中国政府能力建设 政府自身的能力建设是国家和社会发展的重要内容。联合国“21世纪议程”所指出的，“一个国家求取可持续发展的能力在很大程度上取决于其人民和体制的能力及其生态和地理条件。”具体而言，政府能力建设与一个国家的人力、科学技术、组织、体制和资源等息息相关。在行政生态环境的制约下，能力建设的核心就是要培育政府解决关键问题的能力。 （一）政府能力的涵义 对政府能力的涵义，可以从不同的角度出发加以界定。 ——从行政主体的角度，一般将政府能力描述为主体的一种特征或主体从事活动的条件。例如，王绍光与胡鞍钢将政府能力（特指中央政府）定义为“将自己意志目标转化为现实的能力”。 ——从行政环境（客体）的角度，一般可将政府能力界定为政府对行政环境的适应程度和反作用状况等，如强调政府能力是指一个政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力与合作力，增进国民生产力、提高社会水准的整体能力等。 ——从政府与环境互动关系的角度，可将政府能力作为政府在治理社会过程中所表现出来的潜力（可能性）和效力等； ——从政府政策（手段、工具）的角度，侧重于政府能力表现为政府能否恰当地运用政策、计划等工具，具体可以包括以下内容：政策问题的确认能力、利益整合能力、政策规划能力、政策执行能力、政策输出能力、政策评价能力等。 ——从政府活动的结果的角度，可以将政府的能力看作是政府活动的效果。例如，刘世军认为，政府能力是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度，并认为这几个方面绩效的大小强弱反映的是政府能力的大小强弱。 ——从政府职能的角度，结合施雪华和陈国权的论述，可以将政府能力定义为：为完成政府职能规范的目标和任务，政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力。如果政府职能是政府“想干什么”、“要干什么”或“应该干什么”，政府能力则是政府“能干什么”、“会干什么”。 我们倾向于从行政主体的角度定义政府能力。我们认为，能力是对资源的获取和运用，如同体力是指对身体的运用，智力是指对大脑的运用一样。政府能力是指政府获取、运用和整合相关资源转化为新的产品和服务的能力。这里的资源指提供公共产品和服务必须的要素，是新产品和服务的来源和基础。一种资源本身就能被用来生产产品或服务，如土地或劳动力，或者能获取其他资源，如财力资源，但一般而言，大多数的产品或服务都是不同资源经过整合的产物。政府的资源重要包括人力资源、财力资源、权力资源、文化资源、信息资源和组织资源。 理解政府能力的内涵，必须注意把政府能力和政府职能区别和联系起来。政府职能是指政府的职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限，体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政府职能一般由法律予以明确的规定，在形式上是宪法或权力机关对政府职责和权限的规定，实际上反映了统治阶级的意愿和要求。政府职能规定了政府该干什么的问题，赋予了政府运用相关资源的权力，也明确了政府与社会、政府与市场的边界，界定了政府与个人、政府与企业、政府与非政府组织的关系，而政府能力则是为了保证政府职能的有效行使而运用资源的能力，强调的是政府作为行动主体的行为能力。总体上看，政府职能与政府能力是一种互动关系。一方面，政府职能必须以一定的政府能力作为条件和保证，政府能力直接影响政府职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度；缺乏有效能力的政府即使法律上具有广泛的职能，实际上也不会真正有所作为。另一方面，政府能力又必须以政府职能作为依托，并且总是在实现政府职能的行为和过程中显现出来的；政府能力所依赖的资源大多与政府职能密切相关，政府职能为政府能力的形成和发挥提供了制度保障，即政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向。政府能力虽然是实现政府职能的手段和工具，但政府能力具有相对的独立性。政府能力一经形成，政府就可以运用它来按照自己的主观意愿选择政府职能的具体内容，就可以拓展或缩小政府职能。 （二）政府能力的结构 政府能力的结构，是指政府能力的内部构成。政府能力由两部分构成，一是获取资源的能力，包括获取物质资源的能力（社会汲取能力）和获取精神资源的能力（合法化能力）；二是行动能力，政府行动能力就是政府在宪法授权和法律规定的范围内，如何使用相关的物质资源和精神资源提供实实在在的公共产品和服务，以实现政府职能、达成社会公益目标的能力，即运用已有资源提供公共产品和服务并实现价值增值的能力，实质上是创造新资源的能力，包括强制能力、协调能力、组织动员能力和危机干预能力等。 ——社会汲取能力，是指政府获取社会经济资源的能力，主要表现为国家从社会中获得财政和人力支持的可能性。任何组织的生存与发展都离不开一定的物质资源供给，尤其是财政来源。政府作为一种高级形态的政治组织，要维持军事力量和庞大的官僚机构的运转、推行其政策，也离不开一定的财政资源。恩格斯早就指出，为了维持国家的公共权力，“就需要公民缴纳费用——捐税”，“随着文明时代的向前进展，甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借债，即发行公债”。 政府获取财政资源的能力一般称之为财政能力。财政能力是政府实现其基本职能的基础性能力。政府必须具备一定的财政能力，才能为公共产品和服务的生产、政府机构的正常运转提供最低限度的物质基础，例如提供基础设施、社会保障与社会福利，维持社会治安，发展教育、科技、文化、体育事业，救济贫困人群，保卫国家的安全，以及开展外交活动等等。一般来说，政府获取财政资源的主要途径是税收，另外还有政府掌握的公共资源的转让收入。换句话讲，政府财政能力的大小主要表现为通过税收途径和资源转让途径所获得的收入大小。从税收的途径看，收入的大小主要取决于税制体系及税收征管能力。但税收是一把双刃剑，一方面，税赋过轻会减少财政收入，进而影响政府职能的充分发挥；另一方面，税负过重则会阻碍经济发展，最终会使税基变小，财政收入结果也随着减少。公共资源的转让包括政府出让土地使用权、特许权的拍卖等等。从这一角度看，由于公共资源本身是有限的，因此转让收入基本上是一个常数；也有一些政府的公营事业可以为财政带来一些利润收入，但经验表明，此类收入极不稳定，许多时候还会因亏损而需要政府补贴。归根结底，政府的财政能力取决于经济发展水平，两者又是一种互动关系。经济发展水平越高，在税赋一定的情况下，政府的收入就越大，政府就能提供更多更好的公共产品和服务，从而为经济发展创造了更为良好的条件；经济发展水平越高，政府就可以在保持收入水平不变的情况下降低税负，从而促进经济增长，这是良性互动关系。相反，经济发展的水平越低则越容易引起恶性循环。例如，在一些经济发展水平较低的发展中国家，政府为了提高财政能力，加大征敛力度，结果往往是竭泽而渔，削弱了经济后劲，减少了税基，反而降低了财政收入。一般来讲，穷政府是干不了多少事的，财政能力过低，常常会导致政府功能的丧失和政府行为的扭曲。 除了财政能力外，政府的社会汲取能力还包括人力资源的汲取能力。在古代，这一能力主要表现在徭役、兵役制度和官僚选拔等集中人力或吸引人才等方面。在现代社会中，这一能力主要体现在以国家公务员制度基础上的吸引人才和培养人才等方面。 ——合法化能力是指政府获得公民“政治授权”的能力。按契约论的观点，公民为更好保护自身的某些权利（主要是安全、秩序等公共利益）而放弃另一些权益（主要是直接行使国家主权的权利），并相互达成一致，签订契约，将放弃的权益统一赋予一个新的组织——政府。如果政府违反了契约，违背了公民的本意，则公民可以收回权利。用通俗的话讲，合法化能力是指政府争取公民支持、增加公民满意度的能力，这决定了政府在多大程度能获得公民让渡的权力，既公民愿意通过契约——宪法和法律赋予政府的资格能力的大小。 ——强制能力，是指国家运用暴力手段、官僚体系、意识形态等工具来维护其统治地位的能力。一方面，政府以公检法、警察和军队等国家机器和暴力为后盾，通过科层组织、政令、规章、政策、资源配置等形式，强制规范或引导社会的活动。同时，还要通过舆论、教育、奖惩等软性手段来控制意识形态等以达到控制的目标。现代社会日趋复杂，不确定性因素增多，社会变迁的速度加快，“失范”现象、越轨行为和偏差行为不断涌现，对社会控制提出了更严峻的挑战。政府即使拥有社会控制的手段，但如何行使这些手段，以及选择的适当控制方式，如何把握控制力度，以便不至于损害到社会的活力和社会成员的个人自由，也是政府控制能力的反映。专制体制对社会的控制过严，如希特勒的法西斯统治，其表面上的社会稳定是以牺牲公民的基本权利、剥夺公民自由为代价的；而一些政变频繁、社会乱象丛生的小国家，政府控制能力极弱，只好导致军政府上台来控制局面。因此，政府的控制能力并非是一种绝对的强制力，而是能够驾御复杂局面、合理调整社会行为的能力。实行警察治国或特务统治，只能表明这个政府本质上的无能。 ——协调能力是协调社会经济发展、整合各种社会利益、调节各种社会矛盾和冲突的能力。政府所要处理的社会公共事务是多方面的，所要面对的社会利益主体也是多元的。而在许多领域之间、各个群体之间，其利益和活动方式是有矛盾或冲突的，这就需要政府通过综合性的协调来处理。从本质上说，协调能力是指正确认识互动关系，平衡利益，综合处理和统筹解决矛盾与冲突的一种工作艺术和方法。协调能力是政府成熟度的主要标志，也是体现政府执政水平高低的重要指标。具体来说，在当前中国，协调能力表现为统筹城乡发展、区域发展、人与自然、经济建设与社会发展、政治发展的能力，整合社会各阶层、不同群体之间的利益的能力，协调上下级政府关系和政府各部门之间关系的能力、调节各种社会矛盾和冲突的能力等。但协调不是和稀泥，也不是平均用力或搞平均主义，而是依据社会发展的目标，分清楚主次和轻重缓急，既突出重点，又照顾一般，从而创造出一种良性运转的局面。政府的协调能力不仅直接关系到经济发展，而且还直接影响了社会矛盾的发展趋势。如果政府协调能力较强，那么政府为改革支付的一般性社会成本就越低。如果政府协调能力太差，不仅会激化社会矛盾、酿成冲突（例如处理群众闹事、上访），而且会为日后的工作带来许多麻烦，从而加大财力和人力的支付。 ——组织动员能力是政府建立政府权威、构建高效廉洁的行政组织和运作体系、打造社会动员体系的能力。要达成既定的目标，政府必须综合利用包括政治、行政、法律及经济等手段，不仅在组织内部进行动员，而且要在全社会实行动员，获得社会支持，为政府政策的实施提供良好的社会环境。和强制能力主要以暴力为依托不同，组织动员能力主要以权威为依托。权威意味着自愿服从，意味着政府政令的畅通无阻，意味着政府施政成本的最小化。政府的组织动员能力不仅要依靠政府的权威作为依托，而且还要严明的纪律和精心的组织措施作为保障。政府的组织动员能力主要表现在以下几个方面：一是建立政府权威的能力，政府的权威以政府的合法性为前提，建立在以往的政府行为基础之上，是政府在与个人、企业和非政府的重复博弈过程所获得的信任和服从，也是政府在组织建设中所获得的内部人员强烈认同。二是构建高效廉洁的行政组织和运作体系的能力。一个行政组织，必须学会平衡纪律性和创造性，必须在保持核心文化的同时能适应外部环境的变化，即保持相对稳定性和充分灵活性之间的平衡，必须保证目标和手段的一致性，即价值体系和运作体系的一致性。要达到高效联结，行政组织和运作体系必须以最小的成本创造最大的价值，必须持续不断地实现价值增值，夯实并提升国家信用。三是打造社会动员体系的能力。社会动员体系，不仅仅是战争时期的客观要求，也是政府在和平建设时期的客观要求。和平建设时期，社会动员体系要求全社会集中精力搞建设，一心一意谋发展、万众一心渡难关。社会动员体系，不仅要求国家和政府有一套完善的符号体系，而且要求政府必须进行投入以激发民族自豪感、政治认同感、文化优越感。 ——危机处理能力是政府处理来自自然或社会的突发事件的应对能力。危机是对社会基本价值和行为准则的架构造成严重威胁的突发紧急事件，这些事件不仅具有突发性和紧急性，而且具有高度的不确定性和不可预见性，是不能用常规的程序化决策来加以解决的事关国计民生、影响社会政治经济稳定的关键问题。危机事件有一点是确定的，那就是后果肯定是异常严重的。从基本动因的角度可以把危机分为三类。其一是由自然灾害和人为因素引起的危机，前者如台风、暴风雨、泥石流、地震、洪水等，后者如核泄漏、火灾、重大交通事故、集体中毒事件等；这里要注意的是，一些自然灾害也可能是由于人们对环境的破坏所引发的，一些社会灾难也很可能是由自然原因和人为因素相互影响所导致的，如大面积的水灾、严重的流行疾病的蔓延等。其二是社会矛盾激化和社会利益冲突所引发的社会危机，如大规模的罢工、示威、社会骚乱、聚众械斗、集体抢劫、恐怖袭击、外敌入侵、颠覆活动等。其三是运行不灵或失衡所引发的政治经济危机。社会政治经济是一个大系统，有其自身的运行规律和内在机理，有些是人类不能完全控制或加以预见的，这是由于社会的相对独立性和人类理性的有限性所决定的，例如信用制度的崩溃、经济危机的发生等。 政府处理危机的能力在危机的各个阶段有不同的表现。在危机预警及准备阶段，重点表现为对危机的动态预测能力和危机意识的敏感能力，要求在事先对各种突发事件都有完善的应急方案和充分的资源储备，要建立一整套加强人们危机意识的良性激励机制和惩罚机制，通过建立完善的组织系统和不断的社会模拟演习等举措来提升这些能力。在识别危机阶段，重点表现为信息的收集、整理和分析能力，关键的措施在于要加强危机信息的收集和识别分析系统的建设；在危机隔离阶段，重点表现为隔离危机的能力，关键的举措在于要构筑危机“防火墙”；在管理危机阶段，重点表现为整合资源的能力和实时决策的能力，关键要善于快速准确科学决策，善于调动人力资源和集中财力、善于和媒体沟通等；在危机善后处理阶段，重点表现为危机的学习能力和重建能力，关键的举措在于能快速地恢复重建，变危险为机遇、建立独立的调查制度公开甄别危机诱因和诊断“危机后遗症”等。总的来讲，对危机的预测要准确，反映要迅速，处理要果断，措施要得力，方法要对头，总结要深刻，学习要持续。危机既是挑战也是机遇，危机到来时，往往是考验一个政府的魄力和能力的重要时刻。 政府获取资源的能力是政府行动能力的前提和基础。在一定程度上，政府获取资源的能力制约着政府行动能力的扩展。在取得了一定的物质资源和精神资源的前提下，能不能将这些资源用好用足，并实现价值增值，为公民提供高质优效的公共产品和服务，就取决与政府的行动能力了。这类似于已经拥有了将一件工具的使用权和必要的原料，但你怎么用如何用并最终生产出什么样的产品，就显出了能力的高低一样。 政府行动能力是政府获取资源的先决条件之一，也最终决定着政府可获取资源的大小。一个没有行动能力的政府，是没有人愿意把物质资源和精神资源交由其支配的；一个行动能力不强的政府，是不可能创造更多的新资源的，因此也就限制了政府获取资源能力的提升。 具体来看，社会汲取能力和合法化能力是实现其他四个能力的基础，是两个支撑点。在社会汲取能力和合法化能力之间，合法化能力的提高有利于社会汲取能力的提升；社会汲取能力的提升却并不一定有利于合法化能力的提高。强制能力、协调能力、组织动员能力、危机处理能力的提升有利于合法化能力的提高，是合法化能力进一步提升的来源。这四个能力的提升，也有利于社会汲取能力的提升。在这四个能力之间，强制能力又是其他三个能力的基础，而协调能力、组织动员能力、危机处理能力是创造新价值或避免价值损害的主要能力。 （三）中国政府能力存在的问题 改革开放以来，国家与市场、社会的关系经历了较大的调整，政府能力结构发生了巨大的变化。政府通过“简政放权”，重新界定政府职能，规范国家与社会、市场的互动边界，政府与个人、企业、非政府组织等主体之间的权利与职责日趋分明，中央政府与地方政府之间的关系也得到了较大的调整。总的来讲，国家权力无限地向社会领域扩张和侵蚀得到了遏制，地方、部门、企业乃至个人占有与处置社会资源的自主权在不断地扩大，各种社会组织的独立性与自主性得到了加强。国家权力控制范围、领域的调整，国家资源总量所发生的根本性变化，通过改革重新增强了的合法性以及合法性来源的多样化，引起了政府能力结构的根本性变化：获取资源的能力与行动能力不协调，各种能力之间发展不平衡。这些变化主要表现在以下几个方面： 其一，获取资源的能力与行动能力不协调，重点表现在政府社会汲取能力与行动能力不协调。 首先是政府财政能力较低，不能有效支撑行动能力。改革开放以来，中国政府财政收入的增长速度远远低于社会资源的增长速度，占国内生产总值的比例总体上呈下降趋势，表明财政能力萎缩较为明显。据统计，中国政府财政收入占国内生产总值的比重1978年为31. 2%，1985年为22.4%，1990年为15.8%，1995年为10.7%，1998年为12.4%,1999年为14.0%。与同期的西方工业化国家相比，中国政府的财政汲取能力低下就更加明显了。以1989年为例，中国财政收入占国内生产总值的比重为16.7%，英国为34.6%，德国为45.9%，美国为41.4%，法国为46.1%，加拿大为40.4%，澳大利亚为37. 1%。又以1994年为例，中国财政收入占国内生产总值的比重为11.2%，英国为27.1%，德国为30.6%，美国为23.7%，法国为29.1%，加拿大为37.9%。我们必须认识到，由于经济总量的快速增长，财政收入占国内生产总值的比例相对下降是存在一定合理性的，但中国的问题是下降的速度太快。一方面，在向市场经济转型过程中，随着政府职能的转变，客观上要求政府行动能力有较大幅度的提升，尤其是对政府协调能力、组织动员能力和危机处理能力提出了新的要求，但财政能力的下降却不能适应这种要求，限制了政府行动能力的进一步提升；另一方面，过低的财政汲取能力将导致国家失去赖以生存的合法化根基，例如，由于财政收入的不足，政府对弱势群体的社会保障和医疗保障就很难实现，进而就会妨碍合法化能力的提升。过低的财政能力，必然使政府无法合理高效地配置社会资源，使地区之间，社会阶层和群体之间的矛盾日益加剧，社会稳定难以维持。 其次是政府内部的财政能力不平衡，财政能力和行动能力不对称。从政府内部来看，中央政府的财政汲取能力低于地方政府。但从财政能力和行动能力是否匹配的角度看，中央政府的财政能力似乎又超出了行动能力的客观要求，而地方政府的财政能力又远远不能满足行动能力的要求，即财政能力和行动能力不对称，这在分税制实施后表现最为明显。通俗地讲，中央政府虽然拿到的钱的比例比地方政府小，但和它用这些钱办的事的比例相比，似乎钱又太多；地方政府虽然拿到的钱的比例比中央政府大，但和它用这些钱办的事的比例相比，似乎钱又太少。这可以从政府财政收支结构上反映出来。从1991年至1997年，中国中央政府年均财政收入约占全部财政收入的43.9%，地方政府的财政收入约占56.1%，中央政府财政支出约占全部财政支出的28.9%，地方政府的财政支出约占71.1%。有的学者不是从财政能力和行动能力相适应的角度看问题，而是单纯从中央财政收入占财政总收入的比例过低得出较为偏颇的结论。例如，根据国际货币基金组织统计，目前世界上大多数发达国家和部分发展中国家，中央政府的财政收入在财政总收入中一般都占到60%以上，少数达到85%左右。按照这一标准，很显然中央政府的财政能力非常之低。但是，实际上在西方发达国家，中央财政支出占总支出的比例也是非常高的，中国则正好颠倒过来了。事实上，中国目前的情况是，很多应该由中央政府办的事却由地方政府在办，分税制提高了中央政府的财政收入，地方政府财政收入占财政总收入的比例下降了，但中央政府应该承担的职能并没有相应增长，地方政府原有的职能并没有相应的削减，其结果就是，政府内部财政能力不平衡，财政能力和行动能力不对称。 最后是政府对人力资源的汲取能力与行动能力不相适应。目前，和他们所从事的职业的重要性和创造的价值相比，政府公务员的整体工资水平明显较低。这所导致的后果是：一，对公务员达不到有效激励，公务员的积极性和创造性不能被充分地发挥出来，人力资源存在一定程度上的浪费，进而影响到政府行动能力的充分发挥；二，一些掌握一定权力的公务员会铤而走险，利用手中的权力进行寻租，以权谋私，不仅严重损害政府的行动能力，而且腐蚀公务员队伍，使政府对人力资源的汲取能力进一步大大降低；三，会造成优秀人才的流失而且政府对优秀人才的吸引力会越来越低。在市场经济条件下，人才总是流向收入高的部门，如果公务员收入长期保持较低的水平，随着一些福利的取消和灰色收入被严格禁止，政府优秀人才就会源源不断地从政府部门流失，政府对人力资源的汲取能力也随之下降，政府的行动能力也会随着下降。 其二，各种能力之间发展不平衡。经济政治社会的全面转型，尤其是市场经济体制的确立和完善，对政府能力提出了新的要求——各种能力之间要取得新的平衡。尽管中国政府各种政府能力都发生了相对较大的变化，但各种能力之间并没有达成一种平衡状态，仍然存在着“失衡”的现象。各种政府能力之间失衡的情况主要表现为以下几点： 一是各种能力与需求发展不平衡。随着政府职能重心从政治统治向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的迅速转移，降低了对政府强制能力的需求，提高了对社会汲取能力、合法化能力、协调能力、组织动员能力和危机处理能力的需求。但由于政府科层组织存在着相对惰性以及受计划经济体制的影响，政府能力结构的转变基本上属于被动“反射式”的仓促转变，并没有完全满足需求。首先是政府强制能力仍然过强，超过了对其的需求；其次是社会汲取能力降低的趋势与其需求增长的趋势不一致；第三是合法化能力、协调能力、组织动员能力和危机处理能力增长的速度和效力与对各自的需求增长速度和强度政府机构本不相符合。 二是各种能力发展的速度和步调不一致。相对来讲，强制能力的变化过于缓慢；社会汲取能力的变化太过急剧；相对于协调能力较快提升而言，合法化能力、组织动员能力和危机处理能力较慢。 三是各种能力都有善待提升之处。这主要表现在： ——社会汲取能力方面。有待快速提升，尤其是税赋制度和税收征管方面。 ——合法化能力方面。有待拓宽合法化的途径，综合运用各种手段。 ——强制能力方面。重点是如何选择的适当控制方式以及如何把握控制力度。 ——协调能力方面。一是如何强化政策执行能力，使“上有政策，下有对策”，并以“对策”化解政策的局面得到根本改观；二是加强市场监管，规范市场行为；三是如何整合各种社会利益、化解社会矛盾；四是如何贯彻和实施新的“统筹观”。 ——组织动员能力方面。重点是如何建立社会主义市场经济条件下的政府权威和适应该体制的社会动员体系。 ——危机处理能力方面。重点是如何建立危机预警机制和反应机制，提升危机处理能力。 总而言之，社会转型是一个复杂的变革过程，新的生活方式的建立不可避免地蕴含着对旧的生活方式的破坏，改革给人们所带来的迷失与阵痛是难免的，政府也不例外。社会转型也给政府能力带来了前所未有的挑战。 ——政治层面的挑战。主要集中在政府能力能不能解决政治稳定和政治发展的危机与困境，能不能应对合法性和政治认同的急剧变化。 　——经济层面的挑战。主要集中在政府能力能不能使经济转轨顺利实现，能不能满足政府经济调节和市场监管职能的要求。 ——文化层面的挑战。主要集中在政府能力能不能解决转型期的文化变异和价值断裂这两个挑战。社会转型从价值层面、心理层面、生活层面瓦解了旧的信仰体系，同时又无法快速建立新的精神家园，这样，旧的价值体系被打碎，新的价值观又不能及时建立起来，不仅形成了价值断裂和文化变异，而且有可能形成价值真空，进而导致文化迷失。 ——社会层面的挑战。重点集中在政府能力能不能解决社会稳定和社会进步的难题。 （四）构建有效的中国政府能力体系 面对中国政府能力发生的新变化，面对社会转型提出的新挑战，必须构建有效的中国政府能力体系，使各种能力之间平衡发展，使政府获取资源的能力和行动能力统合协调起来，实现中国政府能力的提升。 过强的政府可能是令人恐惧的，无能的政府同样是灾难性的。一个有效的政府能力体系，主要有三个标准： 第一，适度化。一个有效的政府能力体系，其政府能力必须是适度的。政府能力的提升和发展是存在着一定的边界的，这就是对政府能力的“度”的要求。与社会自组织能力发展相比，当政府行动能力不再必要时，政府能力就是过剩的、就应立刻停止扩大和提升政府能力。换句话讲，个人有能力干好的事，无须提升政府这方面的能力；企业有能力干好的事，就无须扩张政府这方面的能力；非政府组织有能力干好的事，就无须拓展政府这方面的能力；在市场自身能有效运转的领域，就不需要发展政府这方面的能力；在社会能维持自身的有序能有运行的领域，也不需要发展政府这方面的能力。具体来说，政府的社会汲取能力不能过度发展，损害市场和社会自我发展所需的资源，危及个人、企业和非政府组织生存和发展所必须的资源，不能影响个人的经济自由权利和公正的资源分配；在提供社会规范以保证社会秩序有效运转的过程中，政府强制能力就不能无限扩展，侵害公民权利，影响社会活力；在社会资源配置过程中，当市场机制形成后，从政府协调能力和组织动员能力的角度看，政府就应减少行政性手段去干预市场的运行；政府的危机处理能力也不能过度发展，要避免扩大社会张力和社会对于政府的依赖性。 第二，制度化。要做到政府能力的适度化发展，必须要靠制度化、法治化来保证。制度化要求国家权力运行体制的制度化，要求把低组织化和非正式化的政府行为转变成高度正规化和有组织的行为。制度化标准的实质就是政府能力的创新和发展必须是的稳定、规范、有序的提升。对于政府的合法化能力而言，这点尤其重要。国家应通过严格和审慎的立法程序，逐步将政府职能以法律和法规的形式明确下来，要通过严格限制政府过多的干预经济和社会的权力，给经济自由和财产权提供充分的法律保障来拓宽政府合法性的来源，重点从制度上进行合法化能力的建设。 第三，平衡性。政府能力结构是有机的整体，各项能力之间有着紧密的联系，每一项能力的高低都直接决定着政府能力总体的效力。只有各种能力之间实现平衡发展，才能使整个政府能力体系实现有效性。国家兴衰的历史和无数政府失灵的事实表明，政府能力的无限扩张首先是以政府能力间的失衡为起点，接着为纠正这一失衡而导致对某一种能力的过度强调，从而进一步引起政府能力结构的紊乱，最终导致恶性循环并使政府能力的总体效能趋于崩溃。因此，必须保证各项能力间的平衡发展，避免因强化某一项能力而导致政府整体能力的有效性下降，当某项能力下降时，一定要注意调整整个能力结构和系统，而不是单兵突进。同时，应该注意，平衡发展并不等同于均等发展，各项能力在结构中的地位和功能不同，这决定发展的速度和力度肯定具有差异性。平衡发展的实质是各种能力之间彼此支持，能形成一种相互维系的动态机制，使能力结构运转良好。 在实践中，要构建有效的政府能力体系，必须注意以下几个方面： 1、建设有效政府能力体系的前提——树立和维护中央政府权威 树立中央政府的权威，既是作为发展中国家的中国在现代化进程中的客观需要，也是全球化，尤其是WTO对中国带来的巨大挑战所提出的内在要求，更是建立具社会主义市场经济，尤其是全国统一大市场的必要措施。树立中央政府的权威，并不等同于绝对地增加或强化中央政府的权力，这要求我们要树立动态的、发展的和全新的权威观，要把树立中央政府的权威提到政治发展的高度来看待。树立中央政府的权威，就是要在宪法框架内确立中央政府和地方政府的分权制度，中央严格执行宪法和法律所规定的权力，依法行政，地方政府要严格执行中央政府合法的决策和政策，不得以各种借口来阴奉阳违、拖延或变更中央政府的决定。中央政府不得随意侵蚀地方政府的权力，地方政府也不得随意侵蚀中央政府的权力。这样，中央政府的权威才能真正建立。这一点，邓小平早就指出来了，他说，“改革要成功，就必须有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？”。党中央、国务院必须要有权威，否则局势就控制不住。如果政府对社会失控，直接后果就是社会各方面各自为政，各行其是，以至于“上有政策，下有对策”，严重干扰社会改革的正常运转、阻碍现代化进程和社会的持续、稳定、健康发展。 2、建设有效政府能力体系的核心——加强和改善党的领导 中国共产党作为我国的执政党，是中国社会主义建设的核心力量，是中央政府权威的坚实基础，是体制改革的领导者、发展战略的制定者、政治进步的推动者、政治稳定的维护者。中国共产党的执政地位是历史形成的，由宪法加以确认，并经过社会主义建设和社会主义改革的考验，其执政地位的合法性来源呈现了多样化的趋势。目前，政府能力的高低事实上和中国共产党执政能力的高低是紧密相关的。要建设一个有效的政府能力体系，就必须提高执政党的能力建设。而提高执政党的能力建设，千一条万一条首先是要加强和改善的党的领导。这也是建设政府能力的核心。正如邓小平所指出的，“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可设想的，那只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理”。 加强和改善党的领导，关键是要提高党的执政能力。十六大对党的执政能力建设提出的要求，强调重点要加强“五个能力”的建设，即科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。不断提高科学判断形势的能力，是制定和执行正确的路线、方针、政策的基本依据，也是做好各项工作的首要前提；不断提高驾驭市场经济的能力，才能更好地适应新形势，把握客观规律，促进社会主义市场经济健康发展，加快现代化建设的进程；不断提高应对复杂局面的能力，才能经受起来自政治的、经济的、社会的、文化的以及自然界的挑战和考验，化解前进中的矛盾和困难；不断提高依法执政的能力，才能更好地依照宪法和法律的规定，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，逐步实行社会主义民主的制度化、法律化；不断提高总揽全局的能力，才能做到抓方向，议大事，管全局，牢牢把握正确的前进方向和工作主动权。 要搞好党的执政能力建设，贯彻十六大对党的执政能力建设提出的新要求，必须注意以下几个方面。 首先，要加强党的作风建设，重点是密切党群关系。这是加强执政能力建设的根本。党群关系的密切程度是党的执政能力强弱的根本指标。马克思早就指出过，公共权力一旦形成，就有可能成为凌驾于社会之上的力量。党掌握了公共权力，公共权力的这种特性就会反映到执政党身上。因此，对于执政党来说，最大的危险是脱离群众。要防止这种可能性变成现实，执政党就必须善于在掌握权力、运用权力的同时，始终保持和群众的联系。做到这一点是不容易的，但这恰恰是对党的执政能力的最直接的检验。 其次，要加强党的组织建设，建设高素质的干部队伍。这是党的执政能力建设的基础。党的各级领导干部应该在提高十六大所提出的五个能力上下功夫。 第三，要建立健全科学的领导体制和执政机制。这是党的执政能力建设的方向。 第四，要加强党的思想建设，发展党内民主。这是加强执政能力建设的关键。发展党内民主，就要完善党内民主的各种制度和机制，核心是要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。应积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。 　　3、建设有效政府能力体系的关键——加强中央宏观调控的能力 在市场经济体制下，经济调节是政府的一项重要职能。要实现政府的经济调节职能，就必须加强政府的宏观调控能力建设。所谓宏观调控能力，是指政府指导社会经济发展的能力，即政府通过制定中长期计划，实施财政政策、货币政策、产业政策、区域发展政策等间接手段，综合运用税率、利率、汇率、价格、工资、利润等经济杠杆，并辅之以完善的法律手段和必要的行政手段对宏观经济进调控，控制和处理危机，应对非常情况的出现，以促进经济发展的目标。 宏观调控能力主要包括经济战略制定能力、政策调控能力、区域发展平衡能力、经济危机防控能力等。当前，在经济战略制定能力方面，要重点改变计划经济时代的计划思维，加强计划的前瞻性和战略性，提高政府对未来的预见能力；在政策调控能力方面，要加强货币政策的运用能力，要强化综合管理部门的职能，逐步改组产业经济管理部门；在区域发展平衡能力方面，要加强中央政府在地区之间的转移支付和地区产业政策指导；在经济危机防控能力方面，要重点加强建立和完善金融、财政、计划之间相互配合、相互制约的机制，尤其是要加强金融控制能力，防止发生金融危机。 4、建设有效政府能力体系的基础——提升中央财政汲取能力 财政汲取能力关系到政府生存和发展，是政府能力的重点组成部分，是政府实现其他能力的基础。一个国家政府经济职能的强弱，很大程度上取决与政府对社会财富的集中能力和配制能力。建设一个有效的政府能力体系，必须提升中央政府的财政汲取能力。这主要是因为：一，一些全国性的公共产品和服务，必须由中央政府来提供，所以必须让中央保持某些财力的集中。这一点，正如邓小平同志所言，“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键性的只能由中央投资的项目会受到影响”。这里要注意的一点是，在提升中央财政汲取能力的同时，必须相应增加中央政府的提供全国性公共产品和服务的数量和质量，降低地方政府的负担。 5、建设有效的政府能力体系的途径——不断加强社会吸纳能力 建设有效政府能力体系的途径，是要不断加强政府的社会吸纳能力。一方面，在现代化过程中要求政府不断地增强自身的合法性；另一方面，持续不断的市场化改革实质上是一种持续不断的社会动员过程，也是一种持续不断的社会分化过程，其直接结果是形成了具有不同利益诉求的利益群体与组织。更进一步讲，全球化和WTO激发了公民的民主需求，而且信息技术也为实行民主提供了新的契机和工具。这样，就要求政府尽最大程度的整合各个利益群体的诉求，加强政府的社会吸纳能力。正如邓小平所指出的，“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声”。“要让群众能经常表达自己的意见，┅┅使他们有意见就能提，有气就能出。有小民主就不会有大民主。”通过不断地加强社会吸纳能力，政府就能够不断地倾听群众的呼声，就能够充分发扬社会主义民主，及时疏导群众中的不满情绪，排放社会中积累起来的各种冲突因素。而且只有不断加强社会吸纳能力，才能真正地避免政治动乱，实现政治稳定，增强政府的合法性。 加强社会吸纳能力不仅是社会经济发展的需要，也是政治发展的需要。从根本上讲，社会吸纳能力的关键就在于增强政府的政治整合能力。在社会整合和社会动员的过程中，人们的利益不仅在分化，而且人们的态度、价值观和期望等方面也在分化，因此，必须增强人们的政治认同感，即让人们普遍理解和赞同某种政治状态。政治认同是一个政治秩序的合法化的前提。当人民认为政治系统及运作符合他们所选择的价值标准时，则对其具有认同感，支持和维护政治系统及其运作过程。在一个国家中，当大多数人对其政治状态抱有理解和赞同的意向，从而认为必须维持这样的一种体制，那么政治的稳定就有了基础。 要增强社会吸纳能力，就要充分发挥社会主义民主。发扬社会主义民主可以通过多种渠道来实现：通过党内渠道以发扬党内民主，通过国家政权渠道以发扬全民民主，通过群众组织和社会团体渠道以发扬集团民主，通过社会协商渠道以发扬社区民主，通过新闻渠道以发扬公民民主。社会吸纳能力，是一种“润物细无声”的力量，能够避免严重的结构性政治隔阂与政治摩擦，使社会能保持长时期的政治稳定。 6、建设有效政府能力体系的手段——加强对意识形态的控制和引导能力 一个有效的政府能力体系，必须能最大限度的实现政治文明。先进的意识形态，既是政治文明的有效组成部分，也是建设有效政府能力体系的基本手段。先进的意识形态，是政府工作人员的坚定信念的主要来源，也是团结全国人民的有力工具；先进的意识形态，不仅是执政党合法性的来源之一，也是执政党赖以生存和发展的重要手段。加强对意识形态的控制和引导，首要的是坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化。其次是以马克思主义为指导，以邓小平理论和“三个代表”重要思想来统领全党的思想，并作为中国共产党活的灵魂和主流意识形态，在全社会大力宣传和贯彻。邓小平说过，“我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱饿，教育发展不够。”，因此，要“用坚定的信念把人民团结起来”。第三，加强对意识形态的控制和引导，必须要有健全的社会主义法制和依法治国。邓小平指出，“文化大革命的经验已经证明，动乱不能前进，只能后退，要有秩序才能前进。”要有秩序，必须建立社会主义法制、发扬社会主义民主、实行依法治国；意识形态和法制相辅相成的，仅有健全的法制和依法治国，并不能完全保证社会的和谐稳定发展；仅有意识形态的统一，也不能完全保证社会的和谐稳定发展。因此，加强对意识形态的控制和引导能力，也离不开依法治国。 要真正发挥意识形态的威力，关键还在于先进的意识形态要内化为全体人民，尤其是党员的政治信仰，并使之与政治结构实现一体化。作为一种观念力量的政治信仰，一旦与政治结构实现一体化，则意味着这种观念的整体力量就已经转化为现实力量。例如，当全社会各个阶层或组织以统一的政治信仰为前提，其骨干皆来自先进意识形态的阶层或集团时，而且政治信仰已经充分贯彻到各个组织的原则并已经制度化时，政府能力就会得到极大的提升。这一提升突出表现在政府极大地降低了对个人的统治与控制的成本，减少国家强制力的运用和实施。 7、建设有效政府能力体系的保障——加强国防和军队建设 国防和军队是国家的强制性手段的基石，是国家统治的基础，也是政府维护国家安全和国内秩序的保障。国防和军队是最为典型的公共产品和服务，它们既是全体公民的共同需求，又是政府维护其统治的关键工具之一。加强国防和军队建设，提供优质高效的安全秩序，不仅能增强政府的合法性，也能为政府提高其能力提供一个良好的外部环境。邓小平指出，在改革开放和现代化建设的新时期中，“我军是人民民主专政的坚强柱石，肩负着保卫社会主义祖国，保卫四化建设的光荣使命”。因此，必须“加强国防和军队建设”。“军队必须始终不渝的坚持党的绝对领导，在思想上、政治上同党中央保持一致”；“贯彻积极防御的军事战略方针，加强质量建设”；“从严治军，大力加强思想政治建设”；“加强教育训练，提高现代技术特别是高技术条件的防卫作战能力”；“重视科技强军”；“勤俭建军”；“加强国防教育，增强全民国防观念”。 建设有效政府能力体系的目标之一就是要实现政治现代化。而加强国防和军队建设，也是实现政治现代化的客观要求。亨廷顿曾经说过：“政治现代化的含义还包括，民族国家享有的对外主权不受他国的干扰，中央政府享有对内主权不被地方或区域权力所左右，它意味着国家的完整，并将国家的权力集中或积聚在举国公认的全国性立法机关手里。”要保护国家主权不受外国的侵犯，要防止地方分裂、维护国家的完整，就必须加强国防和军队建设。 8、建设有效政府能力体系的机制——引入竞争机制 建设有效政府能力体系，是一个动态的过程，而通过竞争，不仅能为政府带来强大的外部压力以刺激政府提高自身能力，而且还能为政府提高自身能力创造一个较好的外部环境。因此，建设有效政府能力体系，必须引入竞争机制。构建竞争机制可以有两种途径：一是在政府行政机构内部引入竞争机制，给政府内部工作人员或部门之间施加竞争性压力，它可以通过以个人才干为基础的聘用制度来实现，也可以通过绩效管理等来实现；二是引入私人部门或非政府组织与政府部门来竞争，通过将服务承包出去或允许服务的私人提供者直接与公共机构竞争，展开竞争以提高效率和质量，并降低成本，也可使有限的政府财力集中力量办好重要的事，不仅直接提高了政府的能力，而且也给政府提升自身的能力带来强大的外部压力。