美国非关税壁垒体系的形成 王荣军 近年来，非关税壁垒（Non Tariff Barriers, NTBs）在国际贸易理论和贸易政策实践中都受到越来越多的关注。这主要是因为，一方面关贸总协定和WTO的数轮多边谈判已使各国的关税水平大大下降，非关税壁垒对贸易自由化的障碍变得越来越显著；另一方面，近年来各国形形色色的非关税壁垒措施层出不穷，而通过多边谈判来减少或限制此类壁垒的努力一直不太成功。因此，各国学者和决策者都在思考如何应对这种虽非新创、但地位正越来越重要的贸易政策工具。 非关税壁垒一般泛指除关税之外所有的进口限制措施，其内涵和外延的界定都不严格，因而涉及的范围也很宽。最常见的措施包括：进口配额、有序营销协议（OMA）或自愿出口限制（VER）、国产化要求、反倾销、反补贴、技术性贸易壁垒（TBT） 、政府采购限制措施，等等。美国是其中不少壁垒措施的创造者，同时更是各种非关税壁垒最积极的使用者之一。 就美国而言，要说明其非关税壁垒体系的形成，需要阐明两方面的内容：其一是构成壁垒的各种限制措施的创造和实施；其二是相关法律框架的形成。由于美国贸易政策形成机制的制约，二者往往是相伴而生。也就是说，非关税壁垒通过立法而产生，其具体内容和作用范围均由相关法规来界定。因此，本文的分析将以对美国相关法规的分析为核心，通过对不同时期非关税壁垒措施的形成和演变的论述，说明当前美国非关税壁垒体系的形成和演变逻辑。 一、关税保护机制的衰落和非关税壁垒基本框架的初步构建 从十九世纪中后期直到经济大危机时期，作为最简单而又最古老的贸易政策工具，关税水平的确定和调整一直是美国对外贸易政策的核心内容，而高关税则是其基本特征。征收关税最初的主要目的，是为美国联邦政府提供一个非常重要的收入来源，但从十九世纪早期开始，随着以开发西部+对制造业提供关税保护为核心的促进国内经济发展的“美国体制”（American System）政策获得广泛支持，关税作为国内制造业发展保护伞的作用不断强化，关税水平也开始不断上升。1860年，主要代表制造业集团利益的共和党开始控制联邦政府和国会，此后又取得了南北战争的胜利，高关税渐成常态。以后的数十年间尽管共和、民主两党以及各利益集团就此不断争论，关税成为这一时期美国总统和国会选举中一个重要的辩题，但美国的高关税水平一直保持下来。《1890年麦金莱法案》第一次授予总统以在“互惠”基础上与其他国家进行贸易谈判以削减关税的权力，不过，目的不是促进贸易的自由化，而是迫使其他国家增加从美国的进口。 为此，该法案授权总统对那些维持针对美国的“不公平或不合理”关税水平的国家进行报复，提高来自这些国家进口的关税。可以想象，尽管该法已从技术上提供削减关税的可能性，但其直接后果只会是关税水平的进一步上升。 这个法案和1897年的《丁利关税法》一起使美国的关税水平尤其是工业制成品的关税水平达到了这个世纪中的最高点，并成为共和党保护关税主张的集中体现。而从1897年直到1932年的三十多年里，如果不包括1932年才上任的F. D. 罗斯福，七位美国总统中只有一位是民主党人（伍德罗·威尔逊），其余六位全都是共和党人。1908年的共和党竞选纲领曾明确提出确定关税水平时“真正的原则”是：关税水平必须要足以弥补国内外生产成本的差异，并且要保证美国企业能获得“合理的利润”。 换言之，关税水平应足以保证美国产品的成本低于国外产品，从而在国际竞争中处于有利地位。尽管关税水平并不总是呈上升趋势，但这一时期历届共和党政府都是遵循这一原则的，胡佛对斯穆特-霍利关税法案的支持使这种做法达到了登峰造极的地步。 1930年臭名昭著的斯穆特-霍利关税法案 将20000多种产品的进口关税水平大幅度提高，使美国的平均关税水平上升至约50%， 也使高关税政策走到了尽头。该法案的恶劣影响和严重后果、大危机所暴露出的传统内外经济政策的缺陷、各国经济相互依赖程度的加深、以及1932年富兰克林·D. 罗斯福领导下的民主党在大选中的胜利，促使美国开始重新思考保护关税政策的利弊。大多数国内外学者都认为，在罗斯福总统首届任期内，美国已开始走上促进自由贸易的道路，《1934年互惠贸易协议法》的颁行是根本性转折的标志。 该法案授予总统通过贸易谈判来削减关税壁垒的权力，它有两大基本原则，一为互惠原则，即关税削减要双边对应；二为最惠国待遇原则，即双边减让适用于所有曾与美国签订互惠贸易协议的贸易伙伴。这些原则都不是这个法案首创的，但政策目标的变化使这个法案所提供的降低关税的可能性变成了事实，而且深度和广度都前所未见。 这一法案也反映出了美国贸易政策立法从注重进口限制向注重拓展出口的转变。此时，美国已成为世界第一经济强国，拥有了完备的制造业基础，国内生产已出现过剩，需要开拓国外市场；同时，国内生活水平的提高也导致了对进口品需求的上升。因此，促进自由贸易、提高和扩大国际贸易的质和量是符合美国利益的。 同期美国进出口银行的创建也是这种倾向的一个旁证。 通过降低关税来推动自由贸易发展的后果之一是关税作为贸易政策工具作用的下降。1934年贸易协议法实施后的几年内，美国先后签订了三十多个贸易协议，总关税水平不断下降（参见图表1）。二战结束后，美国加入了关贸总协定，关税更进一步降低。这时，关税已不再是保护国内制造业的工具，而只是针对弱势产业提供临时性保护。 关税不再被作为普遍适用的贸易政策工具，非关税壁垒措施也并没有用来填补贸易保护手段的空缺。并非不存在可以用以实施保护的壁垒。实际上，美国非关税壁垒体系的基本框架在这一时期已经开始构筑，到1934年贸易协议法颁布时，其基本特点也已大致具备。之所以这样说，是因为： （1）1890年《麦金莱关税法》第一次确立了这样一个原则：可以用关税或其他贸易政策手段来对国际市场上特定的某种贸易行为实施制裁，并可灵活应用以服务于打开国外市场的努力。这一原则实际上是从该法案对“互惠”的强调而衍生出来的，也是“自由贸易”向“公平贸易”扩展的政策理论基础。而应用非关税措施来实现贸易目标的思想也由此发端。 图表1 资料来源：美国商务部人口普查局；Historical Statistics of the United States, part II, 1976. （2）反倾销法规体系的形成。1916年，美国国会通过一项法案，在反托拉斯法规体系中增补了禁止倾销的条款。它将倾销行为定义为：“以损害、妨碍、摧毁美国的产业为目的，长期以远低于公平市场价格的价格销售产品”。 显然，这些条款当时实际针对的主要并不是进口品，尽管进口品的倾销是包括在内的。它之所以被附加在反托拉斯法案当中，就是因为其主要目的在于遏制国内垄断企业的不公平价格竞争行为。对违规者的处罚不仅有民事的，还有刑事的，管辖机构则是美国司法部。从这一点来看，美国的反倾销法与反托拉斯法有着共同的历史渊源。在判定倾销行为是否存在这一关键问题上，这些后来被称为“1916年反倾销法”的条款设立了一个难以操作的前提，即存在损害美国产业的意图和目的。因此，虽然该法案至今仍有效，但却极少被美国企业引用，而且历史上也从没有过胜诉的案例。 1916年设立的关税委员会（美国国际贸易委员会的前身）对这些条款进行了评估，就其有效性提出了质疑。1921年，国会对其进行了修改，规定只要产品在市场上以低于“公平价格”的价格出售，就可以对其征收反倾销税，刑事处罚规定则被取消；企业受到损害即可起诉，不再需要证明对方是否有此意图。管辖机构也从司法部变成了财政部。这些规定使它与反托拉斯法拉开了距离，已经形成了当代美国反倾销法体系的核心。它们随后被写入《1930年关税法》。 （3）反补贴法规体系的形成。1897年《丁利关税法》已规定，要对受到外国政府资助或补贴的进口品征收特别关税，换言之，征收反补贴税。这虽非系统、完备的反补贴立法，却是此后各项反补贴法规的先声。《1922年关税法》将“补贴”的范围从“出口补贴”扩大到“国内补贴”。《1930年关税法》中的303条款确立了反补贴法规的基本框架。它规定，只要确认外国政府对在美国出售的商品提供了任何直接或间接的补贴，就可对该商品征收反补贴税，税额等于净补贴额。管辖机构被确定为商务部。 （4）国产化要求( Domestic Content Requirement)与“购买美国货法案”的实施。1933年，美国国会制订了“购买美国货法案”，规定联邦政府机构的采购必须优先考虑美国制造的最终产品。所谓美国制造的最终产品包括两个标准，其一为该产品在美国制造，其二是国产化程度，也就是该产品中由美国制造的部分要达到50%以上。该法案虽未禁止联邦机构购买国外产品，但要求在评估时将国外产品的价格上调6%至12% ，从而使外国产品的价格高于本国产品，实际上已基本排除外国产品中标的可能性。 （5）《1930年关税法》337条款的提出。该条款规定，如果“进口产品时采取了不公平的竞争方式或有不公平的行为，……能毁灭美国国内产业或造成严重伤害，或产生此类威胁”，美国企业可以申请关税委员会禁止其进口。 该条款规定宽泛，但后来的实际应用表明，它后来成为美国企业用以保护其商标、版权、专利等知识产权或以此为借口来阻止进口品竞争的利器。 就这一时期而言，非关税贸易壁垒措施中真正执行得较为彻底的是“购买美国货法案”。而反倾销和反补贴尽管法律框架已大致具备，但并未认真实施。这一方面是因为1934年以后直到二战结束，尽管关税手段不再被当作主要的保护手段，关税也呈下降趋势，但关税水平仍然较高，并不需要马上寻找替代手段。另一方面，二战期间国际供需关系特殊，贸易的进行与常规方式不同，当然也不必依靠非关税壁垒。 二、非关税贸易壁垒体系的最终形成 二战结束后，美国于1948年加入了关贸总协定，此后参与和推动了数次多边关税减让谈判。因此，实际上已放弃使用关税这一贸易手段来实现保护目标。二战结束至五十年代中期以前，由于恢复盟国经济优先的冷战经济战略，尽管国际收支状况并不尽如人意（见图表2），美国也未积极运用非贸易壁垒来保护本国产业和市场。 图表2 1946-1959年美国经常项目平衡状况 资料来源：Council of Economic Advisors, Economic Report of the President: 2003, Washington DC: Government Printing Office. p387. 1、“自愿出口限制”协议和《1962年贸易扩展法》 五十年代中期以后，随着欧洲经济恢复阶段的结束，欧洲共同市场的组建，以及日本经济的迅速崛起，美国也开始调整其贸易政策姿态，尽管其对外经济战略并未发生改变。既然受到多边承诺的约束而不便运用关税手段，非关税壁垒的应用甚至创设就提上了议事日程。 1956年，美、日签署了历史上第一份“自愿出口限制”（VER）协议，日本承诺自愿限制对美棉纺织品出口。作为源于美国的一种新型非关税壁垒，“自愿出口限制”表面上是出口国自愿削减出口，实际上是一种变相的进口配额。其后的二三十年间，美国曾多次使用这一手段，八十年代初里根执政时期美日汽车贸易争端中自愿出口限制手段的应用最为著名。这种手段需要通过双边谈判来实现，而且美国在所涉及的领域需要有足够的市场力量，因此，它所针对的主要是大宗出口，或是对方出口增长迅速的行业，因而行业并不固定，涉及领域很广，包括纺织品、鞋类、汽车、电视机、录像机、机械设备、肉类等等。有效期往往长达数年或更久，据有些研究者统计，有300多种自愿出口限制协议至今仍然有效。 不过，尽管以“自愿出口限制”为代表的新型非关税壁垒措施的使用频率颇高，它们并不是非关税壁垒体系不可或缺的组成部分，而只是它的补充和扩展。就非关税壁垒体系的形成而言，《1962年贸易扩展法》的制订和实施是更具实质意义的发展。 《1962年贸易扩展法》制订的本意是取代已经到期的《1934年互惠贸易协议法》。然而，这部法规在强调继续推行自由贸易原则、赋予总统通过贸易谈判来削减关税的权力的同时，也引入了一个重要的概念，即“贸易调整援助”。指的是国会和总统可以对那些受到进口品竞争损害的产业、企业和工人提供救助。主张自由贸易的肯尼迪政府的之所以支持这一想法，是因为认为贸易调整援助尤其是为工人提供培训形式的援助比政府直接干预市场要得多。 然而，这却为以后将贸易与劳工标准、人权等因素挂钩、从而创设新的非关税壁垒的做法开启了方便之门。 2、《1974年贸易改革法》 进入七十年代，美国经济和国际收支状况进一步恶化，国内贸易保护主义压力不断加强。在这样的背景下出台的《1974年贸易改革法》，从一开始就带着强化贸易保护手段的色彩。这部法规也确实给美国的非关税壁垒体系增添了新的内容：在这部法规中明确提出，要实施包括《1962年贸易扩展法》中已提及的“贸易调整援助”在内的贸易救济措施。这种措施具体可以包括加征关税、关税配额、有序营销协议（OMA）和自愿出口限制等等。为提供贸易救济，这部法规设立了在美国非关税贸易壁垒体系中具有重要地位的201条款（也称免责条款）。该条款规定，如果美国的国内产业受到进口品竞争的严重损害，即使造成损害的进口品并未倾销、并未受到补贴、也没有不公平贸易行为，美国企业还是可以得到前述种种贸易救济措施的救助。而对损害的认定，只要证明进口是导致销售额减少、存货增加、就业减少、最重要的是利润下降的重要原因，损害就成立。这一条款适用范围宽泛，救济措施多样，加上相对容易认定损害，正成为非关税壁垒中应用最广的保障措施。 3、东京回合谈判与《1979年贸易协议法》 不过，《1974年贸易法》同时也授权参与新一轮的多边谈判即东京回合的谈判。关贸总协定最早的规定中很少有涉及非关税壁垒的内容。然而，由于关税之外的保护手段越来越多，关税水平的不断下降使这些手段的重要性日益突出。因此，东京回合谈判开始时，非关税壁垒成为最重要的内容之一。这次谈判所列出的非关税壁垒主要包括以下五大类：（1）政府对贸易的干预，如出口补贴、政府采购、反补贴税等。（2）海关及行政管理程序，如分类、估价、通关手续等。（3）检验标准和包装。（4）特定的贸易限制，如进口配额、许可证等。（5）进口费用，如预付保证金、差额税等。经过激烈的争论，各国在以下七个方面达成了共同认可的准则（Code）：补贴与反补贴法规、反倾销法规、政府采购法规、海关估价法规、贸易技术壁垒标准法规、进口许可证法规和贸易保障法规。 美国国会很快便批准了这些准则，《1979年贸易协议法》就是为实施这些准则而专门通过的。在反倾销法方面，它废除了《1921年反倾销法》，而在《1930年关税法》中增加了与反倾销有关的第七条。在反补贴方面，该法第七条A款也对《1930年关税法》303条款起着补充作用。《1979年贸易协议法》中专门明确规定如果关贸总协定准则与美国国内法冲突，则以其国内法为准。 然而，关贸总协定准则与美国有关法律实际上并无冲突，最明显的差别只在于关贸准则要求在征收反倾销或反补贴税之前，必须确定国内产业受到了损害。 《1979年贸易协议法》之后，美国的非关税贸易壁垒体系的法律框架已构建完成。尽管美国贸易法规体系还有过几次较大的变化，如《1988年综合贸易与竞争力法案》强化了《1974年贸易法》中“301条款”的内容和作用，但“301条款”的目标主要是开拓国外市场，因此，对非关税壁垒体系并没有重大影响。 三、结论 当前美国非关税贸易壁垒体系的形成经历了一个由零散到系统，从边缘到核心的过程。尽管作为核心非关税壁垒措施的反倾销、反补贴法规设立的时间都很早，但它们真正具备较完善的规定、真正发挥作用的时间是六七十年代以后。从这一体系的演进过程来看，它具有很大的弹性，可以根据美国国内不同时期不同情况的需要灵活调整。 美国的非关税壁垒体系与关贸总协定及世贸的相关多边准则的关系比较微妙。这些多边准则的形成和美国的推动有很大关系，而且美国的相关法规实际上也是这些多边准则的主要蓝本。因此，美国本身的非关税壁垒体系在接纳多边准则时并没有什么困难。然而，多边准则一旦确立，却又必然制约美国相关法规体系调整的范围。既要通过多边准则来促使贸易伙伴减少非关税壁垒，又要根据自身需要灵活实施各种壁垒措施，这是美国在这一问题上难以回避的困扰。