美国大选与中美贸易摩擦 王荣军 20世纪90年代至今已经举行和即将举行的美国总统大选共有4次。这一时期，随着中美贸易规模的不断扩大，每逢大选临近，两党总统候选人就中美贸易摩擦中的各种问题宣示强硬立场、发表颇具贸易保护色彩的言论几乎成为一种规律性的现象。同时，美国政府和国会就中美贸易争端采取各种贸易保护和制裁措施的积极性也会明显增加。 从几次大选期间中美经贸摩擦的发展过程及特点来看，摩擦的主要领域相对比较集中：1992年大选时，中美经贸摩擦主要围绕知识产权保护、市场准入和纺织品贸易三大问题展开；1996年大选时，摩擦主要集中在知识产权保护、中美贸易不平衡问题和纺织品贸易领域；2000年大选期间，知识产权、贸易平衡和中国“入世”问题是争端焦点；而在今年大选期间，贸易逆差、知识产权、人民币汇率、中国履行“入世”承诺和纺织品贸易等是中美贸易纠纷中最突出的问题。 上述情况表明，美国总统大选和中美贸易摩擦之间不存在直接的因果关系。考虑到市场准入、贸易平衡、中国“入世”和人民币汇率等问题之间的密切关系，可以说，中美经贸纠纷的内容更多的是一种延续。换言之，美国总统大选本身并不制造中美经贸摩擦，也不决定经贸摩擦的议题。 美国总统大选对中美经贸摩擦最主要的影响，是使双方既有的经贸问题在一个时期内政治化。政治化的主要含义有二：其一，总统候选人能否博取特定选民集团的好感，成为美国公众评判解决方案优劣的核心标准。纵观历次大选中美国出台的各项临时性贸易政策或措施，可以发现它们的针对性极强，特定的政策措施必是为满足某个或某几个特定集团的要求而生。其二，问题一旦成为大选话题，它本身的价值和意义便会升级、放大。例如，由于美国经济不景气，公众寻求“替罪羊”的想法便日益蔓延。尽管人民币汇率、中国贸易顺差与美国经济的疲软无关，然而美国公众会很自然地认定本国经济的不景气必然与美国最大的贸易逆差国中国有关，特定利益集团也很容易利用这一点大做文章。2003年6月，全美纺织业大会在题为《中国的威胁有多大》的行业分析报告中认为，“中国货币对美元的固定汇率制度使人民币的价值低估了大约40%，这导致中国具有巨大的人为成本优势”、“中国50%的纺织品生产企业和25%的服装生产企业属于国有企业并得到国家补贴”，因而要求美国政府向中国施压，改变中国的人民币汇率政策。 与政治化相伴的另一个特点是戏剧化。其表现分为两类：一类是言辞激烈，实际措施温和；另一类是措施强硬，但并无实施的打算。例如，1996年5月15日，美国政府以所谓“中国没有令人满意地履行1995年知识产权保护协议”为由，单方面宣布对我国出口到美国的纺织品、服装和电子产品等价值30亿美元的产品实行贸易报复，关税将提高到100%，并于30天后生效，结果却不了了之。考虑到实施这种措施的严重后果，可以认为，这种高调措施根本就是大选年“做秀”，没有多少实施的可能性。又如，按照美国纺织业协会的说法，自2001年以来，美国纺织业丧失了30万个工作岗位，而中国是造成这种状况的“最大因素”。美国纺织制造业研究所甚至提供了更耸人听闻的“假设”：如果中国占据美国纺织品75％的市场份额，那么美国纺织业将流失几乎所有的工作岗位，造成1300家纺织企业倒闭。事实上，纺织业是美国的夕阳产业，其周期性衰落并非缘于现时的中国产品竞争，而是已持续了40多年。美国一个制衣工人小时工资高达约20美元，根本不具备国际竞争力。布什政府今年曾宣布对部分中国纺织品的进口实施配额限制，这项措施比布什政府为保护本国钢铁业所采取的措施要温和得多。温家宝总理早在2003年11月21日接受《华盛顿邮报》记者采访时就说过：“为了价值仅四五亿美元的纺织品，在未同中国事先商谈的情况下，单方面公布这样的限制措施，应该说十分伤害中国人民的感情。”可见，美国有些制裁对中美贸易的实际影响并不大，关键在于它们的象征（选举）意义。 虽然总统大选不会制造经贸摩擦，但它为摩擦的产生和发展准备了政治环境。一般情况下，大选年中美经贸摩擦的发生程序是：认定自己利益在中美经贸交往中受损，或因非经济因素而希望遏制和制裁中国的美方集团提出针对中国某类产业或某项政策的议题，援引美国国内贸易法要求联邦行政机构 主要是美国商务部、财政部、国务院、劳工部、贸易代表办公室 进行相关调查甚至直接采取对华贸易制裁措施，或通过本州的国会参、众议员提出相关法案，同时通过媒体炒作自己的诉求。由于在美国国内政治中对华强硬几乎无须支付任何政治成本，因此，只要其主张没有极端到损害美国自身的利益，两党候选人为了争取选民都会表示支持。 最可能利用大选年政治气候挑起对华贸易争端的美国利益集团主要有两类：一类是中小制造业企业及其行业协会，另一类是工会组织。前者包括全美制造商协会、美国森林与纸业协会、美国铸造业协会、美国家具制造商委员会、美国炊具制造商协会、纺织品团体全国委员会、美国纺织制造业研究所、钢筋贸易行动联盟、半导体业协会等。后者则包括拥有1300万名会员、61个下属工会的美国劳联—产联、美国钢铁工人联合会等。可能会对它们的要求做出直接响应的政客则主要是相关各州的国会参、众议员。 以2004年大选为例，就中美贸易对中国进行指责的国会代表人物有来自宾夕法尼亚州的众议员菲利普·英格利希。宾州有大型钢铁企业，与中国钢铁企业形成竞争关系，他认为中国钢铁在美国倾销。还有美国众议院小企业委员会主席、中美议会交流委员会主席、伊利诺伊州的国会众议员曼祖罗，以及参议院小企业委员会主席斯诺，他们要求调查中国是否有操纵货币的嫌疑。众议院筹款委员会主席、加州国会众议员比尔·托马斯则声称要加强监督中国对WTO承诺的履行。来自美国制造业重地俄亥俄州的乔治·沃诺维奇参议员和来自南卡罗莱纳州的参议员林赛·格雷厄姆更不断抱怨中国对美国的贸易政策“相当不公平”。要注意的是，对中国的指责不以党派划界。无论是共和党还是民主党国会议员在这个问题上的立场都比较接近，而其他议员和美国联邦行政当局即使不支持上述利益集团和议员的主张，基本上也不表达不同看法。 按美国现有法规体系，州和地方政府无权对贸易进行限制，它们采取实质性措施的可能性很小。由于美国贸易政策体制具有反应式特点，联邦行政机构一般会回应企业或工会提出的要求。不过，联邦行政机构并非只能被动反应，它们也拥有美国贸易法规所规定的相应调查、审核、裁定等权力。 因此，从大选年贸易争端的形成机制上看，贸易争端的领域、范围和程度主要取决于首倡的利益集团的政治影响力，而这类利益集团一般都是由中小企业或工会组成的。 近年来，为了缓解贸易争端对我国对美出口造成的压力，维护中美关系的大局，对于大选期间发生的经贸争端，我国基本上采取“和为贵”的战略，通过高层访问交流、贸易谈判和组织集中大宗采购，试图缓解压力。2003 2004年间，集中大宗采购的金额之大尤其令人瞩目，据估算，其总额可使中美贸易逆差减少8%。应当说，我方的努力具有一定成效，至少昭示了中国政府解决中美贸易平衡问题的诚意。但从事后美国各方的反映来看，并没有真正缓解压力。毕竟，中美贸易逆差数额巨大，不可能通过集中采购来平衡，也不是高层的良好关系就可以控制的。对于长期性、结构性的问题，期望采取短期手段加以解决，其效果总是有限的。 如上所述，大选年的中美贸易争端政治成分重，老问题多，因此首先要确立“奉陪到底”的决心，不能期望迅速解决问题。这不是说要针锋相对，而是要有耐心。在美国行政当局和国会需要“做秀”来应付其国内利益集团压力时，我们也不必追求迅速解决，否则可能带来新的争端。 此外，应充分发挥行业协会、企业组织和其他民间组织的作用。除非美方挑起的争端直接针对我国政府，否则应尽可能让相关行业协会和企业去回应。这样不仅能培育我国行业协会和企业开拓国际市场的能力，减少行政成本，也能为政府留下必要的回旋余地。