“911”之后的布什对外新战略 进入21世纪以来，以共和党人乔治·沃克·布什出任第43任美国总统和“911事件”为标志，美国的对外政策正在发生全面而深刻的变化。在布什执政之初，有许多人们预测，布什是在一场有争议的选举中踉踉跄跄进入白宫的，由于民意基础不强，外交经验有限，他会将主要精力放在国内，而在对外关系方面采取低姿态，像他在竞选时所说的那样，做一个“谦逊”的超级大国。然而，实际情况大出人们的预料，一开始，布什便组织了一个由“鹰派”居多数的外交班底，并推行与克林顿政府明显不同的、以进攻现实主义为基调的、单边主义色彩强烈的对外政策：轰炸伊拉克、大规模驱逐俄罗斯外交官、中断与北朝鲜的对话、退出《京都议定书》、执意建立国家导弹防御系统、视中国为“竞争对手”、以强悍手法处理EP-3事件、明确表示“协助台湾自卫”并进行大规模军售、拒绝签署《禁止生物武器公约》、在巴以冲突问题上更加偏袒以色列。总之，布什政府在外交上的初次亮相着实给人们一惊。 一、新战略的形成及主要内容 如果我们把上述亮相看作是共和党保守派的外交政策理念在经历了民主党8年执政的压制后一次强有力的反弹的话，那么，“911事件”则为布什政府以保守主义的政治理念全面重塑美国的对外战略提供了天赐良机。 “911事件”是21世纪上演的第一场震惊全球的悲剧，通过这场悲剧，国际社会普遍希望美国能够深入反思其国际政策和傲慢的超级大国心态。然而，布什政府却从反面吸取了教训，认为，这一事件的发生恰恰印证了安全至上观点的正确，上一届民主党政府对外政策软弱，以及整个世界的“失序”，为此，美国应当承担起对世界的“责任”，利用自己卓群的实力，建立一种全新的世界秩序。而恐怖袭击中作为受害国在国际社会所获得的道德优势，以及危机时刻布什政府在国内所获得的强大支持，为美国实现这一目标而调动国内外资源以及充分展示实力提供了前所未有的机遇。正象布什在纪念“911”一周年发表的文章指出的那样：“‘911’事件给美国人民带来了巨大的悲痛和震惊，迫使我们的国家进入战争。…在巨大的灾难中，我们也看到了重大的机遇。我们必须以智慧和勇气抓住这些机遇。” 总之， 以“911事件”为契机，布什政府开展了对外战略的全面谋划和布局：2001年9月20日，布什宣布，美国将开展一场对付恐怖主义的全面战争，并建立以美国为领导的全球反恐联盟；同月30日，美国国防部发表了新版的《四年防务评估报告》，并将该报告与新的《核态势评估报告》一起送交国会审议；2001年10月7日，美国开始对阿富汗实施军事打击；12月13日，布什宣布，美国退出《反弹道导弹条约》；同月20日，美国国会通过了总额为3180亿美元的2002财年军费预算，比上一年度增加了270亿美元；2002年1月29日，布什在向国会提交的国情咨文中提出了“邪恶轴心说”；同年2月，美国开始着手准备对伊拉克动武，布什及其主要官员不断放风，表示要从军事上推翻萨达姆政权；6月1日，布什在西点军校发表演说时，提出了“先发制人”的理论；7月16日，白宫发表了美国历史上第一个《国家本土安全战略报告》；8月15日，美国国防部公布了《国防报告》；9月17日，布什总统签署上任以来第一份《国家安全战略报告》；10月10-11日，美国参众两院相继通过了授权总统对伊拉克动武的法案；12月11日，白宫发表了《应对大规模杀伤性武器的国家战略报告》；今年3月，美国绕开联合国发动了伊拉克战争。这样，通过一系列文件、讲话和具体的行动部署，一种全新、与以往有着显著不同的美国对外战略框架已基本形成。归纳起来，这一战略有以下这些特点： 首先，对威胁做出了全新评估。冷战时期，关于威胁来何方，对手是谁，美国一直十分明确。冷战结束后，对手和威胁都变得模糊起来，而且美国国内在这个问题上也是意见不一，存在争论。“911”事件终于使这个问题再一次地清晰化了，恐怖主义不容质疑地成为美国所面临的头号威胁。今年1月，布什在国情咨文中对这种威胁又做了扩大性的解释，提出了“邪恶轴心说”。而在《国家安全战略报告》中，布什政府进一步将这种威胁解释为“激进主义与技术的结合”，目前它所代表的主要力量是恐怖分子和“流氓国家”以及他们手中大规模杀伤性武器。“美国现在受到的威胁与其说是来自耀武扬威的国家，倒不如说是来自衰败的国家；与其说是来自舰队和军队，倒不如说是来自少数怀恨在心者手中的灾难性武器”，“恐怖集团无需拥有庞大的军队和巨大的工业能力，只需不到一辆坦克的代价，就能给美国本土造成巨大的混乱和和灾难”，因此，“美国最优先的重点是铲除全球性恐怖组织以及庇护恐怖主义的政权”。由于恐怖主义威胁具有长期性、隐蔽性和不确定性，“这场反恐战争是在多条战线对付捉摸不定敌人的持久战。” 其次，对于所面临的威胁采取先发制人的战略。布什称，美国在上个世纪冷战年代里实行的“威慑加遏制”战略虽然在某些情况下仍然适用，但威慑“对于对抗没有国家或公民可以保护的难以捉摸的恐怖主义网络毫无用处。而一旦拥有大规模杀伤性武器的失去理性的独裁者能够用导弹来投射这些武器或者悄悄把这些提供给他们的恐怖主义盟友时，遏制也遏制不住了。”因此，“反恐怖战争不能靠守势取胜。我们必须向敌人开战，粉碎它们的计划，并在最严重的威胁出现之前就用该地对付它们。”“必要时采取先发制人的行动。” 在《应对大规模杀伤性武器的国家战略报告》中，美国公开表示：“针对对美国及其在国外的驻军和友邦及盟国动用杀伤性武器，美国保留用占压倒优势的力量作出反应的权利——包括动用一切可供选择的手段。” 第三，在追求美国国家利益和重构新的世界秩序的过程中，更加强调军事手段和军事实力，通过谋求绝对的军事优势，追求所谓绝对安全。在《四年防务评估报告》中，美国对自身的军事力量提出了更高的要求，首次将防务计划制定的基础由原先的“基于威胁”转向“基于能力”，即从过去以威慑应付威胁的消极战略改变为以增进国防实力争夺优势的积极战略。为此，美国决定退出反导条约，大力发展导弹防御系统；降低“核打击”的门槛，开发更具实战意义的小当量、低辐射核武器；更积极地开发高技术领域的常规武器，争夺太空、信息和情报制高点，谋求更多的海外基地，改进美军国土防卫、远距离精确打击、全球部署以及联合作战的能力。总之，美国正在建立以核武器、高科技常规武器及导弹防御系统为新三位一体的战略结构，从而使美军能够应付“全频谱军事挑战”，使“美国军队的实力足以防止潜在的对手为赶超美国而扩充军备”。 布什已作出了明确表示：“美国拥有并意欲保持首屈一指的军事力量，从而使其在其他时期出现的破坏稳定的军备竞赛失去意义，并使竞争限于贸易和其他追求和平的事业。” 第四，强调美国在处理世界事务中的“行动自由”，轻视各种国际机制和组织的作用，公然声称“当美国的利益和独一无二的责任需要时，美国将单独行动”。 在国际裁军和军控领域，美国退出了《生物武器公约核查议定书》的谈判，退出了1972年美苏签定的《反弹道导弹条约》，冻结了《全面禁止核核试验条约》的批准，坚决排除任何国际多边领域关于防止外空军备竞赛协定的谈判。在反恐领域，美国在寻求国际社会的支持和协助的同时，强调它在这个问题上主导作用，美国多次表示，“国际社会不能妨碍美国单独行动的自由”。为此，在阿富汗战争中，美国有意将其盟友的作用边缘化。在对伊拉克动武问题，美国更是不顾多数盟友和国际社会的普遍反对，执意而为。在对待联合国的问题上，美国采取了一种机会主义立场，只是将联合国及安理会视为美国的行为合法化的工具。另外，美国还尽量推脱作为国际社会成员应尽的责任，避免受到各种多边机制和组织的约束。例如，布什政府上台后不久就退出了《京都议定书》。在《美国国家安全战略报告》中，美国明确表示：“美国人不在国际刑事法院的管辖范围内，我们也不认可它的管辖。” 第五，以反恐战争为契机，构建新的大国关系框架。在阿富汗的军事行动基本结束以后，美国开始逐步意识到“美国拥有无与伦比的军事实力和巨大的经济政治影响力” ，同时，“目前国际社会面临着自17世纪民族国家兴起以来建立一个各大国之间和平竞争而不非持续备战世界的最佳时机。世界大国都站在同一战线上——共同面临恐怖主义暴力和混乱造成的危险，团结一致向着共同的价值观前进。” 基于这种认识，美国试图建立一种新的大国关系体系，以此作为美国领导世界的一个重要基础。按照美国的说法就是“建立一种有利于自由的均势”。这种所谓“均势”并非美国放下唯一超级大国的身段与其他大国平起平坐，而是在美国的监督和主导下，其他大国之间相互制衡。从《国家安全战略报告》中居高临下地对其他大国进行优劣长短的评判中就可以看出，美国实际上处在这一“均势”之外，是这一“均势”缔造者和最终裁决者。这种“均势”包含有下列企图：将中国、俄罗斯、印度这样一些美国眼中的体制外大国“整合”到美国领导的世界体系中去；减少美国对传统盟友倚重，并降低这些传统盟友对美国行动的羁绊，因为均势与盟友间的机制相比，能够使美国获得更多的行动自由；在这些大国之间形成相互制衡的关系，使它们更加无法对美国的霸权地位提出挑战。 第六，强调美国的所谓“道德优势”以及对世界的“道义责任”，更加积极地以美国的价值观来规划和改造世界。在《国家安全战略报告》中，美国声称，“在21世纪，美国握有把自由对所有仇敌的胜利发扬光大的机会。美国愿意承担领导这项伟大使命的责任。”“积极致力于把民主、发展和自由市场的希望扩展到世界的每一个角落。” 美国国家安全事务助理赖斯表示，“全球自由化”与“反恐战争”和“大国协调”一道，构成了美国安全战略的“三大前提”。 而布什总统本人在推广美国的价值观方面则表现得更为强悍，指出：“恐怖主义向全世界发出了挑战，也使我们弘扬了一些最基本的价值观。现在每一个国家都面临着这样的抉择：是进行合法的变革，还是忍受乱世暴力；是墨守成规，哀怨不已，还是追求一个开放和富有创造性的社会；是以自杀和谋杀庆祝死亡，还是捍卫生命和尊严。” 总之，布什政府已将美国的价值观当仁不让地当作是整个世界的标准，为其“领导和治理”世界提供合法依据和道德基础。正如一位美国人指出的那样：“对于布什先生而言，没有其他的‘人类进步模式’。这意味着美国目前正以自由主义所促进的不是一种模式。它是答案，而且是最终的答案。” 如果将布什政府对外战略的这些特点做一个概括，那就是，以反恐战争和美国无与伦比的实力为基本支点，以军事力量为主要依托，以“有利于自由的均势”为基本框架，以单边主义为主要手段，以美国的价值观为道义基础，构筑一个单极世界体系。按照美国时下的流行说法就是建立一个新的“美利坚帝国”或者实现“美国治下的和平”。 二、从“制度霸权”走向“新帝国” 如果将布什的战略与前几届政府对比，我们会发现，目前的美国对外战略正经历着自冷战以来最重大的变化。自冷战以来，美国推行的是一种以现实主义为主、以自由主义为辅的基本对外战略。二战结束后不久，基于美苏对峙的两极格局，美国制定了一整套以遏制、威慑以及维持全球均势为核心的现实主义战略。即遏制苏联扩张势力范围的能力，通过建立庞大核以及常规军事力量吓阻对手任何进攻性的冒险，在美苏相互承认利益边界的基础上寻求两大阵营之间力量均衡。这一战略还包括一些基本的构件和制度安排，如，庞大的常备军和战略威慑力量、北约、以美日同盟为核心的亚太军事同盟体系、美国在西欧和东亚地区的军事存在、以及以美苏为主达成的军备竞赛规则和军备控制体系。这一战略促成了冷战时期基本的世界秩序。与此同时，鉴于战后初期美国以外的西方世界非常脆弱，同时，为了避免西方国家内部出现因20世纪30年代大危机所导致的贸易和战略冲突，美国推行了以民主制、市场经济、开放的贸易体系为核心的自由主义战略。这一战略包括这样一些基本构件：布雷顿森林体系、关税及贸易总协定、经济合作与发展组织、西方七国首脑会议等。由于这一战略的实施，在西方国家内部形成了以美国为首、以众多多边机制为基础、具有广泛制度安排的霸权稳定体系。 事实上，这种现实主义与自由主义相辅相成的战略一直贯穿于冷战时期美国对外政策的始终。美国上下普遍认为，正是这样一种大战略确保了美国获得了冷战的最终胜利。冷战结束后，在美国，尽管有一些保守派人士认为，冷战的结束已经根本性地改变了世界的基本格局和力量对比，美国应当从两极体制的各种束缚以及自由主义体制中不成比例的权利、义务关系中解脱出来，以唯一超级大国的实力建立单极秩序。 但是，在冷战结束后不久上台的克林顿政府仍然基本继承了前期的两大基本战略，并略加改动，形成了以自由主义为主现实主义为辅的“扩展与接触战略”，即扩展这两种战略形成的对自身有利的机制和秩序，对原先的对手以及自由主义体制外的主要大国实施接触。 冷战结束后，美国的力量继续有了长足发展，它的经济占据了利用经济全球化最有利的位置，在新技术革命的推动下经历了长达10年的繁荣，它的军事力量变得更加无人匹敌，目前的军费开支超过了其后的15至20个防务开支最多国家的支出总和。 总之，无论在西方内部还是在整个世界，美国与其他国家的力量对比都在变得更加的不平衡。按照西方社会流行得近乎于常识的理论，“崛起的大国”往往是现行国际体制的“修正者”。而从全球范围来看，在最近的10年中，综合实力上升最快的国家可能恰恰正是美国。虽然它是现行国际体制的缔造者和得益者，但是现行体制似乎已经不能反映美国的现实地位和利益，为此，美国试图对现行体制破旧立新的愿望开始变得日益强烈。从上世纪90年代后半期开始，一种帝国理论在保守派中流行起来，他们认为，目前国际体系的一大特征是美国同时在所有领域占据统治地位，在西方的历史上，只有罗马帝国有过如此“杰出”的地位，因此，美国更应当象帝国那样行事。他们不断攻击克林顿带有自由主义色彩、较注重多边主义的对外政策，称之为“全球胡话”， 并为建立新帝国进行思想和舆论准备。 “911”事件的出现终于为美国外交战略带来了一个“产生大变革的时期”。在布什政府看来，“911”事件正好向世人证明，原先的两种战略已经无法应对目前的形势，尤其是应付恐怖主义给美国造成的安全难题，现实主义的遏制和威慑对于跨国恐怖网络不起作用，因为恐怖分子都是亡命徒，而且他们能够避开报复，自由主义战略对于根治恐怖主义也许有远期效果，但不能解决目前所面临的威胁。赖斯说的非常明确：“此时此刻与1945-1947年那个时期相似，那是遏制政策形成的时期……今天国际政治的结构板快已经巨变。最重要的是要抓住这一机会，重新界定美国的国家利益和对国际机制的立场。” 这样，带有明显帝国色彩的新外交战略孕育而生，美国的外交的一个新时代开始了。 三、新战略能走多远？ 尽管布什政府的对外新战略已基本成型，但是它存在着许多问题。首先，在对实力的分析上，尽管布什政府认识到美国实力卓群，但是忽略了当今世界力量和力量性质的深层变化。正如，约瑟夫·奈指出的那样，在全球信息化的时代背景下，力量分布呈三棋盘维结构。在最高一层棋盘上，军事力量是单极的；在中间经济力量的棋盘上，力量是多极的，美、欧、日基本旗鼓相当，美国不是霸主，需要与其他力量平等地讨价还价；在最低层的棋盘，是政府控制能力之外的跨国关系，力量分布分散，讨论单极、多极或谁是霸主，没有意义；当下三维象棋时，只关注其中的一个棋盘，不注意各个棋盘之间的纵向联系，那会输掉这盘棋。 其次，改造“旧”秩序的成本。正象前面提到的那样，改变现行体制会遭到既得利益者的坚决反对，而且美国本身是现行秩序的缔造者和获益者，为此，它将支付更高额的成本。这一点在美国与其他西方国家的关系上表现得优为明显。美国学者约翰·伊肯伯里指出，战后西方秩序形成很大程度上是美国与其他西方国之间的一个交易过程，在一致赞同原则和制度的基础上，美国的领导权得到默认，与此同时，美国同意约束和限定它的行动，象其他国家一样在规则和制度范围内行事，并接受其他国家的监督。 其他西方国家至今普遍认为，这是它们处理与美国的关系和其他世界事务的理想模式。美国试图建立新秩序势必会对这种模式造成冲击，因此遭到它们的强烈反对，这也是近期美欧矛盾加剧深层次原因。正如负责外交事务的欧盟委员彭定康所指出的那样：“遏制政策加之建立国际规则，这从根本上鼓励了世界各地的民主、法治和市场开放。为什么有人会认为这种态度在‘911’之后变得无足轻重了呢？我认为它变得更加重要了。” 另外，建立国际机制和制度正是冷战时期美国获取霸权地位的重要途径，而目前越来越强烈的单边主义倾向将对美国的霸权地位造成损害。伊肯伯里指出：“无所制约的美国实力会开辟一个更加敌对的国际体系，使美国更难以实现自己的利益。美国能长期作为世界头号强国的秘诀是它愿意而且能够在联盟和多国体系里行使权力。布什政府的新思想现在使美国的这种成就面临危险。” 第三，国际社会是否接受新帝国？自布什发表“邪恶轴心说”以来，美国在调整对外战略中的许多举动遭到了国际社会的普遍非议，这一点在伊拉克问题上表现得尤为明显。如果说“911”是美国对外战略调整的契机，那么，伊拉克问题则是这一调整的枢纽，因为，正是通过“邪恶轴心说”，美国将反恐与其他的战略利益协调起来，通过先发制人将单边主义和霸权逻辑推向极致，并围绕着对伊动武展开了大国协调的努力。可以这么说，伊拉克战争是布什外交新战略的实验场。然而，透过这场战争，我们发现，尽管美国取得了军事上的胜利，但却在政治和外交领域损失惨重。在伊拉克与恐怖主义是否有牵连的问题上，美国一直都没有拿出令人信服的证据，最后不得不放弃这个对伊动武的口实。在伊拉克是否拥有大规模杀伤性武器的问题上，世界上大多数国家和联合国也都不认同美国所提出的指控，直到最后，联合国也没有将对伊动武的授权交与美国，而且，伊拉克战争结束已经有一段时间了，美国至今没有找到有关伊拉克拥有大规模杀伤性武器的确凿证据，这使越来越的人对美国发动战争的合法性提出质疑，因为它甚至不符合布什自己提出的“先发制人”的要求。对于这场战争，国际社会普遍认为这是对国际法的严重践踏，世界各地掀起了自越战结束以来规模最大的反战运动。而对于围绕着伊拉克问题所进行的大国过协调，非但没有使大国关系变得协调起来，反而进一步加剧了一些裂痕，美国的传统盟国法国和德国成为最积极的反战国家，俄罗斯也与美国拉开了距离，而“911”后建立的反恐联盟也处于崩溃的边缘。而美国的道义形象更是在这场战争中受到沉重打击，一位美国著名杂志的编辑惊呼：“‘911’事件中，美国得到了全世界的同情，而一年后的今天，布什政府的行为让人感到，美国是一个坏蛋。” 第四，新战略的国内支持牢靠吗？正象前面提到的那样，美国推出对外新战略与“911”事件发生后美国的国内政治环境有着密切的关联性。由于美国本土遭受了前所未有的恐怖袭击，使得美国公众自然地聚拢在总统的周围，并希望他在打击恐怖主义方面做些什么，这使得布什制定对外新战略有了适宜的国内环境。然而，在危机时刻公众出自本能地支持总统和政府，并不一定就意味着公众支持总统和政府推行的政策。尽管“911”事件后美国公众对外部世界的看法有所改变，但是自二战以来形成的一些美国基本的国际观并没有发生根本的改变，例如，去年9月一份关于美国外交政策的民意调查显示，61%的美国人赞成在对外政策问题上采取多边主义的方式，65%的人表示美国应该在联合国批准和盟国支持的情况下进攻伊拉克，76%的人认为应当维护国际法。 在伊拉克战争结束后，对布什政府外交政策发出批评的声音也有了显著增加。民主党以“情报门”事件为契机，指责布什政府有意用虚假情报误导民众支持战争，目前事态正在进一步发酵。面对伊拉克战争后混乱的局势和繁重的重建任务，不少美国政界要人也发出了这样的感叹，伊拉克战争真的能给伊拉克人民带来民主吗？仅凭美国一家的力量美国能否支付得起重建的庞大费用？一些媒体则尖锐地指出，“美国正在执行一种以色列化的外交政策：无缘无故地发动军事入侵、秘密行动、武装干涉、变本加厉地报复、凌驾于法律之上的暗杀，以及很久就被人们视为战争罪行和反人道主义罪行的其他方式。事实证明，这些方式达不到预期的效果。尽管以色列不断用武力解决政治争端，但它却变得比以前更不安全了。” 与此同时，越来越多的美国学者发出呼吁，美国必须在单边强硬的外交政策之外找一条更好的出路，美国应当恢复对国际机构和多边机制的支持。 另外，从布什对外新战略的内容上来看，时下流行的新保守主义是其主要思想基础。尽管“911”之后这种思潮在美国变得更有市场，然而这种思潮的倡导者在美国政界只是一小撮人，屈指可数，如沃尔福维茨、利比、费思、博尔顿、珀尔、克里斯托尔、卡根、克劳萨默、卡普兰、艾布拉姆斯等。正如一位美国政界人士指出的那样，如此少的一部分人控制和左右了美国外交政策，并发挥了如此不成比例的影响，这在以多元化和多样性著称的美国政坛是极其罕见的。这些新保守派一些激进的主张和强硬的做派甚至在以保守派居多的共和党内也引起了越来越多的不满，现在在共和党内已经出现了这样的声音，认为，新保守派的主张不能代替整个共和党的主张，共和党已被一小撮新保守派所劫持，不能让这种状态再继续下去了。