联合起来的法人集团的财富和权力方面的权利”。谢尔曼指出，托拉斯的建立所造成的财富积累导致了权力的集中，从而威胁到自由、独立和个人行动的传统。这种集中起来的权力也以人们不希望看到的方式影响到了美国的社会特性。他警告说，如果听任现在企业垄断趋势发展，那么，美国人不久将面对“一个垄断了一切生产的托拉斯和一个决定一切生活必需品价格的主人”。【注释】Blackford ＆ Kerr, Business Enterprise in American History. P.223. 【注尾】 尽管谢尔曼大声疾呼，他在１８８８年和１８８９年提出的立法草案并未使参议院作出反应。与此同时，众议院在１８８９年提出了１６个各种各样的反托拉斯法案，却没有一个能够获得小组委员会的通过。 １８９０年３月，谢尔曼第三次将他的反托拉斯立法草案提交参议院讨论。在公众、特别是西部和南部各州农工联盟运动的压力之下，参议院经过５天的辩论，在没有举行任何听证会的情况下，终于以３１票对２８票的微弱多数同意将此法案提交参院司法委员会审议。６天后，参院司法委员会拿出了一项将谢尔曼的原议案修改得面目全非的新议案。在新议案中，谢尔曼原议案中的一些重要条款，如对农民和劳工组织根据该法令免于起诉的条款，均被删除，仅保留了过去不成文法中关于禁止垄断和贸易限制的原则，至于如何确定具体的企业联合究竟合法还是非法，则留给了法庭去判断。正因为如此，谢尔曼本人曾认真地考虑过是否应投票反对这个以他的名字命名的所谓的反托拉斯法案。４月，参议院以５２票对１票的压倒多数通过了司法委员会提出的这项新法案。众议院在经过两次会议讨论后，也以２４２票对０票一致通过了这项法案。该法案于１８９０年７月２日经哈里逊总统签署，成为正式法律。谢尔曼本人最终还是投票支持了这项法律，他也承认，“要用法律语言在合法与非法的企业联合之间划出一条精确的分界线是很困难的，这只能留给法庭在每一个特定的案例中去确定。作为立法者，我们所能做的一切就是公布总的原则，我们相信法庭将运用这些原则，并贯彻这项法律的意图……”【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.448. 【注尾】 由于这项法律是未经仔细调查和认真辩论就通过的，许多学者认为它不过是国会和政府应付农工联盟、消费者和中小企业主关于管制托拉斯的压倒一切的强烈呼声的产物。默尔•芬索德等人更明确地指出：“正是这个农工联盟运动，把第一批美国反托拉斯法律放入了法令文本，并把激情和有关的词汇注入了反托拉斯立法运动……”【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.439. 【注尾】不过，作为美国国会通过的第一部禁止垄断和贸易限制的法律，《谢尔曼反托拉斯法》在确定美国经济活动的总规则、确认联邦政府拥有管制私人经济活动的广泛权力方面，仍然具有重要意义。 《谢尔曼反托拉斯法》全文共８项条款，但最重要的是前二款： “第一款 以限制州际或对外贸易、商业为目的的一切合同、托拉斯及其它形式的企业联合及阴谋，均属非法。签订任何此种合同，或从事任何此种联合或阴谋的任何人，根据法庭的裁决，将被判处５千美元以下罚金；或一年以下监禁；或崐两罚并处。 “第二款 凡垄断、或企图垄断、或与他人联合或共谋垄断州际或对外贸易、商业中任何部分的任何人，将被认定犯有轻罪，根据法庭裁决，将被判处５千美元以下罚款；或一年以下监禁；或两罚并处。”【注释】 Dethloff, American Business History: Case Studies. P.227 【注尾】 此外，谢尔曼法规定了该法实施的地域范围（第三款）、联邦巡回法院根据衡平法原则复审有关案件的权力（第四、五款）、对违法财产的处置（第六款）、以及受害人可要求违法者偿还３倍于受损额的赔款的权利（第七款）。 《谢尔曼法》的实施 《谢尔曼反托拉斯法》制定后，执行的效果并不理想。到１９１４年，在历届联邦政府提出的反托拉斯诉讼中，胜诉率只达６０％。在最高法院中，联邦政府的胜诉率也只有６７．２％，【注释】 Albert W.Niemi Jr., U.S.Economic History. Chicago. 1980. P.351. 这二项数字是根据该页提供的数字计算而得。【注尾】 其余均以联邦的败诉而告终。因此，不少美国经济学家和历史学家认为谢尔曼法实际上“失败了”。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.184; Hofstadter, The Age of Reform. Pp.245-256. 【注尾】 从该法制定到１９０１年西奥多•罗斯福上台的１１年时间里，联邦政府总共提出过１８项有关托拉斯的诉讼，其中最重要的案件是１８９５年的“合众国诉伊•西•奈特公司案”。该公司被控将全部股票卖给美国制糖公司，从而加剧了垄断。然而最高法院在判决中却认为，当事的公司属于制造业，只是“间接地”与“商业和贸易”有关，不在谢尔曼法管辖的范围之内。至于美国制糖公司，它刚刚收购了宾夕法尼亚的４家糖厂，从而控制了全国９５％的砂糖生产。对于这样一个显然违反了谢尔曼法有关规定的名符其实的大垄断公司，最高法院在判决中却认为它仅在宾夕法尼亚一州之内控制了制糖业，并未直接妨碍州际贸易，因此不违反谢尔曼法。【注释】 A．D．Neale ＆ D．G．Goyder, The Antitrust Laws of the United States of America: A Study of Competition Enforced by Law. Cambridge University Press. 1980. P.19. 【注尾】 在以反托拉斯著称的西奥多•罗斯福任内，联邦政府涉足了４４项反托拉斯诉讼。其中最重要也是最成功的当属１９０４年关于北方证券公司的诉讼案。该公司是控制“南方太平洋公司”和“联合太平洋公司”铁路的哈里曼财团与控制北方铁路的希尔－摩根财团之间竞争后妥协的产物。两大财团为了协调它们在控制“北方太平洋铁路公司”上的竞争，以控股公司的方式建立了北方证券公司。它们通过控制大北方公司、北方太平洋公司、芝加哥公司、伯灵顿－昆西公司等几家铁路的股票，试图在西北部建立铁路运输的垄断。这家公司的成立，消除了两大财团及有关各中、小公司在西北部铁路运输上的竞争。然而，该公司建立不到３个月，联邦政府即根据谢尔曼法对它提起公诉。最高法院于１９０４年３月做出裁决，认为上述几家铁路公司通过北方证券公司实行合并的做法违反了谢尔曼法，应予解散。最高法院的判决使西奥多•罗斯福兴奋不已，他称这项判决恢复了联邦政府“在奈特案件中被剥夺了的处理工业垄断、抑制其发展以及管制联合企业的权力”。【注释】Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.180. 【注尾】 然而，这项被称为西奥多•罗斯福任内的“伟大成就”之一的北方证券公司解散案，其实际效果并非如罗斯福本人所陶醉的那样辉煌，它对大垄断公司的控制及其所有权的扩大连形式上的抑制作用都没有起到，不过是使它们转化为另外一种形式继续存在而已。北方证券公司解散后，所属北方太平洋公司和大北方公司的大多数股票落入了希尔－摩根财团之手，使该财团在实际上垄断了西北部的铁路运输。此外，北方证券公司的解散也没有能够阻止控股公司这种形式的联合。不仅以控股公司形式组成的美国钢铁公司继续存在和发展，而且以控股公司形式组成的联合企业此后反而大规模地组建和发展起来，在２０世纪２０年代企业联合与兼并的第二个高潮中，众多新建的控股公司畸型发展，对当时股票市场的疯狂投机活动起了推波助澜的作用。【注释】George Soule, Prosperity Decade: From War to Depression, 1917-1929. New York. 1975. Pp.301-303.【注尾】 在塔夫特总统任内，联邦政府处理了９０项反托拉斯案件，其中最重要的是有关标准石油公司和美国烟草公司两案。标准石油托拉斯曾在１８９２年被俄亥俄州法院判决违反该州有关的反垄断法律，但该公司９名董事会成员依然我行我素。崐几年后，该公司又被以蔑视法庭罪重新起诉，这样，它才被迫于１８９９年将托拉斯改组为控股公司形式，以逃避法律的追究。然而，１９０６年５月，联邦商务和劳工部公司事务局的一项调查报告显示，标准石油公司已直接或间接地控制了全国石油精炼工业生产的９１％，而且其所属的包括银行、矿产、运输、证券及公用事业公司在内的３３家子公司仍在继续使用不正当的竞争手段经营业务和扩大地盘。当年１１月１５日，司法部根据公司事务局的调查报告，正式向密苏里东区的联邦巡回法院递交了指控标准石油公司违反谢尔曼法的诉状。１９０７年秋，法院为此举行的为期１５个月的听证会开始。该公司律师争辩说：该公司下属公司均是经营单独商业而发展起来的自然产物，相互间从未有过竞争，因此该控股公司的建立也不构成妨碍竞争和贸易的垄断企图和阴谋。然而，联邦巡回法院经过调查和听证，于１９０９年１１月２０日作出判决，４名法官一致认定：新泽西标准石油公司及下属子公司由于非法垄断而违反了谢尔曼法。该公司不服，将此案上诉到联邦最高法院。最高法院经过调查、听证和辩论，于１９１１年５月１５日作出终审判决，支持巡回法院的裁决，认定该公司“不合理地”限制了贸易，违反了谢尔曼法，因此责令该公司解散，将股权拆散后按比例划分给各家子公司的股东，由他们分散独立经营。【注释】Dethloff, American Business History: Case Studies. Pp.224-225; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.455-456. 【注尾】 美国烟草公司是按托拉斯形式组织起来的一家制造业公司，同时又是一个控股公司。它从事香烟、嚼烟、鼻烟、雪茄和锡纸的生产。到１９００年时，它已控制了除雪茄之外的其它烟草产品的５０－９０％。１９０７年曾被联邦法院勒令解散，该公司也将此案上诉到联邦最高法院。在对标准石油公司案作出判决的同一天，最高法院也对烟草公司案作出了最后裁决。它以同样的理由、即所谓“合理原则”为尺度，指斥烟草公司“用把竞争者逐出企业界以垄断烟草业的方法”来达到“获得对烟草贸易的支配和控制的目的”，因此而触犯了谢尔曼法；判决书命令该公司解散，拆为十几家独立经营的企业，每家企业生产一项主要产品，相互间不允许合作或持有另一家企业的股票，以保持竞争。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.180; Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.457-458. 【注尾】 这两项判决虽然名义上和形式上解散了两个大垄断组织，但实际上，这些分散独立经营的工厂和公司依然保持着利益共同体的关系，依然象在以前统一管理下那样协调运行。标准石油公司解散后的第二年，股东们发现自己的股票价值已经成倍地增长；洛克菲勒和以前各子公司的负责人则发现联邦最高法院已经使得他们比以前更富有了。【注释】 Dethloff, American Business History: Case Studies. Pp.227-228. 【注尾】 谢尔曼法尽管在形式上解散了一些大垄断企业，但是它并未能从根本上阻止企业联合与兼并的浪潮，甚至可以说它根本就未能阻止这股浪潮。美国企业联合运动的第一个高潮正是在谢尔曼法通过后到来的这个事实就是明证。更值得注意的是，在谢尔曼法执行过程中，一方面是理应受到惩罚的大垄断企业不断地胜诉；另一方面则是根本不应属此法管制范围的工会却不断被控违反该法，并遭到处罚。 １８９４年，以芝加哥为中心的普尔曼铁路工人大罢工，反对公司开除由于支持附近工厂工人罢工而抵制普尔曼式车辆的工人。联邦法院以罢工阻碍了国家邮件投递为名，对罢工发出了禁令，联邦政府则派军队镇压了这次罢工。法庭在审理此案时，不仅判处罢工领袖德布斯等人犯有不服禁令、蔑视法庭罪，而且暗示罢工可被解释为谢尔曼法中所禁止的那种限制贸易活动的阴谋。德布斯等人因此而被监禁。联邦最高法院在复审此案时，竟维持原判。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.174-175. 【注尾】 １９０２年，北美制帽工人联合会反对康涅狄格州丹伯里的洛伊公司兼并一个倒闭的工厂，试图发动全国性的运动来抵该公司的产品。该公司控告工会违反了谢尔曼法。州法院和联邦最高法院以工会的联合抵制行动妨碍了商业和贸易为由，裁决洛伊公司胜诉，命令工会赔偿该公司３倍于公司损失费的赔款，加上利息共计２５．２万美元。洛伊公司据此查封了１９７名被告的家庭财产及银行帐户，而美国劳工联合会则被迫支付了赔款中的２１．６万美元。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.298; Fainsod et al., Government and the American Economy. P.175. 【注尾】 １９０６年，圣路易斯的布克炉灶公司工人举行罢工，抗议公司撕毁协议、拒绝继续执行９小时工作制。劳联号召联合抵制该公司产品，该公司将争端提交到法院。哥伦比亚特区联邦法院以妨碍商业和贸易的同样理由，认为劳联违反了谢尔曼法，因此发出禁令，禁止工会举行罢工和采取联合抵制行动。工会遵守了禁令中关于不将原告列入工会“不保护”名单的要求，但却反对禁令中的其它要求。结果，劳联领袖冈珀斯等人被法庭以“蔑视法庭罪”判处监禁。工会不服，认为这个判决实际上限制了宪法赋予公民的和平集会和言论自由的权利，遂将此案上诉到联邦最高法院。但最高法院却极力避免对这一有关宪法基本权利的案件进行审理，此案因此而搁置下来，直到１９１４年因其已超过诉讼时效而不再被法院受理。 在对付企业联合与兼并方面经常显得软弱无力的《谢尔曼反托拉斯法》已经成了法庭和垄断资本家对付工人的有力武器，这实在是对该法律的一大讽刺。幸亏约翰•谢尔曼本人已于１９００年病逝，假如他看到挂着他本人名字的这项法律是如此执行的话，真不知会作何感想。这种状况直到１９１４年《克莱顿反托拉斯法》通过方告一段落。 《克莱顿法》与《联邦贸易委员会法》 克莱顿法于１９１４年１０月１５日经国会通过、总统签署成为法律，其目的在于加强谢尔曼法。它对谢尔曼法中“限制贸易和商业”的含混词句作了具体的解释。该法第二款禁止销售商“对商品的不同购买者实行价格上的差别对待”，但 是允许由于“所售商品在等级、质量或数量上不同”而形成的差价存在，允许“由于销售或运输成本不同”而形成的较低商品价格存在，允许“出于正当的参与竞争的信念”而提供的不同价格的存在。第三款禁止销售商“以承租人或购买者不使用或购买竞争者的商品为条件，出租、销售商品或订立商品销售合同”。在此款条文后附有最高法院关于迪克公司案的一个判例：该公司拥有产销一种油印机的专利，并且把油印机的价格定得很低。但是购买这种油印机却附有一个条件，即必须购买和使用该公司的蜡纸和油墨。最高法院在判决中，裁定这种附带条件的销售是对产品专利权的合法使用。但克莱顿法的这项条款则将这种作法视为非法，而予以禁止。第七款禁止任何公司从事获得竞争者股份的交易或购买两家以上的竞争者公司的股票。以上三种在禁之列的商业活动，都是只在其“确实可能减少竞争或有形成垄断趋势”的情况下才予以禁止。此外，该法第八款禁止资本和赢利超过１００万美元的公司及资本超过５００万美元的银行与其它公司或银行建立联锁董事会，“它们之间竞争的消除将构成对反托拉斯法律的任何条款的违犯”。【注释】 Clair Wilcox ＆ William G.Shepherd, Public Policy toward Business. Illinois.1975.P.113; Fainsod et al., Government and the American Economy. P.495. 【注尾】 除了上述４种不法商业活动被禁止外，克莱顿法还 明确宣布工会和农民组织不在反托拉斯法禁止的“限制贸易和商业”的范围之内。该法第六款规定：“属于人类的劳工不是一种商品或商业物品。反托拉斯法律中所包含的任何条款均不得被解释为禁止以互助为目的而建立的没有股本或不以赢利为目标的劳工、农民或园艺组织的存在及活动；亦不得被解释为禁止或限制此类组织的成员依法实现其合法的目标；此类组织及其成员亦不得被认为或解释为是反托拉斯法律中所指的限制贸易的非法联合组织或阴谋。”【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.175-176.【注尾】 第二十款规定：“除非有防止财产的不可弥补的损失之必要”，否则禁止任何法院或法官在劳资纠纷中发布限制劳工抗议行动的禁令。【注释】 Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.411. 【注尾】 实际上，这一条款仅对法庭有关劳工的禁令做了某些限制，并未完全禁绝。如果联系到该法第十六款关于私人团体及政府可以依据反托拉斯法寻求法庭的安抚禁令这一规定来看，那么，第二十款对法庭禁令的限制作用就要大打折扣了。事实上，克莱顿法制定后，在劳资纠纷中，公司方面很快就更多地要求法庭对工人的罢工、联合抵制等抗议活动发出禁令，而不是象以前那样进行罪行起诉、要求损失赔偿。 克莱顿法有关劳工的条款曾受到冈珀斯和劳联的其他领袖大力赞扬，冈珀斯甚至称之为“劳工的大宪章”。但后来的事实完全否定了劳工领袖们最初的这种乐观看法。不仅法庭方面发出的对劳工不利的禁令不断增多，而且克莱顿法制定仅仅崐７年后，联邦最高法院在１９２１年初“杜普莱克斯印刷出版公司诉迪林案”中，竟然裁决工会的罢工和联合抵制行动触犯了谢尔曼反托拉斯法，并违反了法庭禁令中的限制。尽管工会方面的律师以克莱顿法中有关劳工的条款为据，极力申辩，最高法院却以克莱顿法“仅仅陈述了最理想的习惯作法应是什么”为由，【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.176. 【注尾】 驳回了辩护。这样，最高法院的裁决实际上重新申明，反托拉斯法同样适用于工会。 １９２５年，美国矿工联合会为阻止北部矿工生活水准的下降，举行罢工，并试图将南部矿工组织吸收进该矿工联合会。为此，科罗纳多煤矿公司控告美国矿工联合会违反了谢尔曼法的有关条款。尽管根据克莱顿法的有关条款，这类主要是由于工人为阻止工资下降而举行的集体罢工行动不在反托拉斯法管辖范围之内，但联邦最高法院却坚持判定说：虽然煤矿本身不是州际贸易，因此不属于联邦反托拉斯法的管辖范围，但是，工会会员所表现出来的试图阻止非会员生产的煤炭进行州际运输的激烈行动，的确是在谢尔曼法的禁止之列。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.176-177. 【注尾】 这个判例实际上等于宣布：一切有可能涉及州际商业的工会行动，不论其结果如何，都是一种非法的限制贸易的行动。 由此看来，克莱顿法对工人的保护是极其有限的。直到１９３２年３月国会制定《诺里斯－拉瓜迪亚法》，对克莱顿法第二十款关于限制法庭使用反劳工的禁令做了明确的重申，并禁止雇主与受雇工人签订以工人不参加工会为雇用条件的“黄狗合同”后，以反托拉斯法来对付工会的情况才日渐减少。此后，新政时期联邦最高法院对有关工会案件的更为宽松的裁决最终使工会从反托拉斯法中得以豁免。 在克莱顿法制定的前２０天，即１９１４年９月２６日，国会还通过了《联邦贸易委员会法》。该法第五款规定：“商业中的不公平竞争方法均为非法。”【注释】 Wilcox, Public Policy toward Business. P.114. 【注尾】 何为“不公平竞争”，该法未作具体解释，但禁止克莱顿法中所列举的４种违法商业活动显然是该法的主旨之一。该法设立了一个由任期７年的５名成员组成的联邦贸易委员会。５名成员中，同一党派的成员不得超过３人。委员会的任务，是制止个人、合伙组织和公司使用不公平方法进行商业竞争。联邦贸易委员会代替了以前的公司事务局，拥有比公司事务局更广泛的调查权力；它可以对从事州际和对外贸易的公司的“组织、业务、经营活动及管理”进行综合性的经济研究；也可以应司法部长的请求或自己主动地调查反托拉斯判决执行的情况和效果；还可以应法院的请求，在衡平法院中担任助审官，提出新的裁决意见。凡从事不公平竞争活动的个人、合伙组织和公司，在经正式起诉、传讯、听证证实之后，该委员会有权命令其“停止或放弃”这种不公平竞争活动。如被告无视命令，该委员会可向联邦法院提出控告。一旦法院支持该委员会命令，被告如再无视此项命令，将以蔑视法庭罪论处。１９３８年，《联邦贸易委员会法》第五款修改扩大为将“商业中不公平的竞争方式以及不公平或欺骗的行为或活动”宣布为非法；联邦贸易委员会关于“停止或放弃”不公平竞争活动的命令发出后，除非被告要求司法部门复审，否则应在６０天内予以执行；如无视或抗拒这个命令，被告的每一个抗拒行动将被处以最高达５０００美元的民事罚款。１９５１年，又进一步规定，被告无视或抗拒委员会命令期间，每一天都将被视为一个单独的抗拒行动。【注释】 Fainsod et al., Government and the Amercican Economy. Pp.494-495.【注尾】 《联邦贸易委员会法》制定的初衷，在于改进和扩大原联邦商务和劳工部公司事务局管制托拉斯的权力和效果，使只拥有调查权的公司事务局变为不仅拥有调查权而且拥有执行权的联邦贸易委员会。该法的制定和实施从后来的效果看，应该说基本达到了预想的目标。联邦贸易委员会的活动表明，它确实制止了不少不公平竞争的行为，从而在美国工业时代到来后，维护并确立了工商业领域内企业之间保持竞争的良好环境，保证了工商业社会的正常秩序。不可否认，工商业领域中的不公平竞争并未因《联邦贸易委员会法》的制定和联邦贸易委员会的建立而从此根绝，暗中进行的这类活动时有发生，也很难调查。但它们已不可能对工商业秩序构成真正的威胁了。 反托拉斯法评价 ……拉斯法律体系的主体，也标志着美国政府对工商业的管制已由铁路部门扩展到了整个工商业部门，虽然这种管制仅涉及到企业的竞争、联合及贸易等外部活动。从反托拉斯法律执行的效果来看，既有失败，又有成功。反托拉斯立法最初的主要目的在于制止企业的集中和垄断，正是在这个主要目标上，它显然失败了。１８９０年谢尔曼法制定后企业联合与兼并运动第一次高潮的形成，１９１４年克莱顿法制定后２０世纪２０年代中企业联合与兼并运动第二次高潮的形成，以及第二次世界大战后企业联合与兼并的第三次高潮形成的历史事实充分表明，反托拉斯立法根本无力防止或阻止生产大规模集中和垄断的浪潮。究其原委，既有主观上的原因，更有客观上的原因。从主观上讲，立法部门最初对这类法律在美国经济生活中的重要意义缺乏研究和认识，以至谢尔曼法的条文本身模棱两可。司法部门、特别是联邦最高法院在执行反托拉斯法时表现出了惊人的随意性：它既可以使美国制糖公司这样名符其实的垄断企业因属不“直接与商业和贸易有关”的制造业而从谢尔曼法中豁免（１８９５年奈特案件），也可以使同样属于制造业的美国烟草公司这样的垄断企业在违反谢尔曼法的裁决下解散（１９１１年美国烟草公司案）；它既可以用谢尔曼法并不禁止“合理的”贸易限制为理由，拒绝解散美国钢铁公司（１９２０年美国钢铁公司案），又可以用谢尔曼法禁止的是“一切”限制贸易和商业的活动为理由，判处密苏里货运协会的货运率及价格协定违法（１８９７年密苏里货运协会案）；它既可以拒绝解散连它自己都承认有过限制竞争和垄断生产企图和作法的美国罐头公司（１９１６年美国罐头公司案），又可以判处反对兼并和垄断的工人工会违反谢尔曼法（１９０２年丹伯里案件）。在１９２０年审理操纵美国钢铁价格达１５年之久的美国钢铁公司一案的判决中，最高法院竟然宣称：谢尔曼反托拉斯法“并不认为仅仅由于规模大或具有未实际使用的实力就是违法”。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.463. 【注尾】 这个“规模大不违法”的原则干脆就为企业的联合与兼并打开了法律的大门。难怪当时公司的律师们称谢尔曼法是“披着狼皮的羊”。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.161. 【注尾】 行政部门对反托拉斯法的态度也并不积极。在谢尔曼法通过后的十多年时间里，联邦政府部门中没有任何专门机构负责执行这项法律。直到１９０３年，司法部才成立了一个反托拉斯局，但经费每年仅有１０万美元。苦于经费不足，该局在西奥多•罗斯福时代雇用的律师平均人数仅有５人。而据专家估计，即使是最基本的经济管制，该部门所需人数也在２００人左右。【注释】Hofstadter, The Age of Reform. P.251.【注尾】 立法、行政、司法部门的漫不经心已经在主观方面决定了反托拉斯法不可能在制止托拉斯和垄断的建立上获得成功，而客观上的原因则注定了反托拉斯立法在阻止企业联合与兼并浪潮上的失败。众所周知，企业的集中与垄断是资本主义经济发展的必然趋势。这种趋势是资本主义经济的内在规律所决定的。它不以人们的意志为转移，是任何人为的手段、包括强有力的立法手段所无法阻止或改变的。由封建专制王朝出售专卖权而形成的人为垄断可以被资本主义经济发展的自然因素所摧毁，但由资本主义经济发展而形成的自然垄断则无法用人为因素来剔除。这正是企业联合与兼并以及由此而形成的垄断在美国屡禁不止的根本原因。就反托拉斯立法本身而言，它所包含的防止垄断、恢复竞争的基本思想实际上是从小商品经济中生长出来的自由竞争思想，它所遵循的原则也是自由资本主义发端时期所产生的一种习惯法的原则。用自由竞争来防止或阻止垄断，这种作法正与资本主义经济发展的内在规律背道而驰，因此，也就注定了它失败的命运。 在制止垄断方面必定失败的命运并不意味着反托拉斯法根本就没有存在的必要，否则，美国从谢尔曼法制定至今，就不会一而再、再而三地修改、补充反托拉斯立法了。前面已经提到，企业的联合与兼并运动引起了政治家的不安。也就是从这时起，防止私人经济垄断组织过分庞大而控制了国家政治生活便成了美国不少政治家的一种信念。当企业联合运动刚刚开始的时候，当时美国著名政治活动家兼历史学家亨利•亚当斯面对巨型公司的建立，曾于１８７０年非常悲观甚至略带绝望地写道：伊利铁路公司已经“证明它自己能够制服和践踏法律、习俗、礼仪以及社会所知的一切限制而可以毫无顾忌，并且迄今也没有被制止。在美国，人们普遍相信，比伊利大得多的公司最终成功地指挥政府的时代即将到来。”【注释】 Schlesinger, The Cycles of American History. P.235. 【注尾】 在企崐业联合运动进入第一个高潮后，西奥多•罗斯福多次表达了对工业秩序施加“必要的控制”以维护公众利益的思想，他说：“集权化已经出现在企业中。如果为了公众的利益想要控制这些不负责任的外在权力，那么只有一种办法能够控制它，即把充分的控制权给予一个有能力运用这种权力的主权体——联邦政府。”【注释】 Schlesinger, The Cycles of American History. P.237. 【注尾】 伍德罗•威尔逊也多次表示过对巨型联合公司权力不断扩张的担忧，他曾说：“如果垄断继续存在，它将永远占据政府的领导地位。我并不奢望看到垄断会自我节制。”【注释】 Woodrow Wilson, THe New Freedom. New York. 1913. P.286.【注尾】对于经济权力急剧扩大的垄断组织可能谋求相应的政治权力的这种担心构成了联邦政府干预经济的政治原因。反托拉斯立法作为国家管制经济的一项措施，对防止垄断组织控制和夺取国家政治权力无疑起了一定作用。在有关托拉斯问题的诉讼中，尽管垄断组织经常能够胜诉，但它必须受制于这些法律的这个事实本身已经确定了它在国家政治生活中的地位，更何况政府也能够不时地利用反托拉斯的武器来成功地对付大垄断企业的一些不法行为。这可以看作是反托拉斯法成功的一个方面，不过，与其失败比较起来，这方面的成功显然很有限。 在反托拉斯立法涉及的另外一个主要目标，即限制工商业生产和经营中的不公平竞争和贸易、保证经济的正常发展上，反托拉斯立法则明显地发挥了作用。反托拉斯法制定之初，行政当局、司法部门以及公众的注意力集中在制止垄断组织的建立和发展上面。由于工业的集中和垄断势不可挡，加之法律条文本身的含糊及执法者惊人的随意态度，几乎使得谢尔曼法夭折。１９１１年，在涉及标准石油公司和美国烟草公司的两个案例中，最高法院接受了１４年前密苏里货运协会案中被告辩护律师提出的“合理原则”，即谢尔曼法认定非法的只是那些不合理地限制贸易的行为，并不禁止“合理的贸易限制”。首席大法官怀特代表最高法院对标准石油公司案进行宣判时明确指出：“根据这种观点，这个法律（指谢尔曼法——作者注）显示了如下含义：它不限制签订与执行合同的权利，不论这种合同是由联合或是由其它因素所致；它并非要不适当地限制州际和对外贸易，而是要保护这些贸易不受新、老方式的限制；它要建立一种干预，即对不正当限制的干预。”【注释】Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.181.【注尾】它所认为有罪的只是那些“不合理地限制了竞争环境的合同与行为”。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.456. 【注尾】 最高法院接受“合理原则”，区分“合理的”与“不合理的”贸易限制的作法招致当时和后来许多历史学家、经济学家、政界人士、甚至司法界和法律界人士的严厉批评，认为此举削弱了谢尔曼法的力量。大法官哈伦就指责说，联邦最高法院“仅仅通过解释就修改了国会的这项法律，剥夺了它作为反对那些应被医治的弊端的一项防预措施的实际价值。”【注释】 Hofstadter, The Age of Reform. P.251. 【注尾】 然而，从反托拉斯立法的发展来看，应该说，尽管最高法院接受“合理原则”保护了垄断，却挽救了反托拉斯法，使它从不实际的制止垄断的目标上转变到限制不公平竞争和贸易的现实目标上来，从而避免了反托拉斯法彻底失败的厄运。 作为谢尔曼法的修正和补充法案，１９１４年的《克莱顿反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》显然受到了“合理原则”的影响，将立法重点放在了限制和禁止不公平竞争及贸易上面。政府部门反托拉斯行动的重点也作了相应调整。２０年代，联邦政府执行取悦于工商业的政策，反托拉斯法的执行非常不力。新政前期，为了鼓励工商业复兴，反托拉斯法暂停执行，但《全国工业复兴法》要求各工业部门制定“公平竞争法规”。这一时期，美国工商业领域各行业共制定了５５７个这类法规来禁止不公平竞争和贸易。《全国工业复兴法》被判违宪后，国会于１９３６年６月又制定了《鲁宾逊－帕特曼法》，目的也在于取缔不公平贸易。１９３８年，富兰克林•罗斯福总统将司法部的反托拉斯局从老罗斯福时代的５名律师增加到２５０名律师和经济专家的规模，但其主要任务已经从对托拉斯和垄断组织进行起诉，变成了管理价格和竞争行为。【注释】 Hofstadter, The Age of Reform. P.251.【注尾】 立法及执法重点的转移使得反托拉斯法律具备了在经济上继续存在的理由。 限制工商业生产和经营中的不公平竞争和贸易是反托拉斯立法在经济领域成功的一个重要方面。不过这方面的成功主要是表现在３０年代以后。如果仅从第一次世界大战前反托拉斯立法的实施情况来考察，应该作出这样的结论，即早期反托崐拉斯立法的实施基本上是失败的。尽管如此，这并不妨碍反托拉斯立法在美国政府干预经济的历史发展过程中所占据的重要地位。 四、《联邦储备法》与联邦储备系统 《联邦储备法》的颁布以及联邦储备系统的建立是美国早期国家垄断资本主义发展的重要里程碑。由于财政本身所具有的国家性质，以及银行在资本主义经济中的重要地位，在银行制度方面所表现出来的国家垄断资本主义现象与铁路运输、工业等领域的现象略有差异：国家对银行业的管理不仅时间早，可以说是自银行业出现便有。随着自由资本主义发展为垄断资本主义，国家对银行业的管理自然而然就具有了一种国家垄断资本主义的性质，《联邦储备法》不过是使这种性质得到加强而已。 早期的银行管制 自１７８２年美国第一家按照现代方式经营的银行——北美银行建立以来，美国的银行基本上都在州政府注册，由州政府进行管理（合众国银行和合众国第二银行除外）。这一时期，联邦政府虽然相继建立了合众国银行（１７９１－１８１１）和合众国第二银行（１８１６－１８３６），但两个合众国银行 的经营期限均为２０年。由于国会中反对建立国民银行、担心这类银行垄断金融、进而对国家权力形成威胁的势力强盛，以及州银行在金融业务的竞争中对它的恐惧和不满，两个合众国银行分别在经营许可证期满后关闭。其中合众国第二银行曾于１８３６年重新在宾夕法尼亚州注册为州银行，但是，此前由于当时的总统安德鲁•杰克逊决心搞垮合众国银行而从１８３２年开始逐步将存放在该行的近１１００万美元联邦存款提出，分别存入８家被称为“宠儿银行”的州银行，使得该行信用丧失殆尽。因此，在宾州注册的这家合众国银行被迫于１８４１年关闭。合众国第二银行的关闭标志着这一时期联邦银行活动的终结，也为此后近３０年的州银行在美国金融业中的兴盛和统治铺平了道路。 从１８３６年合众国第二银行失去了国民银行的地位后，州银行在金融业中的独存局面带来了美国金融业的自由银行时期。在这一时期中，各州相继放松了控制银行开业许可证的发放办法，许多州修改了银行法令，允许符合一定法律规定的任何人和任何私人团体无须经州议会的特别法令批准，即可获得开办银行的许可证。很快，州银行即从１８３４年的５０６家增加到１８４０年的９００家，１８６０年更达到１５６２家。【注释】 Hughes, American Economic History. P.196; 保罗•霍维兹：《美国货币与金融制度》（上册）。中国财政经济出版社。１９８０年版。第８２页。【注尾】 各银行都拥有发行钞票的权力。一时间，各种不同的银行钞票成为市场上主要的流通货币。到１８６０年，１５００多家州银行发行了１万余种货币，【注释】 Hughes, American Economic History. P.196.【注尾】 整个货币市场混乱不堪。许多种货币的发行仅有少量的准备金甚至根本没有准备金，因此，一遇大量钞票兑换硬币（此时银行一般都以金、银铸币为其准备金），银行无力支付而只得被迫停付或关闭。这种情况在经济危机期间尤为普遍。由此也就不可避免地造成银行钞票的贬值。实际上，这个时期中大部分州的银行钞票都是以低于其票面额的价值在市场上流通的。 没有统一的硬通货严重地阻碍了商业的发展，对商人、特别是从事州际贸易活动的商人来说，无谓地增加了许多繁琐的各种银行钞票的兑换率及折扣率的换算问题。此外，由州银行在地方上用普通纸印制的银行钞票也给伪造钞票提供了方便。当时，银行钞票的伪造十分普遍。这种状况对市场的发展和金融的稳定造成了很大威胁。１８３７年经济危机使得许多州对银行制度进行了某些改革，如限制银行钞票的发行数额；设立州银行专员或检查员对银行的活动进行监督和检查等等。但这些措施由于本身的不严密及执行过程中的渎职、懈怠，加之银行千方百计地逃避监督及想方设法地应付检查，结果并未使银行业的状况获得根本改观，甚至根本就没有改观。一些准备金很少或没有准备金便开业的银行，在得知银行专员前来检查时，便设法借款来装门面；还有一些银行索性在人迹罕至的边远小镇上开业，它印制的银行钞票却在商业繁华的地区流通。持有这类银行钞票的客户慑于路途的遥远和艰辛，很难到银行去兑换金银铸币，而银行专员和检查员也难得去这类银行监督或检查。人们把这类开设在野猫出没的边远地区的银行称作“野猫银行”。 联邦政府目睹了自由银行制度的种种弊病，却并不急于采取积极措施来加以管理和控制。为了避免联邦资金的损失，联邦政府从４０年代起，采用了一种“独立国库制度”（１８４０年１月国会通过《独立国库法》，第二年８月予以废除；１８４６年８月再次通过），即在各大城市建立由政府经管的国库分库，联邦政崐府的基金以金、银铸币的形式存放在库中；联邦政府的收、付款一律使用这种由财政部发行的金、银铸币，而不准使用州银行发行的纸币。这项制度的确保证了联邦资金的安全，但却是以极其消极的方式取得的。此外，由于它储存了大量硬币，并割断了联邦政府与银行业的联系，客观上限制了金融业的正常发育；它对自由银行制度的这种惧而远之的态度，则助长了金融业的混乱。 国民银行制度 内战的爆发使联邦政府认识到了控制金融业的重要性和必要性。由于战费的消耗，国库空虚，联邦政府被迫背离原来坚持硬币原则的立场，采取发行纸币、征税和发行公债的办法来筹措战费及其它联邦开支。１８６１年８月，国会通过《国内税收法》，对年收入８００美元以上的个人开征所得税，税率为３％，１８６２年１月１日开始生效。１８６２年初，国会又根据联邦政府的要求，通过了《法定货币法》，首次允许联邦政府发行“绿背纸币”作为偿付一切公、私债务的法定货币。为了推动公债的发行，国会于１８６３年２月根据联邦财政部长萨尔蒙•蔡斯提出的报告，通过了《国民银行法》。１８６４年又重新修订了这项法律。《国民银行法》的颁布，是美国联邦政府管理银行业的重要步骤，它不仅帮助联邦政府筹集了大量的战争经费，而且使联邦政府取得了管理国民银行券发行的权力，从而使美国历史上第一次出现了统一的国家货币。这项法律所建立的国民银行体系一直持续至今，因而在美国经济史上留下了永久的印记。 根据《国民银行法》的规定，股东在５人以上的团体方可领取全国性的国民银行营业执照，若要取得联邦许可证开办国民银行，该团体必须具备足够的资本：在不足６０００居民的地区开办国民银行，最低资本额为５万美元；在６千至５万居民的地区开办银行，最低资本额１０万美元；在超过５万居民的地区开办银行，至少应拥有２０万美元的资本。国民银行发行钞票需购买等于其实收资本股额１／３的政府债券，并把这些债券作为保证金缴存财政部长，然后按这些债券票面价值的９０％领取由财政部统一印制、背面印有发行银行名称的钞票来发行；国民银行相互间必须按十足面额来接受各银行发行的国民银行钞票；一旦某国民银行的钞票不能兑现，财政部即将该行缴存的政府债券在市场上公开出售，以所得款项支付钞票的兑现；任何国民银行发行的钞票总额均不得超过其股本的总额。国民银行需根据其货币发行额和存款额按比例拨出资金作为提存的最低准备金。纽约市各国民银行作为“中央准备城市银行”，其最低准备金比率为２５％，准备金形式全部为库存现金。其它１６个大城市的国民银行作为“准备城市银行”，其最低准备金比率也是２５％，但准备金形式只要求有一半的库存现金，另一半则可用在纽约市国民银行的存款来充抵。其余的市镇国民银行作为“乡村银行”，其准备金比率为１５％，其中２／５为库存现金，３／５为在“准备城市银行”的存款。除了上述主要规定外，《国民银行法》还对银行发放贷款的种类和金额等银行资金的使用做了种种限制，并设立了由总统任命的货币管理审计长来负责和监督该法的实施。【注释】 Robertson ＆ Walton, History of the American Economy. Pp.377-378; 霍维兹：《美国货币政策与金融制度》（上册）。第８３－８４页。【注尾】 《国民银行法》通过后，由于其严格的规定，很少有银行愿意领取联邦政府的经营许可证。到１８６３年６月３０日，全国仅有国民银行６６家，而州银行则有１４６６家。１８６５年３月，国会决定对州银行发行的钞票征收１０％的税金，使得当时主要靠发行钞票来贷款的州银行感到无利可图，于是，一些州银行索性关闭，但更多的州银行则被迫申请国民银行营业许可证。这样，到１８６６年６月３０日，国民银行增至１６３４家，州银行则减至２９７家。此后，州银行逐渐改变经营方式，从主要靠发行钞票来提供贷款变为主要靠吸收存款来提供贷款。经营方式的转变使州银行重新成为有利可图的行业，加上各州银行法一般均比《国民银行法》的规定宽松，因此，从１８７０年代中期起，州银行重新发展起来。１８９２年，州银行的数量再次超过国民银行。１９１０年，州银行的数量比国民银行多１倍，达到１４３４８家，当年国民银行数量仅有７１３８家。【注释】 Rebertson ＆ Walton, History of the American Economy. Pp.379-380.州银行的数字不包括未注册的银行和互助储蓄银行。【注尾】 国民银行体系的建立，使美国银行业管理从此形成了联邦和州两级管理共存的双线平行管理体制。 由于国民银行体系的建立和统一的按十足面额流通的货币的发行，使银行业的崐信用增加了。但在此后的经济运行中，这一体系也暴露出许多弱点。《国民银行法》对钞票的发行做了严格的限制，并且规定国民银行钞票发行总额不得超过３亿美元。这个总额按照各州人口及国民银行的具体条件进行分配。这就导致各州国民银行钞票发行额的分配极不均匀。例如，１８７６年马萨诸塞州新贝德福德市的国民银行钞票比任何一个南部州的钞票都要多；罗得岛按人口平均的国民银行钞票为７７美元，而阿肯色州仅为１３美分。【注释】 Paul Studenski ＆ Herman E.Kroose, Financial History of the United States. New York. 1963. Pp.178,181. 【注尾】 这种状况显然无法满足各地工商业日益增长的需要。此外，这项法律所规定的各类国民银行提存准备金的条款也有很大漏洞：条款虽规定了提存准备金的最低比率，但“准备城市银行”可将其准备金的５０％以存入“中央准备城市银行”的现金来充抵，而“乡村银行”则可将其准备金的６０％以存入“准备城市银行”的现金来充抵。而大银行则把小银行存入本行的准备金视作自己的准备金或现金存款而随意用其放款。这样，一旦小银行需要现金而向大银行提取存款时，大银行则由于已将存款贷出而无法支付现金，造成这种金字塔式的结构出现自下而上的现金危机和挤兑，从而导致金融动荡。这种情况在农村地区急需现款的春耕季节特别严重，而且时常发生。国民银行体系最大的缺点是没有建立一个中央协调机构来调整货币的供应量、控制信贷和进行票据交换。从１８７０年代起，以支票代替现金作为交易的支付手段在美国的经济活动中已占有越来越重要的地位，但由于缺乏全国性的票据交换所，使得国民银行体系的一项支票结算业务往往要历时１０个星期、历经十来家银行之手方能完成。这不仅耽搁时间，给客户带来极大的不便，而且由于每家银行均要收取手续费而徒使客户为此付出更多的钱财。另外，在经济危机期间，国民银行体系不仅无力帮助缓解危机，反而由于自己的脆弱而往往加重了危机。１９０７年危机期间，各国民银行由于现金缺乏而普遍停止了现金的支付。在一些城市，停止支付现金的行动持续了２个多月；国民银行的短期拆借利率竟高达１２５％，实际上中止了各类贷款。在货币需求增加的时候，国民银行却减少了货币的供应，这些措施只能促使危机蔓延。尽管财政部将提存准备金分配到各国民银行，而银行也发行“银行债务结算证书”用作临时货币，但却不足以阻止危机的蔓延。在这场金融危机的紧急关头，倒是Ｊ．Ｐ．摩根站出来，以其威望及其银行与子公司的财力，组织其他银行巨头大量购进政府债券，使财政部得以向各银行增加现金存款；同时，摩根等金融巨头合力安排资金，支持处于财政危机中的银行，并拯救了处于破产边缘的美国信托公司；摩根还在政府的许可下，通过美国钢铁公司收购了田纳西煤、铁矿和铁路公司的股票，阻止了可能发生的证券市场的崩溃。【注释】 Walker, The Epic of American Industry. Pp.284-288.【注尾】摩根的行动实际上是一种“没有中央银行的中央银行业务”。【注释】 Hughes, American Economic History. P.353.【注尾】 这个事实使得当时的政府、经济界、金融界和企业界人士都认识到，在这个国家的金融体系中，需要有一个中央银行。至于建立何种性质和形式的中央银行，各界人士则存在着分歧。 《联邦储备法》的制定 １９０７年金融危机刚过，国会便于１９０８年５月３０日通过了《奥尔德里奇－弗里兰法》，建议成立一些由１０家以上财务健全的国民银行组成的国民通货协会，以便在下一次金融危机时，提供临时的应急通货；同时，规定国会建立一个由参、众两院各９名议员组成的全国货币委员会来研究银行及货币制度的改革。全国货币委员会成立后，该法案的发起人、罗得岛的国会参议员纳尔逊•奥尔德里奇担任了委员会主席。１９１１年，奥尔德里奇以《货币立法的建议计划》为题，公开出版了自己关于银行制度改革的建议方案。该方案建议设立一种联邦政府基本不参与其运行的软中央银行制度，即在华盛顿建立一个国家储备协会，在全国１５个重要的金融中心地区设立其分支机构；国家储备协会由私人银行家负责，公众以及政府官员对此没有发言权。【注释】 Robertson ＆ Walton, History of the American Economy. Pp.396-397. 【注尾】 作为Ｊ．Ｐ．摩根的老朋友，奥尔德里奇显然受到摩根的影响，难怪人们认为“这位参议员的计划与其老友皮尔庞特•摩根过去想搞的其它大规模的金融重组计划非常相似”。【注释】 Hughes, American Economic History. P.353. 【注尾】 １９１２年，全国货币委员会以奥尔德里奇的建议方案为蓝本，向国会正式提交了银行改革报告。这个报告立即受到国会中进步党人和来自西南部及西部农业地崐区议员的激烈抨击，随即便被否决。１９１３年初，新上台的伍德罗•威尔逊总统敦促国会加快货币和银行体系的改革。当年４月，国会举行特别会议专门讨论此事，国会两院分别提出了自己的改革方案。经长时间的辩论和修改，接受了民主党保守派、进步党人及南部农业地区议员的部份意见，两院协商委员会终于形成了由弗吉尼亚州的国会众议员、众院银行和货币委员会主席卡特•格拉斯和俄克拉何马州国会参议员、参院银行和货币委员会主席罗伯特•欧文发起的统一的改革法案。１９１３年９月，该法案在众议院获得通过。１２月，参议院也终于通过了该法案。１２月２３日，经威尔逊总统签署，《联邦储备法》正式成为法律。 《联邦储备法》授权在美国建立全国性的联邦储备系统。根据这项法律，美国全国被划分为１２个联邦储备区，每区设联邦储备银行１家，分行２家；国民银行必须成为联邦储备系统的会员银行，州银行则可自行加入。领导联邦储备系统的是设在首都华盛顿的联邦储备委员会。此外，还设立了负责向联邦储备委员会转达银行界意见的联邦咨询委员会。这样，联邦储备委员会、联邦咨询委员会、１２家联邦储备银行和２４家分行、以及数千家私人会员银行就构成了最初的联邦储备系统。这个独具特色的中央银行系统是美国式解决矛盾方法的典型例子。当时，人们对７０多年前关闭的合众国第二银行的活动还记忆犹新；中、小银行家和各州对这家由联邦批准建立、由私人经营的庞然大物仍心有余悸；农业地区则担心金融大权集中在一小撮大银行家手中会助长“银行家的阴谋”；但大银行家却把合众国第二银行视为银行业改革的楷模和样板。作为中央银行的联邦储备系统的设立，正是这各种相互冲突的意见最后折衷的产物。它反映了各方面势力和利益集团的要求，在中央银行应是独家还是多家、应属政府所有还是私人所有、应由政府管理还是私人管理、应由中央管理还是地方管理、参加这个系统应是自愿还是强制等各方面均做了颇费心机的折衷平衡。 联邦储备委员会负责制定和全面协调联邦储备政策，对储备银行具有监督权。它由７人组成，其中包括财政部长、货币管理审计长、以及总统征得参议院同意后任命的另外５名成员。每一联邦储备区不能同时有２名委员。委员任期１０年，期满后不能再任。委员会的主席和副主席由总统任命，任期４年，其任期不必与总统任期一致。委员会有权执行独立的货币政策，而不必根据执政当局的意愿行事。每个联邦储备银行均由各自的银行董事会负责管理。董事会由９人组成，其中３人由联邦储备委员会任命，并从中任命１人为董事会主席；其余６人由该储备区各会员银行推选，６人中的３人为银行家，另外３人则必须是与银行没有关系的商业、工业和农业的代表。董事会的主要任务是负责管理本联邦储备银行的日常业务活动，制定本行的业务政策，并任命行长及其他银行官员，其中行长的任命需经联邦储备委员会批准。联邦储备银行本身并没有资金，其股本全部由本储备区各会员银行分担。加入联邦储备系统的每一个会员银行都必须购买等于其股本和存款总额６％的联邦储备股票，其中３％要以现款支付，另外３％则在以后接到通知时缴付。联邦储备银行在经营中获利，则可为此种股票支付６％的股息，超过６％的那部分利润除去开支等费用后全部上缴国库。会员银行根据类别必须保存不同比例的法定最低提存准备金：乡村银行为１２％，储备城市的银行为１５％，中央储备城市（纽约）的银行为１８％。【注释】 １９１７年，三类银行的最低提存准备金分别改为：乡村银行７％，储备城市银行１０％，中央储备城市银行１３％。【注尾】 联邦咨询委员会由各联邦储备银行董事会选派１名代表组成，它定期举行会议，将各区储备系统银行的意见和建议转达给联邦储备委员会。【注释】 Hughes, American Economic History. Pp.353-354; Robertson ＆ walton, History of the American Economy. Pp.397-398.【注尾】 联邦储备系统的运行 １９１４年８月，联邦储备系统正式建立，其职能主要包括制定和执行货币政策，清算银行和商业票据，代理国家财政业务，监督和管理银行业等。货币政策的制定和执行是联邦储备系统最重要的一项职能，其内容主要是根据经济和商业活动的盈缩来调节市场上的货币供应量，使之适应经济和商业往来的需要。在这方面，联邦储备系统根据法律的授权，主要采取了以下的方式来行使其职能。首先，联邦储备银行可以根据经济活动的需要，发行以黄金为担保的联邦储备券（目前市场上９０％以上的流通货币为此种纸币），还可在紧急时期发行没有担保的联邦储备银行券。联邦储备券由财政部统一印制，各联邦储备银行负责保管。如崐在工商业扩张期会员银行需增加其货币供应量，则可通过向联邦储备银行再贴现商业票据、借款、或出售手中持有的政府债券等方法来取得联邦储备券。由于会员银行的法定的提存准备金比率大大低于国民银行时期，它能够较容易地从联邦储备银行取得所需的货币，因此，这种制度实际上有效地消除了国民银行时期货币供应不足的普遍现象，增强了银行的放款能力。事实上，一家信用可靠的银行已经具备了足以应付该地区工商业扩张期货币需求的能力。为保持联邦储备券的信用及使联邦储备银行能够应付会员银行的借款要求，各联邦储备银行根据法律的规定，必须对其发行的联邦储备券保有４０％的黄金准备及１００％的商业票据准备；同时，对会员银行的存款及储备保有３５％的法币准备。【注释】 Faulkner, The Decline of Laissez Faire. P.50. 【注尾】 其次，联邦储备系统通过再贴现率的提高或降低，间接控制会员银行的信贷规模。如工商业扩张时期，联邦储备银行可降低再贴现率，使会员银行较容易取得货币去扩大其信贷；工商业收缩时期，则可提高再贴现率使会员银行不愿以较高代价来获取货币，从而也就使其放款规模收缩。不过，在实际运作中，这种使用再贴现率来控制信贷的方式并不十分有效。因为在经济危机时期，各银行害怕企业破产而收不回贷款，都不愿放款，即使联邦储备银行的再贴率降得很低，也无法鼓励会员银行来取得货币去放款，从而也就无法使恶劣的经济形势得以扭转。联邦储备系统调节货币供应量的第三种办法，是通过在公开市场上买卖政府债券的活动来控制市场货币供应量。在通货膨胀时期，联邦储备银行可在公开市场上出售部分库存的政府债券，回收一定数量的货币来达到减少市场货币供应量的目的；而在需要扩大信用时，联邦储备银行则可从公开市场上买进政府债券，而使现金流入市场，增加对市场的货币供应量。此外，联邦储备系统还可在黄金准备的限度内，指导会员银行增减存款准备金，从而对市场货币流通量产生一些影响。 在清算商业票据方面，联邦储备系统发挥了重要而有效的作用。由于会员银行必须把一部分现金储备存入该区的联邦储备银行，这样就使得联邦储备银行可以作为其会员银行的票据交换所。本储备区内会员银行之间的票据，只需在本区联邦储备银行中有关会员银行现金帐户间划拨、冲销，即能结清。跨储备区会员银行之间的票据，也只需在两区联邦储备银行中有关会员银行的现金帐户之间划拨、冲销即可。这无疑大大地加快了商业票据的清算速度。到７０年代中，各联邦储备银行每年处理的商业票据总数在８０亿张以上，总金额达４万亿美元。【注释】 霍维慈：《美国货币政策与金融制度》（下册）。第９页。【注尾】 联邦储备系统作为中央银行机构，代理了政府部门大量的财政业务。财政部将联邦资金存入各联邦储备银行，并开立支票帐户，而各联邦储备银行则作为联邦政府的财政代理人发挥其职能。它不仅负责办理政府债券的发行工作，而且通过公开市场的活动，承担了大部分政府债券的买卖业务，政府债券的偿还也主要是通过它来经办的。此外，它还代理财政部负责国家预算的出纳。 《联邦储备法》的通过和联邦储备系统的建立，确实纠正和弥补了美国银行业和货币制度上的许多缺陷，但它显然没有、也不可能解决美国货币和银行业方面存在的所有问题。在３０年代的大危机中，这一点表现得格外突出。尽管如此，它在联邦管理银行业和货币制度方面却迈出了一大步。 五、早期国家干预经济的特点 １９世纪末２０世纪初，随着美国经济从自由资本主义向垄断资本主义的过渡和全国铁路运输网的形成，美国国内的州际贸易活动大量增加，企业的联合与兼并运动使跨州的巨型企业不断涌现。已往州对经济的有限管制由于州际贸易超出了其管制范围而显得鞭长莫及、力不从心，并由此而逐渐退居次要地位，联邦对经济的管制则应运而生。 然而，由于自由放任思想的长期统治及其影响，不论是在政界还是工商界，不论是在政府中还是公众中，不论是在立法机构中还是司法机构中，并未形成对联邦干预经济的共识，更不必说在干预方式上的共识了。在有关联邦干预经济的问题上，且不说国会在立法过程中往往要经过是否有必要立法的辩论或周折，单是司法机构（特别是联邦最高法院）对干预的前后矛盾的解释就足以说明在这个问题上的混乱程度了。在行政机构中，联邦政府甚至对联邦参与经济是否符合宪法的问题都摇摆不定。此一时，联邦政府可以拿出款、物去援助私人企业；彼一时，总统却又把与经济界打交道的事推还给各州。例如，约翰•昆西•亚当斯总统力主联邦援助国内改进工程，特别是其中的运输设施的改进，并为此派出了军事工程人员协助铁路线的勘测，还敦促国会为国内改进工程拨出了比以往任何时候都要多的款项。然而，他的继任者安德鲁•杰克逊总统却认为，用联邦款项来修建这些工程不符合宪法规定，根据宪法，这些都应属于州和地方政府的责任。于是，杰克逊总统把国内改进运动中联邦资助完成的国家公路分别转让给了马里兰、弗吉尼亚、俄亥俄和印第安纳等州。【注释】Blackfork ＆ Kerr, Business Enterprise in American History. Pp.126-129.【注尾】 １８６６年，最高法院在“沃巴什铁路公司诉伊利诺伊州案”中彻底否定了州对州际贸易的管制权后，联邦的管制立法就成为必需了。事实上，在美国宪法中，早已把管制州际贸易的权力赋予了国会。宪法第一条第八款中规定：国会有权“管制对外贸易、州际贸易、及与印第安部落的贸易”。【注释】Leonard W. Levy, Kenneth L. Karst and Dennis J. Mahoney, Encyclopedia of the Amercian Constitution. Vol.4. New York. 1986. P.2099.【注尾】 然而，在直至１８８６年的近百年时间里，国会从未行使过管制州际贸易的权力。其原因主要是在自由资本主义时期的美国，州际贸易很少。在这方面，国会没有什么可管制的。当自由资本主义向垄断资本主义过渡时，州际贸易数量大增，而此时的国会则因已习惯于对国内贸易不闻不问而坐视各州自己去行使管制权。只是在最高法院否定了州对州际贸易的管制权后，国会才不得不开始其有关的立法行动。 从立法动机上看，国家对经济进行干预、实行管制的直接原因，往往是由于消费者或商业界中的一部分人（通常是中、小业主）为了使自己免受另一部分人（通常是工商业界中的大垄断资本家）的排挤或掠夺，而要求国家进行管制和干预。当这种呼声变得越来越强烈和普遍时，国会或联邦政府便不得不采取行动了。早期各州政府对铁路运营的管制是如此，联邦《州际贸易法》的制定也是如此，反托拉斯法令的制定更是如此。在反托拉斯法令的制定中，要求联邦管制的势力几乎囊括了除垄断资本家以外的一切社会集团，因为他们都毫无例外地受到了垄断资本家的无情掠夺。 反观国会和联邦政府对待干预经济的态度，可以看到，此时国家对干预经济是不感兴趣的，联邦主动地直接地要求干预经济的例子极为罕见，常常处于在公众的压力下不得已而为之的被动地位。在立法行动中，国会对联邦干预经济的议案不是长时期的议而不决，就是为平息公众的强烈不满而草草通过了事。《州际贸易法》的动议在国会经历了２０年的周折；而《谢尔曼反托拉斯法》则仅用了５天时间的辩论，没有举行任何听证会便通过了，致使司法部门对谢尔曼法的解释相互矛盾、混乱不堪。 联邦政府干预经济的目的与其说在于稳定经济，不如说在于防止强大的经济集团控制政府，也就是说，其目的既是经济的，更是政治的。西奥多•罗斯福总统虽然有选择地对几个引人注目的大托拉斯进行了起诉，但他却相信，托拉斯应该被作为一种现代生活的必然产物而予以承认和接受。他认为，试图“仅依赖一系列的法律起诉而使企业恢复到６０年前的那种原始状态，是不可能的”，并且告诫人们：“那些提倡以可能使国家工业瘫痪的方法来摧毁托拉斯的人，至少是江湖骗子，甚至是美利坚合众国的敌人。”【注释】Hofstadter, The Age of Reform. P.246. 【注尾】 应该说，他的这些看法不无道理，但在当时谢尔曼法制定不久、崐执行极为不力的情况下，这些看法只能对联邦管制托拉斯的行动产生消极影响。因为在１９１１年“标准石油公司案”中，最高法院接受“合理原则”之前，反托拉斯法的主要矛头所向是限制和阻止托拉斯的建立，如果总统本人便已经在思想上接受了托拉斯的存在的话，就很难指望联邦政府的反托拉斯行动会真心实意地去限制托拉斯的建立。 早期国家对经济的干预，除对银行和金融业的干预和管制外，其目的显然不在于从宏观层次上调节国民经济，而仅限于使某些经济领域中利益相互冲突的各方相安无事。因此，从干预的方式上看，通常是国家以权威的仲裁人的方式，通过立法和行政权力进行调停或管理，很少以直接投资来干预和调节经济，即使有时投资（如修筑铁路），也多是以资助私人资本家的方式出现。从干预的范围来看，更多的是集中于流通领域的正常商业秩序的建立上，对生产领域则很少介入。因此，对制造业本身的生产活动，只要不“直接与商业和贸易有关”，便放任自流；最高法院在１８９５年“奈特公司案”中便明确地宣布了这样一个原则。干预主要限于流通领域这一事实，既表明了这是国家干预发展进程中的一个不可避免的初期阶段，也表明了此时的国家尚未承担起保障经济安全的责任。 在早期对经济的干预中，人们不难看到，干预开始时多是州一级的。随着经济的发展，在一些重要的经济领域（如银行业、铁路运输业等）中，它已经向联邦一级的干预过渡。然而，无论是州还是联邦的干预，都只发生在个别行业或个别经济部门，尚未发展成对经济的全面管制和干预。从干预的效果来看，刚刚起步的联邦一级的管制没有取得多少成效。州际贸易委员会在对铁路运营的管制中，把极其重要的决定运输价格的权力留给了各私人铁路公司；在后来的实际管制中，联邦法院又不断地作出有利于铁路公司的判决，使得早期的州际贸易委员会形同虚设。直到１９０６年《赫伯恩法》颁布后，情况才开始有了改变。早期《谢尔曼反托拉斯法》的执行也是如此，在１８９０至１９０１年间联邦政府提出的１８项反托拉斯诉讼中，竟然无一胜诉。联邦管制的成效如何可见一斑。 从早期国家干预的各种特征及其效果看，应该可以得出如下的结论：美国经济从自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，虽然已经出现了国家对经济的参与、干预和管制，即国家垄断资本主义现象，但这仅仅是个别行业和个别经济部门中萌芽的个别现象，尽管在某些经济部门中这种现象已显现出普遍化的趋势。早期国家对经济的干预和管制，是作为消除经济生活中的一些弊病、缓和各经济利益集团间的冲突的措施而出现的。由于这些弊病尚未直接影响整个国家经济生活的安全，因此，国家参与、干预和管制经济的国家垄断资本主义对个社会经济生活来说，也就不是一种必不可少的因素。就国家垄断资本主义现象本身来看，它也还只是一种初生的、弱小的、分散的、不稳定的现象。