中国政府管理创新的能动机制 今天，中国政府管理需要大力创新。这一方面是因为“创新是一个民族进步的灵魂。……创新也是国家兴旺发达的不竭动力” ；另一方面，是因为面临着全新的行政生态环境：全球化对政府治理提出的新挑战，新型工业化、信息化、知识化对政府现代化目标的推动，市场化改革带来的利益多元化诉求等等。全面的经济转型和深刻的社会转型也正在按照其自身逻辑推动着中国政府管理的改革：20多年的改革过程实质上就是创新的过程；经济和政治相互作用的规律一直支配着改革的进程。但在经济改革处在闯大关的时候，政府管理创新能否取得突破性进展就成为改革成功推进的强大动力。而毫无疑问的是，建立中国政府管理创新的能动机制，将是关键中的关键。 一、能动机制 建立政府管理创新的能动机制，是变革社会的内在要求。社会从来都不是静止不动的，“生产力的增长、社会关系的破坏、思想产生都是不断变动的” 。 当今社会，科技发展日新月异，社会变革的步伐和复杂程度远远出乎人们意料，“我们生活在一个变革时代……无数技术的、社会的和信息的革命共同决定了变迁的程度”。 创新就成为政府应对变革时代的必然选择，而急剧的变革对创新本身也提出了新的要求——能动性，因此，能动机制的建立就成为政府管理创新的制度保证。所谓机制 ，来源于物理学和机械工程学中的机械装置或机械构造，过去主要是用来描述产生自然现象等方面的物理过程或物理学中的机械运动，后来被应用到生理学、心理学、哲学和经济学等多门学科之中，比如生理学中的生理机制和机理、心理学中的心理机制、哲学中的机械论和经济学中的运行机制等。“机制” 一般包括以下要素：（1）各组成部分（结构）相互联动或影响；（2）相对运动或运行有一定规律；（3）随时间发生变化的过程；（4）相对运动的性质主要取决于构成部分的数量及其联系或影响方式。能动机制就是系统能自我生成、维护、稳定、发展和革新的结构和它们之间的相互作用及联动关系。理解能动机制的核心，在于理解机制的联动性特征。 建立政府管理创新的能动机制，是管理创新的内在要求。管理创新是一项系统工程，是包括观念创新、制度创新和技术创新等多项内容的综合实践。一般来讲，政府管理创新体系是有层次的，可分为三个层次：一是技术层面的创新，包括管理人员、管理手段、管理的方式方法、制度规范、机构和岗位设置、人员编制等；二是制度层面的创新，包括组织、政治体制、经济体制、行政体制等；三是观念层面的创新，是政府管理哲学（涉及政府管理的宗旨、理念和基本原则）和社会的文化内核、意识形态、价值、信仰等方面的创新。不同层次之间相互关联：低层次的改进，既受高层次的制约又会促进高层次的改善；高层次改进，既会促进低层次的完善又会受到低层次的拖累；各层次之间还可能相互交叉，不存在绝对的界限，在特定的情况下，有的层次的有可能牵一发而动全身。要使各个层次之间良性运转，就必须建立一个能动机制。这里，能动机制既是一个传动带，又是一种润滑剂，既提供了结构的组成部分相互作用的纽带和桥梁，又提供了加速或促进他们之间作用的武器。举例而言之，符合社会实际并具有前瞻性的观念创新有利于促进好的体制形成，好的体制必然有利于好的机制改进，而好的机制能够调动人的积极性、主动性和创造性，这里是一环扣一环，环与环之间的通道就是我们所讲的机制，而环与环之间的节或能否承上启下、承前启后的衔接，就是我们说的“能动”的关键。只有建立了能动机制，政府管理创新的各个层次才能相互作用、相互促进，观念创新、制度创新和技术创新才能真正实现联动，整个管理创新体系才能最终建成。 建立政府管理创新的能动机制，是政治发展的内在要求。政治发展客观目标是实现政治现代化，发展社会主义民主。“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响”， 实现政治现代化的核心内容是权威的合理化、职能的专业化和参政的扩大化，“因此，权威的合理化、结构的离异化及大众参政化就构成了现代政体和传统政体的分水岭”。 实现政治现代化离不开政府管理创新，尤其是职能的专业化更是政府管理创新的主要内容；政治现代化是一个客观的变化过程，这一过程能否合意的进行，也有赖于政府管理创新的能动机制的建立。党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确立为全面建设小康社会的重要目标，并提出深化行政管理体制改革，提出了“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的总目标，既对政府管理创新规定了方向，也为能动机制的建设指明了目标。温家宝总理2003年9月15日在国家行政学院的讲话则进一步明确了深化行政管理体制改革，加快实现政府管理创新的方向和内容。从今天的现实出发，深化行政管理体制、建立政府管理创新的能动机制是发展社会主义民主政治的迫切要求，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是进一步扩大对外开放的必然选择。 建立政府管理创新的能动机制，是政府管理的内在要求。在社会主义市场经济条件下，政府主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。这四项职能之间是相互联系和相互促进的，本身就需要有一种内在机制才能使政府充分的实现和履行这些职能。同时，政府管理不是僵硬非人性的管理，而是一种制度化规范前提下的人性化管理，是动态变化的，这尤其需要一种制度化的能动机制，以便能自动调节、适应和变革。 能动机制对于维系结构的正常运转、组织的自然发展有着至关重要的作用。一个好的机制不仅能促进体制或制度的变革，有利于观念的创新，也能解决技术所不能解决的难题。制度经济学里面经常引用的“分粥”案例，生动地说明了机制的重要性。 分粥的故事梗概如下：庙里住着一群常年累月靠稀粥度日的和尚，由于僧多粥少，分粥便成了他们关注的最大问题。最初由一个老和尚掌勺，一开始这位长者还算公平，和尚们相安无事。日子久了，人们发现老和尚分粥有多有少，因人而异。失去了公平，怎么办？经过商量，大家推选出了一个公认德行最高的和尚，决定由他掌勺分粥。但一段时间后，发现他也开始亲疏有别。经过两次的教训，和尚们认识到谁都有私心，谁都可能失信。于是一致决定轮流坐庄，一人分一顿，心想至少轮到自己的时候可以饱吃一顿。但时间一长，发现这种方法也行不通，个别和尚不仅分亲疏贵贱，轮到自己时还又吃有藏。经过广泛的讨论，大家决定仍“轮流坐庄”，但再加上一条：分粥者必须最后拿剩下的那一份。于是，公平问题终于得到了比较彻底的解决，因为谁分粥不公自己首先就要挨饿。 从分粥这一故事里，我们可以得到以下启示：一、建立一种好的机制，与思想教育或推选品行高尚的人相比，更为有效，即机制比“人治”更为有效；二，出家人尚且如此，何况为“尘中之尘”的俗世凡人呢；三，任何好的机制要真正发挥作用，必须有一个好的制度环境。上例中和尚们最终能够找到一种好的分粥方法，显然其前提是这是一个民主团体，而且允许试错：对分粥中的不公平允许人们议论并表达不满，且对于如何改进大家能够发表意见，还要进行民主协商。上例的结论能成立，还有一个至关重要的前提，就是相互之间不存在共谋或勾结，或者说这是一种被法律严禁的行为，一经发现必受重罚。如果大事小事都是专横跋扈的主持一个人说了算，分粥者由该主持指定，不管粥分得多么不公平，谁也不准提意见，否则就会遭到严厉训斥并受到惩罚，那么，我们可以预期，机制的不断改进以及最终的公平公正，就永远不会出现。另外，如果没有禁止勾结的法律作为保障，则肯定会出现合伙侵蚀他人利益的情况，比如，两个和尚可以合谋，在轮到自己分粥时都给对方非常大的量，这样的量可以达到让对方吃不完还端着走继续吃它个两三回的程度，合谋肯定就值得也肯定会出现的。 好的机制能事半功倍，坏的机制却使坏者更坏并造成恶性循环。坏的机制的典型是“补偿性反馈”（compensating feedback ） 机制,其含义是指善意的干预引起了系统的反应，但这些反应反过来抵消了干预所创造的利益，如同你越用力推，系统反推回来的力量也越大，于是你更辛苦地推，但越是花更大的努力去改善事情，似乎需要更大的努力去回应。。 古希腊神话里有这么一个故事。埃俄罗斯的儿子西绪福斯是所有的人类中最奸诈的人。他在两个国家之间的狭窄地带建立并统治着美丽的城邦科任托斯。由于他背叛了宙斯，死后被打入地狱受惩罚。每天清晨，他都必须将一块沉重的巨石从平地搬到山顶上去。每当他自以为已经搬到山顶时，石头就突然顺着山坡滚下去。这作恶的西绪福斯必须重新回头搬动石头，艰难地挪步爬上山去。对这个故事加以引申，我们可以发现，西绪福斯把这个石头搬得越高，石头就会掉得越低，他就必须花费更大的力气才能完成任务。这就是典型的“补偿性反馈”。 “补偿性反馈”机制往往要经过一段时间的时滞才能被发现，但此时，可能为时已晚，大错已经酿成，如同一些动力机的“飞车”现象那样，直到机器毁坏或能源耗尽时才能停止。《纽约客》（The New Yorker）杂志曾经刊登过的一幅漫画就形象地说明了这一点:有一个人坐在椅子上，推倒左边的一个大骨牌。他告诉自己：“我终于可以松一口气了。”然而他没有看见那骨牌正要倒向另外一个骨牌，而后再倒向另外一个，一个接着一个，引起连锁反应，骨牌链最后将绕一圈从他的右边击中他。 因此，机制的建立关键是要建立能动的机制，建立一种好的机制。政府管理创新如果没有建立一种好的机制，最后的结果必然如同上述漫画中所讲的，将造成“搬起石头砸自己的脚”的严重后果，危及整个体系的生存。 二、当前机制建设所存在的一些问题 如上所言，机制不是凭空起作用的，它必须通过机构和组织最终作用于人才能实现的。因此，机制离不开人或组织的观念层次、制度或体制层次，机制的形成和运转是受观念和制度所制约的；除此之外，机制的有效运用还离不开良好的技术手段的保证，不难想象，没有良好的传动带、润滑剂和动力，一台机器的传动机制是如何也不能起作用的。中国政府管理创新的能动机制，毫无疑问，也面临着观念和制度的制约，也面临着技术手段可能稀缺的问题。尤其是在决策、管理和施政的具体层面，能动机制要真正发挥作用，所面临的挑战就更多。当前，中国政府管理创新所面临的挑战主要表现在以下几个方面。 1.分权机制不完善，统治与管理相脱节 分权机制，是政府管理创新能动机制的重要组成部分，是激发各行动主体积极性的重要保障，也是政府管理创新得以顺利进行的重要基础和前提。分权机制的核心在于保证各创新主体的自主性和创造性，充分发挥各主体的积极性。尽管经过20多年的改革，分权机制的建设也取得了很大的成就，但仍然存在着很大的不足，仍然有很多地方有待完善。 首先是缺乏制度化，主要表现在中央政府和地方政府之间的分权机制还没有形成制度化。作为最为重要，也是两个最为直接的政府管理创新主体的中央政府和地方政府，它们之间的分权机制是否完善直接关系到政府管理创新能否得以顺利进行。中央和地方的分权机制关键是要解决如何发挥两个积极性的问题，即中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导，又要保证地方政府应有足够的自主性和创造性，从而使两方面的积极性都得到发挥。但是，由于对各级政府的职责权限缺乏法律的和制度的规定，可操作性不强，导致改革开放20多年来，纵向间政府的关系仍然呈现出重统治，轻管理，甚至试图以统治代替管理的现象。中央政府主要通过权力运行和政治原则来实现对地方政府的监督和管理。这主要体现为： ——在权力运行上，每一级地方政府的职责权限都向上一级政府集中，各级地方政府的权力似乎都只是中央政府权力的延伸，一切重大决策均由中央一级做出，地方政府作为独立责任主体的职责不明，且各级政府系统功能严重雷同，缺乏独立运作的条件； ——在政治原则上，中央政府主要是以思想原则和精神感召去实现对地方政府的监督和控制，而对其具体的运行程序缺乏法律意义上的明确规定和规范制约，造成了中央政府对地方政府的某些方面统得过死与调控乏力同时并存。 ——中央政府着重强调对地方政府的职能控制和区域社会秩序的维护，而对政策的普适性与特殊性问题，则缺乏自上而下的沟通机制，基层政府和民众的利益表达、利益聚合缺少规范的组织形式和组织通道，因而在政策输出与利益需求之间存在着较大的差距。当这种差距显型化之后，中央与地方政府便通过具体政府过程中的相互掣肘，相互侵权来调适。一方面，中央政府从统治的角度出发，随意对地方事务进行行政干预，使地方政府不能有效履行自己的职责；另一方面，地方政府也常有越轨行为和“变通”做法，在“上有政策、下有对策”、“只要不违背‘四项基本原则’，什么都可以做”的软对抗中，消解中央政府的政令和权威。一些地方政府从局部利益出发，对地区资源、资金、商品、技术等进行区域性的垄断和封锁，人为设立贸易壁垒和经济栅栏，阻碍了全国统一大市场的形成，以及公平竞争的市场机制的正常运行。更为严重的是，由于缺乏中间机构和弹性因素，意见表达机制滞后于经济发展的步伐，使得中央与地方的关系调整完全依赖于中央对地方的政治控制，而当这种控制削弱时，必然会出现某些自发的混乱和无序状况。 其次是重形式，轻实质；重权力的归属，轻权力的运作。要真正建立有效的分权机制，必须首先转变思想观念，要对分权达成一种共识。无论是采取何种政府治理模式，适当的分权都是很有必要的，在B••盖伊•彼得斯所论述的四种治理模式中，都强调分权：在市场化政府中，强调决策和执行的权利分散化以及私有化等；在参与型政府中，主张建立扁平化的组织结构，充分发挥非正式组织的作用等；在灵活型政府中，重视虚拟组织，强调用临时机构取代永久性机构等；在松绑型政府中，主张减少控制和放松管制等。按照罗纳德•桑德斯的分析，真正的分权机制必须包括三个核心要素，一是分权的基本框架，包括所要达到的基本目标；二是要有一套明确而具体的产出和结果要求；三是必须给各级政府足够的权威。要具备这三个要素，要求不仅要明确权力的归属，更要重视权力的运作。而要达到这一点，必须在组织内部，通过减少和废除组织内部的控制，将权力往下推至一线的管理者和雇员，只有达到这一点，才能实现真正的分权，权力的运作才能真正的有效。不幸的是，在分权机制的建设过程中，我们往往重权力的归属，而轻权力的运作。 再好的方案预设，如果离开了有效的权力运作，其执行效果等于零。为了使决策方案能够得以贯彻执行，世界各国政府在强调权力归属主体的同时，一般都采取层级节制、法律威慑、动员劝说、前景诱导等措施，强化各级权力归属主体如政府、社会组织以及官员个人执行政策的权力运行能力。而从中国政府权力过程的实践来看，却体现为一个重权力主体的归属而轻权力实际运行的现象。中国政府基于制度设计的“性善”假设，在定位权力的延续时，总是将之落脚于权力主体的归属指向，而忽视了权力运行机制的培育建构。在政府施政过程中，中央政府希望通过选择政治精英，实行干部交流和关注“接班人”的问题，来解决地方政府政策执行的“偏离”现象，以保持政策执行的连续性与步调一致。但是，由于权力运行机制的制度缺失，缺乏对权力归属主体的有效制约，而使得整个决策随着权力主体的偏好，以及独立经济利益的渐进生成，而呈现出较大的失误。 第三，重行政分权，轻政治分权。从大的方面讲，政治分权是指政治权力在公民、企业、非政府组织和政府之间、中央政府和地方政府之间的分割，是对政府和市场、政府和社会关系之间权力边界的限定；而行政分权则是权力在各个行政机构之间的划分和界定，包括条块之间、条条之间和块块之间，行政分权一般要求各种行政机构能够对政策执行负责并在解释和应用政策时给予这些机构大量的自由裁量权。一直以来，在建设分权机制时，政府较为强调部门之间的行政分权，而对政治分权重视不够；尤其是对公民、企业、非政府组织的政治分权远远不够，政府和市场、政府和社会关系之间的权力边界没有得到很好的界定。 2、责任机制不健全，惩罚机制不到位 政府作为公共产品和服务的提供者，作为公共利益的代表，必须承担相应的责任，这是政府获得公民让渡权力和权利的合法性基础。公民与政府的责任关系本质上是一种“委托——代理”关系，政府的行政部门被设计为非政治化的、封闭的中立实体，理论上只对公共利益负责，而不能成为某些利益群体或个人牟利的工具。公共责任通常被分为政治责任和行政责任，前者是指政府直接面向公众的责任，主要有政治家来承担，其绩效的约束和惩罚主要通过周期性选举的机制来实现；后者主要指由行政部门及其公务员来承担的责任，其绩效的约束和惩罚主要通过政治家对行政行为的控制机制来实现的。责任机制和惩罚机制是一对孪生兄弟，是相互对应的，责任机制重在如何实现责任，惩罚机制则是为责任机制提供手段。一般而言，公共责任机制植根与金字塔型的等级结构之中，即传统的科层官僚体制中，在组织内部，个人责任由个人所处的层级位置所决定；组织的责任由组织在整个政府体制中所处的位置所决定；在政府体制外部，整个行政责任由最高政治领导承担，由他对外负责。这样，行政责任要真正实现对公众负责，就必须通过“个人←→部门←→行政←→政治←→公众”的责任传导机制和相应的惩罚机制才能实现。责任机制紧随分权机制，权利的分散也必须以承担相应的责任为基础，而分权化的改革往往也会带来责任机制和惩罚机制的变化，正如奥斯本和普拉斯特里克所言，“领略了自由之后，便要品尝责任的滋味”。 伴随着中国分权化改革和政府改革，总体上看，责任机制和惩罚机制建设取得了相当大的成就，但仍然存在以下问题。 首先是缺乏政治责任机制，尤其是高层政治责任的问责机制。西方传统政治责任机制主要是靠周期性选举来实现的；中国目前尚无非常明显的政治责任机制，更多的是依靠权力之间的制衡机制来加以保证。 其次是责任机制和惩罚机制存在不平衡性。这一矛盾突出地表现在地方官员身上和一些权力非常大的行政部门。一些地方官员或要害部门的公务员手握重权，承担的责任却非常之小，而且一旦没有尽到其相应的责任，其惩罚也是异常的轻，例如，一些在重大工程上一些领导动辄批条子或拍脑袋决策，一旦出现问题，则大不了异地为官。同时，也存在惩罚过于严重，超过其应承担的责任的情况。例如当下普遍流行的“一票否决制”。 最后是政府与公众的直接责任关系不明显。责任机制和惩罚机制要真正起作用，必须建立起政府与公众之间问责的快速通道，增强政府管理的透明度，增加公众的参与性，使政府真正把公共利益置于首位，服务于公众。正如经济合作与发展组织（OECD）所认为的，可以通过提高行政体制的可理解性、对顾客的需要予以满足、保证政府与公民接触渠道的畅通，以及推动公民积极参与等方法改进对公众作出的反应。尽管改革开放以来加强了政府与公众之间的直接责任关系，一些问责机制也开始得到了建立、公众参与的渠道也得到了拓宽（比如听证会等），但是“政府本位”的观念并没有发生根本转变，政府与公众的直接责任机制尚未建立。 3.绩效机制扭曲，激励机制失效 政府作为公共产品和服务的提供者，在服务于公共利益的过程中，由于具体的执行者是有其个人利益的，如果个人利益和公共利益之间激励不相容，同时又存在惩罚机制不健全的情况下，则势必会发生个人利益侵吞公共利益的情况。要避免个人利益侵犯公共利益，主要有两种机制：一是惩罚机制，即让违反者付出极高的代价，并要让这种惩罚的结果是可以预期而且是无法逃避的机制，这样，在一定程度上能阻止违反者的出现，但这种方法需要投入巨大的物力、人力和财力，而且也很难避免挂一漏万的情况出现；二是激励机制，即让执行者的个人利益与公共利益变成相容的情况，此谓“攻心为上”的策略，让执行者在孜孜不倦追求个人利益最大化的同时实现公共利益的最大化，这就是激励机制的作用所在。激励机制和绩效机制也是一对孪生兄弟，如果没有良好的绩效机制，则激励机制就无从谈起；而如果激励机智没有发挥作用，绩效机制也就是纸上谈兵。绩效机制贯穿与整个政府管理过程之中：管理人员将各种资源（如财力、人力、信息）等加以有效整合，并与组织的使命和目标相结合；通过使命、目标以及产出或结果逐级描述，直至分解成“可测量”的绩效指标，从而最终通过是否已经完成绩效的标准来体现行政机构和管理者的责任，并据此进行奖惩。由于长期以来，片面追求经济发展的速度以及激励手段的单一化，当前存在绩效机制扭曲，激励机制失效的问题。 首先是绩效机制扭曲的问题。绩效机制扭曲的主要源于在过于强调经济绩效，领导人的升迁过于重视经济指标的考核。绩效机制的扭曲，在其现实性上体现为地方政府决策者对地区经济的调控缺乏从长计议，急功近利，忽略长远的社会经济效益的行为倾向。一方面由于领导者个人为了实现自己任期内的“政绩工程”，树立自身的个人权威，因而在权力运行中，总是趋向于政府目标选择的短期化。例如；在社会转型时期，地方政府领导在发展地区经济的过程中，普遍热衷于数量、速度的攀比。层出不穷的小煤矿、小化工、小水泥就是这一心理的典型表现；有的甚至不惜以拼资源来换取任期内的“政绩”，而对于能够促进经济长期稳定增长的基础设施，教育环境等方面却重视不够，投入不足。另一方面，领导者往往把自己的目标强加于企业，强行向企业摊派费用，使政府目标实现成为企业的成本，增加企业的负担。更有甚者，为了追求地区短期利益和个体政绩，不顾国家产业政策和资源禀赋的地区差异，皆一味地追求自成体系，将投资重点放在价高利厚的加工工业，导致盲目生产，重复建设，地方投资呈轻型化、小型化，地区产业结构趋同化。 从经济运行的角度讲，地方政府决策者的这种短期决策，可能在较短时期内使地方经济呈现突出性增长，并扩大地方财政收入的基础，使本区域在国民收入中占有较大的份额，迅速提升自己的政绩工程，塑造自己的政治权威。但是，如果从长远来看，不论是重速度，轻效益，还是搞“大而全，小而全”经济，均违背了经济持续增长的要求，违背了社会化大生产，分工协作规律的要求，从而导致资源浪费，经济滞胀萎缩，环境恶化，并贻误地区产业结构调整时机，最终削弱地方经济增长的后劲和可持续发展能力，不利于推进民主化、法治化进程。影响地方政府机构整体权威的建构。 其次是激励机制失效的问题。激励机制主要的目的在于解决个人利益与公共利益激励相容的问题。一般来讲，政府官员的个人利益主要有：获取与自身能力和所付出的努力相适应的经济利益（包括灰色收入）、政府职位所带来的社会声望、以及这一职位所拥有的权力对本人的生命、财产和自由所提供的保障、合理运用权力所带来的成就感等。在一个经济转型和社会转型中，经济利益和保障是政府官员的主要个人利益，而经济利益又是重中之重。但是，目前提供给政府官员的合法经济收入激励水平非常之低，基本上是靠灰色收入提供的激励在支撑。这样一种激励，是不可持续的，也导致政府在提供公共产品和服务时的高成本低效率，忽视或侵犯公共利益的情况屡有发生。例如，由于缺乏强有力的经济利益激励，一些政府公务员缺乏足够的主动性和积极性，他们没有动力去学习提高业务技能和综合能力，忽视对公共事务的管理和为社会提供公共产品的服务性作用，专业性不强，业务政务能力缺乏，好说空话。这样，导致政府在履行大量社会管理、社会服务职能时，总是在一定程度上，自觉不自觉地利用旧体制下政治垄断的方法去管理经济和社会事务。以垄断资源配置和制度供给去免除公共部门之间的外部竞争压力，弱化了自身提高效率和服务质量的内在动力，带来了公共产品供给不足，甚至于一些政府部门将公共产品的提供，转变为有偿服务，造成政府部门的整体性“设租”、“寻租”行为，弱化了政府的中观管理能力。 4.服务机制缺失，反馈机制不畅通，监督机制难落实 严格来讲，在市场和社会中，从经济学的角度看，政府和个人、企业、非政府组织这些主体没有本质的差别，都必须通过提供公共产品和服务来获取“顾客”的支持。政府也必须遵循“顾客至上”的理念，这一理念的核心内容是以顾客为尊，追求顾客的满意度，从而获得顾客的最大支持以求得企业的生存和发展。这一理念早已成为市场经济中屡试不爽的法则，其背后的逻辑是：市场中的生产者和消费者之间在力量上存在着不对称的现象，例如在财力、人力、和信息等方面，结果是前者作为大的公司，拥有更多的团体力量、组织规模、资源支配能力以及政治影响能力等方面的优势，在集体行动方面占据天时地利人和的绝对优势；而后者作为个人，只能根据自己的偏好作出两种选择，即“买”还是“不买”，要把这种个人的选择加总形成一种集体行动存在着极大的困难，这一点奥尔森在《集体行动的逻辑》里面早有阐释，由于搭便车和成本收益的极大不对称性，消费者天然处于一种绝对的劣势。而服务机制的建立，就是平衡生产者和消费者之间关系的有力工具。一般而言，服务机制必须包括五个要点：一是消费者有知情权；二是消费者有自由选择权；三是消费者可以从多方面获取补偿或赔偿的权利；四是消费者可以通过各种渠道充分的表达其利益；五是公平交易。政府在提供公共产品和服务时，尽管和私人企业相比，存在着一些差别，但是其内核却并无本质的差别，只不过服务机制的侧重点有所不同。 基于政策和政治可以严格区分，行政本身可以作为纯粹的工具这两个假设，传统的行政模式认为官僚层次及政治层次的责任机制仅仅是通过党派的政治过程得以实现的，且常常通过选举来确立，因此，它强调“公民主权”和现代民主政治中的“公民参与”。“顾客至上”理念的彻底贯彻是否会削弱政治民主以及妨碍政治参与，目前尚未有明确的结论。但顾客理念与理想化的公民参与相比，却显示出更加务实的态度，也更有活力。休斯认为，“传统模式提供的政治责任是间接的、无法令人满意的，而且从结果来看，传统模式的政治责任也相当差。新公共管理则直接对顾客负责，具有较强的反应能力，其结果是透明的。这意味着政治责任的某种程度的减弱，但其影响有限。其实，政治责任的任何程度的减弱都可以被管理责任的改进所抵消。” 在我们看来，以顾客为导向的服务机制的建立，天然是对政府权力的一种有效制约和对其它主体的有效保护，有助于平衡政府过于强大的权力和市场及社会过于狭小的边界之间的矛盾。一方面，政府管理的过程中引入这种服务机制和竞争机制，赋予公众以自由选择权，可以打破垄断，增强政府管理的透明度和责任感；另一方面，这种服务机制引入了明确的目标、以政府部门的绩效为基础，并通过市场竞争来提供公共产品和服务，使政府的绩效也会得到大幅度的提升。长期以来，中国政府管理缺乏服务机制，尽管有官员是“人民的公仆”之说，但实际生活中公众却连市场经济条件下的“顾客”地位也没有，许多政府机关的“门难进”，政府官员的“脸难看”，到政府部门 “事难办”，成了通病。这几年来，服务机制开始逐步建立，尤其是“一站式办公”和“服务大厅”等就是典型代表。 和服务机制紧密相关的两个机制，反馈机制和监督机制也存在着许多问题，但主要是反馈机制不畅通，监督监督机制不落实的情况比较突出。 一是反馈机制不畅通。这一点，突出表现在中央的决策意图不能与地方政府的职能有机地统一起来，做到上通下达。体制转轨时期，中央向地方分权让利，本是希望通过行政分权改革，强化地方政府作为一级权力归属主体的行为责任，以有效地发挥地方政府的行政职能，整合有效资源，促成地区经济的协调发展。但是在实际中，有的地方政府无视中央宏观调控的权威性和统一性，以“变通”、“绕道走”的名义抵制中央指令，甚至曲解中央政策。例如：在中央实行适度从紧的货币政策时，一些地区制订过高的经济发展指标，倒逼中央银行放松银根；有的地区擅自制定优惠政策，越权减免税收，越权制定开发区政策；有的一味从本地区、本部门的角度围绕项目、资金、外汇等方面的特许与中央讨价还价等。这些行为，构成了反宏观调控的强烈效应，使中央政令不通，信息不达，最终影响宏观调控初衷的实现。 二是监督机制难落实。这一点，突出表现在对权力运行的异化寻租方面难真正落实。所谓寻租是指政府官员或部门使用权力的过程中，用公共职权谋取超出其职能以外的特殊利益的行为 。例如，利用行政权力扩大管理，增加审批手续，并以此作为“设租”、“寻租”的机会；利用定承包基数和价格双轨制搞“条子经济”和权钱交易；用非规范的手段从民间巧取资源，造成“三乱”现象。这些行为，有的是政府公职人员的个体行为，但更多的是带有“集团性”、“行为性”特征的政府组织性行为。 三、能动机制建设的长期性、复杂性和艰巨性 能动机制的建设，由于和观念层次、制度层次及技术层次的政府管理紧密相关，是整个管理体系变革中的重要一环，而整个管理体系的创新确是异常复杂的，这也就从根本上决定了能动机制建设的长期性、复杂性和艰巨性。加上能动机制建设所面临的外部环境每天都在变化之中，而中国的国情和传统文化又具有独特性，中国的改革又是一项“前无古人后无来者”的事业，因此，就更增加了能动机制建设的长期性、复杂性和艰巨性。 首先，这是由管理创新体系的长期性、复杂性和艰巨性所决定。管理创新体系是一个开放的系统，任何细小的变化都可能引起整个系统的紊乱，这就是我们熟知的“蝴蝶效应”。蝴蝶效应是指对初始值的一个小幅扰动，通过整个系统的乘数作用被无限放大，最后引起整个系统的变化；在“混沌 ”理论中，北京的一只蝴蝶拍拍翅膀就会引起美国弗罗里达州的龙卷风。除了这种“蝴蝶效应”外，系统的不可分割的整体性、系统各个组成部分的关联性、系统中解决第一个问题和承接新问题者经常不是同一个人、“补偿性反馈”机制、因与果在时空上的分离、事滞的存在等等因素皆使系统的变革异常复杂，解决问题的后果很难一下子看清楚， 这些因素使得管理创新尤为困难。 其次，这是由中国改革的极端复杂性、长期性和艰巨性所决定的。中国的政府管理创新，和20世纪70年代以来西方的“新公共管理”运动所提出的“重塑政府”有着很大的差别。西方的政府变革，虽然涉及到社会治理理念的改变，但由于不触及根本的政治体制、行政体制及经济体制，政府的基本职能未变，主要是政府履行职能的某些方式的改变，即更多的是技术层面的变革；而发端于经济改革和社会改革的中国政府管理创新，却涉及到观念层面、制度层面和技术层面，其范围之广、内容之深，都是西方政府改革所无法比拟的。例如，在社会运行机制方面，我们要实现从人治到法治的根本性转变，而西方发达国家早已是法治社会；在政府组织机构方面，我们要撤消大量的专业经济管理部门，而这类部门许多西方国家从未设置过；在政府职能方面，我们要从无限政府、全能政府向有限政府的转变，而西方发达国家从始至终都没有改变过有效政府的本质，即政府的基本职能不变；我们还要进行政治体制、经济体制改革，而西方基本上没有涉及到这一层面。中国的改革是全面的深刻的，将使中国的社会实现全面转型，从而对每一个公民生产生活的环境和内容、生活方式和思维模式、思想观念甚至信念都发生重大的影响作用，这也决定了政府管理创新的艰巨性、复杂性和长期性。 第三，中国独特的博大精深的儒家文化和独特的发展道路，也决定了政府管理创新的艰巨性、复杂性和长期性。儒家文化和历史悠久的封建传统，使得政府管理创新难上加难；而独特的发展道路，使得中国不仅要面对全球化的挑战，而且在进行传统的工业化的同时，还要面对新型工业化、信息化和知识化的挑战，因而肩负着更多的压力，也使得政府管理创新的目标呈现出多元化的特征。 四、能动机制的总体建设 中国政府管理创新的能动机制所存在的诸多问题和所面临的长期性、复杂性和艰巨性特征，要求了我们在加快具体某项能动机制建设的同时，必须注意能动机制的总体建设。 1.能动机制的总体建设，必须以加快行政管理体制的改革与创新为前提。 中国政府管理创新的能动机制的总体建设，必须以行政加快行政管理体制的改革与创新为前提，这是因为，体制制约着机制，体制不顺，机制就不可能能动起来。加快行政管理体制改革与创新，要重点解决三个问题，首先，要解放思想、实事求是、与时俱进、不断学习，这一点邓小平同志早就指出来了，“党和行政机构以及整个国家体制要增强活力，就是说不要僵化，要用新脑筋来对待新事物”。核心是思想不能僵化。其次，行政管理体制改革与创新要以提高行政效率为目标。最后，必须充分调动各方面的积极性，这是行政管理体制改革和创新最重要的任务。深化行政管理体制改革，加快推进政府管理创新，是全面贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是以人为本的执政理念的本质体现。 2.能动机制的总体建设，必须以促进“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制” 的形成为方向。 能动机制对新体制的形成有着积极的促进作用。中国政府管理创新能动机制的总体建设，必须以促进新的行政管理体制的形成为方向。党的十六大报告对深化行政管理体制改革，作出了精辟的论述：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”这不仅为政府管理创新指明了方向，也为能动机制的总体建设指明了方向。 3.能动机制的总体建设，必须以政府管理创新为依托。 形象的说，行政管理体制是骨骼的话，那么政府管理就是肉体，能动机制是血液。血管根值与肉体，因此血液的流动必须以肉体为依托。同样，能动机制必须以政府管理创新为依托。政府管理创新，关键是要进一步转变政府职能，尤其是要重点抓好四个环节：一是坚决实行政企分开；二是加快行政审批制度改革；三是全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务；四是树立以人为本的政府管理思想，实现全面、协调和可持续发展，要按照统筹城乡、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹思想”的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。中国管理创新的能动机制的总体建设，也要仅仅围绕转变政府职能转变这一中心，重点抓好上述四个环节的机制建设。 4.能动机制的总体建设，必须以政府运行机制为核心。 政府运行机制是中国政府管理创新的能动机制的有机组成部分，也是非常关键的组成部分。能动机制，能不能真正实现“能动”， 关键在于运行机制。决策、执行、监督，是政府运行的三个重要环节。加快运行机制的创新，关键是要做到决策、执行和监督相协调，达到决策科学民主，执行坚决有力，监督公正透明。加快政府运行机制建设，必须：第一，完善科学化、民主化的决策机制；第二，大力推进依法行政；第三，加强对行政权力的制约和监督。 5.能动机制的总体建设，必须充分利用信息技术和互联网络等新技术手段 能动机制的总体建设，必须充分利用信息技术和互联网络等新技术手段。利用信息技术重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服务的质量和水平，是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施。能动机制也必须借助先进的技术手段才能更为有效地运行，因此，运用这些新技术手段，把能动机制的总体建设与加快电子政务建设相结合起来，也是推进政府管理方式创新的重要组成。 6.能动机制的总体建设，必须以一支高素质的公务员队伍为保障 中国政府管理创新的能动机制，最终必须依靠人才能运行，而且也只有人，才能让机制活起来。因此，能动机制的总体建设，必须以一支高素质的公务员队伍为保障。这就要求加强公务员队伍的素质建设。 五、能动机制建设的重点 能动机制建设的重点，就是要找到“小而有效的高杠杆解”。系统论告诉我们，“最显而易见的解决方案通常是没有功效的；短期也许有改善，长期只会使事情恶化。……小而专注的行动，如果用对了地方，能够产生重大、持久的改善。” 系统论专家一般把这项原理称之为“杠杆作用”。“杠杆作用”的关键就是要找到阿基米德所谓的“撬动地球的支点”，在这一支点，稍加用力，就能产生“四两拨千斤”的效果。这一支点，就是我们要寻找的“高杠杆解”；而在这一支点所要变革的能动机制，就是我们的能动机制建设的重中之重。 “杠杆作用”必须通过系统的通过反馈机制和时滞才能实现。在社会系统管理中，反馈机制主要是指前面决策的后果反过来影响下一步决策的机制，主要可以分为两种形式，一是“增强型的反馈（reinforcing feedback）”，又称为正反馈，一般而言增强型反馈的典型特征是不稳定性，具有放大的效果，但它的效果既可以是正面的积极的，也可能是负面的消极的；当它朝着积极的方向发展时，我们称之为成长的引擎，能形成我们通常讲的滚雪球效应；当它朝着消极的方向发展时，就意味着灾难必将降临，比如发生金融恐慌时，银行资产不断减少的情况。二是“稳定型反馈”(balancing feedback)，又称为负反馈，是指系统具有自我修正、自我调节以维持稳定的特征，“稳定型反馈”能使系统保持稳定并可减少（或消除）系统动态性能的偏差。例如前面决策中的偏差或失误能够导致下一步的决策中纠正前面决策中的失误，从而使执行后果与预期目标的偏差越来越小；“稳定型反馈”可以逐步到达预定的目标，例如人体就包含了几千个这样的反馈系统，以维持体温、使伤口痊愈、按照光的强弱调整视力等。 如果我们把中国政府管理创新的能动机制建设看作一个子系统，把中国政府管理创新看作一个更大的系统，而把中国的改革看作一个最大的系统的话，寻找能动机制的支点必然是在最大的系统之中。那么，这个支点究竟在何处呢？我们知道，改革实质上是利益的分化、调整和重新整合；中国改革的起点是农村的土地承包制度，对中国农民而言，土地的调整就意味着利益的调整；紧接着的城市改革是“放权让利”改革，包括中央对地方放权让利，对国有企业放权让利等，其着眼点也是利益；而随后的全面的经济转型和社会转型也是调整政府与市场、政府与社会的关系，其着眼点也是利益。因此，可以这么说，利益就是支点，抓住了利益这个牛鼻子，我们就是抓住了整个系统的关键点，也就为能动机制找到了支撑点。利益不仅是支点，也是动力，在“看不见的手”的作用下，个人利益和社会利益得到了协调，正因如此，古典经济学家亚当•斯密这样论述到，在“一切都听其自由”的社会里，人们“通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。……受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到目的……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意情况下更有效地促进社会的利益。” 很显然，和利益这一支点紧密相关的就是利益机制的建设。由于利益关系极其复杂，在市场经济条件下，基本上是由市场机制来加以调节的。但是，利益关系的复杂性并不意味着利益的运行没有内在的逻辑，事实上，除了市场调节外，还存在其他几种和政府紧密相关的利益机制，如利益分享机制、利益补偿机制和利益整合机制。总的来看，利益机制是一种能动机制，是中国政府管理创新的动力机制。它不仅具有增强型反馈的特征，还具有稳定型反馈的特征，究竟是哪种反馈占主导，则取决与系统的整体特征。 毫无疑问，利益机制的建设是当前中国管理创新能动机制建设的重中之重。利益机制的建设主要抓好以下几个方面： 一是要建立新型的利益共享机制 利益的复杂性，并不仅仅指利益争夺的激烈程度，并不简单地意味着利益关系就是零和博弈，即一方所得就是等于对方所输。利益的复杂性，恰恰表现在利益关系的多元化：既存在非输即赢的典型关系，又存在双赢和两败俱伤、多赢和全输的情况。全球化的发展和信息化的深入，使我们认识到，当今社会“赢家通吃”的情况已经是极为罕见的了，相互依赖已经成为这个时代的最典型特征，更多的则是双赢和两败俱伤、多赢和全输的情况，例如全球环境问题（全球气候变暖等）就可能是一个全输的局面，如果前苏联和美国发生核战争则可能是两败俱伤的局面；WTO 和全球自由贸易则可能是多赢的局面等等。因此，建立新型的利益共享机制就是时代发展的客观要求。 利益共享机制不仅是实现人类社会公正原则的本质要求，也是人类社会进步的客观要求。“共享”，已经成为了进步社会的本质。1995年，在丹麦首都哥本哈根举行的社会发展问题世界首脑会议，把“人人共享的社会”作为主题。在会议通过的《行动纲领》中对其含义作了阐述：一个人人共享的社会，是一个包容的社会，其基础是尊重所有人的人权和基本自由，文化和宗教多样化，社会正义、民主参与和法制。人人共享的社会，是一个根据所有人的需要和能力，调整自身结构和动作，并调整自己政策和计划的社会，从而发挥全体社会成员的潜能，并为所有人谋取福利。应该说，“共享”，不仅包括人类生存资源的共享，也包括发展机会的共享，尤为重要的是，还包括社会成果的共享。因此，利益共享机制不仅贯彻了社会公正的原则，也反映了人类社会进步的现实。 利益共享机制，就是在互惠和公平的原则指导下，通过相互间的合作实现共赢并共同分享合作的成果的机制。利益共享机制本质上属于一种增强型反馈机制，通过双方/多方的合作，在保证分配的合理公平公正的前提下各方的积极性都得到了最大的发挥，因此有利于各方进一步合作，进而获得了更大的利益，这又进一步刺激了各方继续地合作。 建立利益共享机制，要求我们首先要认识到个人、企业和非政府组织的权利与政府的权利是平等的，待遇是互惠的，利益是共享的。其次，要求个人、企业、非政府组织和政府通力合作，把利益的“蛋糕”越做越大，多开辟新的利益增长点，创造更多的新财富，使人人共享的资源变得能越来越丰富，使社会发展和个性发展的空间变得越来越广阔。再者，要求我们合理公正公平地分配利益，真正实现利益共享。合理公正公平并不是要求绝对的平均，而是要按照各自的贡献取得其应得的比例。例如，这几年在经营城市比较成功的案例中，无一例外都是通过利益共享机制取得成功的：政府完全按照市场经济的运行规律，充分运用政府所能调控的资源，调动了银行、企业、城市居民等多方面的积极性参与改造，在政府财政未投入资金的情况下，通过利益共享机制，政府不用投入就改善了城市形象和城市环境，还通过土地的成功拍卖实现了较大的收益；居民则解决了住房问题，开发商和银行等企业则获得了相应的经济收入，最终实现了政府、企业和个人共赢的局面。而政府将要实施的“志愿者注册登记制度和志愿者服务时间储蓄制度”则为推动公共事务管理的改革，实现“利益共享”开创了制度先例。 二是要建立利益补偿机制 所谓“利益补偿”机制，就是要通过规范的制度建设，来实现各主体间利益的转移和再分配，这包括利益在个人、企业、非政府组织和政府、中央政府和地方政府之间、地方政府和地方政府之间的利益转移和再分配。 利益补偿机制主要是一种稳定型反馈机制，以平等原则为指导，着眼于各种利益的合理分配。当然，在特殊的情况下，例如中央转移支付在没有危及发达地区的发展，同时又投入落后地区取得明显效果并促进了落后地区的发展时，这种机制就有可能变成一种增强型反馈机制，因为落后地区的发展就意味着购买力的增强和市场扩大，这反过来会同时刺激发达地区和落后地区的进一步发展，使得发达地区更有能力支持落后地区的发展，如此循环反复的螺旋式上升，最终促进落后地区和发达地区的双赢，例如西部大开发在理论上就有这种可能。但是，由于利益的转移和再分配仅仅涉及到财富的转移而没有涉及到财富的创造，因此，一般而言，它是一种稳定型反馈机制，主要是解决地区差距、贫富悬殊等不利于社会稳定的问题的自动减震器。 “利益补偿机制”主要以财政转移支付制度为主，即财政对落后地区或弱势群体的转移支付机制为主。当前，建立利益补偿机制的要点在于，首先是要规范中央财政在地区之间转移支付制度，主要包括两个方面，一方面，必须是通过税收等制度化的渠道获得可转移支付的资金，而不能拉男配，采取行政措施要求发达地区向落后地区进行转移支付；另一方面，中央财政收入向落后地区进行转移支付的行为必须规范化。其次，要加强财政对弱势群体的转移支付力度，“利益补偿机制”的核心在于强调平等，而扶持弱势群体就是财政转移支付的重要内容。但是，政府更多的是重视财政收入在地区之间的转移支付，而对弱势群体的扶持力度却远远不够，扶持的范围也太狭窄。例如，中国的9亿农民中，年收入低于低保线的不在少数，但他们中却很少享受到低保待遇。弱势群体尽管是社会中最为缺乏组织的群体，也是利益表达渠道最为稀少的群体，但他们却占了我们这个社会的决大多数。如果不认真关注他们的呼声，如果长期缺乏必要的转移支付，则他们中的部分人可能就会成为我们社会中的不稳定因素。 三是要建立利益整合机制 利益整合机制是指及时反映社会利益群体的多元化花利益诉求，有机整合不同社会利益需求的机制。随着市场化改革的深入，经济的彻底转型和社会的全面转型，整个社会的阶级/阶层发生了分化，不同的利益群体开始形成，他们有着不同的利益要求，这就形成了利益群体多元化和利益诉求多样性、复杂性的局面。这些利益关系错综复杂，既有对抗性矛盾，也有非对抗性矛盾；各种利益主体之间也形成了或合作或竞争等纵横交错的关系。除了市场机制这只无形的手起着主要的调节作用外，客观上还需要建立一种利益整合机制，以防止利益主体之间的矛盾激化，进而引发利益冲突，危及社会稳定。 利益整合机制也属于稳定型反馈机制，其主要的功能在于维护社会稳定。利益整合机制要求及时发现各种社会利益群体的要求，并能迅速地采取各种措施整合这些不同的利益诉求，而且能将其及时反馈到社会决策系统之中。利益整合机制相当于一个信号识别器和稳定器，能及时发现各种利益主体的要求，并能把这些信息输入到决策过程之中，最终达到消除或减弱各利益群体之间的矛盾和冲突，促成他们之间的妥协，促进他们之间的合作和有序竞争，从而促进社会的稳定发展。 建立利益整合机制，关键是要做到以下几点：一是健全利益表达渠道，要开辟多层次全方位的利益表达渠道，要不断探索利益表达的新形式和新渠道；不仅要保证现有利益表达渠道畅通无阻，而且还要保证弱势群体有合适的利益表达渠道。这些渠道包括党内渠道、人大、政协渠道、媒体渠道、信访渠道、政治参与渠道和其他一些民主渠道等。二是要及时反映各种利益群体的诉求，并对这些利益进行协调、整合。例如，举办听证会等。三是在决策中要充分考虑整合各利益群体的要求等。 能动机制建设，除了重点建设利益机制之外，还必须考虑稳定机制和发展机制的建设。因为稳定机制是系统得以平衡的前提，而发展机制是系统继续演变的条件，而且，利益机制要发挥其“杠杆作用”，也只有在稳定机制和发展机制健全的情况下才能完全实现。 稳定机制的主要功能在于保障政府管理的正常运作秩序，纠正政府管理运行中出现的偏差等。稳定机制主要包括分权机制、责任机制、惩罚机制、服务机制、反馈机制和监督机制等。稳定机制一般属于政府管理系统中的稳定型反馈机制。稳定机制的建设，重在考虑如何完善其内部的各项次级机制以保持政府管理的正常运转。 ——分权机制，改革的重点在于如何规范中央和地方的分权；如何有效地实现政治分权；如何在行政部门内部对雇员分权，真正使权力在运作过程中实现分权等。 ——责任机制和惩罚机制，改革的重点在于如何建立高层问责制；如何实现责任机制和惩罚机制的平衡；如何建立政府对公众直接负责的机制等。 ——服务机制、反馈机制和监督机制，重点在于如何快速建立服务机制、疏通反馈机制和落实监督机制。 发展机制是政府管理系统适应环境变化、保持强尽活力和发展势头，促使政府管理不断提高服务品质和管理效率的机制。发展机制是政府管理系统中的增强型反馈机制，主要包括创新机制、竞争机制、自适应机制、绩效机制和激励机制等。发展机制的建设，重在考虑如何改进其内部的各项次级机制以保证政府管理系统的活力。 ——创新机制，改进的重点在于如何在政府内部建立一套行之有效的政府创新制度。除了继续完善已有的试点制度外，可以考虑建立“创新实验室”制度。创新机制的最大的挑战是如何激发政府公务员的创造性。 ——竞争机制，改进的重点是引入外来竞争者，打破垄断。 ——自适应机制，改进的重点是如何保持政府管理的弹性，以充分适应外部环境的变化和政府内部管理结构的变化等。 ——绩效机制和激励机制，改进的重点是如何完善绩效评估体系和如何使激励机制，尤其是经济激励机制充分发挥强大动力的作用。