论北约的未来走向 如果说任何同盟关系都是与同盟内部的分歧相伴而生的话，那么大西洋联盟就是一个很好的范例。即便是在共同对付苏联威胁的冷战时期，美欧之间也时常发生龃龉，在面临危机期间尤其如此，正如苏伊士运河危机、柏林危机以及古巴导弹危机所显示的那样。冷战结束后，美国作为世界上惟一的超级大国极力谋求全球霸权，与此同时，随着欧洲一体化程度的逐步加深，欧盟的势力迅速崛起。这一切不可避免地给美欧关系带来新的震荡，北约作为美欧联盟的内核恰恰处于这种震荡的震中。在现实的国际政治背景下，困扰大西洋两岸的一个核心问题是：一个没有明确敌人的北约究竟能够发挥什么作用?这不仅关系到北约的未来，同时也关系到大西洋联盟的未来。 一、为分歧所困扰的北约 冷战后，北约在东扩和在战争中的作用这两个方面引人注目。北约在东扩的进程中成果卓著。显然，美欧在这方面的分歧也少。自1994年1月克林顿政府提出北约东扩计划的动议以来，北约已经顺利地实现了两轮东扩，继波兰、捷克、匈牙利之后，拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚和斯洛文尼亚也将于2004年完成所有的入盟手续，正式加入北约，从而使北约成员国扩大到26个。美欧推动北约东扩的一个出发点是为了维持中东欧国家的稳定，以便更好地巩固冷战的成果。与此相关，北约“和平伙伴关系”计划也在实施之中，到目前为止，先后已有30个国家加入了“北约和平伙伴关系”计划。在此计划框架下，北约通过与单个伙伴国建立联系的方式，提高它对这些国家的影响力。北约东扩计划与“和平伙伴关系”计划在赋予北约以新使命的同时，也使北约的发展获得了动力。 北约在战争中的作用则是起伏不定的，美欧的分歧也主要在这一方面展开。以1991年北约国家参加海湾战争为起点，北约的力量在解决波黑冲突中又得到了进一步张扬。随后在1999年的科索沃战争中，北约战车显示出了无与伦比的威力。可以说，科索沃战争见证了北约战史上的一个高潮，自此以后，北约作为军事工具而膨胀的势头明显回落。在2001年布什政府为报复9•11恐怖主义袭击而发动的阿富汗战争中，北约虽事先启动了第5条款 ，但布什政府拒绝了北约的军事援助，仅联合了铁杆盟友英国。实际上，英军在阿富汗战争中的作用也微乎其微，基本上是美军在单独行动。无怪乎阿战之后有观察家认为，北约已经被边缘化了。由此就产生了一个疑问，美国还需要北约吗？ 如果进一步引申这个问题，即如果美国需要北约，那么北约能做什么？由伊拉克问题而引发的北约危机在一定程度上回答了这个问题。美国政府打算在对伊拉克发动战争时美军从土耳其过境，为防止土耳其遭受伊拉克的报复性袭击，布什政府要求北约对土耳其提供保护。2月6日，北约秘书长罗伯逊启动了有关伊拉克问题的“默认程序” 。2月10日，法国、比利时和德国明确表示反对保护土耳其的提议，打破了该默认程序。11日召开的会议依然未能弥和这一分歧。法国等反对北约出兵保卫成员国土耳其免遭袭击，这不禁使人怀疑北约成员国谋求共同安全条款的有效性，也使人怀疑北约成员国能否就具体行动达成一致意见，从而使北约陷入了54年历史中最为严重的信任危机。 实际上，此前围绕伊拉克战争问题，美国与法、德等国的分歧已相当严重。美国以萨达姆政权拥有大规模杀伤性武器并与基地组织有联系为由主张军事打击伊拉克，英国附和这一主张。法德两国则坚持通过外交途径解决伊拉克问题，避免战争。争执双方针锋相对，互不相让。因此，由协防土耳其而导致的北约危机实际上是历时一年多来美欧在伊拉克问题上的分歧的总爆发，也是冷战以来美欧围绕北约的诸种分歧宣泄的一个端口。 围绕北约问题美欧间的分歧还表现在以下几个方面： 其一，北约应否走出域外？1999年4月，北约50周年大会通过了《联盟战略概念》文件，即“北约战略新概念”。它的核心内容就是将北约的干预范围扩大到欧洲的防区之外。加之当时正在进行中的科索沃战争是北约未经联合国授权而采取的单独行动，因此，一些研究者断言，北约将成为美国推行全球霸权战略的工具。但北约的发展并未遵循这条轨迹，其中的一个原因就是许多欧洲人较美国人更看重北约的行动须经由联合国的授权，而这无疑限制了北约的域外行动自由。 其二，北约与欧盟安全与防务特性之争。从1998年底开始，一直徘徊不前的欧盟防务建设获得了发展的动力。这一年12月，英法两国首脑在圣马诺举行会晤，会后发表联合声明说，欧盟必须有得到可信赖的军事力量支持的自主采取行动的能力，必须具有应付国际危机的能力。次年12月召开的赫尔辛基欧盟首脑会议又明确决定发展独立于北约的自主防务能力，建立自主决策的军事力量，由欧盟领导对国际危机采取军事行动，在2003年以前建立一支60天内完成部署、至少维持1年的5-6万人的快速反应部队。对于欧盟组建独立防务力量的举措，美国方面的杂音很多，比较典型的是前国务卿奥尔布赖特和前国防部长科恩的反应。前者担心欧盟快速反应部队会造成美欧离心、防务资源重复和对未加入欧盟的北约成员国的歧视，后者一方面质疑欧洲人增加军事开支并提高其军事力量投放能力的态度的可信性，另一方面则对北约可能无法参与其中表示愤怒。美欧的分歧在于，以法国为代表的欧盟国家意欲组建独立于北约之外的一支快速反应部队，而美国则希望将欧盟快速反应部队置于北约的框架之下。美国五角大楼的一份防务计划指南早就指出，“美国支持欧洲一体化的目标，与此同时，美国必须寻求防止削弱北约，尤其是（大西洋）联盟一体化指挥机构的欧洲独立安全安排的出现。” 其三，美欧关于分担欧洲防务责任的争论。50多年来美国一直将对于欧洲安全的承诺视为其防务的一个支柱，与此同时，它也一直在鼓励欧洲肩负起更大的责任。特别是在冷战结束后，由于在全世界区域安全问题的复活，以及国内对于和平红利的诉求，促使美国重新评估其在全球安全问题的优先次序，要求欧洲分担防务责任的呼声更高。而欧洲国家并没有呼应这种要求，不仅如此，它们对美国保证欧洲安全的承诺总是持怀疑态度，这也使得美欧之间的怨恨增多。 造成美欧在北约问题上的分歧的主要原因大致可归结为以下几点： 一是单边主义与多边主义之争。以希拉克领导的法国为核心的一些欧洲国家倡导建立多极化的国际秩序，支持实行多边主义外交政策，这与布什政府领导的美国所奉行的具有强烈单边主义色彩的对外政策形成对立。美国的单边主义外交以强大的军事实力为后盾，这种无可匹敌的军事能力在一定意义上确保了美国采取单边行动的自由。欧洲各国倾向于奉行的多边主义外交则主要基于强大的公众舆论的影响，欧洲人对于两次世界大战的经验仍记忆犹新，因此在他们看来以战争作为解决冲突的主要手段是不可想象的。 二是美欧之间巨大的军事差距。尽管美国与欧盟的经济规模大体上相当，但2003年美国用于防务的费用为3930亿美元，这个数字是欧盟防务费用的两倍以上。美国与欧盟分配其防务预算的方式也不同，美国每年用于尖端技术研究的费用为300亿美元，而欧盟国家的总和还不足100亿美元。欧盟国家只将其防务预算的12%用于军备的采购和研究，而美国在这方面所花的费用占其防务预算的近40%。 这种差距所导致的一个直接后果是，美国军队通过使用高技术网络作战，欧洲军队难以加入美军的行列。 三是欧盟势力的崛起。冷战后，以“共同外交与安全政策”为目标，欧盟希望在国际舞台上彰显欧洲的特性。在此过程中，希拉克政府秉承戴高乐主义的外交理念，意欲使法国成为欧洲一体化的领头羊，从而使一个由法国领导的欧洲与美国的力量实现均势。欧洲的公众舆论谴责美国的先发制人战略，这一广泛而深刻的舆论基础不仅是希拉克所追求的事业的坚定支持力量，而且对其它欧洲国家的对外政策也产生了影响，比如说德国。在这次伊拉克问题上，德国坚决站在法国一边反对美国。德国总理施罗德在2000年秋天的大选前曾处于不利地位，由于他表示反对攻打伊拉克，表现出反美的立场，在最后关头获得了德国国民的支持，以微弱优势再次当选。与之结盟的政党（绿党）是坚定的和平主义者。当选后，如果施罗德向美国的立场倾斜则不仅会失信于国民，而且会伤害与法国的关系。 概言之，美欧在北约问题上存在着诸多分歧，伊拉克问题又使北约陷入了空前严重的信任危机之中。虽然事后欧洲国家希望缓和与美国之间的紧张关系，但这并不意味着它们准备放弃原有的立场，事实上，它们不仅继续抨击美国所发动的伊拉克战争的非法性，而且在伊拉克战后重建问题上坚决反对美国一手遮天，主张联合国发挥主导作用，因此，美欧难以弥和彼此间的分歧。 二、北约仍是美欧赖以依靠的力量 尽管美欧围绕北约问题存在诸多分歧，但美欧双方一定都不会漠视这样的事实，那就是从一定意义上可以说，是北约在冷战期间保证了欧洲的安全，同时也使美国避免了一场与苏联之间的大规模战争。冷战结束后，北约成功地解决了发生在前南斯拉夫领土上的危机，并打赢了一场科索沃战争，这在某种程度上表明，北约依然有能力主导欧洲的安全事务，能够应对危及欧洲安全与稳定的新挑战。北约所起到的这种作用使得美欧双方都需要北约。具体地说，美欧依赖北约是基于以下几个因素： （一）德国与俄罗斯因素 德国与俄罗斯是欧洲大陆上的两个巨人，是对稳定的欧洲秩序发起挑战的主要来源。历史上只有一个置身于欧洲角逐之外的国家才能够集结经济和军事力量以防止欧洲大陆被单一国家所控制。 十九世纪这一角色由英国担当，二十世纪则由美国代替，而北约的组建则使得美国作为欧洲安全调停人的角色固定化了。一位担任北约秘书长的英国人曾经将北约联盟的职能概括为，“将美国人留在欧洲，将俄国人排除出去，将德国人踩在下面。”冷战后北约的职能则可以概括为，将美国人继续留在欧洲，与俄国人建立合作关系，使德国人进一步融入大欧洲之中。 在半个世纪的时间里，北约所创建的安全框架既使德国在日益统一的欧洲发挥出建设性作用，又使得西欧免遭苏联的进攻。冷战结束后，德国与俄罗斯未来的走向依然存在不确定的因素，对于德国来说，它究竟希望成为一个欧洲的德国，还是寻求一个德国的欧洲？ 德国的统一和强大历来令欧洲其它国家，尤其为它的近邻法国所疑惧。那些对两次世界大战的经历还心有余悸的德国人也希望美国留在欧洲。德国前总理科尔认为，在不存在一个联邦欧洲的前提下，美国的撤出或者北约的解体都会不可避免地将德国——欧洲经济最成功、人口最多、最集权的国家——推到主宰欧洲的位置上。而包括科尔在内的德国领导者们感到，这从历史上来看是不可取的。 就俄罗斯而言，它的发展前景尤为不明朗。它究竟想成为一个欧洲的国家，还是一个欧亚强国，并再一次成为一个帝国？显然，北约的存在不仅能抑制俄罗斯的野心，而且为西方与俄罗斯的合作提供了一个机制，现存的北约20国机制就说明了这个问题。在20国机制框架内，北约将与俄罗斯在反恐、防止大规模武器扩散、危机管理等方面采取一致行动。 （二）中东欧国家因素 在美国政府决策层看来，在本世纪中欧较之欧洲大陆其它地区更称得上是孕育骚乱与悲剧的温床。 欧盟国家，特别是德国也希望将冷战时期欧洲的分界线向东推进。美欧都希望以北约为载体，以东扩为途径，促进欧洲的安全与稳定。1994年1月，克林顿总统向中东欧国家领导人表示，北约的扩大不再是是否的问题，而纯粹是何时扩展和如何扩展的问题。 北约向这些国家敞开了大门，同时规定了严格的条件。由此，北约被赋予了新的使命，即维护中东欧国家稳定和促进中东欧国家走向民主。事实证明，北约在这方面确实发挥了重要作用，但这项工作还没有完成。在2002年11月的北约布拉格峰会上，北约只批准了参加北约“加入行动计划”的10个国家中7个国家的入约申请。包括地域辽阔的乌克兰和局势动荡的塞尔维亚在内，还有若干欧洲国家都游离于北约之外。这就使北约在今后一段时期仍肩负着向东扩展的使命。 北约东扩与欧盟东扩二者并行不悖，相辅相成，它们共同指向统一的欧洲这个大目标。对于美国而言，北约东扩的意义还在于，美国得以在欧洲内部建立了一个亲美阵营。通过这些北约新成员国家，美国在欧洲内部的影响正变得越来越大。这次伊拉克问题充分反应了北约东扩对于美国的价值，因为大部分东欧国家支持美国攻打伊拉克，它们与英国、意大利、几个欧盟小国一起被拉姆斯菲尔德称为“新欧洲”，而法德等反对美国动武的国家则被他称为“老欧洲”。 （三）美国全球战略因素 显而易见，北约为美国参与、主导欧洲事务提供了便利，曾担任美国五角大楼政策设计者的保罗•格布哈特指出，“在安全问题上，美国是欧共体内部各种讨论的门外汉……除非要求它参与欧洲的安全事务，否则美国就不能对欧洲施加影响。” 更进一步地说，美国是通过主导欧洲才走向全球的。 美国一向标榜美国的力量来自于同盟。正是基于这样一种认识，美国不遗余力地在全球构筑以它为中心的同盟体系，而大西洋联盟则是这一庞大的同盟体系的内核。在赢得冷战的胜利这一漫长的过程中，美欧同盟的作用功不可没。在未来构筑有利于西方的国际秩序、谋求美国在全球的霸权方面，大西洋联盟的作用显然也不可或缺。简单地说，大西洋联盟是美国全球战略的关键一环，以北约为纽带所维系的美欧同盟对于美国参与全球事务至关重要。布热津斯基曾一针见血地指出，“跨大西洋的联盟是美国最重要的全球关系。它是美国参与全球事务的跳板，使美国能够在欧亚大陆这个世界权力中心舞台扮演仲裁者的决定性角色，并且创造一个在世界所有关键的权力和影响领域中占据主导地位的联盟。” （四）欧洲一体化因素 北约还为欧洲一体化事业的顺利推进提供了安全环境。在长达半个世纪的冷战期间，美欧之间所遵循的跨大西洋安全交易就是：由欧洲推进自身的一体化，由美国保证欧洲的和平。冷战结束后，北约在抑制欧盟内部单一强国的野心，稳定欧盟的周边环境方面的作用依然不可或缺。前南斯拉夫领土上的冲突充分印证了北约在冷战后对于欧洲安全与稳定的价值。欧共体未能解决波斯尼亚危机，这使得欧洲人认识到，欧洲的安全组织永远都不能取代北约和美国对欧洲的安全贡献。科索沃战争之后，欧盟加大了推进欧洲防务一体化的步伐，原因在于，科索沃战争暴露了美欧之间巨大的军事差距。但欧盟的举措在短期内很难奏效，因为许多欧盟国家虽然嘴上谈论加强欧洲自身防务力量，但都不愿意拿出资金增加国防预算，因此，欧盟对北约的依赖状况在短期内无法改观。 特别值得注意的是，由于在是否支持美国对伊拉克动武问题上的分歧，欧洲已经发生了分裂：支持美国动武的英国、西班牙、意大利和东欧国家；坚决反对动武，被美国轻蔑地称为“老欧洲”的德国和法国。这种分裂给欧盟的未来投下了阴影。设想如果欧洲一体化进程因此受到影响而放慢，那么，北约所担负的为欧洲一体化提供和平环境的使命就将延长。 总之，正如美国前国务卿威廉•佩里在《预防性防御》一书中指出的，“北约为最终实现乔治•马歇尔所想象的一个统一于自由、和平与繁荣的欧洲提供了主要的安全框架。北约将美国固定于欧洲，这既有利于欧洲，也有利于美国。……它对其当前和未来的成员国施加稳定的影响，这是由于它们的军人学会一起制定计划，而不是彼此对抗，因而避免了整个欧洲防御的国家化。北约体现了一个成员国共同体共有的价值观和利益。” 三、北约的未来走向 对于北约未来的走向问题，众说纷纭。有人认为，北约的走向是无法预知的。还有人认为，北约会自行消亡或名存实亡，特别是在北约由于伊拉克问题而爆发危机之后，持这种观点的人更多。在这些人看来，这场危机之后，美国会倾向于抛开北约而与临时组建的同盟一起行动，就像这次美国在协防土耳其问题上遇到阻力而考虑的那样。 毫无疑问，冷战的结束削弱了北约的凝聚力和使命感，使得大西洋两岸的关系时常处于紧张与不和谐之中。但这并不意味着美欧双方已经不再看重这一持续了半个世纪之久的同盟的价值，也不意味着北约行将走向消亡或解体。正如美国国务卿鲍威尔所认为的那样：“……我不担心北约的前途. 法国使北约发生了分歧，那又怎样？北约可以适应。” 就连在伊拉克问题上敢于同美国叫板的法国总统希拉克也认为：“在中期内，即在今后50年内，大西洋两岸的关系是重要的。” 笔者认为，美欧围绕北约虽然存在分歧，但由于北约在促进欧洲的安全与稳定、欧洲一体化、美国的全球战略等方面所发挥的作用，美欧对北约的依赖仍很严重。因此，在探讨北约的前途问题时，不能只看到美欧之间的分歧，还应该看到它们对北约的倚重。北约还会在相当长的时间里继续它的使命。因为如果美国放任北约自行解体，那么美国一向所宣称的联盟的可信性就会土崩瓦解，由此可能会产生美国所担心的多米诺骨牌效应，致使美国在东亚、中东等地区的联盟体系崩溃。这对美国来说是无法想象的，对美国国家利益的影响也是无法估量的。 同时还应该看到，自9·11事件之后，美国人的安全感骤然消失。对付恐怖主义、化学、生物及核武器的威胁成为美国政府制定对外政策时首先考虑的议题。在2002年11月北约布拉格首脑会议上，美国建议组建北约反应部队，这一建议就是针对这些威胁提出来的。毋庸讳言，恐怖主义是美国长期面临的威胁。在这种威胁面前，欧洲盟友与美国的认同感最强，而北约反应部队将把这种认同感转化为实际的行动。目前，除被美国列为“邪恶轴心”的国家之外，美国自认为还受到那些无赖国家、失败国家的威胁。因此，如果美国脱离大西洋联盟，那么美国就会更孤立，处境也会更危险。 客观地说，北约所赖以依托的大西洋联盟具有广泛而深刻的基础，这一基础不仅源自于历史，而且也源自于现实，它涵盖了经贸、文化信仰、安全等方方面面。简单地说，正如罗德曼所概括的那样，“欧洲人和美国人似乎都已经吸取了这一教训，即没有双方的共同努力，它们就不能在欧洲实现重要的目标”。 综合起来，笔者认为，在可预见的未来北约将逐步演变成为一个新北约，成为一个美国参与其中的欧洲化的政治军事组织。具体地说，这一判断包括三层含义： 第一，尽管美国不会完全从北约组织中撤出，但美国对北约的参与程度会逐渐降低，而欧洲国家对北约的军费投入则将逐渐增加。这是因为：（一）美国的资源限制。冷战结束12年后，当今的美国似乎越来越像一个帝国，而不再是冷战时期那个有节制的超级大国了。帝国的特征就在于：它的触角无所不及，势力无处不在。目前的华盛顿决策者试图用武力公然声明美国具有全球霸主地位，但除了拥有高技术武器优势之外，它所依赖的财富正在逐渐减少。受资源有限的限制，美国的全球战略不可避免地会做出相应调整。由于欧洲既是美国的同盟伙伴，又相对无事。因此，美国的关注重点和战略资源从该地区转移将是十分自然的事。相应地，美国对北约的参与程度也会随之降低。（二）随着北约的扩大，它的决策与行动效率也将大大降低，美国动用北约的难度也将相应加大。如果北约不能有效地满足美国的需要，那么美国就会减少对北约的资金投入。（三）与此同时，欧洲盟友将加大对北约的军费投入，更多地承担管理其自身安全的责任。它们这样做一方面是受到来自美国的分担安全责任的压力，另一方面也是它们追求在北约内部与美国的平等伙伴关系使然。不过，要做到这一点欧洲国家政府需克服两大障碍，即欧洲长久以来形成的依赖文化和公众对增加军费的消极态度。 第二，北约仍将是一个主要负责欧洲安全的组织，只有当美欧的利益一致时，北约才有可能走出域外。从冷战后北约所参与的三次军事行动来看，除海湾战争外，无论是解决波斯尼亚危机，还是发动科索沃战争，其目的都是为了维持欧洲的安全与稳定。在波斯尼亚危机爆发四年之后，在欧盟、联合国等组织斡旋失败的情况下，美国率北约参与到对这场危机的解决中来。1995年5月，北约发动了对波黑塞族的有限空袭，同年底，结束波斯尼亚危机的代顿和平协议签署。科索沃战争是北约对非北约的欧洲国家实施军事干涉的典型战例，这场战争不仅开了北约绕过联合国而采取单边军事行动的先例，而且它还显示了大西洋联盟空前的凝聚力和北约强大的军事效力。正因为如此，当时有一种普遍的观点认为，科索沃战争将是一个转折点，自此以后，北约将走出欧洲防区之外，成为美国推行其全球霸权的工具。但后来的事态表明，下这种断言为时过早。北约在欧洲范围内成功的军事干涉和北约在阿富汗战争中的无所作为，以及在伊拉克战争中的分歧纠葛都表明，北约仍然是一个主要负责欧洲安全的组织，尽管这是一个超越传统意义上的北约防区之外的大欧洲。 当然，这种判断并不完全排斥北约在欧洲之外的军事行动，正如海湾战争所例证的那样。而且随着北约反应部队的组建，北约在域外执行反恐、维和的任务可能会增加。不管怎样，正如北约维持欧洲的稳定与安全是美欧的共同利益所在一样，北约在欧洲域外的任何行动也必须以美欧的共同利益为前提。但由于美欧存在巨大的军事差距，双方在北约问题上存在诸多分歧，以及除欧洲大陆安全之外的各种事态发展经常是构成美欧分歧的来源，因此，未来北约走出域外仍将困难重重。 第三，北约已经打开了大门，北约东扩的界限在哪里？俄罗斯是否最终会加入北约？鉴于二十世纪二三十年代国际联盟维持世界和平失败的经验，即没有将当时的强国——美国与俄国包括在内，北约作为保证欧洲稳定与安全的组织，在俄罗斯已经放弃与北约为敌的情况下，它的扩展就应该考虑将欧洲大国俄罗斯吸纳进来。查尔斯·库普钱认为，北约吸收俄罗斯加入有三点理由：第一，这是维持欧洲持久和平的一个条件；第二，防止在欧洲心脏出现灰色地带——在扩大的北约与俄罗斯之间的地带。如果波罗的海三国、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、摩尔多瓦、白俄罗斯、乌克兰等都加入了北约，就会出现孤立俄罗斯的危险。第三，将使大西洋共同体对东欧发挥更大的影响力。 北约决策层能否认同这些理由，这是北约是否向俄罗斯敞开大门的关键。 实际上，未来俄罗斯能否加入北约，不仅取决于北约，也取决于俄罗斯。俄罗斯总统普京对于俄罗斯是否愿意加入北约曾作过前后矛盾的表示，他曾发出过俄罗斯意欲加入北约的信息，也曾表示，“俄罗斯不会排队等候加入北约”。无论普京的真实意图如何，如果俄罗斯继续奉行向西方靠拢的政策，北约或许不排除吸收俄罗斯加入的可能性。因为如果俄罗斯长期被挡在北约之外，则北约的每一轮扩展都必然会使俄罗斯人经受刺激，煽动起他们的极端民族主义情绪，从而使俄罗斯再次成为破坏欧洲安全与稳定的来源。只有当俄罗斯也为北约所接纳，俄罗斯人自冷战结束以来所具有的挫败感才有可能消失，俄罗斯也才能更真心实意地融入欧洲，并履行它对于欧洲安全所承担的责任。