第六章 美国现代经济制度的形成 自１８１９年第一次全国性经济危机爆发以来，到２０世纪３０年代，美国经济已经历了大小数十次危机。这种呈规律性的经济周期运动的现象在３０年代大危机之前已经被经济学家广为承认，并由此而带来了对自由放任经济哲学的怀疑和冲击。进入２０世纪后，联邦政府在经济危机期间开始采取某些应急行动来遏制经济收缩和破产，刺激经济的复苏。但这些应急措施主要都集中于银行和货币领域，而且是临时性的。３０年代经济大危机及随之而来的持续了１０年的“特种萧条”，迫使人们不得不超越自由放任的哲学，而乞盼政府对经济进行强有力的干预。人们期望，这种干预的目的不仅是要刺激经济尽快复兴，而且要能带来经济上的“持久繁荣”，以为国家和国民提供一种免除匮乏之虞的经济安全保障。要满足这些期望，政府势必要正式地承担起保障全面的经济增长和稳定的责任。这不仅是经济哲学和政府哲学的变革，更是经济制度上的一种变革。一旦这种变革得以实现，整个经济制度就会发生一种带有质变性质的大转变：私人企业不再能绝对地左右国家的经济；表面上作为全体国民代表的国家及政府将作为基本经济结构中不可或缺的主要因素之一，参与整个经济的运作。这正是现代资本主义经济制度的一个基本特征，也是它区别于以前的资本主义经济制度的一个根本不同点。 新政第一阶段所实行的各项措施，其主要目的在于使陷于危机中的经济尽快地复苏，因此，这些措施基本上属于应急性措施，如《国家工业复兴法》、《农业调整法》、暂时放弃金本位的货币措施以及政府投巨资举办的公共工程和紧急社会救济等均属此类。虽然其中不少措施在制定时已经考虑到了国家经济结构的重组，而且所有这些措施的方向是一致的，即加强国家对经济的干预。尽管这些应急措施比起以前历届联邦政府的反危机措施来说，无论在广度和深度上都是前所未有的，但由于它基本上还是属于刺激经济复兴的应急措施，因此，还无法使政府承担起保障经济全面增长和长期稳定的责任。 从１９３５年《国家工业复兴法》被判违宪后，在新政第一阶段的应急措施取得了实践经验教训并初见成效的基础上，联邦政府一方面加大社会救济和公共工程的力度以减缓依然困挠着经济复兴的严重失业问题，另一方面则相继出台了一系列重组国家经济结构、改革国家经济制度的新措施。这些措施中包括：承认和保障劳工权利的《全国劳工关系法》和《公平劳动标准法》；重组控股公司结构的《公用事业控股公司法》、改革国家中央银行体制的１９３５年《银行法》、保障农业生产和农产品市场的第二个《农业调整法》、建立社会保障制度的《社会保险法》、改进商业流通和市场环境的《惠勒－利法》、保护市场竞争和小商业的《鲁宾逊－帕特曼法》和《米勒－泰丁斯法》，以及管制交通运输业和通讯业的各项法律。这些法律、措施已经超出了刺激经济复苏的目的而着意于使政府正式承担起保障经济全面增长和长期稳定的责任。 义务的承担是与承担者的法律地位和能力紧密相连的。就承担保障国家经济全面增长和长期稳定的义务来就，除了代表国家和全体公民的政府之外，再没有任何人、任何实体比之更具有这种资格了。美国宪法早已将“增进普遍福利”的责任赋予了联邦政府，而“增进普遍福利”，就必须承担起保障经济全面增长和长期稳定的义务。但长期以来，联邦政府并未承担起这项责任。究其原因，主要是由于放任主义哲学在作怪。从客观上来看，联邦政府也不具备承担这项义务的财政能力。因为直到３０年代经济大危机时，联邦政府的预算及实际的收支都是很有限的。１９２９年，联邦政府的总支出仅占当年国民生产总值的２．５％，其中用于采购商品和劳务的支出约占国民生产总值的１．３％，而联邦建筑资金还不足国民生产总值的０．２％（１９６５年，这三项数字分别为１８％，１０％，和１％）。在税收方面，１９２９年的岁入占当年国民生产总值的３．７％；但１９３１年的岁入只占当年国民生产总值的２．７％，而且，由于１９３１年国民生产总值大幅度下降，实际的岁入比１９２９年减少了５０％。【注释】Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America. The University of Chicago Press, 1969, P.14.【注尾】在整个２０年代，联邦的预算规模大体与此相当。在这样一种预算规模中，除了维持一般的正常开支外，连反危机措施的紧急开支都无法满足，更不必说承担保障经济增长和稳定的义务了。因此，联邦的财政政策必须经过大的变革，才能使联邦政府具备承担这项义务的财政能力。 一、美国现代经济制度的财政保障 ……成的。这一转变过程经历了大约６年时间，而促成这种转变的直接动力，除了经济哲学的变化外，主要是经济发展本身的要求。财政政策包括税收、支出及相应的管理方面的政策，从新政的税收政策及联邦开支政策的变化中，不难看出这种转变的进程。 联邦税收政策的变化 税收政策的改革在新政的第一阶段中并未受到特别的重视。罗斯福政府上台后，执行的仍然是１９３２年６月通过的税收法律，与胡佛政府的不同之处，只在于采取了少量的行动来保证额外的岁入。这些行动一般都是作为其它立法中的一个组成部分出现的，例如《农业调整法》中授权农业部长征收的基本农产品加工税，以及《国家工业复兴法》为弥补由于公共工程的财政支出产生的３３亿美元的债务而征收的几项新税。农产品加工税的税率相当于当时各项农产品平均价格与１９０９－１９１４年的农业平价率之间的差额，因此，它实际上属于一种为《农业调整法》付出的农民减耕补贴而课征的消耗税。到１９３６年最高法院判定《农业调整法》违宪时，这项税收共征款额９．６９亿美元。【注释】Nourse et al., Three Years of the Agricultural Adjustment Administration. P.587.【注尾】《国家工业复兴法》授权征收的几项新税包括对超过股本价值１２．５％的利润征收５％的超额利润税，对公司付给股东的股息征收５％的预扣赋税，对公司的股本征收１％的股本税，以及对每加仑汽油征收０．５美分的附加汽油税。【注释】Ratner, American Taxation. P.464; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.420.【注尾】该法规定，一旦预算平衡或者禁酒令废除后开征酒税，这些税收便自动取消。 １９３３年１２月５日，禁酒令废除。国会在１９３４年１月１１日通过《酒税法》，对每加仑酒和含酒精的饮料征收１．１至２美元的酒税；进口的含酒精饮料须缴纳每加仑５美元的关税，而后再缴纳国内货物税。新《酒税法》实施，使联邦在酒税上的收入从１９３２年的８００万美元猛增到１９３４年的３．７５亿美元，１９４０年更达到７．２５亿美元。【注释】Ratner, American Taxation. Pp. 464-465.【注尾】 由于酒税开征，《国家工业复兴法》授权征收的各项公司附加税自动免除。不过，１９３４年５月１０日，国会通过了新的《税收法》，重新开始征收这些公司附加税，但国内货物税稍有减轻，对私人控股公司则开始征收未分配利润税。除此之外，新税法将个人所得税、财产税、财产赠与税的超额累进税率进一步提高，这３个税种的标准税率均为４％，而超额累进税率最高则达到５９％。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.420.【注尾】之所以增加这些税收，是由于联邦政府复兴经济的开支大大超出了预算，因此不得不以增税来弥补。但总的来看，尽管增加了税收，其幅度却是缓和的，并没有超出以往增税的幅度。 由于平衡预算努力的失败，国会和政府内部要求继续增税的压力加大了，社会上以参议员休伊•朗为首的要求“平分财富”运动的呼声也增加了。１９３５年５月最高法院判决《国家工业复兴法》违宪，罗斯福在确认企业与政府合作复兴经济的设想已失败的情况下，于６月１９日向国会提交了一份咨文，建议对现行的税收政策进行广泛的改革。他明确地指出：“我们的税收法律在许多方面只是给少数人带来了好处，这些法律对于阻止财富和经济权力不公正地集中几乎没有做什么事情。”这种巨大的财富积累造成了少数人对大多数人的就业与幸福的集中控制和巨大的“社会动荡”，因此应该用“高额税收政策”来阻止这种积累。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.4, Pp. 271-273.【注尾】罗斯福的建议包括使大公司处于严重不利地位的企业所得分级课税，增加对高收入阶层的个人所得税，对巨额遗产征收除财产税以外的遗产税，通过宪法修正案，允许联邦对州和地方的证券征税等。国内税务局的总律师罗伯特•杰克逊在参院听证会上为这项税收改革计划所做的辩护中进一步指出：１９３３年，联邦总岁入的５８．３％是来自对消费品的税收，这些税收特别地打击了较贫穷的阶级；只有４１．７％的岁入是来自对那些有能力缴税的人征收的税款，这些税包括个人所得税、财产赠与税、遗产税、公司股本税和超额利润税；而自１９３３年以来，越来越重的纳税负担落到了消费者头上，而那些有能力缴税的阶级的税务负担却越来越轻；这不仅不公平，而且汲干了群众的购买力，使经济不崐能复兴，同时也必然导致经济的进一步集中；因此需要征收遗产和赠与税，需要较高的超额累进所得税，需要对企业利润分级课税。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.332.【注尾】由此可见，这项税收改革的目的不仅在于增加国库的岁入，更在于纠正当时存在的严重的社会和经济上的不平等。 这项税收改革计划在社会上受到了保守势力和企业界的拼命攻击。他们立即将这项计划称之为“向富人敲竹杠”的计划，【注释】事实上，称这项税收改革计划为“向富人敲竹杠”的第一人是罗斯福智囊团最初的首领雷蒙德•莫利（参见Moley, The First New Deal, P.531.）。他从１９３５年开始，已经越来越不满意罗斯福实行的日趋激进的改革，并逐渐转向反对新政的立场，最终于１９３６年与罗斯福决裂。【注尾】并把它看作是政府反对企业界的证明。报业大王赫斯特甚至称：“总统的税收计划基本上是共产主义的”，它的出笼应归功于“一个混血儿，其姓名就是斯大林•德拉诺•罗斯福”。【注释】Schlesinger, The Politics of Upheaval. P.329.【注尾】霍华德报系的首领、此前一直支持新政的罗伊•霍华德在８月２６日写给罗斯福的信中表达了企业界的另一种感受：“任何有经验的记者都会告诉您：全国上下许多曾衷心地支持过您的企业家，现在不仅敌视您，而且被吓得胆战心惊。他们中的许多人……已经开始认识到并确信：您造就了一个旨在报复（报复企业界）、而不是旨在岁入的税收法案……直到工业获得喘息的机会，从而使企业界的恐惧得到减轻之前，不可能有真正的复兴……”罗斯福在复信中一方面继续为他的税收改革计划辩护，认为这是“把政府的负担放在了最合适的承担者身上”；另一方面也对企业界进行了安抚，他写道：“本届政府执政时就保证要实行一项非常可观的立法计划……责任和必然性要求我们在两年多的时间里在一条广泛的战线上采取行动。对于国会和我来说，最好是尽快地达到目标，以使不仅是企业界而且包括公众都能普遍地认识到那些包含在我们计划中的经济企业规则及环境的各种变化。不过，这项基本计划现在已实际完成，而你所说的‘喘息机会’就在眼前，这一点是非常明确的。”【注释】霍华德的信及罗斯福的复信均见The Public Papers and Addresses of Roosevelt, Vol.4, Pp.352-357.罗斯福的复信由莫利起草，但本书所引这后一段话是罗斯福亲自加入复信中的（参见Moley, The First New Deal, P.533.）。【注尾】 众议院对总统的税收改革咨文表示热烈欢迎，因此，由它制定出的税收法案内容基本上就是总统的建议。不过，总统建议中的对企业所得分级课税的内容被大大淡化了；作为补偿，法案中增加了对企业征收的超额利润税。８月５日，众议院以２８２票比９６票通过了这项法案。在参院审议这项法案时，财政委员会删掉了众院法案中的遗产继承税，并象征性地保留了对企业所得的分级课税。８月１５日，参院以５７票比２２票通过了修改后的法案。两院经过协商，又对法案作了一些修改后，罗斯福于８月３１日签署了这项《１９３５年税收法》。 根据这项新《税收法》的规定，对超过５万美元的个人年收入征收超额累进所得税，其税率的最高额从５９％提高到７５％；遗产税的最高额从６０％增加到７０％；公司所得分级课税的原则被采用，税率从１３．７５％改变为１２．５－１５％，同时，超额利润税和股本税都增加了，并且开征控股公司内部公司之间的股息税。这项新税法的颁布被人们普遍看作是政府与企业界之间最终分裂的标志。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.421; Schlesinger, The Politics of Upheaval. Pp.327, 333-334.【注尾】 １９３６年１月，最高法院裁决《农业调整法》的农产品加工税违宪；３周后，国会又不顾总统的否决而通过了用可兑现的“婴儿债券”【注释】婴儿债券（baby bonds）是美国财政部１９３５年３月发行的一种只允许个人购买的１０年期可兑现储蓄债券。按票面价值３／４的价格出售，到期时则可按票面价值兑现，也可提前按折扣贴现率兑现。到１９３９年１１月，已卖出３０亿美元（到期价值）的这种债券（参见Blum, From the Morgenthau Diaries, 1928-1938. Pp.340-341.）。【注尾】来支付退伍军人补偿费的《补偿费调整法》。这样，在整个１９３６财政年度，国库为退伍军人付出补偿费１８亿美元，加上最高法院对《农业调整法》的裁决使行政当局直接和间接损失的岁入１０亿多美元，【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.414; The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.5, 崐P.104.【注尾】使得联邦政府的正常收支预算完全失去了平衡。为了寻求所需的款项，罗斯福于１９３６年３月向国会提交了一个补充预算咨文。他指出，由于现行税制不对公司的未分配利润征税，因此，大股东们正在利用公司来保留很大比例的利润，以逃避政府的超额累进所得税。据财政部估计，在１９３６年间，将有４５亿美元的公司所得被保留在公司内部，从而使政府损失１３亿美元的岁入。因此，他建议废除现行的公司利润税，而代之以根据公司利润的大小来分等级课征的公司未分配利润税（包括公司间的股息税），同时废除对个人股息正常税的豁免。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.5, Pp.105-107.【注尾】 企业界被这个建议所震惊。因为如果征收高额的未分配利润税，大企业为了少交税，势必要把更多的利润作为股息分配给股东，而不能保留在公司作为再投资之用。这样，大企业和经营成功的企业就失去了自身资本积累和增殖的优势，而不得不象新办企业和小企业一样进入资本市场去寻求资金。实际上，这正是罗斯福建议中所暗含的一个目的。行政当局不仅希望通过未分配利润税来削平大企业的这种优势，而且希望股东个人的收入增加后，能带动整个社会消费支出、即社会购买力的增长。 尽管企业界和正统的经济理论界强烈抗议并拼命反对，国会仍然在１９３６年６月通过了分等级课征公司未分配利润税的《税收法》。这项税法将未分配利润税率定为７－２７％，但同时也把公司所得税的税率降到了８％的低水平上；对个人所得的公司股息除开征正常的股息税外，还继续征收超额累进附加税，这样，也就开始了所谓的对股东收入的双重课税。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.423.【注尾】 但是，私人公司却千方百计地逃税。它们或者把公司移建到低税收或公司法松驰的外国去，或者把个人所得转变为公司所得，以便只缴纳税率较低的公司税；或者把游艇等类私人财产与公司财产“合并”，以使纳税人能够把这些私人财产的维修费用作为公司营业费用扣除；或者建立起类似多重托拉斯的结构，使得收入能够被分成很多部分，以避免较高的超额累进所得税。在这种情况下，１９３７财政年度的公司和个人所得税税收状况与预算的收入差距很大。预算中，公司和个人的所得税和利润税应该比上一年度增加近５２％，但实际上仅增加了１１．２％。【注释】百分比数字是根据The Handbook of Basic Economic Statistics, Pp.214, 228, 237 上的有关数字计算得出的。【注尾】为此，财政部立即对税收情况展开了调查，结果证实了上述偷税漏税现象的广泛存在。根据财政部的调查，国会于１９３７年６月１日通过了一个新的《税收法》来堵塞这些漏洞。这项税法被认为是一项纯粹的财政方面的税收措施，因此成为两年中第一个没有引起企业界敌意的税收法律。 １９３７年经济危机发生后，企业界要求减税的呼声日高，同时把这场危机的部分原因归咎于政府的未分配利润税。然而，在１９３８年１月罗斯福向国会提交的预算咨文中，并未因此而提出有关税收的任何新建议。于是，国会开始采取行动，于当年５月１１日通过了一个未得到总统签署的《税收法》，大幅度地降低了公司未分配利润税率，并规定仅对收入超过２．５万美元的公司适用，而且有效期也仅仅为１９３８年一年；同时，规定对资本利得只征收正常税，最高税率不超过３０％，并废除了各种货物税。作为对削减未分配利润税和资本利得税的补偿，该税法将公司所得税的税率提高为１２．５－１９％，具体税率依据公司保留的利润比例而定。１９３９年６月２９日，国会又不顾总统的反对，通过了一项法令，完全废除了公司未分配利润税，并将纯收入超过２．５万美元的公司所得税率一律定为１８％。这一年，国会还根据总统的建议，通过了一个《公共雇员薪金税法》，开始对联邦法官的收入征收联邦所得税，同时将州和地方政府征收的薪金税统一纳入联邦所得税之列。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. Pp.423-424; Myers, A Financial History of the United States. Pp.331-332.【注尾】 总的看来，新政的税收政策除了具有增加联邦岁入以弥补日益扩大的财政开支这个经济目的之外，还强调了它的社会目标，即通过增加对高收入阶层的税收来抑制经济权力的集中，通过联邦财政的再分配机制来缓和经济收入的不平衡状况，通过变储蓄为消费的方式来矫正影响经济正常运转因素的作用力。应该说，这种政策在经济上的实际效果并不一定都是积极的，但其社会目标却无可指责。还有崐一点值得指出的是，新政的税收政策未注意发掘年收入在６千至１０万美元之间的中产阶级的纳税能力，这似乎是一个较大的失策。联系联邦财政开支政策来看，１９３７年后，联邦非常项目开支大幅度增长，但税收却未象３年来的情况那样，随之同步增长，反而出现１９３９年岁入比１９３８减少９．２％的情况。【注释】The Handbook of Basic Economic Statistics. P.214.【注尾】这说明在找到了从联邦信托基金中借款的筹资渠道后，税收政策对保障联邦政府的经济稳定和发展资金来说，已变得不那么重要了。 财政开支政策的变革 财政开支政策在新政期间也经历了激烈的转变。可以说，罗斯福的财政观念基本上是属于正统派的。不论是在竞选期间还是就职以后，他多次许诺要削减开支、平衡预算，特别是在早期的新政中，平衡预算一直是他追求的目标。正如伯恩斯在评价１９３８年以前罗斯福的财政观念时所言：“在某个经济问题上，罗斯福显示出一种顽固的执着和坚韧。这就是平衡预算。当然，这并不是说他已经平衡了预算，而是说这一直是他财政政策的一个中心目标。在他的第一个任期中，他一而再、再而三地回到这个问题上，以至使之成了一种诗歌的迭句。”【注释】Burns, Roosevelt: The Lion and the Fox. P.323.【注尾】 １９３３年３月１０日，即《紧急银行法》签署后的第二天，罗斯福在给国会的一份特别咨文中猛烈地批评了胡佛政府的财政赤字。他指出，３年来联邦政府一直是处在通向破产的道路上，从１９３１至１９３４财政年度，联邦财政赤字累计可达５０亿美元。他建议，为了恢复复兴所必然依赖的政府信用，必须立即采取节约措施。他甚至许诺说，如果国会授予他必要的权力，那么“在一年之内，政府的收入将足以抵销政府的支出”。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2, Pp.49-51.【注尾】 ３月２０日，国会根据总统的建议，通过了一个《节约法》（全名为《保持联邦政府信用法》），授权总统根据１９２８年上半年的生活费用指数在大危机期间及其后下降的比例来降低国会议员和联邦雇员的薪金，并且以后每半年按这个原则调整一次公共雇员的薪金比例，不过，每次降薪幅度不得超过１５％；同时授权总统降低退伍军人的养老金和补助金。３月２８日，罗斯福根据该法的授权，发布行政命令降低议员和公共雇员的薪金１５％；６月３０日，又降低退伍军人补偿费１０％。１９３３年７月３日和１９３４年１月９日，他再次降低了这两项联邦开支。议员们对于自己薪金的持续下降终于无法忍受了，１９３４年３月２８日，国会挫败总统的否决，决定从１９３４年６月３０日起，把授权总统降低议员和公共雇员薪金的最大幅度从１５％修正为５％，从而使得这项财政节约措施的实际效果大大地打了折扣。原先估计，根据《节约法》省下来的钱能有近７．５亿美元，但实际上１９３４财政年度薪金节约的总数据预算局估计，还不足２．４３亿美元。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.404; The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2, Pp.52-54.【注尾】 由于工商业的普遍不景气，失业问题急待解决，农业收入也迫切需要提高，这种恶劣的经济形势迫使联邦政府从１９３３年春季起，便开始大量增加开支，以应付国家工业复兴局、农业调整局和联邦紧急救济署等机构的紧急需要。１９３４年１月，罗斯福在预算咨文中提出了一个开支为１０５．６９亿美元，赤字为７３．０９亿美元的庞大的联邦预算计划（实际执行预算的结果并未达到如此高的开支和赤字）。尽管这个预算赤字庞大，但无论是从这个咨文本身看，还是从罗斯福本人当时的想法来看，并未把赤字开支作为联邦政府的一项财政政策，而仅仅是把它看成是临时性的紧急开支。罗斯福在当选总统之前，曾将这类紧急开支看作是“权宜之计”，但此时，支撑这种赤字开支的，已经是一种“经济刺激开支”理论：联邦政府希望这些紧急开支注入国民经济后，会增加社会购买力，使经济泵得到启动；而一旦经济泵启动，国内私人投资增加，工商业就会在自己的动力下前进。在１９３６年的预算咨文中，罗斯福解释并赞扬了这种“经济刺激开支”的效果，他说：“我们的政策正在取得成功，统计数字证明了这一点。这种政策保证了稳步下降的赤字将及时地转变为稳步增长的盈余。今天的赤字正在使明天的盈余成为可能，让我们继续追循我们制定的这条路线。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.1, P.625; Vol.5, P.21. 【注尾】虽然联邦政府一直在强调这种紧急开支的临时性，并预言它在不久的崐将来就会结束，然而，预期的那种工商业复兴迟迟不到，使得政府不得不继续这种紧急开支，赤字便年复一年地堆积起来。 这一阶段，尽管开支和赤字庞大，但平衡预算的目标并未放弃。然而，面对大规模的赤字开支，正统的财政观念已无法平衡预算，于是新政重新塑造了自己的预算平衡的观念。在１９３４年１月的预算咨文中，罗斯福在提出庞大的赤字预算计划的同时，也提出了“双重预算”（或称“复式预算”）的观念。他把统一的预算分成为正常预算和非常预算两部分。正常预算仅包括政府通常固定项目的税收和支出；而非常预算是指救济和复兴的开支，它由政府借款来筹措。罗斯福提出，政府所说的平衡预算是指正常预算、即政府固定项目的收支平衡，并不包括非常预算的平衡。这种“双重预算”和“经济刺激开支”政策实际上是新政的财政节约政策向赤字财政政策过渡的表现。 如果说，在新政早期实行财政节约政策的时候，罗斯福平衡预算的努力还是出于真心实意的话，那么，到了实行“双重预算”政策的时候，严酷的经济现实和救济贫民等道义上的因素已迫使他开始逐步离开正统的财政观念，此时他所谈论的预算平衡不尽是他尚未泯灭的正统财政观念的反映，更是安抚保守派和企业界的一种策略手段。在罗斯福试图进行改组反对新政的保守而顽固的最高法院的斗争之前，他已预感到这一行动将会激起国会中保守派的愤怒。为了缓和保守派的反对，他尝试着用保守派梦寐以求的预算平衡来安抚他们。当不太赞成罗斯福改组最高法院行动的副总统加纳要求罗斯福保证预算平衡时，他冲加纳喊叫道：“我已经说过５０遍１９３８财政年度的预算将会平衡，如果你要我再说，我就再说一遍，或者再说５０遍。”【注释】Burns, Roosevelt: The Lion and the Fox. P.323.【注尾】事实上，即便是实行了“双重预算”，预算仍然是年年不平衡。根据罗斯福１９３６年预算咨文中的数字，１９３４年正常预算的赤字为３．２８亿美元，１９３５年为５．０６亿美元，１９３６年估计为３．６５亿美元。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.5, P.35. 罗斯福所列举的这３个数字中，正常预算支出包括了农业调整局和国民资源保护队的开支。由于统计方法上的不同，西德尼•拉特纳认为，１９３１至１９４０年间，联邦政府的正常预算开支总额为４０５．１５亿美元，正常预算总岁入为４１０．３３亿美元，岁入超过支出；各年度的决算中，只有１９３２、１９３３和１９３６这３年的正常预算有赤字（参见Sidney Ratner, American Taxation. P.461.）。【注尾】从这个咨文以及１９３７、甚至１９３８年的预算咨文中，可以清楚地看出，平衡预算仍然是联邦财政追求的一个目标。特别是在１９３７年的预算咨文中，由于工商业状况稍有好转，罗斯福认为平衡预算的时机已到，为了使预算平衡，联邦政府在预算中削减了１０亿美元的复兴和救济开支。就在平衡预算的目标似乎就要达到的时候，１９３７年秋季，爆发了新的经济危机。 这场经济危机结束了罗斯福政府在财政政策上的犹豫，使新政的财政政策发生了一个根本性的转变。在行政当局内部，用增加政府开支的办法来制止经济衰退的思想开始流行起来。一种观点认为，当前的经济萧条不同于以往的任何一次萧条，因为它不是暂时的；由于美国经济已经达到了“成熟”的状态，失去了进一步增长和保持充分就业的能力，新的私人投资机会和途径已经近乎消失和枯竭，私人投资不充分的状态将永久存在；而避免经济永久停滞的唯一道路就是政府采取连续不断的赤字开支，以其数量的充足来补充私人消费和投资的不足。他们的主张是：为了保持充分就业，政府预必须保持永久性的不平衡，同时不断地增加公债数量。另一种观点则认为，私人投资的不足仅仅是暂时的，可以由政府在公共工程上的暂时性赤字开支来抵销，不过，赤字开支必须大到足够补偿私人投资不足的程度。这一派人主张实行周期性的财政政策：在经济萧条时期实行赤字财政并增加政府债务；在经济繁荣时期实行盈余财政，同时降低联邦债务。这两种主张都被其倡导者称之为“补偿性财政政策”，它们与早期的“经济刺激开支”政策是根本不同的。尽管这两种主张不尽相同，但此时，它们都认为应该扩大公共工程开支，继续实行赤字财政。【注释】Marriner S. Eccles, "Government Spending," The New Deal: Laissez Faire to Socialism, ed. Bernard H. Sternsher, Missouri, 1979, Pp.46-47; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. Pp.407-408.【注尾】在政府中也有一些人仍坚持传统的观点，以财政部长摩根索为首的一派人便认为遏制衰退最崐好的办法就是削减政府开支。不过，这种观点在危机面前似乎显得苍白无力。 １９３８年４月，罗斯福终于作出决定，接受了开支派关于反危机措施的解释。４月１４日，他向国会提交了一份特别咨文，要求实行反紧缩计划，敦促国会增加对公共工程等项目的拨款３０．１２亿美元以对付危机。这份咨文是新政财政政策转变的一个标志。在咨文中，罗斯福一反以往历次预算咨文的作法，既未提出预算收支的计划数字，也未指出１９３９年赤字估算数字，甚至很少提及联邦赤字和债务问题。但他在咨文中却明确地表达了一种新的财政思想，他说：“从任何一个角度看，今天的购买力——今天的国民收入——不足以推动经济体系在较高的速度上前进，政府的责任要求我们在这时对正常的（预算）程序加以补充，并且确保这种补充中的增加部分是充分的。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.7, P.230.【注尾】在当天的“炉边谈话”中，罗斯福又为联邦财政政策的这种转变作了有力的辩护，他指出：“从建国初期起，我们就有由政府向我们的私人企业系统提供大量援助的传统……如果联邦政府致力于推动闲置资金和闲置人员投入工作，以增加我们的公共财富，增进人民的健康和体魄——并且帮助我们的私人企业系统运转，那么，这不仅是出于需要，也是在遵循传统。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.7, P.243.【注尾】 联邦储备委员会主席埃克尔斯在参院银行和货币委员会为这项增加开支和贷款的法案作证时也指出：“这个国家面临着三种选择：或者是一个无法预见也不可能预见的极宽广的投资途径必须被开发出来……或者是投入消费的国民收入比例必须大幅度地增长，或者是政府必须通过赤字财政来为闲置资金提供一条出路……除非某些或所有这些进展都出现，否则我们不可能避免持续萧条……只有当我们的储蓄被充分地花费了，我们的国民收入才能增长到一个令人满意的水平；而只有国民收入增加了，税收才能足以平衡预算。”【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.408.【注尾】 国会在总统未否决大幅度降低未分配利润税的《税收法》之后，于６月通过立法为政府的这项开支计划拨款。 １９３９年１月，罗斯福在预算咨文中进一步构筑了联邦政府的新经济学。他在咨文中索性不再提及平衡预算问题，而是强调了联邦财政政策与国民收入之间的相互关系，并把政府的财政政策作为国民经济中最主要的一个稳定因素。他还重新对早期的正常开支与非常开支之间的区别作了划分，并将联邦财产的增加与债务的增长作了比较，说明了联邦债务中有多少是从联邦信托基金中、而不是从公众那里借入的。他甚至提出，正常开支与营业预算等同，非常开支与资本预算一致。他说：“已经形成的预算赤字大部分已成为永久性的了，并且确实地增加了我们的财富。这些赤字一直是我们人力资源保护中的一种投资，我不认为它浪费了一分钱。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.8, P.45.【注尾】此外，这个咨文中也第一次只将复兴金融公司及其它公共贷款机构的损失，而不是它们的净投资列入了联邦预算开支。【注释】 １９３９年预算咨文见The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.8, Pp.36-53.【注尾】尽管这个预算计划未能得到国会的批准，并引起了国会内坚持传统财政观念的议员及一些经济学家对财政赤字可能永久化的警惕，但这个预算咨文中所包含的新经济学的思想、特别是其中关于补偿性赤字财政的原则却已经开始支配了联邦政府的预算。 在１９４０年的预算咨文中，罗斯福朝着新经济学的方向更进了一步。他似乎完全忘记了几年前对胡佛政府财政赤字的批评，反过来激烈地指责１９３３年以前的财政政策“面对国民收入减少的状况还试图保持尽可能低的支出，几乎使得我们的人民和政府破产”，他把１９３７年以前国民收入的增长归因于联邦政府“借入了闲置的资金来使得闲置的人员和闲置的工厂工作”、同时把“购买力送到了那些急需它的人手中”的政策，并且认为１９３７年经济危机的原因是“过份的乐观使得政府太突然地削减了它的基本开支，工商业扩张生产和提高物价太快，以致消费者的购买能力跟不上”。至于１９３８年以后国民收入的显著改善，他认为那只是联邦政府果敢的财政行动的直接结果。关于预算的平衡，已不再被列为联邦财政政策追求的目标，他的建议是，将来“逐渐地停止，而不是一下子消灭赤字”。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.9, Pp.11-13.【注尾】 ……他说：“我们最终发现：在目前这种形势下，只有政府能够通过它的放款和开支来阻止这种通货紧缩的潮流，并带来我们曾经享有过的经济回升，虽然它距充分复兴的目标还相差甚远。”“个人与公司可能破产，但拥有美国人力和物质资源的国家，却不会因向自己借债而使自身变得贫穷。唯一能使我们自己把自己弄得贫穷的方法，是不使用我们的闲置的人力、资源、生产设备以及有形财产生产中的资金。”【注释】Marriner S. Eccles, "Government Spending," The New Deal: Laissez Faire to Socialism, Pp.47, 49-50.【注尾】 总的看来，罗斯福所表达的新财政观念是属于周期性赤字财政政策的范畴，而非纯粹的赤字财政观念，即便如此，它却标志着新政在实际上放弃了平衡预算的目标，而完成了向补偿性赤字财政政策的转变。事实上，在新政实施的８年中（从１９３３年３月罗斯福上台到１９４１年３月《租借法案》通过），尽管罗斯福在前５年里不断地重复平衡预算的声明，但面对处于“特种萧条”中的美国经济，他不得不一直实行赤字开支。从根本上看，这种赤字开支有许多弊病，但在当时，它却帮助美国经济渡过了最艰难的时期，同时也为联邦政府承担起经济稳定与发展的责任提供了财政上的保证。 二、美国现代经济制度的形成 由于有了财政上的保证，联邦政府改革美国经济制度的各项政策和措施得以贯彻实施，联邦政府事实上已真正地承担起了国家经济稳定和发展的责任，成为美国经济结构中不可或缺的主要因素之一。美国经济结构上的这种重大变化标志着一种不同于以往的新的资本主义经济制度、即国家垄断资本主义经济制度的形成。从新政时期国家对经济的干预与早期美国国家干预及第一次世界大战中的国家干预的比较中，从新政时期国家干预政策对社会经济生活的实际影响中，人们应该能够更清楚地看到这一点。 新政时期国家干预经济的特点 通过前面各章的分析、特别是第五章及本章第一节对新政推行的主要政策及措施的分析，人们不难得出以下的结论：美国有史以来还从未有过一个政府象罗斯福政府这样，在如此的深度和广度上对经济实行联邦的管理、控制和干预。 与早期政府对经济的管制和干预相比，新政对美国经济的管制和干预不仅在数量上远远超出，而且在性质上也有了重大变化。首先，新政对经济的干预是由于经济发展本身的原因所引起的，由包括经济利益上相互冲突的劳工和资本家、消费者和生产者在内的社会经济生活中的各个阶层所共同要求的。尽管他们要求联邦干预经济的目的不同，期望政府干预经济时应采用的方式和手段也不同，但这并不妨碍这种要求作为经济发展内在本质的一种表现。这说明，２０世纪３０年代美国经济的发展已经使生产的社会化达到了这样的程度，即需要国家从总体上对经济进行一定的计划、控制和调节，以保证国民经济的协调发展。新政顺应了这一要求，使联邦政府承担起了保证经济稳定和发展的责任。这与早期的政府干预是不同的。如果说，早期政府干预的作用和角色是“仲裁者”，那么新政时的国家干预则成了“保证人”。也就是说，早期政府只对违反“游戏规则”的人或法人进行处罚，如今政府除“仲裁”之外，还要对经济危机负责。 其次，联邦政府对干预经济的态度已经从早期的那种被动、不感兴趣转变为主动干预。罗斯福在１９３３年的首次就职演说中，要求国会授予他向经济上的紧急状况开战的广泛行政权力，这种权力应该“就象实际上遭受到外敌入侵时应授予我的权力那样大”。【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.2, P.15.【注尾】新政推行期间，国家干预经济的立法大部分是由政府建议提出的，如《国家工业复兴法》、两个《农业调整法》、《证券交易法》、《公用事业控股公司法》等等。 再次，新政对经济的干预方式也有了很大变化，不只限于调停和仲裁不同利益集团之间的冲突，而且还以大规模的政府直接和间接投资的形式来弥补私人投资的不足，并且创立了公营经济部门；同时，新政还使这些投资与联邦政府的财政、货币政策相结合，用财政、货币政策来调节和控制货币市场，甚至用联邦的资金向处于困境中的私人企业提供贷款，以达到稳定经济的目的。这些美国历史上前所未有的国家干预经济的形式不仅使国家在美国经济生活中成了不可替代的银行家，而且使国家成了经济生活中不可或缺的投资者。 再有，新政对经济的干预和管制基本上都是在联邦一级的水平上，即整个国家统一管理，而不象早期的管制多是在州一级的水平上；其管制的范围也不象早期管制那样局限在个别工业或个别部门，它的管制遍及了工业、农业、商业、银行业等主要经济行业和部门在内的几乎一切经济领域。 从干预效果上看，新政对经济干预的效果是明显的。它使美国在资产阶级民主制度的基础上渡过了历史上最严重的经济大危机。这从以下几项主要经济指标的统计中可以清楚地看到。以３０年代大危机期间的经济最低水平与１９４０年的经济指标相比，工业生产指数从５８上升到１２５（１９３５至１９３９年为１００），农产品批发价格指数从４８．２上升到６７．７（１９２６年为１００），农业平价率从５８上升到８１（１９１０至１９１４年为１００），国民生产总值从５５８亿美元上升到１０１４亿美元，国民收入从３９６亿美元上升到８１３亿美元。【注释】The Handbook of Basic Economic Statistics. Pp.72, 116, 138, 224, 230.【注尾】但是，新政并未能使经济达到完全复兴和充分就业的水平，１９４０年国民生产总值仍低于大危机前１９２９年的数字。这正是许多经济学家批评新政的最有力的证据之一。不过，这一点并不影响新政改造了美国经济制度的这个事实。不仅如此，如果不是第二次世界大战这个战争因素的闯入，应该有理由相信，在新的国家垄断资本主义经济制度下，美国经济是能够得到完崐全复兴的。为适应战争需要而建立起来的战时经济体制不过是使美国经济的复苏和高涨提前到来，并前进到了更高的程度而已。 新政对经济的干预和管制不但与早期政府干预有性质上的不同，就是与第一次世界大战期间美国的军事国家垄断资本主义体制相比较，也有性质上的差异。第一次世界大战期间美国的国家垄断资本主义是由于战争的因素所引起的，并非由于经济发展本身所要求，因而经济规律的强制性作用在这里表现不出来。人们所能看到的是：战争这个非经济因素的闯入打断了正常的经济发展进程，美国经济被按照战争的要求塑造成了军事国家垄断资本主义的模样；而参与并促动经济发展的各种因素和力量并不需要、也未要求国家对经济实行全面的干预和管制。新政时期的国家垄断资本主义则完全不同，它是由３０年代经济大危机引起的，是参与和促动经济发展进程的各种因素和力量所共同要求的。战争，相对于经济发展进程来说，是一种外在因素；而经济危机则是资本主义经济发展进程的组成部分（即便是资产阶级的经济理论也承认危机或萧条是构成商业循环的一个组成部分），因此，由它所引起的向国家垄断资本主义经济制度的转变，实际上体现了经济发展本身的要求，体现了经济规律的强制性作用。 从向军事国家垄断资本主义和向由经济发展因素引起的国家垄断资本主义这两种转变的结果来看，也是极不相同的。战争并不总有，战争一旦结束，就可以不再实行战时经济管制，不再需要国家为了进行战争而对经济进行干预。因此，军事国家垄断资本主义不会长久，一般都会在战争结束后转入正常经济体制。然而，经济危机作为资本主义经济发展或商业循环的一个组成部分，却是经常发生的，是资本循环过程中所固有的。由它所引起的国家干预和管制，尽管数量可以增减，形式可以变化，但却是长久的、巩固的；一旦它达到一定的数量和程度后而改变了经济制度，那么这种经济制度也将是长久的、巩固的，除非经济发展本身对这种制度提出了更高的要求。事实上，新政所实行的国家垄断资本主义不论是在以后的战时还是平时，都未再取消而一直延续至今。 新政与美国早期国家垄断资本主义现象以及第一次世界大战期间美国的军事国家垄断资本主义之间的这些质的差异，新政时期美国联邦政府对经济管理、控制和干预的深度、广度、特征，及其与今天美国经济制度之间的联系，已经在现象上表明了新政时期美国的经济制度是国家垄断资本主义，新政是现今美国国家垄断资本主义经济制度的开端。 １９３７年经济危机的启示 那么，判断一般垄断资本主义制度是否已经转变为国家垄断资本主义制度的标准是什么呢根据列宁关于国家垄断资本主义的定义，这个客观标准应该是看垄断资本主义制度中的国家政权对社会经济生活运转及经济发展所起的作用。如果这种作用无足轻重、可有可无，那么，这种经济体制显然还不属国家垄断资本主义；如果这种作用举足轻重，必不可少，那么，这种经济制度便已成为了国家垄断资本主义。 这里应该强调的是，国家垄断资本主义不论采取何种形式，其作用均在于控制和调节经济，而不是以国家垄断来代替私人垄断。这与自由资本主义发展到垄断资本主义时期的情况不同。从自由资本主义发展到垄断资本主义，“在经济方面，这一过程中的基本现象，就是资本主义的自由竞争为资本主义的垄断所代替”。【注释】列宁：《帝国主义是资本主义的最高阶段》。第７９页。【注尾】因此，垄断企业的固定资产和产值等在国民经济中所占的比重会超过非垄断企业。但是，从一般垄断资本主义过渡到国家垄断资本主义，国有经济成分在整个国民经济中一般却不会比私人垄断成分大。因为国家垄断资本主义并不意味着国有经济成分的增加，而只意味着国家政权在经济中作用的增强。国家垄断资本主义的经济基础仍然是私人垄断企业及其经济。例如，美国国有财富总额在１９７７年上半年时仅占全国财富总额的２１％，国有企业的产值在国民收入中的比重不超过１．２－１．３％。【注释】褚葆一主编：《当代美国经济》。财经出版社，１９８１年版，第４６０页；德拉基列夫主编：《国家垄断资本主义：共性与特性》（上册）。上海译文出版社，１９８２年版，第１４９页。【注尾】然而，即使国有经济成分在国民经济中的比重很小，但只要整个国民经济的正常运转非要国家政权来调节不可，那么，这就是国家垄断资本主义经济。 按照这个客观标准来检验，新政是否实现了美国经济从一般垄断资本主义向国家垄断资本主义的转变呢从新政期间发生的１９３７年经济危机中，我们可以清崐楚地看到国家的干预和调节对美国经济正常运转的那种不可缺少的作用，从而得到有关这个问题的肯定的回答。 客观地说，１９３７年经济危机并不严重。危机是从当年８月工业生产突然下降开始的，进入１０月，股票市场价格开始大幅度下跌，１１月初，劳工部长帕金斯报告说，就业水平正在下降。从后来的月统计数字看，工业生产指数从最高点１１０下降到８５（１９３５至１９３９年为１００），跌落到１９３５年的水平，农产品价格下降近２０％，１９３７年１０至１２月，失业人口增加２００万人以上。进入１９３８年，情况仍未好转，许多城市的救济金都已发放一空，南方各州已濒临饥饿境地。然而，如果从年度统计数字上看，这场危机显然没有逐月统计数字显示的那么严重。１９３８年国民生产总值与１９３７年相比，从９０２亿美元降为８４７亿美元，降幅不足６．１％。但国内私人投资则从１１４亿美元下降为６３亿美元，降幅达４４．７％。【注释】Stein, The Fiscal Revolution in America. Pp.100-101; R. de Bedts, Recent American History. Vol.1, Pp.140-141; The Handbook of Basic Economic Statistics. Pp.224, 72; Leuchtenberg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal. Pp.243-244.【注尾】私人投资的大幅度下降表明了工商业界对当时经济形势缺乏信心，但并不能说明这次经济危机严重的程度。也许正因为它不严重，因此未引起众多经济学家和历史学家的注意，人们一般只将此次经济危机看作是萧条持续１０年的一个证据，或是看作新政未能使经济完全复兴的证据。 但是这场危机对于探讨国家在经济中的作用来说，却具有重要意义。从这场危机的形成到解决的整个过程中，联邦政府的各项政策都起了决定性的作用。 这场危机爆发前，曾有人提出警告。然而，这些警告并非是由于担心联邦预算赤字的持续减少、即联邦政府不断削减开支可能造成工商业的萎缩，反而是担心投资的积累和膨胀所带来的经济高涨可能会伴随着一个工商业的萧条，也就是说，担心经济过热而引起萧条。因为以往这种经验并不少。【注释】Stein, The Fiscal Revolution in America. P.100.【注尾】危机开始时，罗斯福本人也没有太在意，当埃克尔斯把这次危机称之为罗斯福时期的“第二次”衰退时，他感到非常生气。罗斯福此时显然还是衷情于他思想深处的平衡预算的传统，他也认为经济形势并不太坏，所以未对危机采取任何行动，而是告诉内阁成员们：“我们只要稳坐不动，保持镇静，一切就会好起来的。”【注释】Burns, Roosevelt: The Lion and Fox. P.320.【注尾】这种口吻，几乎接近于１个世纪以前亚当斯总统对危机的处理方式，也与前总统胡佛的口吻相差无几。幸好这并非罗斯福本来的经济信条和哲学，而不过是他对联邦政府为平衡预算而采取的削减开支政策的一种辩护。倒是罗斯福的顾问们和经济学界提出了各种各样的反危机对策建议，但这些建议却是完全相互对立的，使得罗斯福一时拿不定主意到底应该采纳何种方案。在１０月２９日的记者招待会上，他直率地向记者们披露了这种处境。他说自己曾接到了两封来自“两个第一流的经济学家”的信件，其中“一个人说，整个问题是资本信贷周转率的问题，所以根本不必去注意购买力。另一个人则说，忘记所有那些有关资本信贷周转率的数学公式吧，全部问题在于１亿３千万人所表现出来的购买力。这可真是个让人感到迷惑不解的学习。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.6, Pp.474-475.【注尾】其实，罗斯福之所以不愿立即采取行动，主要是由于不想改变削减开支、平衡预算的追求目标。 在１９３５年、特别是１９３６年工商业和国民经济状况有了切实的改善之后，联邦政府为平衡预算，同时也担心通货膨胀，开始大量削减开支：工程进展署的资金被大量削减，人员也被大量裁减；农业的补助金削减了；公共工程局的“经济刺激投资”停止了。根据１９３７年１月罗斯福预算咨文中的有关数字，加上当年４月份要求为公共工程和救济开支拨款１５亿美元这一数字，１９３８年复兴和救济的预算拨款为１８．１６亿美元，比１９３７年整整少了１０亿美元。而就在这同一时期，联邦政府根据《社会保险法》征收的税款达２０亿美元。此外，从１９３７年下半年开始，联邦政府为退伍军人补偿费的预付已完毕。在１９３６和１９３７年中，这笔预付的补偿费达２３．３亿美元，而这笔资金正是支撑１９３６年和１９３７年早期工商业状况改善的主要因素之一。【注释】Stein, The Fiscal Revolution in America. Pp.94-95; Leuchtenberg, Frankin D. Roosevelt and the New Deal. P.244; Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.407,table note.【注尾】所有这些因素加在一起，使１９３７财政年度中的政府投资、开支及直接受其影响的那部分社会购买力急剧地缩减了５０－６０亿美元。工商业界并未象某些正统的经济学家预测的那样，会因政府平衡预算的努力而增加信心，反而减少了国内私人投资５１亿美元。结果，并非由于经济过热，反而是因为对经济过热的担心及随之而来的削减开支政策引发了１９３７年的经济危机。 罗斯福开始时对这场危机的态度是“等等看”，他甚至怀疑这场危机是大资本家玩弄阴谋想挫败新政的结果。【注释】Blum, From the Morgenthau Diaries, 1928-1938. P.390; The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.7, P.42.【注尾】然而，“等等看”并不能使经济形势好转。１９３８年３月底，霍普金斯到温泉去与正在那里疗养的罗斯福会晤，终于说服了罗斯福，使 他同意采取增加联邦开支的政策来对付危机。４月１４日，罗斯福向国会提出了一项立法建议，要求国会为工程进展署及其它机构的工赈项目追加拨款１５．５亿美元，为公共工程开支追加拨款１１．６２亿美元，为住房贷款增加３亿美元。罗斯福的建议中要求国会拨款总额为３７．５亿美元，国会在６月份通过的拨款法案中未能满足总统的全部要求，但绝大部分所需的款项，行政当局都已得到。除了增加联邦开支外，财政部还宣布解封国库中储备的价值１４亿美元黄金，以扩张信贷供应。与此同时，联邦储备委员会也宣布降低银行法定存款准备金标准，使银行增加了约７．５亿美元的信贷资金。此外，由于１９３８年第二个《农业调整法》的通过，１９３９年度联邦农业支出比上一年增加了４亿美元。【注释】Studenski ＆ Krooss, Financial History of the United States. P.406; The Public Papers of Addresses of Roosevelt. Vol.7, Pp.221-248; Stein, The Fiscal Revolution in America. Pp.111-112. 【注尾】这样，在很短的时间内，联邦政府给整个经济注入的资金便达５７亿美元之多。由于这些资金的注入，危机形势很快得到缓解。事实上，从１９３８年６月起，整个经济便开始明显回升。从月统计表看，１９３９年８月的生产和就业水平尚比１９３７年危机前最高峰低几个百分点；但从年度统计表看，１９３９年的国民生产总值已超过了１９３７年。特别值得注意的是，这一成绩是在国内私人投资仍比１９３７年的１１４亿美元低１５亿美元的情况下取得的。【注释】Stein, The Fiscal Revolution in America. P.114; The Handbook of Basic Economic Statistics. P.224.【注尾】这充分地说明了联邦资金在恢复经济上的突出作用。 从以上的分析中，我们可以清楚地看到，导致１９３７－１９３８年经济危机的一个主要的直接原因，是联邦政府由于１９３５－１９３６年经济状况好转，为平衡预算而采取的大力削减开支政策。对于这一点，作为联邦行政首脑的罗斯福在危机开始时是不愿承认的，他把危机的原因归结为企业界的过份生产和毫无道理地提高物价等“某些极其令人失望的作法”。然而，２年后他却不得不承认，这场危机的原因是由于“过份的乐观使得政府太突然地削减了它的基本开支，工商业扩张生产和提高物价太快，以致消费者的购买能力跟不上。”【注释】The Public Papers and Addresses of Roosevelt. Vol.9, P.12.【注尾】在这里，他把政府削减开支对经济的影响放在了工商业的那些“极其令人失望的作法”之前，也就是承认了政府的政策在导致这场危机上的主要作用。 劳工部长珀金斯女士则更直率地强调了政府削减开支是导致这场危机的因素，她写道：“１９３６年以后，当情况刚开始稍有好转，国会和许多人便表现出了一种倾向，认为削减公共工程开支的时候已经到来。一项紧缩政策被付诸实施，其结果无疑是１９３７年的衰退。我认为，我们经济复兴的主要因素就是公共工程、以工代赈、直接救济、以及农业调整及重新安置计划等公共资金的开支……如果我们打算把充分就业计划作为我们的愿望……那么我们就应该很好地运用上述那些认识。”【注释】Perkins, The Roosevelt I Knew. P.277.【注尾】 不仅行政当局对导致１９３７年经济危机的原因有这样的看法，甚至企业界也存在着同样的看法。全国制造商协会在１９３８年的一份研究报告中，将“联邦现金赤字开支的大幅度削减代替了逐渐的削减”列为１９３７年危机的直接原因之一。【注释】Stein, The Fiscal Revolution in America. P.115.【注尾】 联邦政府大幅度削减开支的政策导致了１９３７年经济危机的发生，而当联邦政崐府重新将几十亿美元的资金注入经济时，这场危机又很快就渡过了。如果一个政府对社会经济生活的参与达到了其经济政策和措施既能引发经济危机，又能缓解甚至克服经济危机的程度，那么，合乎逻辑的结论就应该是，这个政府的财政经济政策及措施已经对社会经济的正常运转具备了一种举足轻重、必不可少的宏观控制和调节作用。当这种作用被有关的各种法律制度化、永久化时，一种垄断组织与国家政权相结合的经济制度、即国家垄断资本主义经济制度便诞生了。 美国在３０年代经济大危机中，通过罗斯福政府推行的新政，用法律将国家政权保障经济稳定和发展的责任，以及联邦政府对工商业、农业、银行金融业等各经济部门的控制与调节作用固定下来，使之制度化、永久化，从而使国家政权与社会经济中以垄断组织为代表的工商企业密切地结合起来，共同对经济的发展发挥作用，由此而使美国经济进入了一种垄断组织与国家政权相结合的体制。因此，从新政时期起，美国的国家垄断资本主义经济制度确立下来，美国历史揭开了一个新的篇章。 新政在未触动私有制的前提下对美国以往的经济制度进行了深刻的改造。以国家垄断资本主义为其实质和内涵的美国现代资本主义经济制度使美国经济各主要部门，各主要行业乃至整个经济的结构、体制均呈现出重大的变化：通过两个《农业调整法》、特别是１９３８年第二个《农业调整法》的规范，农业的生产和流通、农产品的价格和市场都有了一定程度的联邦调控和管理，农业从以往的完全无序走向了基本有序；通过为数众多的联邦对企业经营、市场交易活动及企业内部劳资关系的规范，在美国经济社会中出现了一种由政府来构造和保证工商业运行环境，工商企业在不破坏这种环境的条件下自由生产、经营和发展的结构，从而使工商业从以往的无政府状态走向了有管制的市场经济体制；通过《社会保险法》的颁布，在美国建立起了一套现代经济制度中稳定社会、保障公民最低限度经济安全所必需的社会保障制度，同时也建立了资金数目庞大的联邦信托基金帐户；【注释】根据联邦储备委员会１９９３年第一季度的“资金流量帐户报告”的统计，养老金基金（包括公共养老金和私人养老金）储备总额已达３４０００亿美元，它持有的股份达１５５６０亿美元（其中州和地方公共机构占４６２０亿美元），在产权投资市场上所占的份额达３１．３％，竟超过了共同基金、保险公司和银行信托基金三类金融机构的产权投资总额（参见Mark J. Roe, Strong Managers, Weak Owners: The Political Roots of American Corporate Finance. Princeton University Press, 1994, Pp.53, 124-125.【注尾】通过财政政策的改革，联邦政府确立了周期性财政政策的观念，使之得以从联邦信托基金帐户中大量借款，从而保证了联邦政府在稳定和发展经济方面所需的资金。 罗斯福在谈及未来美国经济结构中国家的作用时曾指出：“全国性的思考、全国性的计划和全国性的行动是防止未来几代人再在全国性的危机中挣扎的三大基本要素。”【注释】The Public Papers the Addresses of Roosevelt. Vol.5, P.181.【注尾】这真可谓是这位受命于经济危难之时的美国总统从亲身经历中悟出的金玉良言，可惜在美国的资本主义私有制经济制度下，他很难使这种社会经济哲学完全地付诸实践。但即便如此，他已经在这种哲学的指导下，对美国经济进行了大规模的改造。 诚然，新政所采取的所有具体的经济政策和措施本身还存在着大量的问题，需要不断地加以改进和完善；同时由这些新的政策和措施所引发的诸多的新问题也需要不断地加以解决，方能适应现代经济发展的需要。但是，所有的这些改进措施已不会再影响或危及它所确立的方向和通过它所建立的国家垄断资本主义经济制度。尽管至今人们仍然能够听到关于是实行自由放任的政策还是实行有管制的市场经济的争论，但这种争论的实质已经不是它表面上呈现出来的这种性质了，而是转化成了政府的管制究竟怎样做才能更有效。新政以后的历届总统，即使是被人认为进入白宫就是为破坏新政自由主义的理想而来的保守主义的总统罗纳德•里根，也只能减少、而无法消除政府的干预。 对于新政的这种长期影响，学术界似乎已形成了共识： 新政过去４０年后，有学者写道：“正如想到教堂就会想到它的尖顶一样，人们想到政府就会想到新政……它的大多数主要改革已经凝结在它应有的地方了，不论人们喜欢还是不喜欢，每一个人都知道，这些措施已经留在了那里。”【注释】Cabell Phillips, The 1940s: Decade of Triumph and Trouble. New York, 1975, Pp.12, 16.【注尾】 ……，一个由国家补贴和管制的福利资本主义在３０年后仍然是美国国内政策的核心。美国既未脱离它去发展，也未去寻求更有效的替代物。后来的总统们顶多是修补了几个漏洞，修整了几片松动的瓦片而已。”【注释】Paul K. Conkin, The New Deal. New York, 1967, P.103.【注尾】 新政过后５０年，一位支持新政的著名学者深刻地指出：新政，“随着时间的推移，已经越来越显示出它是现代美国的基础”。【注释】Frank B. Freidel, "The New Deal: Laying the Foundation for Modern America," The Roosevelt New Deal: A Program Assessment Fifty Years After, ed. Wilbur J. Cohen, LBJ Library, 1986, P.3.【注尾】