第三章 第一次世界大战期间及战后的经济政策 第一次世界大战期间，由于战争的需要，美国政府对工业、农业、对外贸易及金融业实行了全面管制，建立起了联邦政府管制下的战时经济体制，使国家垄断资本主义得以迅速发展。 一、战时工业委员会的建立及对工业的管制 战时工业委员会的建立 １９１４年欧战爆发后，美国逐渐地进入备战状态。１９１６年６月，国会通过了《国防法》，授权在５年内组建一支由正规军２２万人和国民警卫队４５万人组成的地面武装部队。该法第１２０款授予总统“直接采购包括任何供应来源的战争物资”和在必要时征用工厂的权力，并授权总统任命一个工业动员委员会；同时还命令陆军部长准备一份包括所有有条件制造武器和军需品的私营工厂的完整清单。【注释】 Grosvenor B.Clarkson, Industrial America in the World War: The Strategy behind the Line,1917-1918. Massachusetts. 1923. P.18.【注尾】 同年８月，国会又通过《军事拨款法》，授权成立由陆军、海军、内政、农业、商务和劳工部长组成的国防委员会，负责协调工业和资源，以保证国家的安全和福利。该法还规定，成立一个国防委员会的顾问委员会，其全部７名成员由总统根据国防委员会的推荐直接任命，他们都是在工业、运输、金融、劳工等各部门内有影响的杰出人材，被遴选出来无偿地为国家利益服务。被总统任命为顾问委员会成员的７人分别是：巴尔的摩－俄亥俄铁路公司总经理丹尼尔•威拉德、银行家伯纳德•巴鲁克、哈德逊汽车公司副总经理霍华德•科芬、西尔斯－罗巴克公司总经理朱利叶斯•罗森沃德、费城德莱克塞尔研究所所长霍利斯•戈德弗雷博士、劳联主席塞缪尔•冈珀斯、芝加哥美国军医学院秘书长富兰克林•马丁博士。事实上，这个顾问委员会成了国防委员会真正的行政机构，几乎一切有关战争的经济问题、甚至政治问题（在当时，很少有不与战争相关的问题）都经由这个委员会讨论，提出建议，然后由国防委员会采纳，再由国会去立法，最后由政府去执行。 １９１７年２月，国防委员会设立了军需品标准委员会来研究军需的标准及采购；３月，又设立军需品总委员会负责陆海军及协约国的军需采购工作。但是，４月６日美国对德宣战后，由于军用物资的采购数量激增，使军需品总委员会的工作陷入一片混乱。为了给战时经济动员提供威拉德所说的“中央权威机构和明确的信息”, 【注释】Clarkson, Industrial America in the World War. P.36. 【注尾】 为了更有效地把工业动员和组织起来，１９１７年７月８日，国防委员会决定在其属下专门成立一个战时工业委员会，以代替军需品总委员会和军需品标准委员会。战时工业委员会的职责被规定为：“担当政府战时工业需求的情报交换所；确定满足这些需求的最有效方式、及增加生产的最佳手段和方法，包括紧急形势所要求的工业创建及扩张、不同政府部门需求的紧急程度和先后次序；考虑价格因素，首先是其中的工业和劳工方面的问题以及影响商品采购的普遍问题。”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.37.【注尾】 ７月２８日，由７人组成的战时工业委员会正式建立，克利夫兰地区的著名工业家弗兰克•斯科特任主席。尽管陆、海军部长在该委员会举行的第一次会议上都 允诺要与战时工业委员会进行充分的合作，并接受该委员会提出的一切有关建议，但事实上，军事机关的首脑们显然尚未认识到：在一场现代战争中，需要有一个由非军事人员组成的中央机构负责协调全国的资源调配和生产安排。他们习惯于用军事部门的人员去直接与厂商打交道。例如，陆军军需部门依然直接与杜邦公司签订合同，购买军需品，而根本不理会战时工业委员会；而海军虽然战事不多，也在独立地从事军需品的采购。此外，战时工业委员会是由国防委员会建立的，缺乏明确而充分的法律和行政上的授权；委员会本身的组织也有问题，主席斯科特本人并不是法律授权成立、总统直接任命的国防委员会顾问委员会的成员，但在他手下的战时工业委员会的委员中，却有巴鲁克这样的顾问委员会委员，所以，很难搞清究竟是谁领导谁由于上述问题的存在，该委员会在成立后的最初８个月中，未能很好地发挥其作用。其间，国防委员会曾采取了一些措施试图改变这种状况，如用威拉德取代斯科特任战时工业委员会主席，但这种状况并未因此而根本改观。不久，威拉德就由于委员会建议太多，执行太少而辞职。 战事的发展要求建立一个中央的权威的机构来协调和管制全国的原料及工业生产。鉴于战时工业委员会在成立初期未能有效地发挥作用，威尔逊总统于１９１８崐年３月４日发布行政命令，改组战时工业委员会，任命伯纳德•巴鲁克为该委员会主席，并赋予该委员会直接听命于总统的权力。 巴鲁克的才能、干练、和精明曾给威尔逊总统留下过深刻的印象。一年前，一家美国大公司因预见到美国将参战而从奥地利购买了一批船只，准备把它卖给政府来发一笔横财。美国对德宣战后，急于想得到这批船只的威尔逊总统委派一名联邦官员去与这家公司谈判。由于对方要价太高，虽经多次谈判，始终不能达成协议。威尔逊把这件棘手的事情交给当时任国防委员会顾问委员会委员的巴鲁克去办。巴鲁克头一天晚上１０点钟受命后，回到家中便连夜给这家公司各负责人分别打电话，充分利用总统的授权及自己的个性力量，在一夜之间说服了该公司。第二天早晨９点，当威尔逊接到巴鲁克打来的电话，告诉他已经按该公司购船的原价签订了政府购买这批船只的合同时，简直吃惊得不敢相信。难怪在改组战时工业委员会时，他要任命巴鲁克来执掌这个管理全国战时经济的中央权威机构。 在改组战时工业委员会同一天给巴鲁克的信中，威尔逊阐述了战时工业委员会的职能及其主席的职责。他说，战时工业委员会主席“应该成为工业领域一切供给部门的总监察”。他应当“不断地、有系统地获得一切有关合同、购买和交货的报告，以便他面前总能有一份关于所有部门中政府供给机构业务进展状况的系统分析”，有关的“一切问题的最终决定权，除了价格的决定权外，都应该一直保留在（战时工业委员会）主席手中，或在一个协调和顾问机构中任职的其他（战时工业委员会）成员手中。”【注释】Clarkson, Industrial America in the World War. Pp.49.50.【注尾】 这就是说，战时工业委员会不再隶属于国防委员会，而成了政府中直接对总统负责的一个独立机构；指导战争的权力不仅仅是归陆军和海军部门专有，而是由陆、海军部门和战时工业委员会共享，而在后者所管辖的工业原料的调配、生产，工业品和军需品的采购等方面，战时工业委员会享有最高的权力。这种权力的赋予，使得陆、海军的军需部门在订立合同与采购时，不可能再各行其是了。 战时工业委员会改组后，在巴鲁克的领导下，终于有效地运转起来。到战争结束前，巴鲁克通过战时工业委员会下属的各个机构及战时工业委员会的成员，实际上对国家的财政、国内贸易、对外贸易、国内工业、美国在海外及中立国的工业、以及钢铁、造船、铁路、燃料和食品等行业实行了战时的中央管制。巴鲁克在战后对陆军学院学生所作的一次演讲中，清晰而扼要地勾划了战时工业委员会的基本性质。他说：“战时工业委员会是总统为平衡战争置于美国工业结构上的压力而设计出来的一种管制方法。它竭力去刺激和扩展那些战争计划所必需的物资的生产，同时又压缩和削减那些战争所不必要的物资的生产。这是通过与其它基本经济要素的行政部门协调一致来完成的，这些要素包括：（１）设备，（２）原料，（３）燃料，（４）运输，（５）劳工，（６）资本。这种管制方法又是通过把那些其产品属于战争进程所必需的工业部门列入优先名单来实现的。优先名单所象征的优先权对上述６个要素来说是关键。”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.46. 【注尾】 战时工业委员会对工业的管制 战时工业委员会建立后，特别是改组后，实际承担起了国家战争物资生产的计划和组织工作。由于美国经济此时已转入战时轨道，因此战时工业委员会的管制和影响几乎涉及到工业生产的各个领域和部门。正因为如此，一些美国的经济学家把此时的美国经济称之为“统制经济”【注释】 Hughes, American Economic History. P.421. 【注尾】 或“完全的计划经济”。【注释】 Ronald Radosh ＆ Murray N.Rothbard, A New History of the Leviathan. New York. 1972. P.66.【注尾】 巴鲁克执掌战时工业委员会后，将该委员会的责权范围确定在１２个领域内，并建立了１２个相应的机构：优先调拨处、情报交换办公室、资源保护处、工业存货盘存处、设备处、工厂和军火顾问委员会、劳工处、技术咨询处、盟国采购处、计划统计处、物价核定处、资源转化处。战时工业委员会的１０名委员分别掌管这些机构。在这些机构下，又建立了６０个工作小组来联系各个工业领域和重要的企业，并负责执行战时工业委员会的命令和决定。战时工业委员会及其下属机构的绝大部分工作人员、包括该委员会的委员，都是被召募来的企业界和经济界的志愿人才，因此都是不领工资的；但是作为为政府工作的雇员，他们又应崐该领取工资，因此，他们仅象征性地从联邦政府那里领取每年１美元的工资，被称作“一美元人”。通过这些志愿人员，通过战时工业委员会及其下属的各处和各个工作小组，巴鲁克实际上与政府的每一个部门和其它的战时机构、以及重要的工业、企业都联系起来了。政府部门的许多职能都要由战时工业委员会来审评。现在，美国陆、海军和盟国的战争物资的采购和供应，美国军需品的生产和计划，资源的调拨和保护，政府采购战时物资的价格等一切有关战争的经济问题，都由战时工业委员会统管起来了。 战时工业委员会主要是通过手中握有的优先调拨权来实施其工业管制的，这种权力实际上构成了该委员会的主要的、关键的权力。所谓优先调拨权，即是由战时工业委员会，特别是其所属的优先调拨处来“根据需要，决定一切特定商品的生产、交货的优先权及其数量，以便最好地满足对这种商品的各类需求”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.147.【注尾】 的权力。根据战时工业委员会的解释，这种优先权包括生产厂家、燃料供应、电力、原料、终极产品、劳工和各类运输上的优先权。战时工业委员会首先根据战争和经济的需要，把工业部门划分为“必要的”和“非必要的”两类。优先调拨令和作为优先调拨权形式之一的生产许可证当然主要是给予前一类工业。在两类工业中，战时工业委员会又根据各个部门对其需求的轻重缓急，将这些需求划分为ＡＡ，Ａ，Ｂ，Ｃ，Ｄ五个等级，其中ＡＡ级需求，即紧急和特殊的战争物资订单，自然要优先获得生产和调拨权；而被列为Ｃ级和Ｄ级的在优先清单之外的订货单，是无权获得优先调拨权的。接到订货单的厂家，要想保证原料和动力等物资的供应，就必须向战时工业委员会提出申请，经该委员会确认可获优先权以及应获什么等级的优先权后，这张订单便得到战时工业委员会签署的一份优先证明书或优先调拨令。持有ＡＡ级或其他级别的优先调拨订单的厂家，在生产该产品时，也只有在生产此种产品时，才可向其它任何厂家或部门出具该产品订单及优先调拨证书，以要求得到生产该种产品所必需的原料和其它设备。在整个战争期间，战时工业委员会共审查处理过２１１０００份要求优先权的申请，在其管制的高峰期中，该委员会一天发布的优先调拨令竟达２１２１份！其优先调拨清单上所列的７０００家工厂涉及到了７３个工业部门，可以说，囊括了美国所有重要的工业和企业。【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. Pp.150-151.【注尾】 由于在战时阶段一切重要的工业原料必须经过优先配给方能取得，因此整个国家的工业企业只能服服贴贴地听命于战时工业委员会的指示和优先调拨令了。不过，其间并非总是一片和谐，企业和政府之间由于所代表的利益不尽相同，总要发生一些矛盾和斗争。但是，可以肯定地说，在战时这个非常时期，政府的管制总是能够占上风的。 钢铁工业是战时经济和军火工业的脊梁，在战争期间，政府需要钢铁业生产出来的每一吨钢。处在这种“皇帝女儿不愁嫁”的位置上，钢铁企业家很想从政府身上发一笔战争财；而政府资金有限，要购买全部钢材，只能尽量压低钢铁价格。双方的冲突在达成价格协议的过程中明显突现出来。１９１７年９月２１日，战时工业委员会在华盛顿召集了一个与钢铁业大公司的６５名经理人员协商的会议，要求就政府采购钢铁的价格达成协议。会议开始后，钢铁业方面提出的价格明显高于政府方面的价格，根本没有达成协议的希望。战时工业委员会就此发出威胁：“如果钢铁业由于价格已经固定而不愿意全力合作的话，那么，战时工业委员会就将采取必要的步骤接管钢铁厂。”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.321. 【注尾】 根据１９１６年《国防法》的授权，总统有“在必要时征用工厂的权力”。因此，战时工业委员会这一威胁的份量在钢铁企业家们的心中是十分清楚的。当天晚间，钢铁业主之间经过协商，终于在政府采购价格的基础上提出了自己的价目表，经总统批准后，于２５日正式达成协议：铁矿石每吨５．０５美元、焦炭每吨６美元、生铁每长吨３３美元、钢筋每百磅２．９美元、成型钢每百磅３美元、钢板每百磅３．２５美元。上述价格的有效期到１９１８年１月１日为止，但实际上，在整个战争期间，这些价格基本上没有变化。应该说，这个协议价格比当时的市场价格要低得多（当时的市价是：焦炭每吨１２．７５美元、生铁每吨６０美元、钢筋每百磅５美元、成型钢每百磅６美元、钢板每百磅１２美元），但却远高于战前美国钢铁市场的价格。因此钢铁业仍能从中获得可观的利润。 民用小轿车工业被视为奢侈品类，它需要消耗战争所必需的大量钢铁、汽油和橡崐胶，雇用大批技术工人，因此而被战时工业委员会列入“非必要的”工业类别。当优先制于１９１７年１１月开始实施的时候，民用小轿车企业对此提出了强烈的抗议。１９１８年３月，该产业在无力抵抗政府权力的情况下，与战时工业委员会达成协议，同意将产量削减至原数额的３０％，并做好最终停产的准备。但实际上，该行业中的许多大企业非但不结清和削减存货，反而暗中囤积原料和物资。个别汽车业巨头甚至公开向战时工业委员会挑战，侮辱它的新任主席巴鲁克。 为了让汽车工业俯首贴耳，战时工业委员会于５月初召集汽车工业的代表进行会谈。会上，战时工业委员会的代表简要地说明了战时国家和盟国对美国钢铁的需求，以及美国民用汽车业对钢铁的消耗状况，以此作为要求汽车业削减生产的证据。针对战时工业委员会代表的发言，福特汽车公司的代表约翰•道奇公开表示了不同看法，他抱怨政府过分重视钢铁业、而牺牲了汽车业，并认为是战时工业委员会对钢铁生产的援助不当才导致生铁产量不足的，“如果你给我们这些援助，如果你给那些工厂和高炉以适当的援助，那么我们就会有足够的生铁，而我们也无须削减了；如果你只取走你确实需要的原料而别管我们，那么每一个人都会满意。”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.334. 【注尾】 通用汽车公司的Ｅ．Ｗ．杜兰特则强烈呼吁为了国家和政府的利益保持汽车工业的规模，他甚至不无威胁地指出，如果汽车业现在受到损害，那么它将无法为未来政府对它的需求作好准备。双方无法取得一致。７月１６日，战时工业委员会宣布，该委员会的结论是：为了使军事工业得到足够的钢铁，民用轿车工业必须取消；仅允许它获得足以用尽现有库存物资所必须的那些原材料；同时，将其产量限制在１９１７年产量的２５％上。汽车业为其生存进行了激烈的抗辩，但最后却不得不在此基础上与战时工业委员会达成协议，同意在１９１８年后半年将生产降至１９１７年产量的１／４的水平上。在这个前提下，战时工业委员会同意汽车工业购买与其消费现有库存物资相应数量的原材料和配件。双方还达成一项谅解，即汽车工业应在１９１９年上半年完全转入军工生产。【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.343.【注尾】结果，由于约有一半的汽车企业开始转向炮车、卡车、坦克、航空发动机和飞机等军用必需品的生产，美国汽车业的命运远没有人们所预料的那样悲惨。 火药是战争中不可缺少的重要军火原料，自然受到战时工业委员会的高度重视。１９１８年春，战时工业委员会将硫磺、硫酸和硝酸的生产完全置于自己的控制之下，硫磺的政府采购价格被定为每吨２２美元，尽管当时的市场价格是每吨３５美元。【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.398. 【注尾】 政府采购各类火药和炸药以及与私人承包商签订的各类有关合同也被置于战时工业委员会的监控下。１９１７年底，陆军部单独与杜邦公司签订了一份让该公司承建纳什维尔无烟火药工厂的合同。无烟火药在当时属尖端技术产品，只有杜邦公司和另一家私人化学企业——赫克勒斯公司能够生产。尽管这二家公司大规模地增加了生产能力，但仍远不能满足政府和盟国对无烟火药的需求。因此，联邦政府在田纳西州的纳什维尔市和西弗吉尼亚州查尔斯市附近的尼特罗镇开始兴建两个无烟火药工厂。当陆军部与杜邦公司之间关于承建纳什维尔工厂的合同签订后，战时工业委员会立即做出强硬反应。它坚持认为，必须取消这份合同，绝不能让杜邦公司得到这份政府出钱、杜邦公司将获利６０００万至７０００万美元的合同。它还威胁说，如果杜邦公司不向政府在建的一座工厂提供技术援助，那么政府将在民间专家的协助下，独立地建设这座工厂。在战时工业委员会的干预下，陆军部长取消了与杜邦公司的这份合同。与此同时，巴鲁克将美国著名的矿业工程师丹尼尔•杰克林召至华盛顿，委托他全权负责尼特罗工厂的建设和运营。杰克林走马上任后，立即网罗了一批民间技术人材，在９个月的时间内便将尼特罗火药工厂建成，并于１９１８年９月生产出了该厂第一批无烟火药。杰克林上任之初，杜邦公司已看到在杰克林和一批技术人材愿意为政府工作的情况下，它已无法在承建国有无烟火药工厂的过程中牟取暴利了，因此，该公司不得已于１９１８年１月２９日与身为合众国国有炸药工厂总监的杰克林签订了向纳什维尔的“老希克里”炸药工厂的建筑和运行提供技术援助的合同。但这一次的合同，已经不是先前的那个能够使该公司赢利７０００万美元的合同了。新合同中规定，政府对杜邦公司承建并运营“老希克里”工厂仅保证其获得约２００万美元的毛利作为其技术援助的补偿。 上述这些例子充分说明，在第一次世界大战期间，战时工业委员会对美国的工业崐实行了名符其实的中央管制。 对运输和燃料的管制 运输，是经济的动脉。在战争中，运输的畅通尤其显得重要。第一次世界大战时，美国的运输方式主要是国内的铁路运输和对外的海路运输二种。铁路运输虽经历了内战后的疯狂扩张，但当世界大战来临时，由于战时运输业务量的激增，现有车辆满足不了需要，仍显现出了运力不足的状况。国防委员会成立后，其顾问委员会主席、巴尔的摩－俄亥俄铁路公司总经理丹尼尔•威拉德分管交通运输。美国对德宣战后５天，威拉德便在华盛顿建立了一个“铁路战时委员会”来管理主要铁路的运输。威拉德试图使该委员会成为国防委员会在管理铁路运输方面的一个中央委员会。但实际上，它不过是经营着２６．２万英里铁路线的６３１个铁路公司在自愿合作的基础上组织起来的一个为政府的战时需要服务的组织，威拉德则被这些铁路公司看作是与它们签订运输合同的政府方面的代表。在威拉德仓卒召集的成立大会上，各铁路公司的代表未经与其经理或董事会协商，便同意通过了一项协议。该协议称：美国的铁路公司在当前的战争期间“将在一个大陆铁路系统下协调它们的运营，并且在此期间，将使它们各自的竞争行动联合起来，以努力创造出全国运输的最高效率。为此，它们同意创建一个组织，该组织在详细地制定一项有关一切铁路运营的政策方面享有全面的权威。当这项政策被这个临时组织公布时，我们所代表的每一个铁路公司的各个管理部门，将予以接受并真诚地予以实施。”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.81.【注尾】 铁路公司的迅速动员和它们之间的这个协议着实令美国全国上下激动了一阵，但随后的事实表明，相互竞争的各家铁路公司由于各自的利益不同，很难采取一致的联合行动，而“铁路战时委员会”也很难有真正的权威迫使各家铁路公司执行它的命令。对铁路公司内部的劳资纠纷，它更是束手无策。随着陆军及其它部门对铁路的需求剧增，铁路运输陷入一片混乱。威拉德辞职回到了巴尔的摩－俄亥俄铁路公司。到１９１７年底时，东部铁路各调车场上车皮拥挤，无法卸货，也无法调动；而西部铁路的车辆则几乎全部调空。煤炭的运输严重受阻，以至国家燃料管理局长哈里•加菲尔德在１９１８年１月被迫下令：密西西比河以东地区所有用煤的工厂，除了生产重要物资的工厂外，从１月１８日起，一律停工４天。事实证明，铁路公司想依靠自愿合作来承担国家繁重的战时运输任务已经不可能。 １９１７年１２月，威尔逊总统征得国会的同意，发布公告，宣布由联邦政府接管铁路，以使其被“用于军队、战争物资和装备的运输”。【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.474. 【注尾】 为此，联邦政府设立了美国铁路管理局，由财政部长威廉•麦卡杜兼任局长。１９１８年３月，国会通过《铁路管理法令》，对联邦政府接管铁路做了如下规定：联邦政府对每条被接管的铁路支付年租金，其数额不高于１９１７年６月３０日以前３年各条铁路的平均营业纯收入；国会拨款５亿美元作为铁路运营的经费；在停战协定签订后的２１个月内，将铁路归还原主；归还铁路时，各条铁路应全部修复并具备政府接管时的一切设备；废除联邦州际贸易委员会有关命令铁路公司取消某项运价的权力，但保留其它各项权力。【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.474. 【注尾】 在麦卡杜的领导下，全国的铁路被分为７个管理区域，每一个区域由政府委派１名管区主任，每一条铁路由政府委派１名总经理。实际上，这些管区主任和每条铁路的总经理基本上都来自原来的私人铁路公司，后者通常即是该条铁路的原总经理，不同的是，现在他们必须根据政府的指令行事，并且领取政府付给他们的薪金。 被接管的铁路除了大的铁路公司和长途运输线外，还有普尔曼卧铺车设备公司和一些铁路捷运公司。不过，所有的短途铁路运输公司由于对战争物资和部队的运输影响不大，均未被接管。铁路管理局根据战争的需要，调整了经营方式，加强了财务管理，并用政府的拨款改进了铁路设备，使得原先各铁路公司相互竞争时不可避免的重复运输大大减少，调车场的积压现象得到清理，从而提高了铁路的运力，使铁路运输较好地适应了战争的需要。 商船是海运的唯一交通工具，在第一次世界大战中，担负了将美国的士兵和盟国所需的战争物资运送到欧洲大陆去的全部任务。然而，１９１４年欧战爆发时，美国的商船吨位仅有１００万吨稍多。美国参战前，德国所进行的无限制的潜艇崐战又使美国损失了一些商船，东部港口的货物已经开始积压。为了维持对外贸易，美国感到迫切需要增加船只和海运能力。１９１６年９月７日，国会根据行政当局的提议，通过了《海运法》，成立了美国船舶委员会来促进海运事业的发展并管理运费及海运业务。１９１７年２月，德国恢复了无限制的潜艇战后，使得美国商船的损失速度超过了造船速度。美国对德宣战后，船舶委员会的权力被扩大，由它负责一项规模惊人的造船计划，并控制国内所有适用于海运的船只，同时为商船培训技术人员。１９１７年４月，船舶委员会为了实施其造船计划，在其属下成立了一个紧急船队公司。该公司形式上是个私人公司，实际上是一个政府机构。它的股票由政府出资购买，而政府成百上千万美元的造船经费则流入了它的腰包，或者通过它流入了承建船只的私人造船公司的腰包。１９１８年，伯利恒钢铁公司总裁查尔斯•施瓦布接任紧急船队公司总经理后，使该公司实际上成为一个独立的企业。他试图切实地建造一座横跨大西洋的“船桥”，把造船计划扩大为３１４８艘、１７４０万载重吨的惊人数字。在他的领导下，该公司大规模地修建船厂，建造船只，招募和培训工人。在生产过程中，他采用标准预制件组合船只的方法来提高工效，同时对各道制造工序实行类似“泰勒制”的管理方法，使每个铆工８小时铆接的铆钉数字从６５８个上升到６０００个。１９１７年时，该公司完成了６１个船坞和２３５个船台的建造任务。到１９１８年１１月时，这些数字就增加为３４１个船坞和１２８４个船台；同期，工人人数则从４．５万增加为３８万人。到１９２２年５月，该公司最后一艘船完成时，船舶委员会已经接收了２３１１艘船，约１３６３万载重吨。【注释】 Robert K.Murray, The Harding Era: Warren G.Harding and His Administration. Minnesota. 1969. Pp.280-281; Kirkland, A History of American Economic Life. P.473.【注尾】除了大规模造船外，美国政府在对德宣战后，还强制扣留并接收了当时停泊在美国港口内的所有德国船只共计６０万载重吨；１９１７年８月，征募了一切正在美国境内建造的钢铁船只；不久，又接收了所有重２５００吨以上的适用于海运的美国船只，但允许船主自行驾驶。这样，在第一次世界大战中，联邦政府便有效地控制了海运船只的建造和运营，从而将海运业置于自己严格的管制之下。 通讯方面也受到联邦政府的严格管制。战争一开始，政府就接管了无线电通讯，将它置于海军的管辖之下；１９１８年７月，又接管了电报与电话系统；９月，接管了海底电报系统，将它们置于联邦邮政部长的管辖与指导之下。 燃料的缺乏是美国在第一次世界大战中遇到的突出问题。不论是军事部门还是民用部门，均为缺乏煤炭、汽油等燃料以及电力而感到苦恼。为了保证战争的顺利进行，１９１７年８月１０日，国会通过了管制粮食和燃料的《利弗法》，授权建立了联邦燃料管理局来管制燃料、特别是煤炭的生产和消费。美国第２０任总统詹姆斯•加菲尔德的大儿子、时任威廉斯学院院长的哈里•加菲尔德被任命为燃料管理局长。加菲尔德上任后，根据《利弗法》的规定，将煤炭价格提高到足以使处于半停产状态的煤矿能够投入生产的程度，但仍未能使美国东部的缺煤局面好转。１１月１３日，他被迫下令：作为一项节约措施，在星期四和星期日关闭全国所有的用电广告牌，以节约电力。当１９１７年冬季暴风雪使得铁路运输中断后，他下令东部工厂停工４天。４天后，他又命令实行９周的“不供热星期一”。此后，燃料管理局建立了一个煤炭供应的地区统配系统，以使每一个地区能用到距其最近的煤矿生产的产品。这一统配系统的建立缩短了煤炭运输的路程，根除了交叉运输带来的浪费，使得煤炭运输的费用下降，煤炭市场的供应增加。即便如此，煤炭供应仍然不能满足军事和民用的需求。１９１８年４月，加菲尔德不得不建立起一个对公民家庭用煤实行定量供应的制度。当许多消费者由于煤炭供应不足而开始采用石油产品做为替代时，燃料管理局又迅速地实施了对石油的管制。按照节约煤炭的作法，加菲尔德推行了节约石油的措施，创立了“无汽油星期日”。加菲尔德的上述措施招致舆论和公众的猛烈批评，他被说成是“对煤炭工业一窍不通的教授”。【注释】 George Soule, Prosperity Decade: From War to Depression, 1917-1929. New York. 1975. P.39.【注尾】 尽管这些强制性的管制措施由于给公众生活带来了极大的不便而不得人心，但它们却在战时燃料紧缺的情况下，保证了国家进行战争所必须的军工生产和军需品的供应。 战时对劳工的管制 第一次世界大战期间，美国有近５００万青年男子被征召入伍，使得经济领域中崐的劳动力顿感缺乏。为了保证有一个能够支持战争的经济，联邦政府在设法广开渠道、补充劳动力不足的同时，也加强了对劳工问题的管制，实行了相对宽松的对劳工的恩惠政策。联邦政府实行的这种政策是与工会组织对战争的支持态度紧密相关的。 欧战爆发后不久，美国劳联组织主席冈珀斯便告诉联邦众议院议长：“工人不会放弃自己的职责，要为我们国家的安全、领土完整和理想而尽责。”【注释】 Kirkland, A History of American Economic Life. P.471. 【注尾】 国防委员会组成后，冈珀斯被任命为顾问委员会委员。１９１７年２月２８日，他召集的劳工领袖会议决定，工会应在对待战争问题上采取“明智的”支持战争的“公众立场”。在３月９日召开的劳联理事会和其后召开的劳联１４８个成员工会代表大会上，劳联发表了一份公开支持战争的声明。该声明称：“不论在平时还是战时，也不论是在艰难中还是风暴中，我们保证毫无保留地支持合众国的自由和安全的规范，维护合众国的宪法和理想……我们将在保卫和维护美利坚合众国反对它的敌人（不论敌人是谁）的一切领域中为这个国家服务，并且以正义、自由和全人类的神圣名义，号召我国的工人和公民以献身精神和爱国热忱提供同样的服务。”【注释】 Clarkson, Industrial America in the World War. P.281. 【注尾】 ４月２日，冈珀斯又召集工会和金融、工商业的代表１５０多人在华盛顿开会，建立了劳资双方组成的总委员会。在会上，他使劳资双方达成了一项在战争期间“不利用国家的危急来改变现存标准”的劳资停火协议。很显然，冈珀斯及大多数工会组织的表现可以使联邦政府庆幸自己在战争期间免除了国内劳资冲突的后顾之忧，因此，政府也没有理由不对工会组织采取宽容政策。 １９１６年，国会相继通过了几个有关劳工权利的法案，其中，《拉弗莱特－西曼法》改善了海员的工作条件和待遇；《欧文－基廷法》则禁止在州际运输中贩运童工制造的商品。不过，这后一项法律却被联邦最高法院在１９１８年以“联邦政府可以管制本身是有害的商品贸易，但不能为改变生产条件而管制贸易”为由，【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.162. 【注尾】 宣布为违宪。１９１６年８月，铁路员工兄弟会（工会）为争取８小时工作制准备举行全国大罢工。为了制止这次罢工，并防止铁路在战争期间受到罢工的威胁，威尔逊总统竭尽全力，说服国会在４天内便通过了《亚当森法》，并于９月３日将其签署为法律。该法规定，铁路员工享受８小时工作制而且工资不相应降低。但该法律并未禁止超时工作，而只是规定雇主如要求雇员超时工作，应支付额外报酬。尽管如此，该法律还是使大多数铁路员工享受到了８小时工作制。当然，它也达到了阻止预定于９月４日举行的铁路工人大罢工的目的。 虽然劳资双方曾在美国参战前夕达成了一项在战争期间的非正式停火协议，但劳资间的纠纷并未因此而告终。罢工时有发生，尽管数量比战前大大减少。战争初期，解决劳资纠纷的任务是由各管制机构和管理机构分散承担的，在战时工业委员会和燃料管理局等机构中都有工人的代表负责在各自的管辖范围内处理劳工问题。但是，这种分散管理的办法并非很有效。因为，几乎有关战时经济的一切问题，如劳动力供应、商品生产、工作条件、工伤补偿、工资、商品价格、甚至优先调拨权，都涉及到劳工问题，各管制机构分散处理反而容易造成混乱，美国参战一年来的事实也正是如此。为了保障战时经济能有充足的、稳定的劳动力供应及商品供应，必须要对劳工问题实行统一的管制。１９１８年初，威尔逊总统接受了内政部长莱恩的建议，成立了以劳工部长威廉•威尔逊为首的战时劳工署，根据该署建议，分别于４月８日和６月８日设立了战时劳工委员会和战时劳工政策委员会。 战时劳工委员会由全国工业协商委员会推举的５名雇主代表和劳联推举的５名雇员代表组成，由两个团体各推举的１名公众利益代表担任委员会联合主席。劳联推举的公众利益代表是劳工律师、前工业关系委员会主席弗兰克•沃尔什，雇主推举的公众利益代表是前总统威廉•塔夫特，因此，战时劳工委员会又被称为“塔夫特－沃尔什委员会”。战时劳工委员会的主要职能是解决战时的劳资争端。最初，它是通过下属机构及地方委员会的非正式行动来进行调解的，但事实很快就证明，这种方式行不通。此后，它不得不亲自出面充当调解劳资争端的仲裁机关。然而，根据法律规定，它的仲裁决定必须是委员会全体委员一致通过方能有效，而实际上，却很难有全体委员一致同意的局面出现，致使该委员会总是作不崐出最终裁决。最后，威尔逊总统任命了一名仲裁人，在双方意见争执不下时，作为第三方参与仲裁，问题才算是得到解决。以这种方式，战时劳工委员会处理了数百件棘手的劳资争端，都获得了圆满的结果。在整个战争期间，战时劳工委员会共审理并解决了１２００－１５００件劳资纠纷案件，使得劳资冲突未对战时经济的运转产生较大的负面影响。应该指出的是，战时劳工委员会不是法律机关，它的仲裁决定并不具有法律的强制性。但是，由于它代表了总统和指导战争的行政机关的意愿，并且获得了舆论的支持，因此，它的仲裁通常是能够被劳资双方遵守的。在紧急情况下，该委员会还可以行使政府的优先调拨权和接管某工厂企业的权力。当然，能取得使劳资争端在战争期间相对平和这样的成果，主要是由于工会和绝大多数劳工组织采取了与政府合作、支持战争的态度；但也不可否认，战时劳工委员会实行的承认劳工运动现状的政策也是促成这种成果的因素之一。尽管战时劳工委员会禁止在战时举行罢工和关闭工厂，但这种禁令与劳工支持战争的总立场并不矛盾。真正使工会和劳工感到比较满意的是，该委员会承认劳工有组织和参加自己选择的工会的权利，雇主不得因工人参加工会活动而将其解雇；工会有代表工人与雇主进行集体谈判的权利。由于联邦政府采取了承认工会和工人权利的政策，使得工会运动的发展具备了一个有利的环境，工会会员的人数从１９１６年的２７７万增加到１９１９年的４１２．５万人。【注释】Harold Underwood Faulkner, American Economic History. New York. 1960. P.594.【注尾】 战时劳工政策委员会是为了使联邦政府能够对劳动力分配、工资、工时及工作条件等一切有关劳工的问题实行有效的中央控制而建立的，由前陆军部长助理、当时任总统调解委员会顾问和战时劳工署长助理的费利克斯•弗兰克福特任主席，成员包括战时工业委员会、陆军部、海军部、农业部、燃料管理局、船舶委员会、紧急船队公司、食品管理局、铁路管理局等部门的代表。其职能是调查研究劳动力供应及劳工问题，制定并推行有关的各项具体政策。虽然总统和全国工业协商委员会已经确定了总的政策原则，但如何使这些政策原则具体地运用于各工业部门甚至工厂企业，则需要有一个专门机构来制定具体政策，并使之得到贯彻。这些工作正是战时劳工政策委员会的任务。该委员会为各军用、民用工业部门制定了不同的工资标准、工作条件标准、工时标准和统一的劳动力流动和分配的原则，在各部门和企业中，特别是那些与政府签有合同的企业中大力推行，以避免和缓和工业中的劳资冲突。负责推行这些具体政策的机构，除了战时劳工政策委员会以外，还有战时劳工委员会和战时工业委员会的劳工处。这些新设立的机构把劳动力作为一种特殊商品来收集、保存、培训、分配，实际上成了战时劳动力商品的统一经营和管理机构。 为了确保战时劳动力资源的稳定供应，战时劳工政策委员会向总统提出建议，设立美国就业服务局作为控制全国劳动力供应的劳工就业中介机构；并向战时工业委员会建议，把优先调拨的原则运用于劳动力的供应。就业服务局成立后，威尔逊总统立即向全国所有雇主提出了一项要求：从１９１８年８月１日起，除非通过就业服务局，雇主不得从任何其它渠道雇用非熟练工人。在对全国各州军事工业的劳动力需求及其储备情况作了调查后，总统又发布命令：未经负责本州事务的联邦劳工事务主任批准，雇主不得雇用任何工人（除在工厂大门口申请雇用者之外）；未经就业服务局局长批准，任何雇主不得雇用其它州的工人。此后，又禁止了将非熟练工人从一个州转移到另一个州的行动。战时工业委员会也提出，一旦发现有剩余劳动力，将由该委员会的优先调拨处运用优先调拨制度来进行分配。１９１８年秋，战时工业委员会在属下设立了劳动力优先调拨处；９月１７日，发布了第一个劳动力优先调拨令。 由于对劳动力的需求猛增，而供应却不足，因此，在整个战争期间，劳工的名义工资、特别是在与战争有关的工业部门中工作的工人的名义工资有了较大提高。根据统计，１９１４－１９１８年间，产业工人的每小时平均工资从３０美分增加到４５美分，平均年工资从５８０美元增加到９８０美元。但这种增加大部分却被物价的上涨所抵销，而非产业部门工人在战争期间的实际工资有相当程度的下降。根据１９３１年劳工部编制的统计指数，１９１３－１９１８年间，工人的名义工资增长了６２％，但生活费用却上涨了７４．４％，因此工人的实际工资反而下降了７．１％。与工人实际工资下降形成对照的是公司利润的巨额增长。例如，美国钢铁公司１９１３年的纯利润额为０．８１亿美元，１９１６年增崐为２．７１亿美元，增长３．３５倍；１９１８年由于纳税额大幅度增加，使纯利减为１．２５亿美元，但仍比战前的１９１３年增长１．５４倍。【注释】 Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.522. 【注尾】从这些统计数字可以看出，联邦政府战时对劳工的宽松政策虽然有利于劳工，但更有利于雇主。 联邦政府战时对劳工的宽松政策并未惠及到所有的劳工身上。如果说，多数支持战争的工会及劳工组织尝到了政府“胡萝卜”的甜头的话，那么，对于少数反对战争的劳工及劳工组织来说，则是尝到了政府“大棒”的味道。美国参战后，１９１７年６月，国会通过了《惩治间谍法》，规定对妨碍国家备战努力或援助敌人的美国公民，处以数额最高达１万美元的罚款和长达２０年的监禁。１９１８年４月，国会又通过针对激进工会组织和政党反战活动的《惩治怠工法》；５月，颁布了《惩治煽动叛乱法》，将一切发表反战言论、非议政府、反对征兵、污辱国旗的言论、行动均定为鼓吹叛国、煽动叛乱的罪行，从而大大地扩大了《惩治间谍法》的镇压范围。１９１６年７月２２日，在旧金山市举行的“备战日”游行中，一枚炸弹爆炸，死１０人、伤４０余人。为此，反战的劳工领袖托马斯•穆尼和华伦•比林斯被控与投掷炸弹有关，分别被判处死刑和终身监禁。由于大量证据表明，法庭定罪的证据是伪证，而且审判程序也有问题，在全国以及南美、欧洲等地的工人声援下，１９１８年，死刑被改为无期徒刑，直到１９３ ９年二人才被赦免。１９１７年４月７日，国会通过对德宣战决议的第二天，美国社会党发表反战宣言。为此，该组织及其主要领导人遭到政府的严厉打击和迫害。１９１８年６月１６日，该党领导人尤金•德布斯在坎顿市发表同情十月革命和反对战争的演说，遭到逮捕；９月１４日，以煽动叛乱罪被判１０年徒刑（１９２１年１２月被提前释放）。德布斯被捕后，该党左翼领导人韦根尼特、鲁登堡等人也相继遭到逮捕，被遣送到俄亥俄州坎肯劳役所。该党另一位较保守的领导人维克托•伯杰因发表反战的和平主义言论，于１９１７年１２月被判２０年徒刑。起诉期间，他两次当选国会议员，均被国会粗暴地剥夺了任职资格。世界产业工人联合会由于其反战纲领，在美国参战后的两年多时间里，先后有其领袖海伍德及其他成员１０００多人被监禁或驱逐出境。【注释】Dwight L.Dumond, America in Our Time,1896-1946. New York. 1947. Pp.320-323.【注尾】 对反战劳工组织的残酷镇压在战时美国政府的劳工政策中留下了极不光彩的一页。 对外贸、金融等其它方面的管制 美国对德宣战后，国会于１９１７年１０月６日通过了《对敌贸易法》，授权政府管制对外贸易、检查外国邮件、没收并接管德国人在美国开办的工厂。根据该法规定，威尔逊总统于１０月１２日建立起战时贸易委员会，民主党前主席万斯•麦考密克被任命为委员会主席。该委员会的任务是尽可能阻止敌国贸易，同时为美国获取各类急需的供应品，并节约货运吨位。为达此目的，战时贸易委员会建立了进出口许可证制度，并对一切从事对外贸易的商人进行审查，以切断敌国获取必需品的渠道。该委员会还与协约国的有关机构合作，秘密调查中立国的对外贸易往来，所有与敌国有贸易往来及有此嫌疑的中立国外贸公司和机构均被列入了该委员会的黑名单。为了完成上述使命，战时贸易委员会网罗了大批雇员，到战争结束时，在其雇员名单上的人数达到２７８９人。美国全部的战时对外贸易均在其控制之下。根据《对敌贸易法》，威尔逊总统还任命Ａ•米切尔•帕尔默（在威尔逊政府后期曾任司法部长）为外国财产总监，负责没收和监管德国人的在美财产。帕尔默在工厂和军火委员会下属的囤积物资调查处等联邦机构的协助下，查明了大批属于德国人的财产，没收并接管了包括生产药品、化学品、电器设备、医疗器械等与战争有关的工厂和公司３２０００个，价值约５．０２亿美元；此外，还没收了德国人持有的大量美国公司的债券及股票，以及德国人在美申请的专利。他将这些专利（其中主要是化学、染料方面的）授与美国的生产厂商，使这些厂商大获其利。为使没收的工厂能为美国从事战争所用，他要求国会通过了一个《对敌贸易法》的修正案，允许他将这些工厂转售给忠诚于美国的工厂主和商人；同时允许他将没收来的有价证券投资于美国联邦政府发售的自由公债。【注释】 Soule, Prosperity Decade. PP.40-41.【注尾】 为了支持战争，美国政府花费了大量金钱，据财政部统计，１９１７年４月６日至１９２０年６月３０日，联邦单为战争支付的费用（正常开支的估计款额未计算在内）便达２４０亿美元，尚不包括协约国借款的９５亿美元。而在同期的联崐邦总支出中，有１０７亿美元来自正常预算外的税收，２３０亿美元来自政府借款。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.47.【注尾】可见，战费的筹措主要是来自增税和举债两项。对德宣战后不久，财政部长麦卡杜便要求国会立法增税。由于增税立法难以迅速通过，联邦政府又提出可先举债筹款。因举债的办法引起争议较小，国会于４月２４日通过了《自由公债法》。５月１４日，财政部正式公开发行第一批自由公债，至战争结束前，共发行４批。战后，１９１９年４月，又发行了一批胜利公债。在这五次公债的发行中，共筹得约２３０亿美元的款项，其中，７０亿美元来自年收入２０００美元以下低收入者的认购；１００亿美元来自年收入２０００美元以上个人的认购；公司（包括银行）认购了约６０亿美元。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.49.【注尾】这些公债在短期内为联邦政府支撑战争筹得了巨额款项；但同时，由于允许私人使用银行贷款购买公债，同时向银行出售了相当一部分公债，加上联邦储备银行为满足政府、工商界等各方面的需求而实行放松银根的政策，因而引发了严重的通货膨胀。 １９１７年１０月３日，国会通过《战时岁入法》，大幅度提高了公司和个人所得税。个人所得税免征额：独身者从３０００美元降低为１０００美元，已婚者从４０００美元降低为２０００美元，税率从２％提高为４％；对收入超过５０００美元者征收个人所得附加税，税率从５％到６３％；公司所得税从２％提高到６％；超额利润税提高为２０－６２％，根据投资获利超过规定额的比率征收。此外，对饮料、烟酒开征国内消费税，对皮毛等高档商品开征奢侈品税，对剧场入场券、俱乐部收费等开征娱乐税，对公用事业和保险公司提供的各种服务以及各类证券和票据征收战时附加税；并把地产税提高为２－２５％。与前一财政年度的岁入１１．１８亿美元相比较，提高税收后的第一个财政年度内（１９１ ７年７月１日至１９１８年６月３０日），岁入增加为４１．７４亿美元。其中最大的收入来自公司超额利润税，约为２２．２８亿美元，而公司的正常所得税仅为０．４８亿美元；个人所得税为６．６３亿美元；其它各类国内消费税和特别税的收入比个人所得税稍多。【注释】 Soule, Prosperity Decade. Pp.48-49,20.【注尾】 通过增税，联邦政府筹措了战争所需费用的１／３。 在对战时金融的管制中，战时金融公司的建立值得一提。它是根据国会的授权，于１９１８年４月５日正式建立的联邦金融机构，目的在于为从事军需工业的私人厂商提供必要的资本，以支持其生产急需的军火和其它军需品。由于当时联邦政府正通过财政部大量举债以支持战争，限制私人公司的借款就成为必要。根据《战时金融公司法》，联邦政府在１９１８年５月建立了一个资本发行委员会，从联邦储备委员会手中接管了新证券发行的监督权，对私人公司发行新的股票和债券实行控制，以保证资本不要流向从事与战争无关生产的公司。到１９１９年８月，该委员会停止行使职权为止，它共接到３３０９份发行新证券的申请，涉及金额达３８亿美元。但该委员会未批准发行的仅有９亿美元。如果说，资本发行委员会的目的在于阻止资本流向从事非军需品生产的公司，那么，战时金融公司的目的则在于保证资本充分地流向从事军需品生产的企业。根据国会的授权，该公司拥有５亿美元的资本，可以通过银行等金融机构将其款项贷给从事战争所必需的或对战争有重要作用的工业部门或企业。不过，直到１９２０年５月，该公司停止活动时，它向企业的实际贷款总额仅有０．６８亿美元。【注释】 Margaret G.Myers, A Financial History of the United States. Columbia University Press. 1970. P.284; 沙伊贝等：《近百年美国经济史》。第６３１页。【注尾】 战时金融公司在战时虽然没有充分发挥其应有的作用，但在战后的经济危机中，却被恢复起来为农产品和其它产品的出口提供资助，从而为三十年代经济大危机中复兴金融公司的建立提供了一个先例。 第一次世界大战时，飞机制造工业在美国刚刚兴起，当时，美军中没有什么作战飞机。然而，为了战争的需要，联邦政府在对德宣战后不久，便将飞机制造业纳入自己的管制范围。１９１７年５月１６日，国防委员会在其属下成立了一个飞机生产委员会。在霍华德•科芬的领导下，飞机生产委员会试图象紧急船队公司那样，以标准化和大规模的方式来推进飞机制造。６月４日，该委员会正式批准采纳了刚刚设计定型的自由号引擎，到停战协定签定时，大约生产了３万台这类引擎。该委员会雄心勃勃地计划在１９１７年６月３０日以前生产２２０００架军用飞机。然而，直到１９１８年４月８日，才制造出第一架军用飞机的新样机。因此，直到停战时，前线的大多数美国飞行员仍在驾驶着英国和德国生产的飞崐机。该委员会为此而遭到公众和舆论的强烈批评，一些人甚至指责飞机生产委员会腐败。事实上，飞机生产计划的失败主要是由于计划本身过于庞大、不切实际所致。 战争期间，联邦政府还设立了乔治•克里尔为主席的联邦公共信息委员会来“指导”宣传事业。此举遭到信奉新闻自由的记者们的强烈反对，他们指责这是实行一种不必要的新闻检查制度，是企图以宣传来代替新闻。因此，只要有可能，记者们总是绕过公共信息委员会去发掘自己所需要的新闻资料。联邦公共信息委员会的建立，开了美国政府建立战时影响国内公众舆论的机构之先河。 在第一次世界大战期间，美国政府建立的各类管制机构多得不胜枚举。有的机构在完成了特定的使命后便解散了，有的机构则经过一段时间后与其它机构合并了。如果把各种各样的管制机构都计算起来，那么，总数可达５０００个左右，【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.42.【注尾】其数量之多，实在惊人。 二、 对粮食和食品的管制 第一次世界大战期间，欧洲战事的惨烈火焰摧毁了大量的农田，欧洲各国粮食生产遭到毁灭性打击，协约国纷纷到未受战火侵袭的美洲大平原去寻找粮食，以满足需求。战前每年都有粮食剩余的美国很快被汲干了库存，出现粮荒，粮价开始猛涨。协约国高价购粮使大量粮食和食品流向欧洲，美国国内市场顿感吃紧。尽管美国的食品加工工业和农民由此而获利，但消费者却为此付出了代价，每桶面粉需比平日多付２．５美元。１９１６年和１９１７年的收成由于旱灾而减产，从而更加剧了粮荒。此外，运输的不畅导致了各地粮价的大幅波动，并由此给粮食投机造成了条件。更有甚者，据调查发现，有相当数量的出口粮食并未流入盟国、即协约国的手中，而是通过中立国家流入了敌国之手。为了解决这些问题，联邦政府在美国参战后不久，便开始对粮食和食品进行管制。 《利弗法》与粮食管理局 根据国防委员会的建议，威尔逊总统决定在战时工业委员会之外，建立一个粮食管理局，以管制战时的食品加工，并负责军用、民用粮食的分配。１９１７年５月５日，威尔逊电召正在比利时负责国际救济的赫伯特•胡佛回国，正式要求他参加联邦政府战时粮食管制行动。４天后，胡佛开始组建粮食管理局。５月１９日，威尔逊公布了联邦政府的粮食管制计划，主要包括：增加粮食产量；通过消除浪费、增加粮食品种，以达到自愿贮存粮食的目的；通过管制粮食分配、消灭投机，以防止粮价过高，从而保护消费者利益。威尔逊特别指出，胡佛接受这一任务的条件是，“他的服务没有任何酬薪；并且除了办公室助理人员外，其它人员也尽可能在志愿人员中雇用。”【注释】Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: Years of Adventure, 1874-1920. New York. Pp.251,【注尾】 胡佛本人在同一天发表的声明中，阐述了他为所肩负任务而规定的五项原则：（１）这是一项由管理人员、而不是由独裁者来完成的任务；（２）它将通过现有分配机构的管理来完成；（３）贮存粮食应该是自愿的；（４）拟议中的机构应尽量由志愿人员来经管和运行；（５）它应在总统的直接领导下，与农业部、商务部、联邦贸易委员会和铁路管理部门合作完成任务。【注释】Soule, Prosperity Decade. P.22.【注尾】 不久，一项关于食品控制的法案被提交到国会。众议院很快便通过了这项议案，但它在参议院却遇到了麻烦。一些参议员激烈地反对拟议中的控制措施；而另外一些人则希望扩大控制范围，把钢铁、棉花等许多产品也包括进去；禁酒派的参议员甚至要求把酒类的控制和禁绝也写进议案。这样，在参议院经过５个星期的辩论，终于通过了修改后的法案。这份新法案要控制的已经不仅仅是粮食，还包括燃料、化肥，而且执行管制的机构也由原来提议中的管理局变成为一个三人组成的委员会，并且对该委员会发放许可证的权力作了限制。这最后一项修正是胡佛最不愿意接受的。尽管胡佛强调应尽可能以志愿人员来完成对粮食的控制，但他却坚持粮食管制的最高机构不应是多人组成的委员会，而应是以一名局长总揽大权的管理局，因为他认为多人组成的委员会只能导致“不可避免的磨擦、优柔寡断和延误”。【注释】Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover. P.241.【注尾】 他把自己的这种实行粮食管制的构想称之为“决策集中化，实施分散化”。【注释】Eugene Lyons, Herbert Hoover: A Biography. New York. P.102. 【注尾】正因为如此，当他从欧洲应召返回美国时，新闻媒介为欢迎他而使用了“粮食独裁者”、“粮食沙皇”的头衔称呼他，也未引起他的多少反感。由于众、参两院分别通过的议案差距太大，因此两院协商时又对参院议案进行了较大修改，除保留了对燃料和化肥的管制外，参院对法案的其它修改均被取消。最后，法案于１９１７年８月１０日经两院通过、总统签署后，成为法律，即《粮食与燃料管制法》，亦称《利弗法》（因该法案以众议员阿斯伯里•Ｆ•利弗为主要动议人而得名）。法律授权联邦政府成立粮食管理局，对战时的粮食生产、贮存、分配、销售等实行管制。粮食管理局因此而获得了为农场主提供担保的权力、中止粮食产品交易的权力、禁止粮食投机和囤积粮食的权力、规定最低粮食交易价格的权力、消除粮食产品加工和分配中的浪费的权力、组织粮食贸易的权力、以及买卖粮食的权力。根据该法律规定，从事粮食贸易的商人须经粮食管理局批准并发给许可证，一旦违犯法律，将被粮食管理局吊销许可证。 在《利弗法》通过的同一天，粮食管理局宣告正式成立，赫伯特•胡佛出任局长。该管制机构没有副局长，只有七、八名行政秘书直接协助胡佛工作。在管理局崐内，设立了法律、营养和统计、教育、贮存、食品控制、铁路运输、联络（负责与各州管制机构的联系）等办公室，分别由招募来的志愿人员充当负责人和办事人员。在各州中分别成立了州粮食管制机构，由一名粮食管制员负责该机构的行政和运转。为了有效地实施对粮食的管制，粮食管理局的机构不断扩大，后来也雇用了为数不多的有酬雇员来充当办事人员、秘书、会计和速记人员。到停战时，整个粮食管理局系统雇用了８０００名有酬雇员，其中，中央机构雇用了１５００人，各州和地方机构雇用了６５００人。该管制机构招募的志愿人员则百倍于有酬雇员，其中８０００名为全时志愿人员，半时志愿雇员则达到７５万人。【注释】Lyons, Herbert Hoover. P.101.【注尾】 粮食管理局的管制 粮食管理局成立后，立即采取各项措施来增加粮食生产。这些措施包括对农产品实行刺激性市场价格（即保证小麦、生猪、蚕豆、豌豆等主要农产品的最低市场价格，使农民在出售其农产品时能够获得可观的利润以增加其生产和增产的兴趣）、保证农业生产的人力和机械供应、加强农业科学研究、健全农业部门的统计机构等，其中最重要的即是对农产品实行刺激性价格。经与农业部农业顾问委员会和粮食管理局下属的消费者顾问委员会商定，粮食管理局将每蒲式耳小麦的价格固定在２．２美元的基础上。这个价格虽不如农民所要求得那么高，但却足以保证农产品的出售能获得可观的利润。很快，这个价格被作为谷物产品价格的基础而扩大到其它谷物的交易中。为了刺激猪肉和猪油的生产，粮食管理局把生猪的最低价格固定在每百磅１５．５美元（后来又提高到１７．５美元）的基础上，这个措施不仅有助于其它肉类产品价格的固定，也有助于谷物产品价格的稳定，因为谷物产品作为肉类产品的原料（饲料），其平均消耗量已被考虑在这个价格中。战争结束前，粮食管理局还固定了蚕豆和豌豆、以及食糖的价格。为了稳定食糖价格，粮食管理局与食糖生产者委员会达成协议，对包括古巴（美西战争后，古巴一直在美国的“保护”下）生产的甘蔗、甜菜在内的榨糖原料实行固定价格。【注释】Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover. P.243.【注尾】粮食管理局还对初级农产品和粮食加工产品之间的差价作出了规定。由于它手中握有发放和吊销粮食贸易许可证的权力，商人们一般都不敢不按照这个规定来进行交易。主要农产品价格的固定，使农民在战争期间解除了价格暴跌的后顾之忧，增加了生产的积极性，从而为战争的进行提供了粮食和食品的保证。与此同时，由于农副产品价格的固定，使联邦政府有效地控制了美国的粮食市场，消除了协约国购粮时竞价所带来的市场波动，削弱了国内的粮食投机活动。 粮价固定后，并不能保证这个价格就稳定。如果没有措施来平衡和控制粮食市场的供需矛盾，这个固定价格就会发生波动。为了保证这个价格稳定，粮食管理局不仅把原来分散进行交易的协约国购粮活动集中起来，由自己管理和控制，而且在自己的下面建立了一个美国谷物公司。该公司的建立并非为了赢利，而是为了控制。它的资本是国会拨给的１．５亿美元。它用这些资本在农产品初级市场上直接购买粮食，然后再把它转卖给加工商和出口商，以此来保证农产品固定价格的稳定。【注释】Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover. P.245.【注尾】 它与全国２万多个私人谷仓达成协议，保证购买其谷物的价格不低于政府的固定价格，并付给一定的仓储和运输费用。由于农民打下粮食后即能卖出而不必等待，而且价格又合理，所以他们很愿意把粮食卖给谷物公司。有了充足的资源，谷物公司又与粮食加工厂达成协议，按照前３年该加工厂消耗粮食的平均数字供应其谷物。加工厂的原料供应有了保证，也很愿意与谷物公司打交道。此外，谷物公司还以同样的方式控制了粮食产品的运输。 战争期间，美国的食糖供应不足。粮食管理局必须设法增加生产，同时又限制糖价的提高。美国食糖原料主要有来自古巴、夏威夷、波多黎各和国内路易斯安那州的甘蔗，以及国内的甜菜。由于产地不同，差价很大，要想规定统一的价格几乎不可能，除非按照它们中间的最高价格来固定。但是，如果这样，美国和协约国则要多付比现价高出４０００万美元的钱款给古巴，因为古巴的甘蔗是当时这些食糖原料中最便宜的。为了平衡糖价、保证供应，粮食管理局于１９１８年７月１１日建立了一个食糖平衡委员会。该委员会从总统应急基金中得到５００万美元作为资金，用来买卖食糖，控制糖价。食糖平衡委员会首先固定了古巴糖向欧洲出口的价格，同时，负责按不同的原产地价格购买各地区的全部原糖。接着，它与食糖精炼加工商达成协议，不得购买除平衡委员会以外的任何其它来源的崐原糖，然后根据加工商的需求，按照每磅７．２８美分的价格向他们提供原糖。这个价格是该委员会购买原糖平均价格的加权价。加工商购买每磅原糖多付出的差价被固定在１．５４美分上。食糖平衡委员会垄断了全部古巴甘蔗的购买权，然后把购买到的甘蔗的１／３出售给控制着法国和意大利食糖需求的英国，而英国购买的这部分甘蔗需在美国以商定的价格加工精炼成食糖。【注释】Soule, Prosperity Decade. P.25.【注尾】通过这些措施，粮食管理局有效地平衡并控制了糖价；同时，由于按当地价格购买原糖，也调动了生产甘蔗、甜菜等制糖原料的农民的积极性。 在千方百计地增加粮食生产的同时，粮食管理局也尽了最大努力去说服公众厉行节约、减少浪费、保存短缺食品。为此，它制定了一个大规模的宣传教育计划，在全国范围通过新闻传媒广为宣传。下面是当时一份地方报纸有关这方面的宣传： “根据食品管制新条例，每个家庭成员每月配给面粉不超过６磅，这一点你去购粮时务请记住…… “由于受到食品供应的限制，原定下星期日在鲁克附近的自由大礼堂举行的全日歌唱宴会决定取消。 “下面是本县食品管理员Ｓ．Ｃ．芬德利为你们制订的今后４周的食谱，务请严格遵守： 星期一，每餐不吃面粉制品； 星期二，每餐不吃肉； 星期三，每餐不吃面粉制品； 星期四，早餐不吃肉，晚餐不吃面粉制品； 星期五，早餐不吃肉，晚餐不吃面粉制品； 星期六，每餐不吃猪肉，早餐不吃肉； 星期日，早餐不吃肉，晚餐不吃面粉制品。 “食糖务必随时节约使用。喝咖啡不要放糖，除非已经有了长期养成的习惯，但在这种情况下也只能放一匙。 “以上规定适用于家庭、旅馆、饭店和其它饮食摊点。”【注释】Fite ＆ Reese, An Economic History of the United States. P.518.【注尾】 为使这些宣传更有效，粮食管理局还将一些在自觉执行有关规定方面做得较好的家庭树立为模范典型，号召其它家庭向他们学习。１９１７年７月１７日，《纽约时报》刊登了一篇报导时任海军助理部长的富兰克林•罗斯福的妻子埃利诺•罗斯福节约的消息。报导中说她如何为了不浪费食品而精打细算地亲自去采购，并命令洗衣女工吝惜肥皂；由于严格遵从了粮食管理局的规定，她使得这个拥有１０名仆人的七人之家在食品价格上涨的情况下，家庭食品开支却下降了。罗斯福本人读到这条消息后，勃然大怒，立即给妻子写了一封毫不客气的信，信中写道：“我所能说的是，你最近对报纸所说的事情是弥天大谎，作为百万富翁的新家政经济学的创始人、发明人和发现者的丈夫，我感到很骄傲。”【注释】Edward Robb Ellis, Echoes of Distant Thunder: Life in the United States, 1914-1918. New York. 1975. P.400.【注尾】不论事情是真是假，这类宣传显然能够起到一些示范作用。人们从中也可以看到粮食管理局在宣传上的良苦用心。 由于食品短缺主要是发生在个别食品品种上，而且时间也不长，所以粮食管理局除了对个别食品（如面粉）定量配给外，基本没有实行粮食配给制，但对食品加工业，如糖果和食糖的制造等做了一些限制；禁止用谷物蒸馏造酒；规定了制造啤酒用的谷物数量和饲料用粮的比例；限定了牛奶的需求量和食糖的使用量。此外，粮食管理局控制了粮食分发渠道，从而防止了粮食的囤积；还采取了一些措施来保证必要的粮食进口和控制向中立国的粮食出口，以使其不能继续向同盟国供应粮食。 粮食管理局的管制方式基本上是胡佛所坚持的自愿方式。具体作法类似于现今的“会员制”：粮食管理局的各级机构把愿意遵循其章程的家庭主妇、餐馆、饭店、公共饮食摊点、加工商、批发商和零售商登记为该局的“会员”，要求它们签署一份自愿遵守章程的保证书，然后发给它们一个“会员证书”，一个特制的会员徽章和一个用来贴在窗户上标明其会员身份的卡片。粮食管理局章程的内容很简单，主要是关于压缩不必要的食品消费、根除浪费、鼓励使用替代食品等。该章程最后的口号中写道：“回到简单的食品、简单的衣着、简单的娱乐上去。努力祈祷、努力工作、努力睡觉、努力玩耍。全力地奋勇地去做这一切。我们将赢得胜利。”【注释】Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover. P.250.【注尾】 据统计，到战争结束时，登记为粮食管理局会员的美国人和厂商有２０００万左右。经济学家约翰•莫里斯•克拉克估计，在第一次世界大战中，美国战争物资的崐６０％是来自于消费者的节约，仅有４０％是来自生产的增加。【注释】Paul Studenski ＆ Herman Krooss, Financial History of the United States. New York. 1963. P.301.【注尾】 虽然粮食管理局的管制未能抑制食品价格的上涨，但是价格上涨的速度被减缓了，幅度缩小了。根据后来的统计，１９１７年８月粮食管理局开始运作时，食品批发价格指数已比１９１３年上涨８０％，但是到停战协定签订时，即１９１８年１１月，这个数字仅上涨了２０％，达到１００％，而１９１７年初到１９１７年８月期间，食品批发价格指数便上涨了３０％（以１９１３年为１００）。粮食管理局并未着意去控制食品零售价格，但由于它所采取的各项措施，使得食品零售价格也自然地受到控制。在粮食管理局管制期间的大部分时间里，零售与批发价格之间的差价一直低于４０％。【注释】Soule, Prosperity Decade. P.28.【注尾】 粮食和食品管制的成功，使胡佛在政界和公众中赢得了巨大的声誉。 三、战后的“恢复常态”政策 １９１８年１１月１１日，德军统帅部代表在巴黎东北部康边森林协约国联军总司令、法军元帅福熙的行军列车上于停战协定上签字，第一次世界大战宣告结束。停战协定的签订，使美国的战时经济政策和经济统制发生了急剧的变化。 战时经济管制的放弃 停战协定签订后两天，战时工业委员会就废除了物价管制；一个月后，又停止了优先调拨令的发布。陆军部尚未完成的价值４０亿美元的合同在４个星期内被取消了一半以上。１９１８年１２月初，国会指示美国住宅公司停止尚未完成的一切建筑项目。到１９１８年末，联邦的大部分战时管制机构均已停止履行其职能，这些管制机构的头头们和工作人员纷纷锁上了办公室大门，从首都华盛顿飞往佛罗里达去度假。 由于威尔逊本人及其政府此时正忙于“缔造和平”和建立国际联盟，无暇顾及国内的经济，更没有提出一个战后经济复兴计划，只是取消了对经济的战时管制，因此，美国战后的经济运行几乎从一开始就自动地恢复了自由放任的方式。１９１８年末，当有人邀请威尔逊总统到即将在大西洋城召开的美国工业复兴会议上去作报告时，威尔逊坦率地答复说：“你可以相信，如果我知道要带什么信息，我是会把它带到大西洋城的会议上去的。但是，坦率地讲，我并不知道。”【注释】Harold U.Faulkner, American Economic History. New York. 1960. P.603. 【注尾】 战后，军队的复员和复员士兵的工作安排是政府的一项当务之急，然而，甚至在这项重要而又繁重的工作上，威尔逊政府也没有什么计划。停战协定一签字，陆军部几乎是立即就复员了６０万士兵，到１９１９年４月，又复员了近２００万人。陆军部大规模的复员措施只考虑到了减轻本身的财政负担和士兵及其家属强烈要求复员的感情，却显然没有考虑到复员士兵的就业问题。由于联邦政府也没有安置复员人员的计划，为复员士兵寻找就业机会的任务就落到了战时建立的美国就业服务局的头上。但是，正当该局每周都要接收１５万复员人员的关键时刻，国会却于１９１９年１月把拨给该局的经费削减了８０％，致使该局只能将散布在全国的办事机构从７５０个裁减为４９０个。为了维持运转，该局只得向私人基金会呼吁募捐，并与红十字会和基督教青年会的地方机构及一些志愿团体协作。尽管半年后国会又为该局增拨了一点款项，但也仅够其维持到当年１０月而已。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.82.【注尾】此后，复员军人的就业问题被移交给了一个非官方的士兵就业应急委员会。所幸的是，此时的美国经济尚在战时繁荣的滞后效应中，私人工商业正准备在摆脱了政府的战时管制后大干一场，以大发其财，因此对劳动力有一定的需求。这样，才没有因为大规模的军队复员而造成严重的失业危机。不过，根据后来的估计（因没有当时的统计资料），到１９１９年２月时，美国全国的失业人口已达３００万。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.83.【注尾】 威尔逊政府曾考虑用联邦公共工程计划来刺激就业，并在１９１９年３月召开了一个各州州长和市长联席会议。会上，威尔逊要求各州和地方政府增加和扩大各自的建筑项目。当各州要求联邦为此提供一些资金时，国会却拒绝拨款。于是，各州和地方政府也就不去理会总统的上述呼吁了。联邦劳工部的公共工程处配合威尔逊的呼吁，发起了一个“建筑你自己的住宅”的宣传运动，士兵就业应急委员会也发起了一个“装扮住宅”运动，敦促人们修缮自己的房屋，可结果却是１９１９年建筑投资指数仍比战前１９１０－１９１３年的指数低１１％。政府在刺激就业方面的努力根本没有起什么作用。 战后，联邦政府和国会不仅大量地撤回干预经济的资金，而且对企业的活动也放松了管制。不过，在放松管制方面，联邦司法部门甚至比行政和立法部门走得更远。 １９２０年，美国钢铁公司下属的格拉兹公司要求客户在购买其钢材时必须同时购买一定比例的包装棉布，并且只能从该公司购买这种包装布。联邦贸易委员会认定格拉兹公司这种商业行为违反了《联邦贸易委员会法》第五款，属于“不公平的竞争方式”，为此发出了停止这种贸易作法的中止令。根据《联邦贸易委员会法》，该委员会的中止令只有得到联邦巡回法院以上的司法部门的裁决支持后，方能强制执行。因此，联邦贸易委员会向联邦最高法院提出了强制执行中止令的申请。最高法院非但驳回了此项申请，而且在判决书中竟然称：“‘不公平的崐竞争方式’一词在法律文本上没有定义，它的确切含义有待讨论。最终决定这个词在法律方面的含义的，是法庭，而不是联邦贸易委员会。迄今为止，贸易实践从未因其具有欺骗、不良信念、欺诈、压制的特征而被看作是反对良好道德的行为，也从未因其具有不正当地阻碍竞争、创造垄断的倾向而被看作是反对公共政策的行为，因此这个词显然不适用于此类贸易实践。这项法律（指《联邦贸易委员会法》——作者注）肯定不想束缚贸易中正直的反对者们所普遍理解和履行的自由和公平竞争。”【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.509.【注尾】 判决的结果无疑是对联邦贸易委员会的沉重打击。此后，在整个２０年代期间，尽管该委员会仍在不断地与“不公平竞争方式”作斗争，并成功地制止了一些联合抵制、商业贿赂等不法行为，但最高司法部门加在它身上的限制却一直未能祛除，直到１９３８年的《惠勒－利修正案》通过为止。 １９２０年最高法院对“合众国诉美国钢铁公司案”的判决也是颇具当时时代特征的一个典型。美国钢铁公司１９０１年建立时，就控制了全国钢铁生产能力的６０％以上。在其发展初期，它不断地兼并竞争对手。后来，也许是顾忌反托拉斯法的起诉，它把初期的扩张政策转变为以其权力的保护伞来“庇护”竞争对手的政策，与竞争对手达成协议或谅解来限制钢铁价格竞争。从１９０７年起，该公司董事长艾尔伯特•加里实行一种“午餐会”制度，不断邀请全国钢铁业巨头共进午餐，商讨稳定钢铁业的对策。尽管从１９１１年起，“加里午餐会”被取消了，美国钢铁公司在全国钢铁业生产中所占份额也降至５０％，但该公司对全国钢铁价格的控制却依然存在。在全国钢铁业中广泛实行的一种以“匹兹堡加价”为基点的报价制度即是该公司对钢铁价格进行控制的结果。到１９２０年时，这种价格控制已持续了１５年之久。正因为如此，联邦司法部反托拉斯局根据反托拉斯法于１９１１年提出起诉，要求解散美国钢铁公司，将其分散为以原有各企业和厂商为单位的众多企业组织。然而，到了１９２０年，最高法院却以４票对３票的判决驳回联邦政府的上述要求。大法官约瑟夫•麦肯纳在代表多数驳回意见的判决书中，承认美国钢铁公司的发起人确有垄断钢铁业的打算，但却认为在１９１１年本案立案前，他们就放弃了这种努力。他坚持说，尽管反托拉斯法遣责任何“垄断企图”，但它却是用来指导“反对垄断”的，“不是反对企图垄断的期望，而是反对垄断的实现”。他认为，由于美国钢铁公司没有以不公平方式来压迫独立经营者，没有明显的固定价格协议，况且“加里午餐会”早已在１９１１年被放弃，因此，竞争并未受到非法的限制。联邦政府的起诉书中提出了一个论点，即美国钢铁公司占有如此大的市场份额，以至构成了一种内在的垄断并限制了竞争。针对这个论点，麦肯纳在判决书中指出：“法律并不认为仅仅由于规模大就犯法，也不认为一种没有行使的权力因其存在就犯法。它……要求公开的行动，并且依赖于对这些（违法）行动的禁令，以及约束和惩罚这些行动的权力。它并不强迫获得竞争，也不要求所有竞争都成为可能。”【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.463.【注尾】这样，在战后自由放任思想回潮的国内大环境下，最高法院便为企业联合与兼并的新高潮的到来洞开了法律大门。最高法院中对这项判决持异议的大法官们认为，允许美国钢铁公司保留下来“实际上就是用司法判决废除了谢尔曼法”，在他们看来，控制钢铁业的权力本身（且不说这种权力的滥用），就是违法的明证。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.463.【注尾】 铁路归还私人 战时的《铁路管理法令》规定了联邦政府须在战争结束后的２１个月内将铁路归还原主，因此，停战协定签订后，威尔逊政府面临的一个重要任务便是战后铁路的处置问题。战时，铁路在联邦政府的管理下，作为一个统一的一体化系统运行，获得了相当大的成功：它不仅保证了铁路系统成功地应付了战时突然剧增的运输需求，而且使铁路员工可以享受由国家规定的工作条件和工资标准；铁路工会的力量也由于政府鼓励工人加入工会组织而大大增强；使用铁路的货主则发现政府的管制使得铁路的运货效率和速度都提高了；私人铁路管理人员在联邦铁路管理局的统一领导下，承担起了战时铁路一体化系统的具体经营和管理，这种经历使他们在考虑铁路运输问题时可能突破原有的只站在各自公司立场上的局限，从而也使他们对联邦的管制权力机构有了新的理解和认识。所有这些战时联邦管制铁路的遗产都对战后的铁路处置产生了影响。 ……营再延长５年。这一建议遭到原私人铁路业主的激烈反对，他们不仅攻击战时的铁路管制“低效”、“可悲”，而且对管制期间政府鼓励工会的政策强烈不满。尽管他们在战时享受着政府发给的固定股息和债券利息，但他们总是觉得这些利息不足以补偿他们的损失；他们也总是抱怨政府在战时的经营中用坏了他们的铁路设备。因此，他们要求把铁路归还原主。 工会在管制期间尝到了甜头，担心铁路归还原主后他们的工作条件和工资状况将会恶化，因此强烈要求实现铁路的国有化。铁路员工兄弟会提出了一个由其律师格伦•普卢姆起草的计划。该计划要求将全国的铁路联合起来，统一由一个归国家所有的公司来拥有和经营；该公司由一个董事会来管理，其构成人员中，资方、政府和工人的代表各占１／３；公司资本来源于各私人铁路公司的资本，在该公司成立后，即以自己发行的债券按照规定的价值换取和偿清原私人手中的铁路股票和债券；铁路运费仍由州际贸易委员会监督，并调整到允许该公司赢利５％的水平上；工会 的存在和权利应受法律的保护；建立一个中立的协调机构来解决劳资双方在工资和工时等问题上的争端。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.197.【注尾】 铁路工会的这个“普卢姆计划”颇具些天才的思想，在当时也曾引起了一阵轰动。但它的精神与战后初期风行的“恢复常态”的思想格格不入，因此，在国会辩论铁路问题期间没有获得什么支持。 在要求将铁路归还私人的团体中，不论是铁路投资者本身，还是铁路经管人员，或是美国商会，都无法否认政府管制所带来的一些优势和益处，其中特别值得一提的是私人铁路投资者，尽管他们普遍对政府的管制不满，但对不必担风险而坐享有保证的股息和债券利息这种赚钱的方式还是颇有几分怀念。尤其是原来经营不善、处于财政困难中的那些私营铁路的投资者们，更希望能把这种方式保持下去。在政府接管铁路前，除了纽约中央铁路、宾夕法尼亚铁路、以及希尔铁路财团控制的北方太平洋和大北方铁路等经营有方、获利颇丰外，东部的纽黑文铁路、哈特福德铁路、甚至伊利铁路；西部的芝加哥铁路、密尔沃基铁路、圣保罗铁路和密苏里太平洋铁路都处于财政困难之中。它们的投资者希望政府在归还铁路的同时，保持对铁路的控制，以保护他们的投资。同时，他们还赞成把铁路合并成几个较大的、实力较强的公司，一方面能使它们拥有的财政虚弱的公司通过与强大的公司的合并，增长其实力；另一方面，也能提高铁路运输的效率。在这些利益集团所提出的归还铁路的方案中，都不同程度地包含有由州际贸易委员会管制铁路证券的发行、监督铁路的合并和保证投资者有“公平的收益”等内容。 威尔逊总统在有关铁路战后处置的咨文中，提出了３种可能的处置方式：按照原有的方式发还给铁路所有者；完全由政府控制和拥有；按照新的情况发还，但加强政府的管理。根据当时的情况，他排除了第一种方式，明确指出：“我能够具有信心地说的一个结论就是，按照旧日的情况不加修整地发还，对于铁路所有者和国家都是有害的，这种情况就是一种不加以发展的抑制。”【注释】 Faulkner, American Economic History. Pp.614-615.【注尾】 国会对上述各种方案进行辩论后，于１９２０年２月２８日通过了《运输法》，亦称《埃斯克－卡明斯法》。该法律解散了战时建立的铁路管理局，将铁路归还给原私人业主，但同时，也扩大了联邦贸易委员会对铁路的管理权。这项法律几乎考虑到了上述各种利益集团的要求，唯独拒绝了工会方面的“普卢姆计划”。１９２０年《运输法》把州际贸易委员会的委员人数从１９１７年时的９人增加为１１人，并授权该委员会确定最低和最高运费价格，“以便全部铁路公司处于诚实、有效和经济的管理之下，并按它们在运输服务业中拥有和使用的铁路财产的总值获得一份公平的收益”。州际贸易委员会受命确定铁路财产的总值和投资者“公平收益”的比例。国会明确规定，法律实施的头两年内，投资收益率应限制在５．５％，州际贸易委员会有权另加０．５％以作为设备的改进费用。法律没有对投资收益作出担保，但这一规定显然使投资者感到满意。为了应付财力不佳的铁路公司的需要，该法律规定了投资收益的“征收”条款，即任何铁路公司的收益如超过其财产价值的６％，超过部分将被平均分为两半，一半作为“储备基金”用来保持它自己财政状况的稳定，另一半则作为“铁路应急总基金”，由州际贸易委员会用来向财政状况不佳的公司贷款或出租设备。州际贸易委员会还受权拟定一个将全国铁路合并成不少于２０条，不多于３５条干线系统，并使每个系统中铁路的收益率相同的合并计划。铁路证券的发行、筹集来的资本的使用崐、铁路的运营，均由州际贸易委员会控制和监督；铁路的扩展、报废，新建筑的开工以及铁路的合并，均须该委员会的批准；不过，通过非铁路控股公司进行的合并却不在它的管辖范围之内。为了“使铁路运营从金融独裁中解放出来”，该委员会禁止联锁董事会的存在；铁路公司的经理人员或官员如从与其它铁路公司或银行的联营中获利，将被视为非法。为了防止罢工，该法律规定设立一些劳资协调机构，并建立了由资方、劳工和公众代表各３人组成的劳工管理局来调解劳资争端。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. Pp.269-270; Faulkner, American Economic History. Pp.615-616.【注尾】 “恢复常态” １９２０年大选中，共和党总统候选人沃伦•哈定以“恢复常态”的竞选口号赢得了６１％的普选票和４０４张选举人票，以绝对优势战胜了民主党总统候选人詹姆斯•考克斯，当选为美国第２９任总统。竞选期间，哈定的竞选总部为其选定的两个口号是“首先考虑美国”和“哈定与恢复常态”，并把这两个口号印在该总部使用的信笺上端。【注释】 Murray, The Harding Era. P.27. 【注尾】这两个口号中，前者是针对威尔逊政府的国际联盟政策；后者则表明哈定的国内经济纲领。哈定本人于１９２０年５月在波士顿住宅市场俱乐部发表的演说中概括了自己的国内政纲，他称：“美国现在所需要的不是英雄史诗，而是愈合伤口；不是万灵药物，而是正常状态；不是革命，而是恢复；……不是外科手术，而是平静安详。”很快，“正常状态”一词经新闻媒介的传播便家喻户晓了，人们对它的含义也产生了各种不同的理解。两个月后，哈定自己不得不在《纽约时报》上对这个词的定义作出解释，他说：“所谓‘正常状态’，我指的不是旧秩序，而是事物的一种有规律的稳定的秩序。我指的是正常的秩序，不过度的自然的方式。我不认为旧秩序能够或应该恢复，但是，我们必须要有正常秩序，或者如我所说的‘正常状态’。”【注释】 Murray, The Harding Era. P.70.【注尾】 尽管对这个词的拼写和精确定义在舆论界和知识界中仍有疑问，但它的基本含义却是清楚的，它所表达的观点的确反映了当时在企业界和公众中普遍存在着的一种强烈愿望。尽管哈定本人否认“正常状态”就是旧秩序，但要恢复和平的正常的生活秩序，除了恢复战前已有的社会生活秩序外，难道还有什么别的方案吗而要恢复战前的社会生活秩序，在经济生活中，则意味着恢复战前的自由放任状态。哈定本人就曾直言不讳地声称：“这个国家需要的是：在企业中少一点政府；在政府中多一点企业。”【注释】J.Joseph Muthmacher ＆ Warren I.Susman ed., Herbert Hoover and the Crisis of American Capitalism. Massa. 1973. P.ix.【注尾】事实上，哈定政府以及柯立芝、胡佛等战后历届共和党政府正是执行了这样一种自由放任的经济政策。 哈定上台后，使企业界感到欢心的第一项重大措施便是任命当时美国最大的亿万富翁之一、安德鲁•梅隆担任联邦财政部长。梅隆在经济问题上的保守观点是公认的，被认为是最顽固的保守派。然而，就是这样一个保守的亿万富翁，竟在哈定、柯立芝和胡佛三届政府中连任财政部长达１２年之久，直到三十年代经济大危机把他推下台为止。梅隆所信奉的观点是：对企业有利的事情对国家也有利。他所执行的政策是，尽可能地降低税收、特别是降低高收入者的税收；同时保持预算盈余并偿还国债。在梅隆的政策指导下，财政部不断地要求国会修改税收法以降低税收，而国会也几乎每二年就要制定新税法来满足政府的（其实是梅隆为代表的企业界的）这一要求。最能体现联邦财政部的这一要求、也最使梅隆感到满意的是１９２６年税收法。这项法律几乎全盘接受了财政部的建议，将勤劳所得税优惠的税基提高到２万美元，税率降低２５％；公司股本税被废除；对１０万美元以上的遗产征收的遗产税，其税率降低至不超过２０％，并且这一条款有追溯效力，即是说，以前按较高税率征收的遗产税，将按现行２０％的税率重新审核，多征部分将退还给纳税人。仅是根据这一追溯条款，财政部就将２．５亿美元的国家收入重新发还给了２０个遗产大户。石油和天然气公司被允许“消耗”其总收入的２７．５％作为自然损耗而免征所得税。考虑到梅隆本人在石油业中的经营，人们很难说这不是在利用手中的权力对国家巧取豪夺。难怪这一税收法被人们看作是“富人的税收法案”。【注释】 Myers, A Financial History of the United States. P.308.【注尾】 在战后“恢复常态”的呼声中，国会于１９２０年６月２５日通过了《商船法》崐（亦称《琼斯法》）。这项法律的目的是要解决战后遗留下来的由紧急船队公司建造、政府拥有的大量海运商船的问题。根据该法规定，船舶委员会由５人扩大到７人，但其主要任务已经不是造船，而是要想方设法尽快地把政府拥有的商船出售给私人公司；如果卖不出去，则可以租给私人公司，或者由该委员会自己经营。为了援助私人船运事业，该法还规定，政府在５年的时间内每年向私人造船业贷款２５００万美元，其款项则来自于出售政府船只的收入；同时，按一定数额减免私人船运公司的超额利润税。【注释】Murray, The Harding Era. P.281; Faulkner, American Economic History. P.542. 【注尾】哈定上台后，船舶委员会加快了售船的步伐。政府拥有的这些商船大部分都是紧急船队公司在停战协定签字后造出来的，因此可以说是新船，但是却被船舶委员会当作废钢铁出售，每吨的售价仅１７或１８美元，远远低于其成本价。据统计，从１９２１至１９２８年，船舶委员会按此价出售了１１６４艘商船，使得原来价值５．１６亿美元的这些商船只卖得０．４１亿美元。【注释】Fainsod et al., Government and the American Economy. P.108.【注尾】由于政府拥有的绝大部分商船被出租或出售，使得政府占据商船总吨位中大部分份额的局面不复存在，政府由此退出了原来由它所控制的航运业。 企业联合与兼并的再起 在联邦政府大力扶植工商业的政策引导下，美国的工商业在经历了战后短暂的１９２１年危机后，开始进入２０年代的繁荣时期，企业的联合与兼并运动也迎来了它在美国经济发展史上的第二个高潮。在整个２０年代，企业兼并的势头甚至比１８９７－１９０４年的第一个企业兼并高潮来得还猛，涉及的范围也更广；钢铁业、机器制造业、化学工业、汽车业、食品业、电影业、银行业、公用事业、商品零售业等重要的工商业部门均卷入其中。据资料统计，制造业与采矿业中的企业合并从１９１９年的８９起猛增到１９２８年的２２１起，同期被兼并或合并的工厂从４３８家增加到１０３８家。由于合并和兼并，这两个工业部门中在１９１９年至１９３０年间有８０００多家企业消失了。在公用事业部门，控股公司迅速发展。根据联邦贸易委员会一项报告提供的数字，１９１５年时，１６家最大的公用事业集团控制着全国发电量的２２．８％；到１９２５年时，１６家最大的财团（包括１１家控股公司和５个独立经营财团）控制的全国电力贸易量（包括发电、输变电设备）增加到５３％。进入１９２８年以前，有近５０００家公用事业公司被合并或兼并。到１９３０年，１０家最大的控股公司控制了全国电力生产的７２％。在铁路部门，控股公司的形式也有较大发展。１９３０年时，美国铁路里程的２０％已落入控股公司的控制之下。在商品零售业方面，联锁商店的形式出现并迅速普及开来。独立经营的商店为了应付激烈的竞争和大商店的压迫，自愿或被迫组织起来，形成联锁商店，这种联锁店的形式在副食品、茶叶、烟草、成药等销售行业中尤其引人注目。到１９２９年时，联锁店在全国各种主要商品销售中的比例为：食品２７％、药品１９％、烟草制品３０％、服装２７％、日用品２６％。联锁店的规模也在迅速扩大，如大西洋和太平洋茶叶公司在１９２２年时已拥有５０００家商店，到１９２８年时，增加为１７５００家商店，年营业额高达７．５亿美元。【注释】 Soule, Prosperity Decade. Pp.141-142; Faulkner, American Economic History. Pp.609-611.【注尾】 这些公司所控制的财产随着公司规模的扩大而迅速增长。据研究当时经济状况的两位经济学家估计，１９２９年末，２００家最大的企业公司拥有的财产占美国全部企业公司财产的一半、全部企业财产（包括非公司化的企业）的３８％、全国财富的２０％；如照这种速度发展，到１９５０年时，它们将拥有全部公司财产的８０％、全国财富的５０％！【注释】 Adolph Berle ＆Gandiner C.Means, The Modern Corporation and Private Property. New York. 1933. P.40.【注尾】 企业联合与兼并的形式多采用控股公司的形式，这是２０年代企业联合与兼并高潮与第一个企业联合与兼并高潮的突出的不同之处。它意味着企业（工厂）本身的规模没有扩大，但越来越多的企业的所有权和控制权却集中于一个共同的上层控股公司手中。后来的研究发现，１９２９年初美国最大的９７家工业公司中，有２１家是纯粹的控股公司 ，５家主要从事控股的母亲公司，８家同时从事控股和生产的母亲公司，５９家主要从事生产、同时也进行控股的母亲公司，仅有４家是严格意义上的生产公司。【注释】 Soule, Prosperity Decade. Pp.152-153. 【注尾】 在美国当时的经济体制和运行规则下，采用控股公司的形式，表明公司的发起人建立控股公司的目的不是在于、或者说主要不是在于提高生产和经营效率，而是在于获取由创立控股公司这一形式所带来的财政收益。因为公司的发起人尽量利用每一个控股公司的创立或每一次企业的联合来发行新的股票。例如，一家银行以１．４６亿美元购买了道奇兄弟汽车公司后，立即以为新公司筹资为由，公开发售出债券、优先股及无表决权的Ａ级普通股票共１．６亿美元，不仅转手赚取了１４００万美元，而且还通过持有不供发售的５０万股无面值Ｂ级股票保持着对该公司的全部控制权。 企业联合与兼并之风也影响到了银行。１９２１年，美国银行总数为３０８１２家，通过合并，再加上一些银行的破产，到１９２９年时，缩减为２５３３０家。【注释】 Soule, Prosperity Decade. Pp.152,153.【注尾】最大的合并发生在大通银行与公平信托公司之间。进入２０世纪以来，大通银行已经兼并了２０多家银行，而公平信托公司也兼并过１３家银行。两家银行１９２９年的合并行动使得“大通”成为当时世界上最大的一家银行。 对于２０世纪２０年代的企业联合与兼并，联邦最高法院已经通过“美国钢铁公 司案”的判决表明了当时司法部门的支持态度，联邦政府也通过对联邦贸易委员会的换班及推动同业公会的建立，为企业的联合与兼并推波助澜。 ……它曾对钢铁、煤炭、肉类加工等部门中的成本、价格、利润进行过大量调查，并且处理过一些关于“不公平竞争”的诉讼。１９１５至１９２８年间，它受理过４８３０件有关“不公平竞争”的案件，但提交到法庭的仅有１７４９件。法庭则驳回了其中的５４６件，仅批准了８５７个联邦贸易委员会发布的关于不公平竞争行为的中止令，其余的则以警告了事。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.135.【注尾】 尽管有法庭方面的阻挠，应该说，联邦贸易委员会在制止不公平竞争、联合拒购、商业贿赂、甚至垄断阴谋等方面还是发挥了一些作用的。哈定政府上台后，尽管没有立即撤换联邦贸易委员会的成员，但每当这些成员中有人任期届满或退休时，联邦政府便用以保守观点著称的人士去补缺。曾经指责联邦贸易委员会的调查是“煽动闹事和制造混乱”的印第安纳州联邦参议员詹姆斯•沃特森的朋友范•弗利特于１９２２年进入联邦贸易委员会成员班子；被人称为“以支持大企业、很少同情小企业著称”的木材公司律师Ｗ．Ｅ．汉弗莱于１９２５年被任命为该委员会成员。这样，持保守观点的人士在联邦贸易委员会的５名成员中占据了多数，该委员会的行为也由此发生了变化。 １９２４年１０月，在保守人士即将占据联邦贸易委员会成员的多数之前，该委员会曾向司法部长斯通报告说，它的一项调查显示，美国铝公司违犯了反托拉斯法，并践踏了某个联邦法院所作出的判决。斯通在审阅了报告后却答复说，这项调查是１９２２年以前进行的，超过了法律规定的１年的诉讼时效，而且指控的证据不足。联邦贸易委员会只得重新开始调查。后来，当斯通再次询问调查结果时，已经换了班的贸易委员会则报告说，没有美国铝公司的书面同意，它不能公布调查结果，因为该公司已经“自愿地”向调查人员提供了证据。此后，斯通进了联邦最高法院，此案便不了了之。尽管人们无法知道调查的最终结果，但有一件事情人们是清楚的，即财政部长梅隆是美国铝公司的大老板之一。 同业公会是同行业中各公司的一种组织，起初兴盛于内战及上个世纪７０年代和８０年代，其目的在于控制市场。到上世纪末和本世纪初，由于联邦反托拉斯法和各州有关禁止公司间达成价格和产量协议等法律的颁布，同业公会渐呈衰势，而且活动的目标开始转向通过产品标准化、技术和管理的研究、以及为关税等问题进行院外游说来促进本行业的所谓“建设性的合作”。１９１１年联邦最高法院在“标准石油公司案”中确认了“合理原则”，这给了同业公会一个大发展的机会。１９１２年，芝加哥一个名叫阿瑟•埃迪的律师出版了一部著作《新竞争》，公开遣责反托拉斯法的拥护者是毫无助益的反动分子，要求废除反托拉斯法。他在书中写道：“竞争就是战争，而‘战争就是地狱’”，【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.468.【注尾】“‘商业就是竞争’这个旧口号正在让位于‘商业就是合作’这个新的口号。”【注释】 Dethloff ＆ Prsatari, American Business History. P.328.【注尾】他呼吁在同一工业部门中应该有系统地传播和交换有关生产、销售、成本、价格及发明的统计资料，以便使同业公会的成员公司能够得到更多的信息作为制定自己政策的基础。应该说，这项主张对于改进管理是有进步意义的，但它同时也可能消除竞争、甚至造成垄断。在２０年代反托拉斯法尚不健全的情况下，尤其如此。然而，在哈定及柯立芝政府期间，担任商务部长的胡佛却大力支持并促进同业公会运动。从１９２１至１９２５年间，胡佛召开了２００多次各行业的生产者、销售者、以及消费者（实际上消费者很少有代表参加）的会议，督促各同业公会成立。当最高法院１９２１年和１９２３年分别裁定美国木材制造商协会和亚麻子油生产者协会为限制生产和贸易的非法组织后，他又通过自己执掌的商务部来帮助各同业公会分析研究它们上报的统计资料，而后再将这些资料发还各同业公会参考，以制定包含有确定价格和产品产量等明显违反反托拉斯法规定的贸易协定。据统计，在胡佛和商务部的倡导和协助下，１９２７年以前，各同业公会拟定了２４３项这类协定。尽管司法部和联邦贸易委员会对这种作法提出批评，但哈定和柯立芝总统却支持胡佛。此后，联邦最高法院在１９２５年的“槭木地板制造商协会诉联邦案”和“水泥制造商生产协会诉联邦案”中也改变了立场，转而支持同业公会。联邦政府的行动无疑使２０年代企业的联合与兼并运动受到极大的鼓励。虽然同业公会在成立时都声称是为了改进管理和技术，但１９４１年美国国民经济临时委员会对同业公会的一项全面调查的结论却是：２０年代后期成立同业公会的目的是为了缓和激烈的竞争。 ……企业联合建立国际卡特尔的重要步伐。尽管这类作法受到反托拉斯法的限制，但专利法所提供的合法垄断权及１９１８年４月１０日国会通过的《韦布－波默林法》却鼓励了这种联合行动。这后一项法律为了促进美国的出口贸易，允许从事出口业务的公司免受反托拉斯法的约束，可以为促进其国外销售而实行联合。１９２２年，实际上拥有或租有美国全部硫磺矿藏的两家公司——得克萨斯海湾硫磺公司和弗利波特硫磺公司联合组建了硫磺出口公司。这家出口公司与控制着世界其它主要硫磺资源的一家意大利公司签订协定，瓜分了除意大利和北美以外的世界市场。１９２４年，购买了德国染料工艺专利的格拉塞利公司与德国拥有这项专利的厂家签订协议，于１９２５年组建通用染料公司，负责格拉塞利公司和德国公司在美代理机构的销售业务。后来，这些德国在美代理机构并入了法本化学公司，而格拉塞利公司的生产部门则被杜邦公司购得。这样，通过专利协议和一个共同的销售机构，美、德两家化学工业巨头便联合在一起了。１９２３年，美国两家耐火砖（镁砖）生产厂家与欧洲的镁砖生产商签订了瓜分世界市场的协议，规定欧洲的公司在北美除这两家美国公司外，不得向任何厂商和公司销售它们生产的任何镁砖及其它耐火材料。在整个２０年代期间，美国的钛、锌、铜、铅、苏打粉等有色金属和化学工业，以及钢轨、电灯、电子管、火柴等制造业部门均有大公司参与国际卡特尔的组建和活动。 美国公司参与组建这类国际卡特尔，显然是看到了它对生产和市场的垄断所能带来的巨大商业利益。１９２８年，通用电气公司通过与克虏伯公司达成的协议，获得了两家公司在美销售硬质合金碳化钨的定价权。这种硬质合金在军工生产中有着特殊的作用。协议签订后，通用电气公司在其属下成立了一个碳化钨公司负责这项销售业务。该公司立即就把原来已经居高不下的碳化钨价格从每磅５０美元提高到每磅４５３美元！【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.145.【注尾】公司与企业通过联合与兼并大获其利。 工会地位的衰落 在战后“恢复常态”的政策下，与公司和企业大发横财形成鲜明对照的是：工人生活水平停滞不前，工会政治地位每况愈下。２０年代，由于联邦政府执行有利于企业的政策，美国工业经济经历了一个战后繁荣时期，虽然这种繁荣并没有惠及到所有工业部门。在此期间，工人的工资总水平虽然没有下降，甚至稍有增长，但与企业主的收入及国民经济的增长相比，却少得可怜。据资料统计，从１９２３年到１９２９年，年收入５０００美元以下和１万美元以下者（工人大多属此列），工资收入仅增长了１％和３％，年收入２５０００美元以下的白领阶级，工资也仅增长了４％。然而，年收入５０万美元和１００万美元的富人，其收入却分别增长了２７％和３１％，同期的国民生产总值增长了２３％。【注释】 Soule, Prosperity Decade. Pp.318-319.【注尾】工人不仅收入大大低于企业主，而且还要不断地经受失业的威胁和打击。１９２１年经济危机期间，约有２００万工人失业。一些失业者被奸商作为商品，象奴隶一样被推上所谓的“劳动力市场”上去公开拍卖。 为了改善自己的境况，工人们曾在１９１９年举行了多次罢工，但基本上均以失败告终。联邦各级法院不仅不断地对罢工发出禁令，而且最高法院在１９２１年对“杜普莱克斯印刷出版公司诉迪林案”的判决中，竟然宣布国际印刷技师协会为使一个印刷工厂工会化而采取的联合抵制行动违反了反托拉斯法。这项判决明显地违反了《克莱顿反托拉斯法》第六款中关于工会和农民组织及其活动不适用于反托拉斯法的规定。在联邦司法和行政部门这类行动的影响下，企业主壮起了胆子与工人抗衡。在联邦政府倡导和帮助下建立和发展起来的企业主组织——同业公会越来越多地采取行动来反击工人运动。他们组织起几百个“公司联盟”，联合对付工会。正是在这一时期，所谓的“自由雇佣企业”制度开始兴盛起来。根据雇主们的说法，“自由雇佣企业”可以雇用工会会员，也可以不雇用工会会员，并且不一定非要与工会进行集体合同的谈判。但事实上，这类企业从一开始就基本上拒绝雇用工会会员。因此它实质上是一种反工会的企业雇佣制度。其实，从以往的实践来看，很少有工会要求企业实行只雇用工会会员的政策，即便如此，工会仍然能够成功地与雇主进行集体合同的谈判。面对工人的集体谈判，雇主自然要做出比与工人进行个人雇用谈判时所能做出的更多的让步。然而，实行“自由雇佣企业”制度后，由于雇主通常拒绝雇用工会会员，事实上也就剥夺崐了工人进行集体合同谈判的权利，受雇的工人只能个人去面对雇主，所达成的雇用协议当然也就对雇主更为有利。 １９２１年１月２１日，在芝加哥召开的各州制造商协会全国联合会的一次会议提出了所谓的“美国雇佣计划”，它宣布：工人们“只要愿意就有权工作，对于他们的意愿、以及雇员（这个词用的是单数，显然是指雇员个人——作者注）和雇主间达成的任何协议，不应受其它任何方面的干预和歧视”。这次会议还决定用“坚持自由雇佣企业制度”的方法来保卫这个所谓的“美国雇佣计划”。如果说这个“计划”在公开宣布时，遣辞上还躲躲闪闪的话，那么，印第安纳州制造商协会的一位代表在论及这个“计划”时所作的说明则明白无误了。他称：“在任何工厂中我们都不会雇用这样的人，即在雇用时，他不签订包含有表达他不是或将不成为一个工人组织成员的条款在内的个人雇用合同。”【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.201.【注尾】 为了推进“自由雇佣企业”运动，以全国制造商协会、全国金属贸易协会等大型雇主组织为主，联合了全国的大公司、大企业，组成了“全国自由雇佣企业协会”，该协会得到各地方雇主组织的支持。到１９２０年末，“自由雇佣企业”运动已遍及全国４４个州的大、中城市。由于受到联邦政府、司法部门以及企业主的联合压制，工会组织急剧衰落，工会会员从１９２０年的５１１万人下降到１９２３年的３５９万人，【注释】 Leo Wolmam, The Growth of American Trade Unions,1880-1923. New York.1924. P.119. 尽管各种统计资料有关工会会员的实际数字很不相同，但都一致地显示出第一次世界大战后工会会员人数大幅度下降的趋势。【注尾】 工会的力量和政治地位极度衰减。 四、战时国家垄断资本主义分析 第一次世界大战期间，美国联邦政府为了支持战争，到１９１８年夏，在工业、农业、对外贸易等几乎所有的重要经济部门都建立起了统制机关，从而使美国经济进入了一种战时管制体制，形成了被一些经济学家称之为的“统制经济”。【注释】 Hughes, American Economic History. P.413.【注尾】这种经济体制的实质，即是一种国家垄断资本主义，不过，它是一种战时的国家垄断资本主义。 战时国家垄断资本主义的实行，意在应付战争的需要和满足战争对经济的要求，而不是为了满足经济发展本身的需要和要求。尽管２０世纪初期第一次企业联合与兼并的高潮已经显示：在大企业的垄断业已形成的时代，要想保持经济的正常运转，需要有国家对社会经济生活的干预，而且美国国会和联邦政府也已对经济发展的这一需要做出了一些回应，制定并实施了管制经济的反托拉斯法和《联邦贸易委员会法》等法律；但由此断定联邦政府已经认识到了干预对经济发展的重要性和必要性还为时尚早。事实上，即使是在战时中央管制体制的建立上，联邦政府的动作也是相当迟缓的。个中原因，除了立法程序的复杂及战争初期美国宣布中立外，主要是由于企业界、公众、甚至政府中的一些人对中央统制经济的恐惧感和不信任。 美国是个信奉“个人自由”的国家，人们一般认为，政府对经济的干预会造成对私人企业和经济发展的阻碍。正因为如此，在“合众国第一银行”和“合众国第二银行”问题上所引发的政治争论及两个银行的短命也就不足为奇了。早期发展起来的企业，包括铁路、石油、采矿、木材、甚至加工工业，都不同程度地得到了各级政府的资助（包括联邦赠地），以致美国某些经济学家和经济史学家认为，在美国根本就不存在“放任主义”。当这些企业发展起来后，都竭力自我标榜是依靠自己的力量获得成功的，并大力宣扬不受政府管制和干预、任由企业自由发展的放任主义神话。它们害怕国家的干预会阻碍它们赚取巨额利润，“狂热地斥责对社会生产过程的任何一种自觉的社会统制和管理，说它侵犯了资本家个人的不可侵犯的财产权、自由权和自决的‘创造性’”。【注释】 马克思：《资本论》，第一卷。人民出版社。１９６３年版。第３７９页。【注尾】 在自由资本主义经济发展时期，不断取得成功的企业和企业家的这种宣传颇具蛊惑力，使得公众也不得不受其感染。 当第一次世界大战来临时，美国并未从这种蛊惑人心的宣传中解脱出来。欧战进行了近两年，美国国会才通过《国防法》，开始进行工业动员。到１９１８年３月，即战争结束前８个月，美国方建立起有效的工业控制。到１９１８年夏，战时经济管制体制才算基本建成。此时距战争结束仅有３、４个月的时间。战时经济管制体制的建立，并不能说明联邦政府认识到了国家干预对经济发展的重要，崐因为这种体制尽管是一种国家垄断资本主义体制，但其目的只是在于应付战争。然而，战时动员的缓慢、战时经济管制体制建立的迟缓，却充分表明联邦政府并未认识到国家干预对经济发展的必要性。威尔逊总统在对各管制机构的建立所作的说明中，总不忘告诉国会和公众，这是一项战时措施（如在建立粮食管理局的声明中，表示该局“只有在战争进行期间才延续”【注释】 Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover. P.252.【注尾】 ），在联邦接管铁路运营的法令中，甚至规定了战后归还铁路给私人的时间表；统管全国工业生产和资源的战时工业委员会也不过是根据总统的一项行政命令，而不是根据国会立法建立的。这种方式本身就规定了战时工业委员会的暂时性。可见，此时的联邦政府根本没有在和平时期管制和干预经济的想法和计划。 企业在战争期间接受联邦政府的管制仅仅是把它作为一项迫不得已的战时措施来对待的。在管制期间，企业千方百计与政府讨价还价，经常闹到战时工业委员会不得不威胁要接管或征用这些企业或行业的地步。铁路运输业为避免联邦政府的接管，曾“自发”组织起来，联合行动，以应付战争的需求；但由于各公司间的矛盾和利益冲突，终究还是以失败告终，被政府接管。这不仅说明大企业间联合应付紧急事件的艰难性，也说明企业确实在想方设法避免联邦统制。 公众也是把战时的联邦统制作为一种在紧急情况下不得已而为之的暂时措施来接受的。管制期间缺粮、缺肉、缺电、缺煤的状况绝对不会令他们满意。他们对战时联邦管制的态度在１９２０年大选中充分表现出来：当政治家们正在为拥护还是反对国际联盟而展开激烈舌战的时候，公众却把注意力转向了柴米油盐，他们把选票投给了要改变战时国家垄断资本主义体制、发誓“恢复常态”的哈定。 当第一次世界大战结束时，成功地指导了战时工业委员会的巴鲁克认为，美国再也经不起工业毫无准备地进入战争的状况了，因此他郑重地建议联邦政府应该设立一个高级文职机构来计划未来的动员问题。【注释】 Fainsod et al., Government and the American Economy. P.827.【注尾】 然而，在战后“恢复常态”的气候下，他的建议被当成了耳旁风。鉴于粮食管理局在战时管制上的成功，也有人建议这个机构应该继续保留到战后，但却被身为粮食管理局长的胡佛本人拒绝了。【注释】 Soule, Prosperity Decade. P.28.【注尾】 哈定上台，连同后来柯立芝、胡佛的执政，这三届共和党政府当政期间，联邦政府的确在“恢复常态”上下了大气力，战时的经济体制有了明显的转变。从现象上看，“恢复常态”不过是战时的经济政策和措施由于战争的结束而取消了，仅此而已，合情合理。但从实质上看，它所表现出来的意义远比现象本身要深刻得多。它实际上取消了联邦战时对经济的各项干预和管制，从而剔除了美国经济中的大部分国家垄断资本主义成分，使得美国战时国家垄断资本主义经济基本退回到了战前经济自由放任的状态。这种状态，为经受了严厉的战时经济统制的企业创造了一种经战后短期调整便进入大发展的宽松环境，但它同时也给美国高度发展的垄断资本主义经济埋下了危险的祸根。 “恢复常态”得以顺利进展，说明国家垄断资本主义经济制度在美国经济体系中尚未成熟。尽管联邦政府在战争期间建立了战时国家垄断资本主义经济体制，但这种战争所要求的、而非经济发展本身所要求的国家垄断资本主义体制只是一种暂时的体制，它不可能稳固、长久，一旦战争结束，它必然会随之结束。 然而，必须指出的是，历史毕竟不会完全按照企业主及其代理人的愿望“恢复常态”。尽管恢复常态顺利进行，战后的美国经济退回到自由放任的轨道上，但却在不少地方留下了明显的战时国家干预和管制的痕迹。这些痕迹虽比战争年代的管制明显地弱，但却比战前要强。对威尔逊政府的战时经济政策持强烈批评态度的保守经济学家默里•罗思巴德曾写道：这种“战时集体主义”经济是“一种基本上由大企业利益集团借助中央政府的手段来管理的总体计划经济，它成了２０世纪剩余时间里国家法人资本主义的样板、先例和启示。”【注释】 Ronald Radosh ＆ Murray Rothbard, A New History of the Leviathan. New York. 1972. P.66.【注尾】的确，第一次世界大战期间的经济统制给美国经济刻下了自己的印痕，也为后来的联邦政府留下了一笔遗产。 １９２０年的《运输法》虽然把铁路归还给了私人企业主，但同时也把确定最低和最高运费、管理铁路公司股票发行及运营等比战前更多的权力授予了州际贸易委员会。然而，更有意义的遗产是来自于思想观念方面。公众接受战时管制以及联邦战时管制体制的运行成功，表明公众接受了在紧急时期必须要由政府、而不崐是企业来实施领导、甚至计划的观念。尽管由于各种原因，人们可能不满或抱怨政府，但要想使国家和社会保持秩序，不发生混乱，还非有联邦政府这个权威不可。因为在紧急时期，是联邦政府，而不是企业担当起了领导国家和社会的重任。在紧急时期以建立国有企业的方式来应付经济需求这方面，联邦政府也做了实验，建立了紧急船队公司、美国谷物公司等企业，并且运行得相当成功；公众似乎也认可了这一作法。人们在观念上的这些突破和变化对于自由放任的信条构成了潜在的威胁。 实际上，尽管战后的联邦政府花了大气力来“恢复常态”，但它们仍然在一些方面被迫承袭战时的作法。在战后持续的农业萧条中，哈定于１９２１年８月签署了《紧急农业贷款法》，恢复了１９１８年４月成立的战时金融公司的活动，授权该公司向处于困境中的农场主合作团体和农村银行提供贷款。到１９２３年初，即在该公司恢复活动不到１年半的时间内，它已放出４．２亿美元的贷款,【注释】 Murray, The Harking Era. P.210.【注尾】远比它在战争时期（贷出０．６８亿美元）活跃得多。１９２３年３月，国会又通过了《农业信贷法》，建立了一个由１２家中介信贷银行组成的系统，在联邦农业信贷委员会的监督下，与当时业已存在的联邦土地银行共同行动，负责向处于萧条中的农业部门和农场主贷款。该法律授权联邦储备系统发放更多的自由信贷，同时再次扩大了战时金融公司的农业信贷职能。１９２９年６月，胡佛政府颁布了《农产品销售法》，建立起一个有５亿美元基金的联邦农业委员会，帮助建立和援助农场主合作组织，并为农产品的销售提供货栈、仓库和票据交换场所等便利。事实表明，在经历了联邦的战时统制后，要完全彻底地“恢复常态”已是不可能的了。这一事实已经暗含了垄断资本主义经济发展对国家干预的要求。 第一次世界大战期间战时国家垄断资本主义体制的建立和战后“恢复常态”政策的实施，这一历史过程说明，国家垄断资本主义经济制度已经开始在美国社会中孕育，但显然尚未成熟。由于战争环境的需要，它以战时经济的形式问世，但随着战争的结束，这个早产的畸型儿便夭折了。从这当中，人们能够清楚地看到，一种经济制度的建立，只能是经济本身发展的产物。只有当经济发展到一定的程度，才能呼唤出与之相适应的经济制度。