2002年美国政治生活分析与回顾 张立平 　　常言道："外交是内政的继续"，"外交与内政密不可分"，这主要是说外交受内政的影响。最近十年，美国的外交政策受国内政治的牵制和影响更是有目共睹。但2002年却正好相反：美国政治被外交防务牵着鼻子走，美国政治围绕着布什总统转，而这一反常现象要归咎于9*11事件。 　　首先，让我们来看一看国会立法。布什在年初的国情咨文中已明确年内的三大任务是反恐、国土安全、刺激经济。国会的主要工作都是围绕着这一精神来办，无论是在增加国防开支的预算法案还是在2002年国土安全法案，抑或是有关刺激经济的法案无不是为此目的而立法的。其他方面的立法都是延续性的或应急性的，如2002年1月份国会通过、布什签署的《教育改革法》实际上在2001年9*11事件前就摆上台面，经过充分酝酿，并在两院、两党取得了充分的共识，最后的通过完全是水到渠成；2002年3月份通过、布什签署而成为法律的限制"软钱"捐款的《竞选经费改革法》也是在两院经过了7年的艰苦鏖战，因为安然丑闻而在两院、两党内迅速就长期以来一直争论不休的分歧达成妥。 　　在国会中，真正属于2002年重大立法的当推《2002年国土安全法》。国土安全法的出台直接归因于9*11恐怖袭击。100多年来美国本土（而且还是经济政治中心）第一次遭受外来袭击，而且是以如此非传统的恐怖方式，这一点足以令每个美国人都感到震撼。作为总统的布什更有切肤之痛，因此他在2001年的9月20日对参众两院的讲话中就宣布成立一个内阁级的机构"国土完全办公室"来负责国土安全事宜，以表明保障国土安全已成为美国今后美国政治的一个核心任务。进入2002年，随着人们对情报处理方式的质疑和要求对政府处理9．11前的情报方式的调查，成立国土安全部愈发显得急迫和必要。2002年6月6日布什总统向全国发表电视讲话，宣布要在联邦政府内成立一个新的永久性的内阁级国土安全部，以协调联邦政府下属的各个职能部门所担负的国土安全工作。这个被视为55年以来美国政府规模最大的一次机构调整再次说明了国土安全在美国政治生活中的重要地位。布什的此次讲话，正式明确地把保护美国国土安全和美国人民免遭恐怖袭击作为国土安全的首要任务，并赋予它有四大职能，即负责边境安全、防止恐怖分子以及爆炸物进入美国；与地方政府合作，建立紧急快速高效反应机制；开发监测生化和放射性武器以及毒品缉查与戒毒技术；汇总和分析政府各部门获取的情报和有关执法信息。6月18日布什派遣白宫国土安全办公室主任里奇向国会递交了关于组建"国土安全部"的提案，正式明确提出了这个年度预算为370亿美元、尚有待国会批准的政府部门届时将包容联邦政府的22个部门和机构的17万人的方案。为了使国土安全部的计划能获得国会的批准，布什不仅本人面晤国会参众两院领袖，而且派部长们游说国会议员和出席国会听证会，呼吁国会支持组建国土安全部计划。 　　7月16日白宫正式公布了美国历史上第一部《国家国土安全战略》，也是第一部针对恐怖分子袭击的综合性战略。报告正式将美国国土安全任务归纳成三大项，即防止恐怖分子对美国本土发动袭击、加强美国应对恐怖主义的能力和缩小恐怖分子袭击造成的损失。布什总统在发布这份战略报告时特别强"这是国家战略，而不是联邦政府战略"。无论是普通人还是国会议员，对于成立这样一个联邦部门来负责国土安全应该说基本上是支持的，但具体涉及到该部门的权力、规模及人员构成时便难免有一些争论，尤其是在民主党控制的参议院。以共和党为多数的国会众议院7月26日以295票赞成、132票反对的投票结果，通过了布什提出的国土安全部法案的原版，而参议院的民主党人则争论，新成立的部门不能像提案中所要求的随意解雇职员，因此参议院到中期选举结束后在共和党赢得下一届的领导权时才在11月19日的"跛鸭会议"上以90票赞成和9票反对通过国土安全法，布什于11月25日正式签署了国土安全法案，并任了现白宫国土安全办公室主任汤姆．里奇为该部首任部长。 　　其次，看一看2002年的中期选举。2002的中期选举以共和党的全面胜利而告终，两党在众议院的议席之比为229（共和党）：205（民主党）（另有一席为独立人士）；在参议院的议席之比为51（共和党）：48（民主党）（另有一席为独立人士）；在州长层面，两者之比为26（共和党）：24（共和党）。共和党并无夸大地宣称"创造了历史"，为何这样说呢？ 　　在过去100多年的历史中，总统的党在中期选举中一般都要丢失一些议席，只有三次例外（1902年、1934年和1998年）；中期选举通常是国内政治，尤其是地方政治，也就是说，中期选举的议题主要是国内议题尤其是地方性的议题；但在此次中期选举中，外交防务及全国政治的作用产生了关键性的影响；总统的"连带效应"（即总统的党的一些公职候选人因为沾了总统的光而当选）通常只发生在大选年，而在中期选举中，则极为罕见；历史上，共和党总统的党从未在其第一任期的中期选举中取得过胜利。 　　那么，共和党是获胜的原因是什么？我认为共和党获胜的因素有：（1）一般性因素。在众议院的选举中，由于在职候选人的成功率高达95%以上，而共和党又以222：212领先民主党，单凭在职候选人的优势共和党在捍卫席位方面就有先天之利。此外，根据2000年人口普查而进行的选区调整也由于共和党州长职位比民主党多（27：21）而在总体上有利于共和党。（2）外交防务因素。9.11事件在某种程度上改变了美国人的思维模式：美国人不再将安全视为理所当然的了。第一，此前，美国人根据"钱袋"投票，国家经济不景气常常会促使选民投在野党候选人的票；在2002年的中期选举中，一般认为美国人最关注的议题是安全问题，而不是经济问题。第二，反恐战争布什成为和平时期的"战时总统"并得到了罕见的高支持率。第三，安全/防务问题使认同共和党的选民大为增加，因为传统上选民倾向于认为共和党更擅长处理安全问题，这使两党的选民旗鼓相当，都占总选民的45%。（3）地理因素。在此次选举中，竞争激烈的选举碰巧发生在2000年大选中支持布什的南部和中西部地区，总体上这些地区的选民有点倾向于共和党；再加上民主党候选人没有采取足够的办法来说服选民转变他们的投票倾向。（4）最重要的一个因素：布什总统的因素。虽然，前面三个因素中有两个与布什有关，但这里要说的是布什在选战中的作用。在今年的中期选举中，布什总统利用他在反恐战争中所积累的政治资本（声望和高支持率），积极介入选举政治：从亲自动员、鼓励高水平的候选人参与竞争激烈的州的参议员选举，到为各州共和党及共和党候选人筹措了史无前例的选战经费（1.42亿美元）；到利用总统制订议程的"特权"制造"十月惊奇"--即在中期选举进入最后阶段较量的10月份，提出一些引人注目的议程，选民对于总统的党在这一个议程上的解决有积极的评价，媒体又有兴趣进行大量报道，以分散选民对总统的党对不利于它的其它议题的忧虑和关注，目的是间接帮助同党候选人赢得选举--在此次选举中，布什成功地利用反恐问题和"倒萨"问题来吸引选民的注意；再到在最后冲刺阶段（临近投票的五天内）马不停蹄地为15个州的17个城市的共和党候选人"站台"。可以说，2002共和党在国会选举中获胜的关键性因素是布什，虽然大部分的选举仍然属于"地方政治"，但在决定性的几场选举中，布什的作用无疑是举足轻重的，布什支持的候选人几乎都赢得了胜利。布什旺盛的"人气"、有效的助选战略战术、诚实可信、坚强有力的领导形象产生了"布什现象"：谁支持布什（的政策），谁就得到选民的支持。在南部一些州长选举中，即使是民主党候选人也不得不表示支持布什的减税政策和"反恐防恐"政策。《新闻周刊》的民意调查也证实了这一点：关于共和党获胜的原因，59%的被调查者认为是选民支持布什在必要时动用武力将萨达姆赶下台；而53%的被调查者认为是布什总统的个人声望和努力"助选"的结果；50%的认为是共和党在处理"反恐"和安全问题上更值得人们信赖。 　　民主党为何失败呢？上面提到的共和党获胜的因素正好也是民主党失利的因素，但这并非是事情的全部。如果没有9.11事件，民主党本来有较好的形势赢得一些议席甚至赢得对国会的控制权；即使是在9.11事件后，"机会之窗"也并没有对民主党完全关闭：（1）在参议院选举中，由于需要改选的34席中有20席是共和党（其中4席是开放席位）；14席是民主党，也就是说，共和党需要捍卫的席位比民主党多，就此而言，选情应该有利于民主党的；在州长选举中，今年要进行选举的州长有36个，其中共和党有23个、民主党有11个、独立人士两个，在此情况下，民主党也有机会获得更多的州长职位。（2）不景气的经济本来可以帮民主党的忙，民主党也曾试图将人们的视线转移到自身的经济利益上来，但民主党内缺乏一个魅力领袖和一套统一有效的战略来凝聚候选人的共识，吸引选民。（3）在布什主导着议程的情况下，民主党企图在国会的立法中尽量结束共和党的议案，然后将议程转移到对自己有利的社会问题及经济问题上，但民主党始终未能提出一个有别于小布什总统的减税方案和教育改革方案来显示它的不同；在外交防务政策上，更是亦步亦趋地跟着共和党走。在此情况下，选民找不到"换马"的充足理由。 　　最后，安全与自由的矛盾。2002年美国政治中争议最多的问题之一就是如何处理安全与自由/人权的矛盾。9*11后，出于安全的需要，美国采取了一系列违背自由/人权的措施，如：布什签署行政行令，授权军方对被控从事恐怖活动的外籍居民进行审讯，这些军事法庭可以秘密开庭，并将由军事法官而非陪审团来决定被告的命运，这一做法违反了"司法独立"的原则；对于美国在阿富汗战场上抓获的敌方人员中的两个美国人，布什政府决定将其划入"敌兵"一类，不用正式起诉就可以将他们关进监狱，而且规定他们不得请律师为其辩护，这违反了宪法中的"正当程序"的原则；国务院要求申请美国签证的、年龄在16-45岁的、来自26个穆斯林国家中的人从申请之日起，要等20个天才能拿到签证，目的是签证官有时间对申请者作更多的背景核查，以甄别出谁是好人，谁是坏人，这一点有"种族歧视"之嫌；还有对新闻记者的信息封锁，违反了新闻自由的原则。2002年又颁布了解些加强安全但对对自由/人权进行限制的措施，如2002年5月，联邦调查局颁布新规则，允许便衣出没公共场所，以进行便调查和监视潜在的可疑人员；2002年7月16日，联邦调查局出台了招募"告密者"的计划，全称为"恐怖主义信息和预防系统"(Terrorist Information and Preventing System，缩称为TIPS)，根据该计划，美国司法部将从8月起在全国10大城市开始招募首批100万名人员志愿充当"告密者"；由于拟实施这项计划的美国10大城市的总人口约为2400万，这就是说，美司法部计划在每24名美国人中招募一名"告密者"，招募比例高达4%左右，超过了前东德秘密警察局所招募的"告密者"比例；这计划立即引起民权组织的抗议，认为是在重蹈前东德"红色恐怖"的覆辙，与民主国家的理念格格不入；随后，国防部的国防高级研究计划署也提出要建一个基于信息共享的"全面的信息了解系统"（Total Information Awareness System，缩称为TIAS）；2002年的国土安全法中虽然规定拨款5亿美元来为高级计划署建立类似的个人数据库，但是由于人们的反对，联邦政府阻止了"告密者"计划的执行及个人数据库的建立，因为1974年的隐私法限制联邦机构披露个人隐私，并要求政府告诉个人所收集到的个人信息将如何使用。最后，司法部只好打圆场说：要更好地利用通过合法手段搜集来的信息。由于布什已宣布反恐战争是长期的，国土安全更是重中之重，在未来的日子里，安全与自由/人权的矛盾并没有结束；如果处理不好，就会危及美国的立国之本，甚至使美国的民主异化。 　　回顾2002年的美国政治，总的感觉是安全议题占据了主要画面，与人民密切相关的社会安全保障、老年人处方药、医疗照顾和医疗救助、环境保护等议题都靠边站，人们一向关注的经济问题也退居其次，甚至与安全问题挂起钩来。具有讽刺意味的是，一向主张小政府和分权制衡的共和党人在时势的造化下又看到由他们催生的"巨无霸"政府以"帝王般的总统"。由共和党人统一领导的联邦政府在今年会有什么表现呢？让我们拭目以待。