“911事件”两周年：盘点美国的对外政策 两年前发生的“911事件”是人类在刚刚跨入21世纪之际遭遇到的第一场震惊全球的悲剧。“惟一的超级大国”遭受了有史以来最严重的恐怖袭击。标志美国经济繁荣的世贸大厦轰然倒地，世界上最强大军队的指挥中枢--五角大楼--的一角被炸成了残垣断壁，数千人丧生，财产损失无数。透过这场浩劫，一位美国人不无深沉地指出，美国从一个与过去不同的角度看到了世界，世界则看到了一个与过去不同的美国。的确，“911事件”后，美国的对外政策经历了一场深刻的调整。美国总统安全事务助理赖斯就此说过的一段话意味深长：“此时此刻与1945-1947那个时期相似，……今天国际政治的结构版块已经巨变。最重要的是要抓住这一机会，重新界定美国的国家利益和对世界的立场。”可以这么说，“911事件”为美国的外交政策带来了一个产生“变革的时期”，美国外交史一个新的时代开始了。 一、“911”后美国外交政策的特点 布什政府上台以来，尤其是“911”之后，出现了许多与目前的美国外交政策有密切相关性的词汇，如“单边主义”、“单极世界”、“布什主义”、“新帝国”、“先发制人”、“新威尔逊主义”、“新保守主义”、“自愿同盟”、“进攻性现实主义”等等。当然，这些词汇从不同的侧面为“911”后美国对外政策提供了生动注解，但是，假如我们要对此做一个全面、精细的了解，仅凭这些词汇还是不够的。如果进行较为全面和完整的梳理，目前美国的外交政策可能包含下面几个方面的内容： 对威胁的全新评估。冷战时期，关于威胁来自何方，对手是谁，美国一直十分明确。冷战结束后，这一点变得模糊了，而且美国国内有关这方面的问题存在争论、意见不一。“911”终于使这个问题清晰化了，恐怖主义不容质疑地成为美国面临的头号威胁。2002年1月，布什在国情咨文中对这种威胁又做了扩大性解释，提出了“邪恶轴心说”。去年9月公布的《国家安全战略报告》，进一步将这种威胁解释为“激进主义与技术的结合”，其主要代表力量是恐怖分子、“流氓国家”以及他们可能获得的大规模杀伤性武器，而目前主要的威胁来源是中东地区。 先发制人。布什政府认为，冷战以来美国实行的“威慑加遏制”战略尽管在某种程度上仍然有效，但对于恐怖分子以及可能把大规模杀伤性提供他们的独裁者起不了什么作用。因此，“反恐战争不可能靠守势取胜。我们必须向敌人开战，粉碎他们的计划，在最严重的威胁出现之前就对付他们。” 更加强调用军事手段和实力追求国家利益，以绝对军事优势获取所谓绝对安全。在“911”之后不到两年的时间里，美国已经发动了两场战争，在布什政府的词典里外交似乎只是军事行动的附属手段，以致一些美国高层也不无担忧地指出，“美国化在防务上开支同化在外交和发展上开支的差额正在不断扩大，国务院和其他发展机构的预算只有五角大楼的1/16，国务院快成了五角大楼的附属机构。”同时，美国还大力发展导弹防御系统，降低了“核打击”门槛，开发更先进的武器系统、谋求更多的海外基地、改进本土防卫，按照《国家安全战略报告》的话说就是使美军的实力“可在所有可能的冲突中赢得胜利”，并“足以防止潜在的对手为赶超美国而扩充军备”。 强调美国在处理世界事务中的“行动自由”，轻视各种国际组织和机制的作用。在国际裁军领域，美国退出了《生物武器公约核查议定书》的谈判，退出了《反导条约》，冻结了《全面禁止核试验条约》的批准，排除有关防止外空军备竞赛协定的谈判。在反恐领域，美国在寻求国际社会支持和协助的同时，强调它在这个问题上的主导权，并多次表示，“国际社会不能妨碍美国单独行动的自由”。为此，在阿富汗战争中，美国有意将盟友的作用边缘化。在伊拉克战争的问题上，美国更是不顾包括盟友在内的国际社会的普遍反对，一意孤行。在对待联合国的问题上，美国采取的是一种机会主义立场，只是将其视为战争行为合法化的工具。总之，在美国看来，以联合国等为代表的现行国际机制已成为美国的束缚，因此它要不惜代价采取单边主义，突破现行秩序或修改规则。 以反恐战争为契机，构筑新的大国关系框架。“911事件”发生后，面对恐怖袭击和世界主要大国对美国表示的同情和支持，美国认识到，“目前国际社会面临着自17世纪民族国家兴起以来建立一个大国之间和平竞争而非持久备战的最佳时机”。基于这种认识，美国试图建立一个大国关系体系，以此作为美国领导世界的一个基础。按照美国的说法就是“有利于自由的均势”。这种所谓的“均势”并非美国放下超级大国的身段与其他大国平起平坐，而是在美国的监督和主导下，其他大国之间相互制衡，而美国是处在这一“均势”之外，是这一均势裁决者。通过这一框架，美国试图将中国、俄罗斯、印度在这样的“体制外”大国整合到美国领导的世界体系中去；同时，减少对传统盟友的倚重，从而也减轻它们对美国行动的羁绊，因为均势与盟友间的机制相比，能使美国获得更多的自由；另外，在这些大国之间形成相互制衡的关系，使他们就更无法对美国的霸权地位形成挑战。 鼓吹美国的所谓“道义优势”，更加积极地以美国的价值观来改造世界。美国声称，“在21世纪，美国握有把自由对所有仇敌的胜利发扬光大的机会。美国愿意承担领导这项伟大使命的责任”，“积极致力于把民主、发展和自由市场的希望扩展到世界的每一个角落”。显然，布什政府试图美国的价值观当作是整个世界的标准，以便为其“领导和治理”世界提供合法依据和道义基础。 如果我们对布什外交政策的这些内容做一个总的概括，那就是：以反恐战争和美国无与伦比的实力为基本支点，以军事力量为主要依托，以“有利于自由的均势”为基本框架，以单边主义为主要手段，以美国的价值观为道义基础，构筑一个单极世界体系，或者叫美利坚新帝国。 二、政策的形成及其实施 以上是对“911”以来美国的外交政策做的一个整体描述。事实上，这些政策的形成和展开是有一个过程的，如果对这两年来的政策发展做一个分析，它可以基本上分为三个阶段。 第一个阶段是从“911事件”到阿富汗战争基本结束，在时间段来讲是从2001年9月11日到2001年和2002年之交。这是美国在外交政策方面对恐怖袭击作出本能反应的阶段。在这一阶段美国主要做了两件大事，一是组建全球反恐联盟，二是发动了阿富汗战争。从结果上来看，两项行动都获得了相当大的成功。美国遭袭得到世界各国的普遍同情，绝大多数国家在反恐问题上都与美国站在了一起。北约第一次启动了《华盛顿公约》第5款，将美国受到的袭击看作是对全体盟国的攻击。日本、澳大利亚也派出军队协助美国的反恐行动。美洲国家组织也启动了《里约条约》中的集体防御条款。一些重要的大国如俄罗斯、中国、印度，都对美国表示同情并提供各种各样的支持，美国与这些大国的双边关系大幅度改善。一个在美国领导下的全球反对恐怖联盟在很短时间内就建立了起来，而且看上去蔚为壮观。另外，阿富汗战争也进展顺利，美国并没有象前苏联那样陷入战争泥沼，塔利班政权被迅速击溃，基地组织在阿富汗也做鸟兽散，美国虽然没有抓住本·拉登和奥马尔，但阿富汗再也无法成为基地组织的主要庇护场所。还有，通过组建反恐联盟和阿富汗战争，美国还意外地收获不小的地缘政治成果，即在欧亚大陆的心脏地带--中亚--获得了立足点。 第二个阶段是从2002年1月布什提出“邪恶轴心说”到2003年5月布什在“林肯”号航母上宣布在伊拉克的大规模军事行动基本结束。这是布什政府外交战略全面展开的阶段。一家美国著名外交杂志的编辑曾经指出，假如2000年那场有争议总统选举中胜出的是戈尔而不是布什，那么他在“911”发生最初所做的反应可能与布什不会有太大区别，重要的区分可能出现在阿富汗战争结束之后。这位编辑的话的确老道，他向我们点明，要深入了解布什的外交政策，应当把主要的关注点放在阿富汗战争之后。 反恐最初阶段取得的成功极大提高了美国领导人的自信心，他们在其中看到了美国无与伦比的实力以及调动这种实力的能力，尤其是美国的新保守派希望在这种实力和能力的基础上构建一个全新的外交战略，他们认为，要想取得反恐战争的最终胜利和重构世界秩序，就必须扩大反恐的范围，把可能向恐怖分子提供大规模杀伤性武器的“流氓国家”和恐怖主义的温床“失败国家”也包括在内，最有效的办法就是推翻这些国家的“暴君”并进行民主化改造。这样，在恐怖主义多发的中东地区，伊拉克就进入这些新保战略家的眼帘，成为美国推行这种战略的一个切入点，可以这么说，在这一阶段美国外交战略的实施是围绕着伊拉克问题展开。 “邪恶轴心说”提出后不久即2002年的2月，美国就把战争的矛头指向了伊拉克。2002年6月1日，布什在西点军校又提出了“先发制人”。2002年9月11日，布什在纪念“911”一周年的讲话中提出了大国合作的概念，在这之后不久，美国就将所谓伊拉克大规模杀伤性武器问题提交联合国，显然，美国是想通过通过这种所谓的大国合作在安理会获得对伊动武的授权。同月，布什政府发表了上台以来的头一份《国家安全战略报告》，对美国的外交政策进行全面、详细的阐述。2003年1月，布什在国情咨文中称伊拉克的大规模杀伤性武器已对美国构成了迫在眉睫的威胁。同年3月，美国终于将“先发制人”赋注实施，伊拉克战争在“斩首行动”的导弹爆炸声中正式打响。 对美国来说，这一阶段对外战略的实施可以说是有喜有忧。喜的是，美国迅速取得了军事胜利，推翻了萨达姆，占据了中东的核心地带，控制了更多的石油资源，美国的地缘政治优势进一步扩大。忧的是，政策推行的政治、外交成本高昂。首先，在战争的合法性问题上，美国与大多数国家出现了分歧，联合国也没有认同美国对伊拉克的有关指控，“先发制人”更是被国际社会认为是对国际基本准则的严重践踏，世界各地爆发了大规模的反战运动；其次，因伊拉克战争，美国与一些重要国家的关系出现了问题，美国的传统盟友法国和德国站在了反战的最前列，为此北约内部发生了分裂，俄罗斯等国也与美国拉开了距离；第三，防止大规模武器扩散的形势变得更加严峻了，一些被美国列为打击对象的国家加速了核方面的开发；还有就是美国的道义形象受到了沉重打击，一位美国人为此感叹道，“‘911’之际，美国受到了国际社会的普遍同情，而它现在的所作所为让人感到，美国也是一个恶棍。” 在这种情况下，美国外交政策的实施就转入了第三个阶段，也就是目前这个阶段。总体上说，这是一个消化成果、弥补漏洞、进行微调的阶段。由于“先发制人”的不断推进，美国似乎已经意识到它的军事和外交战线已拉得过长：阿富汗的内乱局面远未结束，伊拉克的重建和改造更是任重道远，美国与欧盟以及伊斯兰世界的关系陷于紧张，国际社会对美国的隔膜感不断增强，国内的批评声音不断上升。所有使得布什政府不得不放缓继续“先发制人”的脚步。为此，在伊拉克战争结束后，布什政府没有象一些新保守派宣称对叙利亚或伊朗采取军事行动，而是采取了相对谨慎的政策。同时，美国还联合欧盟和俄罗斯适时推出了巴以和平“路线图”，以缓解阿拉伯和伊斯兰世界对美国的不满。5月底6月初，布什访问了欧盟国家、俄罗斯和中东，尝试修补与这些国家的关系，布什在波兰发表演说时称，“为了反恐取得胜利，我们必须建立牢固的同盟。”在伊拉克重建的问题，美国也在不断软化立场，表示要让联合国越来越大的作用。而在朝核问题上，尽管美国不断放出各种强硬的信息，但基本的政策仍是通过多边方式和平解决问题。这样一些相对舒缓的举动虽然没有对“911”后美国外交政策的大方向作出大的更改，但在一定程度上软化推行这种政策的强悍方式。 这样，自“911事件”发生以来，美国的外交政策一路走来，发展成今天这样一种局面。那么，应当如何来评价这些外交政策呢？事实上，国际上关于这方面的评论已经非常多了。在这里就借用几段作为本文的结语。一位美国人说，“布什的政策使美国变得更强大了，但世界各国包括美国的朋友在内对美国的隔阂却加深了。”一位非洲人说，“布什完全不重视多边主义，对他来说，多边主义只有在能够用它来促进美国狭隘利益的地方才有用。”一位拉丁美洲人说，“当拉丁美洲听到布什政府的辩护士为美国帝国唱赞歌时，他们以前全都听到过。在他们看来，美国强权之下的世界和平根本不是外交政策的一个创新。”一位阿拉伯人则说：“阿拉伯世界认为小布什是种族主义者，是反伊斯兰和亲以色列的，无论在政治上还是在宗教上都是如此。这种形象也许与现实不符，但是当这位惟一超级大国的领导人不懂世故、孤陋寡闻和眼界狭窄时，这是不可避免的。”一位俄罗斯人认为，“就连一些最亲美的俄罗斯评论家也对华盛顿勃列日涅夫式的有限主权概念感到不安。这种概念允许布什政府独自决定哪个政府应该继续存在，哪个政府应该垮台。”一位东南亚人则说，“美国代表的许多东西的合法性和信誉已经由于反恐战争所进行的方式而遭到破坏。”一位德国人认为，“这届政府愿意不顾后果地抛弃许多对付敌对势力的传统手段和蔑视长期以来忠实为西方服务的安全机构。”而一位法国人则认为，“美国的咄咄逼人远不是自信力的表示，而是出于一种国外冒险以逃避国内深刻危机的需要。”