第二章 美国全球战略的国内社会政治基础 　　美国作为一个在政治、经济等方面权力相对分散的国家，其全球战略的制订和实行， 都是国内各个利益集团相互竞争并通过政府相互协调的结果。本章试图通过冷战后美国外 交的若干实例，分析美国外交决策过程和全球战略的实施过程。 　　 　　一、总统与对外政策 　　 　　制定美国宪法的人担心，总统权力太大会造成总统成为欧洲历史上那种"君主"，权 力过弱又会使国家的稳定面临危险，所以最后设计出了总统和国会共享权力但又互不隶属 的体制。在外交上也是这样。 　　总统在对外政策方面的权力主要体现在三个方面：条约权，战争权，以及对外交事务 的"便宜行事权"。 　　总统及其内阁是联邦政府处理对外关系问题的"唯一机构"。宪法第二章第二款规定， 总统缔结条约必须根据参议院的建议和许可，经参议院2/3议员同意。但总统有权决定谈判 问题，国会无权干预谈判过程。1789年以来，成千上万项条约呈交参议院批准，其中，仅 1%被否决，3/4的条约未作任何修改便获通过。 　　对有可能引起国会阻挠的国际协议或已经遭到国会反对的条约，总统有一套应付办法。 他可以遵守已到期的条约，也可以不经参议院批准而终止条约，还可以声明遵守未被参议 院批准的条约。例如，1999年，克林顿在在国会否决了《全面禁止核试验条约》后表示， 美国仍然遵守它作出的不进行核试验的承诺。 　　除签定条约外，总统还有其它手段如行政协定，作出国际承诺。行政协定实际上是与 条约具有相同的法律约束力的政府间协议，行政当局可以不经参议院同意，甚至不知会参 议院而缔结。与条约不同，行政协定不能超越现存法律，一位总统缔结的协定对后来的总 统也没有约束力。但实际上，行政协定与被正式批准的条约有同样的效力。越南战争结束 后，在国会或公众的主导情绪反对总统的倡议时，总统往往诉诸行政协定，造成美国与外 国政府间的行政协定大量增加。 　　有时候，美国作出的最重要的外交承诺并不是通过签定行政协定或其它书面文件，而 是通过总统讲话和声明作出。例如，1998年，克林顿访华时，针对台湾问题，作出"三不" 承诺（即不支持台湾独立，不支持"两个中国"或"一中一台"，不支持台湾加入只有主 权国家有资格加入的国际组织）。这样，既绕开了国会的反对，又表明了美国行政当局的 立场。 　　根据宪法，战争权也是由总统与国会共享的。宪法规定，总统是武装部队总司令，国 会有宣战权。但在美国历史上，总是总统在国会宣战前就已经命令部队进行战争。因此， 围绕这一问题总统和国会一直争论不休。焦点是：到底谁有权命令美国武装部队进行战斗， 以及什么样的战争需要正式宣战。例如，1999年美国为首的北约发动科索沃战争之后，一 些美国国会议员表示反对。他们反对的理由不是这场战争是不义之战或不符合美国利益， 而是克林顿没有通过国会就不宣而战。 　　在历史上，像朝鲜战争和越南战争这样大规模的战争，也是不宣而战的。肯尼迪总统 和约翰逊总统采用逐步升级的方式，把美国拖入一场旷日持久而无法取胜的战争灾难，使 国会大为不满。越战结束后，争论表面上告一段落。为避免再次陷入类似的战争，1973年， 美国国会推翻尼克松的否决，通过了《战争权力法》，表现出国会希望收回流向总统的权 力，与总统共享战争权。法案规定，总统在命令美国军队进行军事行动后的48小时内，必 须向国会报告；除非国会同意，否则，总统必须在90天内撤出美国军队。表明国会可以通 过一致决议中止军事行动。 　　战争权力法案并未使总统受到多大束缚。1980年卡特政府抢救人质行动，1983年里根 命令美军入侵格林纳达，1986年空袭利比亚，1989年布什命令美军入侵巴拿马，1999年美 国空袭南斯拉夫联邦共和国事先均未向国会报告。在对外干涉时，历届政府往往借口事态 紧急，来不及召集国会开会讨论，作出决定，而越过国会采取行动。 　　1990年8月，伊拉克入侵科威特后，布什在决定派遣美国部队前往海湾时与国会进行 了磋商。国会在"在全世界保卫民主"和"以鲜血换石油"的问题上，经过辩论，表决支 持布什派遣美国军队保卫沙特阿拉伯边界、恢复科威特政府的决定。 　　总统在对外政策方面拥有的三方面权力中，"便宜行事权"引起的总统和国会之间的 纠纷最多。 　　因为立法机关不可能预见到所有将要发生的事件并制定相应的法律，为应付这种情况， 法律规定行政部门为保护公众利益有便宜行事权。宪法的主要设计者托马斯*杰佛逊对此 表示，"对于一个好的官员来说，严格遵守宪法无疑是自己的义务，而行使便宜行事权， 保护面临危险时的祖国，也是他的义务。谨小慎微地拘泥于法律会误国，国家亡了，宪法 还有可能得到保护吗？这不仅会丧失法律本身，而且会失去自由、财产。"林肯则说，"宪 法规定保护生命和身体安全，但我们通常为了保护生命而舍去肢体，从来不会为了保护肢 体而舍去生命。" 　　"便宜行事权"本身模糊而宽泛的规定，为总统为实施对外政策而采取范围广泛的行 动提供了基础。 　　在总统行使这方面的权力时，会遇到三种情况。第一，总统采取的行动符合宪法与国 会的授权。这就是说，总统根据宪法、国会宣战、已被批准的条约、公共法或其它的国会 立法，行使赋予总统的权力。在这种情况下，总统的权力是最大的，因为这包括他自己拥 有的权力和国会授予的全部权力。第二，总统采取的行动与国会的愿望不一致，在签署或 挫败立法时，总统的立场与国会相反或不一致。在这种情况下，总统的权力最小。他所能 依赖的权力只有宪法赋予的权力。第三种情况是居于前两种情况之间的"灰色区域"，即 总统在国会既未同意也未拒绝授权的情况下采取行动。在这样的情况下，总统和国会之间 的权力分配是不确定的，双方各执一词，最难确定谁拥有什么样的宪法权力，双方因此有 可能进行争夺。 　　纵向看，在美国历史上，总统与国会的关系是随政治环境的变化而互动的，相互间的 关系的变化有一定的周期性。在国家处于危机时刻，或面临外部威胁特别是战争时期，为 迅速采取行动，国会往往授予或默认总统的便宜行事权，总统在对外政策方面的权力会大 大加强。而当危机减退，国家处于和平时期，总统权力得以扩大的条件消失，正常的政治 环境使国会希望重新确立自己在对外政策方面的宪法权威，权力转而又向国会倾斜，总统 在对外政策方面行使权力的能力受到较大限制。 　　横向看，在事关国家安全等"高度政治"方面，总统权力较大，而在与国家安危不直 接相关的贸易、移民、环境等"低度政治"上，国会的参与程度和影响力高。这种双方关 系互动的特点可以概括为和平时期的"兄弟阋于墙"，国会与总统争夺外交主导权。危机 时刻"外御其侮"，国会与总统合作。 　　当国内问题与国际问题同时发生的时候，国会既想制约总统，又不愿破坏举国一致的 外交行动，这种矛盾的表现是非常滑稽的。就在共和党人控制的众议院利用克林顿与莱文 斯基的丑闻，穷追猛打，准备对他进行弹劾之际，克林顿以伊拉克拒绝在武器核查问题上 与联合国合作为由，于1998年12月17日命令美国空军轰炸伊拉克。一些共和党议员对这 次袭击发生的时间感到气愤，但他们同时又都认为国内危机必须服从外交政策。 　　已经当选尚未上任的众议院议长、来自路易斯安那州的众议员罗伯特*利文斯顿呼吁 共和党人和民主党人"现在来支持我们已经部署的军队"。共和党议员们进行了激烈的思 想斗争：当炸弹落下来的时候，他们呼吁支持美国军队和总统，同时又对这次袭击发动的 时机干扰了众议院就弹劾问题进行表决表示愤怒。利文斯顿先是呼吁全国为美国军队祈祷， 接着又许诺说，"具有历史意义的"弹劾表决将只是推迟几天而已。 　　亚利桑那州共和党参议员、参议院军事委员会成员约翰*麦凯恩也表达了这种矛盾心 理。他说："显然，将会有一些人对他的动机和时机的选择表示怀疑。但是他将会得到巨 大的支持，因为非常明显，萨达姆*侯赛因既没有满足国际武器核查人员的要求，又没有 与他们合作。"佛罗里达州共和党众议员马克*福利说，对总统动机所持的怀疑态度是不 健康的。他说："这些持怀疑态度的人需要退一步想想我们的军队已经在那里了。"纽约 州共和党众议员舍伍德*贝勒特既表示投票赞成弹劾，又说："我的确认为，在敏感的外 交政策问题上，党派偏见会悬崖勒马。" 　　但是，许多共和党人指责总统总是在他政治上处于困境的时候轰炸无赖国家或恐怖分 子，以转移公众对他的丑闻的注意力。亚拉巴马州共和党众议员斯潘塞*巴屈斯说，克林 顿根本没有达到他的军事目的，只是"在苏丹摧毁了一家药店，在阿富汗摧毁了两头骆驼"。 　　参议院共和党领袖洛特对空袭进行了批评，但他的理由只是认为空袭不起作用，认为 政府应该采取更加大胆的步骤来推翻萨达姆*侯赛因。对于洛特的言行，参议院外交委员 会高级民主党人、来自特拉华州的参议员小约瑟夫*拜登进行了尖锐批评，说这违反了一 项一旦美国军队处在战斗之中就支持总统的外交政策的未成文的规定。 　　冷战期间，苏联对美国国家安全构成最大威胁。外部威胁的存在，加强了美国国内的 凝聚力，政府各部门和公众在与苏联抗衡的旗帜下，形成举国一致支持总统的冷战政策的 局面。在外交决策中，总统的权力大大加强，以总统为首的国家安全机构主导着对外政策， 当时，由于维护国家安全是全社会的共识，国会不能为争取本身的权力而冒天下之大不韪， 搅乱反苏反共的大局；而且大多数议员也愿意与总统保持一致，对于总统提出的有关外交 政策的建议，国会在多数情况下予以批准。总统甚至无须同国会磋商或不经国会同意，便 可以独自作出有关国家安全问题的决定。国会实际上放弃了宪法赋予它的外交上的部分权 力，对总统的对外政策持默认态度，它的作用在很大程度上仅仅是"使总统的决定合法化"。 当时，由于总统在外交和内政方面发挥的作用、能力、权力以及成功率迥然不同，有人提 出美国在内政和外交上实际上有"两个总统职位"。 　　总统权力的加强和国会地位的下降，使外交政策上的权力制衡机制形同虚设。1964年 8月，当林登*约翰逊总统向国会提出扩大越南战争的决议草案后，国会议员未经认真辩论， 就以惊人的一致通过了"东京湾决议"。众议院416票赞成，0票反对；参议院88票赞成， 2票反对。约翰逊获得了进行战争的全权。 　　冷战结束后，由于最严重的外部威胁消失，国际经济等问题的重要性上升，内政与外 交政策密切交织在一起，总统在外交领域的强有力的权力受到质疑。国会试图夺回以前"流 失"的权力，总统的外交倡议和内政倡议在国会中获得的支持的差别缩小，"两个总统" 的印象开始模糊了。但总统仍然在外交事务上发挥着重要影响。国会可以阻止总统的计划， 但没有总统的主导行动，美国的对外政策就会陷入停滞。 　　 二、 外交决策部门与对外政策 　　 1． 国家安全委员会 　　 　　为适应冷战时期同苏联对抗的需要，美国于1947年建立了国家安全委员会制度。1953 年艾森豪威尔任总统时设立国家安全事务特别助理。尼克松时期改为国家安全事务助理。 这一职务的任务是协调和统筹对外政策的实施，与国务卿相互配合，协助总统规划和制定 长期的国家安全政策。但对其职责并没有明确的法律规定。由于他是总统的私人顾问，对 总统更为了解，也更为忠诚，因而成为总统的心腹之人，成为总统推行对外政策的得力助 手。尼克松总统任职期间，对这一职位最为重视。尼克松几乎每天都要与当时的国家安全 事务助理基辛格磋商。国家安全事务助理成为在军事和外交方面仅次于总统的官员。 　　国家安全事务助理与国务卿的职责范围有很多重合之处，表面上，二者有分工，国务 卿是总统的首席对外政策顾问，国家安全事务助理是政策协调者。但双方经常发生矛盾。 布什时期，较好地协调了二者的关系，国务卿詹姆斯*贝克、国家安全事务助理布兰特*斯 考布罗夫特同国防部长迪克*切尼共同组成总统的核心圈子。克林顿第一任期，更多地倚 重国家安全事务助理安东尼*莱克调解北爱尔兰和平进程、出兵海地、协调对华政策，而 国务卿克里斯托弗被认为是在"试读"。但克林顿第二任期，又更重视国务卿，玛德琳*奥 尔布赖特成为总统重大决策如科索沃政策的核心人物。 　　 2． 国务院 　　 　　国务院是联邦政府专门负责对外政策的部门，协助总统规划、制定和实施对外政策。 1994年，美国国务院有雇员26500人（其中16000人驻国外）。国务院有一些国家安全委 员会所不具备的优势。前者作为总统的私人办事机构，虽有不受官僚程序约束、办事果断 的优势，但政策缺乏连贯性和一致性，而且容易制定出大而无当、不切实际的政策。国务 院弥补了这一缺陷。 　　但国务院也有它的弱点。机构臃肿，效率低下，官僚作风，因循守旧，不适应全球化、 信息时代、经济外交化的要求。因此，它在冷战后遭到国会的不断抨击，国会一度提出重 组国务院、大量压缩其经费的议案。 　　 　　3．国防部及其他机构 　　 　　国防部又称五角大楼，是联邦政府主管全部武装力量的军事机构。冷战期间，美国的 国家安全主要是军事安全，国防部因此地位格外重要，国务院也要与之相配合。冷战结束 后，同大国的军事对峙消失。外交同军事的关系面临调整，国务院同国防部的矛盾越来越 多。国会也不断指责国防部是"花钱机器"，后者则一再为维护自己的预算而辩解。从1998 年开始国防预算增加，1999年的科索沃战争更使军事问题突出，国防部再度受到重视。 　　除了人们习以为常的涉外部门如国务院、国家安全委员会、国防部、中央情报局外， 还有许多部门对外交政策的制订和实施产生影响。随着冷战后对外政策范围的扩大，影响 政策的部门也相应增加。财政部关心外国经济问题对美元价格的影响，农业部关心对外援 助和谷物出口，贸易代表办公室希望为增进外贸而协调各部门的对外政策，商业部要推行 经济外交，能源部要开展同其他国家的能源合作特别是原子能开发合作，国际开发署负责 监督实施对外经济援助和经济发展政策，美国新闻署致力于在海外扩展美国的文化影响和 新闻、出版、教育工作，克林顿时期新建立的国家经济委员会则致力于消除外交、经济和 国内政策的相互损害。因此，冷战后内政和外交部门越来越难以区分了。 　　总统的对外政策需要联邦行政部门去推行，不同的部门有不同的利益目标，因此，总 统对外政策的形成，必须建立在各部门的协调一致的基础上。 　　 三、 国会与外交 　　 　　宪法在赋予总统对外政策方面的权力的同时，也赋予了国会在对外政策方面的权力。 国会在国家安全和福利、国际贸易以及为实施外交行动拨款方面拥有权力。国会有宣布战 争、缔结条约、招募军队并提供军需，明确和惩罚违反国际法罪的权力。此外，国会还有 权制定为实施上述权力所必需的适当法律。 　　缔约权和外交官员任命权，是由国会与总统共享的。总统有权谈判缔结条约，但必须 由国会（参议院）提供建议和同意。总统有权任命大使，但必须根据国会的建议和同意。 　　由于没有明确的权限划分，共享权力的国会和总统经常发生冲突。例如，国会有制定 国际贸易法（如贸易或关税政策）的责任，而总统可以决定如何实施这些法律。国会有权 宣战，但总统有权不宣而战。总统可以宣布对一个国家的政策或呼吁建立新的武器系统， 国会则可以对这些行动提供或拒绝提供拨款。宪法有意使国会和总统间相互制衡，但这种 在外交政策上模糊的分权体制却使国会和总统一直存在隔阂和争斗，使美国历史上不断出 现国会和总统在外交决策方面的冲突。 　　国会自身的改革提高了国会参与对外政策决策的能力。50-60年代，国会主要是通过其 下设的委员会开展工作，每个委员会负责若干方面的政策问题，少数资深议员掌握着国会 实权，主持大多数重要委员会的工作。70年代后，国会改革了议事规则。委员会、特别是 委员会主席的权力被削弱。委员会主席的任命由资历制改为可由多数党团会议选举，每个 委员会将事务和成员进一步细分为若干个小组委员会。提交委员会的议案，必须首先由小 组委员会审议，未获通过的议案一般不再提交委员会讨论。小组委员会主席由委员会多数 党成员选举产生，分别由不同的人担任。这样，国会的权力从委员会和委员会主席转移到 小组委员会、小组委员会主席身上。小组委员会的增加和权力的扩大，使国会的权力中心 增加，造成国会内部权力的分散。目前，在对外政策问题上，外交、军事、情报、预算、 国际经济、移民等委员会及其小组委员会发挥着举足轻重的作用。 　　改革还带来了国会工作的公开化。小组委员会和委员会的大多数会议都向公众开放（除 非其成员在公开会议上投票，决定某些会议应秘密举行），每位议员必须在某一问题上公 开表明自己的立场。这样，委员会、小组委员会、议员被置于公众和传媒监督之下。 　　立法需要专门知识。合理的外交决策必须建立在独立和充分掌握信息的基础上。改革 后，国会的专业人员不断增加，每个议员都有一批助手，有的多达数十人。为了辅助国会 的工作，国会拥有庞大的咨询机构。总调查局雇佣20000名工作人员，是国会最大的调查 机构。国会服务局为国会委员会和议员提供对重大问题的研究和分析报告。技术鉴定局就 技术问题提供专业化知识，国会预算局就财政和预算问题提供咨询和判断。庞大的辅助机 构和专业队伍，为国会开展工作，在对外政策上发挥作用提供了便利。 　　目前，国会对对外政策的制约，突出表现在四个方面。 　　 　　拨款权与立法权 　　拨款权和立法权是国会能够影响对外政策的最有力手段。 　　对外政策特别是外援政策必须以财政为后盾，在国会批准拨款后才能够有效实施。国 会可以通过其在对外拨款问题上的权力影响对外政策。 　　1990年，国会中的民主党人指责布什没有充分利用苏联的政治变动，要求制定向苏联 提供援助的法案。由于共和党人支持布什的政策，议案未获通过。1991年，在苏联发生了 "八月政变"后，国会再次出现援助苏联的呼声，11月底，在两党议员的共同支持下，国 会通过了一项向苏联提供5亿美元援助的法案，布什不得不予以签署。 　　1995年5月，美国参议院对外关系委员会主席、以保守著称的共和党参议员赫尔姆斯 抛出了一项全面削减美国外交经费的议案，几乎与此同时，众议院国际关系委员会主席吉 尔曼也提出了类似的提案。这两项议案都提出：从当年起，将美国的外交经费每年递减约 10%；撤销与美国外交、外援和外宣有关的美国新闻署、国际开发署及军备控制和裁军署， 仅将这三大署中极少数的机构和人员并入国务院；对美国外交的主要机构国务院进行全面 精简。 　　围绕是否削减美国外交经费的问题，美国国会和克林顿政府进行了一场激烈的争论。 由共和党人控制的国会参众两院外交委员会坚持要对包括外援、外宣和外事在内的整个外 交经费进行大刀阔斧的削减。赫尔姆斯强调，大力削减美国外交经费有助于减少联邦政府 的预算赤字，减轻纳税人的负担，并促使美国外交服务机构的运作更加有效。他认为，几 十年来，美国政府的外交机构庞大臃肿，对外援助名目繁多、数额过多，但没有真正起到 作用，必须动大手术进行机构精简和经费削减。 　　克林顿政府则极力要求保持目前的外交经费水平，只同意作适当或局部的调整。克林 顿政府认为，大幅度削减外交经费会影响外交部门的具体运作，不利于维护美国在世界事 务中的"领导地位"。国务卿克里斯托弗在国会作证时，对削减外交经费进行了猛烈抨击， 称这是一种"导致美国走向孤立主义的做法"，会"损害美国的民族利益"，并导致美国 的外交机构残缺不全。克里斯托弗强烈要求参众两院外委会撤销或至少修改这两项议案。 克林顿指责这两项议案是近50年来美国国会提出的"最孤立主义的"外交方案，是一种"目 光短浅的政策"，将严重影响美国"在面临安全威胁时作出迅速、有效的反应能力"。参 众两院外交委员会不顾克林顿政府的强烈反对，相继通过了上述提案。 　　这两项议案不仅要求大力削减美国的外交经费，而且对美国政府的外交、外援政策设 置了不少框框，譬如，决议案规定：今后凡是对与恐怖主义国家及活动有牵连的国家和地 区，美国一律不得提供任何援助；美国政府不得遣返来自古巴等国的要求政治或计划生育 避难的难民。这两项议案的鲜明特点是：主张美国奉行保守的外交政策；强调以美国为中 心，在政治和意识形态上加大对别国的干预程度，对与美在意识形态上不一致的国家进行 刁难。但是，这两项议案最终遭到了总统的否决。 　　1997年11月，众院以333票对76票的表决结果通过1998财政年度外援法，参院也 以口头表决的形式予以通过。外援法提出的预算共130亿美元，其中包括计划生育基金3.85 亿美元、对中东援助54亿美元、对前苏联加盟共和国援助7.7亿美元等。此前，克林顿曾 要求批准向国际货币基金组织拨款35亿美元，用于援助解决东南亚货币危机，并要求拨款 9.26亿美元，用于缴纳美国拖欠的联合国会费。但由于共和党的竭力反对，这两项内容没 能写入外援法。法案遭到白宫的批评。白宫认为，外援法没有履行美国对联合国的承诺。 在美国积极争取联合国其他会员国支持其对伊拉克采取行动的时候，国会通过这样的法案 尤其"不合时宜"，是"地地道道的愚蠢行为"。 　　1998年美国拖欠联合国的会费到目前为止已经达到15亿美元，如果继续拖而不缴， 美国有可能失去在联合国大会的表决权。在行政当局的一再要求下，4月美国国会装模做样 地通过了一项关于补缴联合国会费的议案，规定美国将从1998年到2000年的3年内，向 联合国补缴8.19亿美元的会费，但法案禁止美国向任何主张通过堕胎实行计划生育的外国 组织提供援助。白宫认为，计划生育问题应该单独解决，不应让它来妨碍对美国外交政策 至关重要的一项法案的实施。由于国会将有争议的计划生育问题纳入补缴联合国会费案， 克林顿总统"别无选择"，只有否决这一法案。 　　亚洲金融危机爆发后，国际货币基金组织向韩国、泰国和印度尼西亚等国承诺了1000 多亿美元的贷款援助，1998年该基金可支配的资金不到100亿美元。俄罗斯的经济危机以 及拉美股市动荡发生后，要求国际货币基金组织增加新资金的呼声日益高涨。克林顿要求 国会批准向国际货币基金组织注资180亿美元，以防止经济危机波及到拉美地区。9月众议 院仅同意向资金短缺的国际货币基金组织提供35亿美元的新资金，这同克林顿政府一直要 求并得到了参议院赞同的180亿美元目标相差甚远。 　　1999年5月美国众议院国家安全委员会通过一项条款，禁止克林顿政府在从当年10 月开始的下一财政年度里将国防预算资金用于对南斯拉夫的战争。共和党议员强调，他们 这样做是为了收回国会对外宣战的决策权，美国轰炸南斯拉夫是战争行为，应经国会批准。 　　1999年10月美国众议院通过2000财政年度援外法案。总拨款金额为126.2亿美元， 比克林顿要求的少了近20亿美元。克林顿要求免除债务国1.2亿美元的债务，但法案只批 准了3300万。法案还削减了为协助实施巴勒斯坦和以色列的怀伊协议所提供的5亿美元资 金等援外款项。这项法案是经过参众两院协商后达成的，所以也会得到参院的批准。克林 顿表示，该法案所提供的资金远远不够，他将予以否决。 　　除利用拨款权控制行政当局的对外政策外，国会还利用自己所掌握的立法权迫使总统 执行国会的政策。1996年，为打击美国所憎恶的古巴、伊朗、利比亚等国家，美国国会以 压倒多数通过了赫尔姆斯-伯顿法（参议院74票赞成，22票反对；92%的共和党人和60% 的民主党人反对。众议院336票赞成，86票反对；98%的共和党人和57%的民主党人支持）， 规定惩罚古巴以及与古巴做生意的国家。根据该法案，美国的很多友好国家或盟国都将受 到制裁。尽管克林顿持反对态度，但面对国会的强烈情绪，预计即使否决也不可能成功， 因此，他被迫签署了该法案。但为避免刺激加拿大、欧洲盟国和拉美诸国，克林顿政府一 再推迟实施这一法案，实际上已将其束之高阁。 　　1999年10月26日，美国众议院国际关系委员会通过了《加强台湾安全法案》。根据 该法案，美国将与台湾加强军事交流活动，增加为台培训高级军官的数量，双方军队之间 将建立直接联系。这项法案还将在美国众议院和参议院全体会议上进行表决。对此，白宫 明确表示，"这项法案是不能接受的"，因为"它的内容会破坏该地区的稳定并损害我们 的政策"。 　　国会还可以通过立法程序影响对外政策。立法程序的复杂性使国会议员能够在决策中 发挥相当重要的影响。由于国会的权力分散，要使一项提案成为法律，必须在两院及其下 设的委员会和小组委员会等表决的每一阶段都拥有多数。为形成多数，需要通过做政治交 易、建立私人关系、协商、游说、讨价还价、施加压力、妥协等种种手段。国会政治的这 种复杂性，造成立法的困难，由此使国会在对外政策上发挥作用。为使国会通过一项对外 政策立法，总统必须同"535个总统般的议员打交道"。所以有人说，在美国，要挫败一项 立法是很容易的，但要通过一项立法则是非常困难的。 　　 　　审查权 　　根据宪法国会有确保总统"忠实履行法律"的权力的规定，国会有权对总统的对外政 策进行审查。海湾战争期间，国会依据审查权发挥了重要作用。1990年8月，伊拉克吞并 科威特，布什政府决定进行军事干预。布什先是以阻止伊拉克扩张为由，命令10万美国部 队进驻沙特阿拉伯，保护其免遭侵略。行政当局的决定得到国会和公众的广泛拥护。但到 11月，当布什宣布，将驻沙特部队增加到40万人，美国的目标是将伊拉克军队赶出科威特 时，美国国内出现了反对为别国流血的呼声。部分国会议员依据审查权，开始对布什的伊 拉克政策进行调查。12月前后，参议院军事委员会在主席萨姆*纳恩主持下举行听证会， 审查布什的政策。在听证会上作证的大多数人，包括前国防部长和参谋长联席会议主席在 内，都反对政府的军事干预政策。1月15日，国会就布什授权总统使用武力打击伊拉克的 请求进行表决，众议院以250票对180票，参议院以52票对47票，最终同意布什的请求。 　　1999年3月，美国众议院不顾克林顿政府的反对，就美国是否出兵科索沃一事进行辩 论。在众院决定辩论的前一天，国务卿奥尔布赖特警告国会的辩论将会给政府在科索沃问 题上所作的努力带来麻烦。克林顿总统也发出警告，说这只会"鼓励任何一方反对和平进 程"。但众院对此置之不理，决定辩论和投票如期进行。主持这次辩论的众院议长哈斯特 尔特说，他作为议长的职责就是让所有的人都有机会就出兵一事公开发表意见。 　　一些反对出兵的议员指出，美国出兵科索沃纯属"考虑不周"，是外交方面的"坏想 法"，似乎不会达到美国所希望的"结果"。一些议员则指责辩论本身缺乏"高度责任感"， 认为正当政府在寻求"和平解决科索沃冲突"的关键时刻，根本不应进行辩论。 　　众院在进行了长达数小时的辩论之后进行投票，首先以237票对178票否决了共和党 议员福勒提出的反对出兵的建议。接着又以219票对191票的多数通过了一项决议，支持 政府在必要的时候出兵参加北约的维和行动。 　　但这项决议案附加了许多限制，其中包括要求克林顿总统向国会报告驻兵需要多长时 间、费用多大、是否会影响全局性的军事行动等等。虽然众院通过的这一决议案对克林顿 政府在科索沃问题上的行动没有约束力，但辩论本身在某种程度上却影响了克林顿对南斯 拉夫的干预政策。 　　如果把1964年国会就"东京湾决议"进行的表决同海湾战争前国会的表决、在科索沃 问题上的表决相比较，可以看出两个时代的差别。前者反映出冷战时期，在战争问题上， 国会压倒性地支持总统。后者则表明国会在外交上对总统的制约增加了。在授权总统动武 的决议上，赞成票与反对票接近，存在相当大的反对意见。只是后来由于军事上的迅速全 面获胜，国会的批评才慢慢销声匿迹。 　　 　　建议权与批准权 　　参议院有权对总统任命的高级官员、驻外使节或签定的条约提出建议或予以批准。对 于总统提名的人选，参议院外交委员会首先要举行听证会，对被提名人的资格和政见进行 审查，在外交委员会讨论之后，交参议院讨论，提出建议或批准。布什任总统时，提名约 翰*托尔为国防部长，被参议院否决（托尔当年曾积极反对越战）。克林顿时期，在当时 民主党人占多数的情况下，由于共和党人的反对，参议院否决了克林顿对萨姆*布朗担任 美国驻欧洲安全与合作会议大使的提名。克林顿提名罗伯特*帕斯特为美国驻巴拿马大使， 也由于共和党人的反对而未能如愿（帕斯特在卡特政府时期主张归还巴拿马运河并参与运 河条约谈判）。 　　依照宪法规定，总统与外国政府缔结的条约必须经参议院2/3多数通过，而且通过修 改正文或附加保留条款，参议院也能够改变条约的部分内容。另外，虽然国会无权干预谈 判进程，但国会可以通过立法委员会听证会和与行政部门官员私下的会议，或通过官方的 "观察团"的形式发挥作用。有两党参议员参加的"观察团"前往日内瓦等地会见直接参 加谈判的美国官员，并在谈判进行时提出建议。在关税和贸易总协定和世界贸易组织谈判 中，就采取了这种办法。 　　针对总统通过缔结行政协定绕过国会批准的做法，国会曾试图予以限制。1972年，国 会通过了克里福德*凯斯等人提出的一项提案，要求国务卿在美国与外国政府缔结的协定 生效的六十天之内，将协定文本交国会。虽然法案的通过没有使国会在缔结协定中发挥作 用，也未给予国会在协定缔结后改变协定的权力，但法案使任何法案都无法向国会隐瞒。 　　1997年9月，美国国会和总统围绕贸易协定"高速路"进行了激烈争斗。所谓贸易协 定"高速路"，就是美国国会授予总统同外国政府谈判并签订贸易协定的权力，而国会对 总统签订的贸易协定必须迅速予以批准或者否决，但不能对协议的条款进行修改。实际上， 从70年代以来，美国总统一直拥有这一授权。但在北美自由贸易协定1993年签署后不久， 国会在克林顿的这一权力到期以后未再授权，争斗即由此而来。克林顿加强攻势争取重新 获得授权的主要目的是为了推行他的对外贸易战略，加快扩大同亚洲和拉美这两个经济发 展最快的地区的经贸关系，同欧洲争夺世界贸易市场，以增加出口来带动美国经济的持续 发展。 　　但是，克林顿的要求遭到国会民主党和共和党两方面的反对。其中争论最大的一点就 是，北美自由贸易协定并未带动美国的出口型就业大幅度增加，违背了政府的初衷。据美 国政府估计，对拉美的出口增加仅使美国增加就业10多万人，与全国在此期间增加就业 1000万人相比微不足道。有的研究结果甚至认为，该协定仅使美国净增就业不到3000人。 同时，由于不少美国公司迁向劳动力成本低的国家生产，不但使许多美国工人因此失业， 而且使美国的贸易逆差急剧增加。因此，美国国会一些民主党人提出，若想恢复总统的贸 易协定"高速路"授权，应在有关法律中加上"必须在贸易协定中规定伙伴国最低工资标 准和环境保护"等内容，以保护美国的就业。共和党人则提出，他们只想讨论与贸易有关 的减少关税壁垒等问题，对于与贸易协定无直接关系的劳动力成本和环境问题没有兴趣。 贸易"高速路"授权问题限制了克林顿政府贸易战略的推行。 　　最近美国国会对对核禁试条约的否决，突出反映了国会在条约批准上的权力。核禁试 条约1996年由联合国大会通过，迄今已有154个国家签署。但该条约需要所有44个裁军 谈判会议成员国的批准方能生效，而目前仅有21个会议成员国批准了该条约。1999年10 月美国参议院否决了批准《全面禁止核试验条约》的决议案，成为迄今第一个拒绝批准核 禁试条约的签约国家。 　　在参议院占多数派的共和党反对核禁试条约的理由有二。一是共和党认为，核禁试条 约本身存在缺陷，缺少执行条约的机制，无法保证进行有效核查。二是美国仍需要进行核 试验，签署条约将会削弱美国确保核武器可靠性与安全性的能力，影响美国的核威慑政策。 民主党及克林顿政府认为美国拥有高新技术，能够在不进行核试验的情况下确保核武器的 可靠性与安全性，同共和党的思想与保持美国核力量绝对优势的主张完全背道而驰。 　　防止武器扩散是美国重要的安全政策之一，参院否决核禁试条约将影响美国在推行这 一政策方面的能力，此事在美国乃至全球引起强烈反响。这是半个世纪以来美参院首次拒 绝接受一项军控条约。这使克林顿在外交政策上遭受到一次严重挫折。对美国的外交政策 和国际禁核进程将产生负面影响。 　　克林顿当局费尽周折，经历无数次艰难谈判，利用提供经济利益、施加政治压力和军 事威胁等手段，才与其他国家达成的全面禁止核试验条约。到头来被参议院轻易地予以否 决，国会的立法作用由此可见一斑。 　　 　　战争权 　　宪法规定只有国会拥有宣战权，但在涉及战争问题时，总统的权力会大大扩大。美国 历史上，总统宣战的次数远比国会多。即使在1973年通过了《战争权力法》以来，国会对 于总统向海外调派部队或发动军事行动，也一直听之任之。美国总统在涉及战争权力法案 的情况下，进行对外干涉20多次，解救伊朗人质、空袭利比亚、出兵格林纳达和巴拿马、 在海湾集结50万军队，空袭伊拉克、轰炸南斯拉夫，都要么事先未经国会认可，要么国会 事后予以默认。从这些事实看，战争权力法案几乎没有限制总统的战争决策权。 　　但《战争权力法》的影响是潜在的。在总统决定对外干涉的初期，面对举国一致的支 持，国会不可能明确表示反对，不敢承担损害国家利益的责任。它需要经过一段时间，证 明军事干涉的成败得到证明后，再起而反对。它对美国对外进行长期军事干涉，还是起着 一种制约作用。例如，1999年美国开始轰炸南斯拉夫后，26名国会议员向美国联邦地区法 院控告克林顿总统"违反宪法"，并要求美国立即停止针对南斯拉夫的军事行动。作为原 告的26名议员认为，宪法没有赋予美国总统对外宣布战争的权利，只有国会有权对外宣战。 因此，美国对南斯拉夫的战争行为是非法的。 　　所以，冷战期间与冷战之后总统不宣而战的做法看似变化不大，但这种做法的基础已 受到大大削弱。 　　此外，国会还可以通过决议，象征性地表明自己的态度。这种决议虽然不具约束力， 但足以给总统造成很大压力，迫使其与国会保持一致。1995年，国会通过决议，赞成邀请 台湾领导人李登辉访美，并提出具体落实办法。压力之下，克林顿政府改变了先前向中国 方面作出的不会向李登辉发放访美签证的承诺，正式同意李登辉以私人身份访美。 　　冷战结束后，国会对外交政策的影响加强，它也希望发挥自己的影响。但国会的影响 是有一定限度的。内部分歧使国会难以达成具体的一致，535名议员意见千差万别，要达成 共识是非常困难的。1992年，国会对波黑问题反应强烈，但争论的结果，仅仅是通过了一 项没有约束力的声明，支持联合国在必要情况下使用武力。1993年，国会讨论对外援助授 权法。众议院通过了一项议案。但在参议院，民主党人支持总统，共和党人希望限制总统， 党派纷争使参议院没能作出相应反应。国会本身的机制限制了它进一步影响外交政策的能 力。 　　国会地位的上升，使总统在对外政策上的决策权受到越来越多的制约。一方面，这种 制约是被动的，是对总统政策作出反应，这种"反应性"的制约多集中于对外政策的具体 问题或具体方面，而总统掌握着制定政策的主导权，如果总统没有积极的作为和明确的目 标，国会也就无从作出反应。因此，在对外政策上，没有总统的主导，国会无法独立地发 挥作用。另一方面，国会的反应虽然经常是象征性的，但这不是说没有实际作用，而是说 国会通过这些举动表明自己的姿态，以向总统"吹风"，对总统提出告戒。这样，在总统 形成自己的政策之前，已潜在地受到国会意志的影响。就这一点来说，国会潜在地参与了 总统对外政策的制定。 　　在外交决策上，如果涉及战争问题，总统仍可以施加较大影响。总统对美国驻外军事 力量的使用、调遣，仍有举足轻重的权力。但如果双方争执的问题不是关于使用武力，国 会就会起到积极的制约作用，在制定政策时发挥显著的影响。再具体一点说，如果对外政 策问题急迫，则总统的影响大，国会的影响小；如果涉及的问题持续时间长，国会就能够 发挥较大影响。 　　国会与总统的关系表面上是相互矛盾的。在总统看来，国会是其推行对外政策碍手碍 脚的麻烦，而国会则认为自己是依法行事，防止总统滥用职权。双方间这种"剪不断，理 还乱"的关系，其实正是美国分权"民主"体制在对外政策上的反映。另一方面，总统代 表的行政当局同国会也存在着"演双簧"的情况，有的唱"白脸"，有的唱"红脸"，相 互之间"小骂大帮忙"，共同维护美国利益，推进美国价值观。 　　 　　四.党派与外交 　　 　　美国对外政策中的重大决定往往是在危机发生后，在秘密状态中迅速作出决策而产生 的，或是根据只有极少数官员才知道的绝密情报作出的。几乎没有机会与反对党甚至来不 及与本党的许多人磋商。当公之于众后，执政党几乎肯定要捍卫，因为对总统不支持实际 意味着反对本党领导人，造成本党的分裂和在全国的失败。这就是美国政客所谓的"分歧 必须在河边停止"的意思。因此，为了本党的胜利就要为本党歌功颂德。而在野党由于从 中没有得到任何政治好处，它自然要想方设法攻击这些政策，以此羞辱执政党。 　　冷战后，在外交问题上，美国也存在着党派划线的现象。为了挫败寻求连任的民主党 总统，以在下一次竞选中获胜，外交政策成为国会中共和党人利用的工具。 　　1995年，党派纷争引发国会特别是以共和党人杰西*赫尔姆斯为首的参议院对外关系 委员会与行政当局的长期斗争。引起争论的是国务院授权议案。赫尔姆斯提出，撤消裁军 与军控署、美国新闻署和国际开发署，将它们全部并入国务院，试图以此重新调整外交政 策机构。这一建议立即遭到行政当局的强烈反对。争执中，对外关系委员会中断正常事务 达四个月之久，批准条约以及认可总统提名的对外政策官员的工作也受到影响。 　　1996年3月中旬，共和党人积极支持的议案最后文本提交众议院表决，结果以226票 赞成，172票反对通过。投票突出反映了党派分歧，共和党人217票赞成，6票反对；民主 党人9票赞成，165票反对。3月底参议院的表决更具党派色彩，52票赞成，44票反对。 共和党人全部投了赞成票，民主党人全部投了反对票。最后文本规定取消赫尔姆斯最初提 出撤消的三个机构中的一个。 　　行政当局认为，国会的做法是不合适的，侵犯了总统的权力。4月中旬，克林顿否决 了这一议案。众议院共和党人在明知不可能成功的情况下，仍然作出了推翻总统否决的努 力。1996年4月30日，众议院围绕是否推翻总统否决进行投票，结果以234：188票未获 成功，距2/3多数还差48票。投票中，党派营垒分明，共和党议员赞成推翻总统否决的229 人，3票反对；民主党人5票赞成，184票反对。 　　国务院拨款议案也反映了党派争端，克林顿为1996年提出的拨款建议（含商业部、司 法部）为4.45亿美元。为限制美国参与联合国组织的维和行动，国会最初将预算削减到2.25 亿美元，克林顿于1995年12月予以否决。国务院拨款议案与1995年未获通过的其它拨款 议案一起构成1996财政年度综合拨款议案，于1996年4月经国会通过和克林顿签署生效。 此时，1996财年已过了一多半，国务院获得的预算比1995年的90%多一点，维和费用被大 量削减。 　　《禁止化学武器公约》是1992年11月由第47届联大通过，第二年1月开始签署。截 至1997年，已有161个国家在条约上签字，70个国家的立法机构已经予以批准，条约将于 1997年4月29日生效。如果美国不在公约生效之前予以批准，美国将失去参与制定执行公 约规则的机会，美国的化工工业也会受到贸易限制，从而损害美国的经济和安全利益。1997 年4月，围绕《禁止化学武器公约》的批准问题，克林顿政府和共和党控制的国会展开了 一场紧张的较量。一方请求批准，一方极力阻挡。这是克林顿总统第二任期开始以来，民 主、共和两党之间的一次重要斗争。 　　美国是最早参与该公约谈判的国家之一，也是首批签字国，但一直没有完成审批程序。 该公约在付诸参院表决前先要得到参院外交委员会的批准，但反对批准公约的参院外委会 主席赫尔姆斯等共和党人认为，该公约不符合美国的利益，理由是某些国家没有在条约上 签字，却仍可以获得并使用化学武器；公约的核查条款将侵犯美国公司的宪法权力，使美 国的化工工业受到限制；公约没有承认美国在全球安全中的"特殊作用"；公约惩罚违约 者需要得到联合国安理会的批准，事实限制了条约的执行。 　　克林顿政府提出的理由是：条约将有利于防止化学武器扩散和打击恐怖主义分子，减 少化学武器对美国军队和公民构成的威胁；同时，公约对美国化工工业的影响是微不足道 的，因此，批准《禁止化学武器公约》不仅符合美国的安全利益，也不会损害美国的经济 利益。美国政府还认为，如果美国不批准该公约，美国将被排斥在监督实施公约的组织之 外，失去核查其他国家、惩罚违约者的权力，从而使美国受到化学武器的更大威胁；缔约 国将限制与美国进行化工产品方面的贸易，使美国每年至少损失6亿美元；美国在国际社 会的形象将受到损害，影响美国在全球的"领导地位"。 　　克林顿政府和共和党控制的参议院就《禁止化学武器公约》的争论，表面上是政策之 争，实质上是执政党和在野党之间的权力斗争。实际上，该公约的谈判过程大部分是在共 和党人执政期间进行的，签署公约的也是共和党人、前总统布什。共和党保守人士现在反 对公约是醉翁之意不在酒。克林顿已决心在其第二任期内在外交方面有所作为，从而为民 主党赢得下届总统选举创造有利条件，而共和党则力图阻止民主党再次获胜。加入《禁止 化学武器公约》是克林顿政府外交政策的重要目标之一，共和党当然不能让其轻易实现。 为促使参议院批准公约，克林顿致函条约的参议院多数党领袖洛特，表示如果将来美国的 安全利益受到化学武器的威胁，美国将退出《禁止化学武器公约》。此后，洛特改变立场， 表示支持批准条约，认为美国加入该条约利大于弊。洛特态度的转变促使其他一些反对条 约的共和党人也改变了立场。参议院批准了这一公约，为美国成为首批加入该条约的国家 扫清了道路。 　　过去几年来，共和党经常通过坚决与政府唱对台戏，反对克林顿，来消除内部分歧， 实现本党的团结。"城门失火，殃及池鱼"，这种党派斗争也牵扯到了对华政策。 　　卫星技术问题一度是两党争吵的热点。由于中国卫星便宜可靠，美国航空航天公司又 希望节省时间和金钱，便利用中国的火箭发射它们的卫星。如今担任副总统的戈尔在1992 年竞选时，批评当时的总统乔治*布什允许中国发射美国商业卫星。说："在这些他尽力 姑息的独裁者看来，布什总统实际上是一个不可救药的胆小鬼。" 　　但当1998年2月克林顿决定批准再让中国发射一颗劳拉公司的卫星时，轮到共和党人 谩骂了。他们新帐老帐一起算，指责劳拉公司过去帮助中国获取了尖端技术。 　　1998年5月，共和党就美向中国提供卫星技术问题举行听证会，调查克林顿关于向中 国出口商用卫星的政策是否使中国获得提高核导弹准确性的技术，使中国在核技术上占优 势。 　　众议院议长纽特*金里奇和参议院多数党领袖特伦特*洛特都非常关心国会的调查， 因为这些航空与航天公司是民主党的主要赞助者。劳拉公司总经理伯纳德*施瓦茨是1996 年对民主党的最大赞助者。共和党人声称，在对为民主党提供的赞助调查了几个月之后， 这件事可能表明公司的赞助是如何对政府的政策产生影响的，这在某种程度上威胁到美国 的安全。 　　众议院关于航空航天问题的科学小组委员会主席、加利福尼亚州共和党议员达纳*罗 拉巴谢说，金里奇授权他在国会的调查工作中牵头。他指责"克林顿总统及其政府竭尽全 力压制对这种可能违法的行为所作的调查，是背叛我们国家的行为"。罗拉巴谢还说，金 里奇"非常重视这个问题。他认为这要比白宫的任何性丑闻重要得多。谈论性丑闻是很尴 尬的，但是指责总统把美国技术泄漏给赤色中国人是没有什么可尴尬的"。 　　一些主要共和党人还要求司法部任命一名独立检察官，调查白宫是否曾以牺牲美国安 全利益为代价批准一项同中国的卫星交易。参议院外交委员会主席、共和党人理查德*谢 尔比对美国广播公司电视台记者说："这是严肃的指控。""如果我们发现有确切证据证 明存在违法行为，我们将明确要求司法部采取行动。"众议院议长纽特*金里奇说："显 然在这方面有一系列相关的活动，需要任命独立检察官进行调查。" 　　1998年克林顿访华前夕，为了攻击克林顿对华友好的政策，共和党人又广造舆论，为 克林顿的中国之行设置障碍。一些共和党参议员要求参议院多数党领袖洛特支持就中国的 计划生育政策及其他"侵犯人权"行为而实行制裁的问题进行表决。 　　众议院在共和党人支持下通过的议案建议： 　　--向美国海关提供更多经费，用于拦截奴役劳力生产的中国产品。 　　--美国不给那些按照中国每个家庭只生一个孩子的政策强迫妇女做人工流产或强行 做绝育手术的官员发签证。 　　--美国不给从事宗教迫害的中国官员发签证。 　　--在美国驻北京大使馆增派6名美国外交官，负责监督人权状况。 　　--要求政府为台湾发展导弹防御系统。 　　--要求世界银行中的美国成员投票反对向"共产党中国"提供低于市场价的贷款。 　　本来只是涉及贸易关系的"高速路"问题也成了党派斗争的政治筹码。1997年，美国 政府和国会曾为贸易协定"高速路"问题争得不可开交，最后以克林顿总统的失败暂告结 束。克林顿争取让国会恢复"高速路"权力的最大阻力并非来自共和党及其背后强大的产 业和商业界，而恰恰是来自自家阵营里的民主党议员及其背后的劳工、环保组织，他们认 为自由贸易促使美国企业向发展中国家转移生产，从而导致国内失业率增加。在此形势下， 克林顿功亏一篑，未能如愿。 　　1998年7月，美国参议院财政委员会却没费多少口舌，就以压倒性的优势同意给总统 贸易谈判"高速路"的授权。不过此次送上门来的却是一份难让克林顿领情的"礼物"。 1998年是美国中期选举年，参众两院要大换班。本来美国政府并未指望在年内重提"高速 路"之争，共和党人在这种情况下重提此项法案，显然是出于自身利益考虑。其一，克林 顿和副总统戈尔1997年在"高速路"问题上同本党多数议员立场对立，闹得十分不快，只 是最近面临中期选举才暂时弥合旧怨，加强了团结。特别是戈尔着眼于1999年的大选，更 需要民主党内部的团结和支持。共和党此刻重提"高速路"，显然是企图在克林顿、戈尔 和民主党议员之间打进一个契子，重新挑起民主党内部的不和。其二，在中期选举之际， 共和党试图借机重塑形象，把贸易保护主义的恶名转嫁到民主党头上。其三，推进自由贸 易一直得到美国产业和商业界的有力支持，而亚洲经济危机使美国农产品出口大为减缩， 农业地区要求扩展对外自由贸易的呼声也越来越强烈。共和党人打算在中期选举最为关键 的9月份将"高速路"提案递交参议院通过，显然是力图吸引更多的支持票。因此，克林 顿从党派斗争的大局考虑，更愿意要民主党的团结，而不愿轻率接收其对手赠送的"礼物"。 　　两党政治对外交政策的影响长期存在，有着深刻的社会背景。 　　首先，两党在国内有着不同的支持者。共和党继续在社会中上层、工商业界保持影响， 民主党则在中下层群众受到更多的拥护。民主党内自由派多，共和党内多为保守派。物以 类聚，人以群分，社会基础的不同，决定了两党价值观和政治路线的差异。 　　其次，冷战结束后，原有的老问题如苏联威胁消失了，新的困扰如全球化浪潮出现了。 内政外交界限的模糊，使国际问题与冷战时期相比变得更为复杂了。对待贸易、移民、毒 品、环境等问题的不同态度，进一步增加了两党间的分歧。 　　美国政治斗争的中心是政党之争。两党之间、党内不同派系之间在外交问题上产生矛 盾是正常的。有时，各党派为了自己的政治利益而带着狭隘和偏激的情绪歪曲事实。此时， 政治实际是政党假国家利益之名，行追求私利之实。两党争斗、相互牵制，破坏了对外政 策的一致，制约着美国的对外追求；就这一点来说，政党政治损害了美国国家利益。同时， 像总统同国会之争一样，两党在外交上的斗争也掩盖了它们共同代表统治集团根本利益的 根本性质。 　　当然，党派纷争也有它理性的一面。对外政策是由极少数局内人控制的，公众不可接 近，被拒之于决策之外。但外交事务和缔结的协议又会影响到公众利益。所以美国公众不 能容忍被排斥于外交决策过程之外，要求 "指点江山"，借助政党势力，影响外交决策， 免得当政者胡作非为。因此，政党政治又使美国外交避免了成为完全封闭的事务，它为美 国人提供了不同的外交政策选择，提供了对政府的监督，使政策在左右摇摆时幅度不会太 大，。 　　 　　四．利益集团与对外政策 　　 　　利益集团指的是通过影响政府政策来维护自己利益的政治团体。由于利益集团能够把 社会各阶层的要求反映到政府，并影响政府政策，因而成为美国政治体制的一个重要补充， 成为对外政策的重要社会基础。 　　目前，美国的利益集团有1万多个，涉及国会、农业组织、宗教团体、种族团体、退 伍军人组织、思想库、意识形态组织，等等。利益集团影响政府的方式主要是游说，他们 或拥有自己的游说人员，或雇佣职业说客。游说的目标主要是国会两院，所以也被称为"院 外集团"。行政部门尤其是国务院、国防部等也是重要的游说目标。此外，发动游行示威、 煽动舆论、举办讨论会、发行书报刊等，也是利益集团经常利用的手段。 　　利益集团影响最大的领域在与美国内政外交均有密切关系的问题上。如与国防有关的 预算问题（涉及军工企业的订货）、对外经济政策、移民问题，因为国会在这些领域发挥 举足轻重的作用，而国会由于权力中心分散，利益集团容易找到游说的对象，所以国会成 为利益集团活动的主要目标。在这方面，又以少数民族集团和军工集团对国会的影响最为 突出。 　　美国的利益集团分布在社会的方方面面。工商界的外交政策游说集团最多，一些大的 行业为自己的商业利益游说，例如，全国制造商协会，经济发展委员会，工商圆桌会议。 也有为单独为本产业的游说活动，如美国石油协会，美国纺织业协会，美国鞋业制造商协 会，全国煤炭协会。另外，几乎所有的大公司都积极为本企业特殊的对外政策利益游说。 例如，大的军火厂商麦道公司、通用电器公司专门向国会和国防部游说。全美最大的500 家厂商中，绝大部分都进行外交政策游说。他们的目标类似，推动外贸增长，扩大自己的 出口，加强国防政策。例如，军火制造商因为认为向中、东欧国家出售军火将能够帮助美 国发展冷战后一直不景气的军火工业，同时也能促进美国经济增长，而积极为北约东扩游 说。 　　美国洛克希德－马丁公司和波音公司等武器制造商认为，中、东欧国家加入北约后， 军火市场潜力巨大，今后10年内，申请加入北约的中、东欧国家至少需购买350亿美元的 军事装备，仅战斗机就要耗资80至100亿美元。以军用飞机为例，波兰可能要购买100多 架洛克希德－马丁公司生产的Ｆ－16战斗机，捷克则可能购买数十架波音公司制造的Ｆ－ 18战斗机，其它军火制造商则希望要求加入北约的国家购买雷达和军事通讯系统。正因如 此，美国军火商极力为北约东扩游说。北约东扩游说组织"美国北约扩大委员会"的主席 是洛克希德－马丁公司的一位副总裁。1997年夏天，该公司一位负责人向由数十名参议员 参加的支持北约东扩活动一次捐款5万美元。 　　中国火箭便宜而可靠，对生产航天飞机和火箭发射的卫星的公司来说是一个巨大的市 场。同时，中国对诸如波音公司这样一些生产商用飞机的公司来说也是潜力最大的市场。 波音公司1997年获得了向中国出口50架客机、总价值达30亿美元的合同。1998年5月， 针对众议院讨论的禁止向中国出口卫星和其它敏感的技术产品的议案，美国航空航天工业 的一些公司展开了一场紧张的游说活动，以化解这一问题并阻止参议院通过这项法案。美 国最大的公司经理们组成的一个保护性机构美国贸易紧急委员会主席卡尔*科恩说："人 们越来越一致地认识到，有必要解释清楚为什么说我们推动中美贸易对国家是具有重要意 义的。这必须引起国会议员们的注意。" 　　对于国会利用贸易制裁推行对外政策的做法，1998年6月，在美国极有影响的商业组 织全美制造商协会向国会呼吁，不要再把单方面贸易制裁作为推行美国外交政策的工具。 全美制造商协会提出，单方面制裁根本不奏效，它只会为来自日本和其它国家的竞争对手 谋取更多商业利益扫平道路，并因此而损害美国的自身利益。美国贝克*休斯石油与天然 气服务公司副总裁阿瑟*道尼表示，强劲的美国经济掩盖了单方面制裁给美国公司的国际 竞争力造成的长期负面影响，但是一旦美国经济出现萧条，美国将会失去正在形成的新兴 市场，从而尝到制裁的苦头。 　　工会是第二大经济利益集团。他们主要是在对外政策上向国会和行政当局游说。主要 目标是推动出口，增加就业保障。近年来，他们要求限制进口外国廉价商品，指责美国跨 国公司在国外寻求廉价劳动力办公司，输出就业。显然，他们在内外政策上的立场与工商 业集团正相反。游说能力最大的是全国最有名的工会劳联─产联。另外，劳联-产联内部 还有100多个工会组织为保护自己的利益从事游说活动。他们要求通过保护国内就业的贸 易法案。正是在工会集团的压力下，国会中的民主党议员反对恢复本党总统克林顿的贸易 "高速路"权力。 　　农业方面也希望影响对外政策。主要的游说团体有美国农民协会联盟、全国农民联盟 和全国农民组织。虽然他们支持联邦政府干预经济的程度不同，但都支持增加农产品出口。 这些组织除主要关心促进农业利益外，在对外政策的其他问题上，也有自己的立场。例如， 在1990年的全国大会上美国农民协会联盟在国际贸易、农产品出口、移民、联合国、以及 巴拿马运河等问题上，都表明了自己的态度。 　　在利益集团中，宗教组织是比较突出的。最有名的有全国教会理事会（主要是新教教 会）、美国公谊宗联合会、全国天主教主教会议。一些大的宗教派别象长老会、浸礼会等 也都进行对外政策游说。据估计，仅首都华盛顿就有30多个宗教游说组织。 　　"和平与正义"与"社会关注"委员会是这些教会影响内外政策的组织，他们的活动 反映了信教者的呼声。美国公谊宗联合会经常参与当前国际问题讨论，就巴以冲突提出自 己的解决办法。 　　少数民族团体在对外政策领域非常活跃。犹太人、爱尔兰人、东欧人在这方面尤其积 极，希腊人、拉美裔人、黑人也投身到影响对外政策的行列。他们关心的对外事务一般不 是美国总的对外政策问题，而是美国对具体国家或地区特别是与其母国有关的政策。在与 以色列、爱尔兰、塞浦路斯、中美洲、波兰有关的政治问题上，少数民族集团积极奔走。 这些团体是影响美国对外政策的特别重要的社会因素。 　　1996年，美国国会通过的加强制裁古巴的赫尔姆斯－伯顿法案，就与在美国的一个古 巴流亡机构用重金游说有关。总部设在迈阿密的古美全国基金会自1979年以来募集了440 万美元，并把其中的320万美元用于拉拢美国政客，以换取他们对抵制古巴现政权贸易政 策的支持。这些钱被用于支持美国国会通过赫尔姆斯－伯顿法案，把美国对古巴的制裁扩 大到了同古巴发展经贸关系的第三国；也用于支持美国政府设立了专门针对古巴的"马蒂 电台"。 　　在北约东扩问题上，由于事关本民族的利益，美国中、东欧国家的移民后裔组成利益 集团，支持扩大北约，一些参议员投票赞成北约东扩也是为了获得这部分选民的支持。有 几位参议员在最初明确表示反对扩大北约，有的还提出了限制北约东扩的修正案，但出于 选举考虑最后还是投了赞成票。 　　意识形态团体不光关心国内问题，在对外政策方面也很活跃。最有名的是设在首都华 盛顿的自由派利益集团"美国人民争取民主行动"和保守派利益集团"美国人民争取宪法 行动"。在一些重要的外交政策问题上，这两个组织积极表明自己的立场，同时，他们还 根据国会议员们的立场和态度对其进行评价。 　　形形色色的思想库也是能够影响对外政策的重要利益集团。他们由个人、企业、和基 金会赞助，专门研究具体问题并提出政策建议。这些思想库通过到国会作证、发表学术论 著、在有重要影响的报纸上撰文传播自己的观点，以此影响政策制定。 　　在华盛顿，最有名的保守派思想库是传统基金会和卡托研究所。前者从强硬的保守立 场分析国内外问题，通过《政策评论》季刊以及各种报告向社会宣传其观点。卡托研究所 的政策建议多是主张美国在国际安全事务中保持孤立和不干涉，而在经济问题上则倾向于 贸易自由化。在政治上持中间派观点的研究所有美国企业研究所、战略和国际研究中心等。 企业研究所的目标是"维护和促进自由社会制度──开放而有竞争的私人企业、限权而民 主的政府、强大的国防和强硬的外交"。该研究所最初较保守，近年来逐渐有些温和。战 略和国际研究中心开始时附属于乔治敦大学，后来独立，并因布热津斯基等人的加盟而扩 大了影响，观点也由保守转向温和。战略和国际研究中心出版对外政策杂志《华盛顿季刊》 并经常举办研讨会、发表对外政策文章和报告。 　　最有名的自由派思想库是布鲁金斯学会。该学会有一个部门专门从事对外政策研究， 其政策建议一般表现出自由而温和的倾向，因为经常有民主党政府的官员加入，布鲁金斯 学会有"民主党流亡政府"之称。其举办的研讨会、出版的书刊在政界有很大影响。 　　有时候，一些利益集团在某一特殊问题上有共同见解，为影响对外政策它们临时联合 起来，共同进行游说。这些利益集团被称为单一问题利益集团。此类集团涉及范围广，有 支持加强联合国的美国联合国学会、军备控制学会、绿色和平之友等，其特点是组建迅速， 游说重点突出。 　　游说集团中最特别的是国外利益集团。受雇于外国的美国人帮助该国向美国解释其政 策，试图影响国会向这个国家提供优惠待遇。在这方面，最成功的是以色列游说集团，该 集团游说人员多，资金雄厚，策略灵活，活动范围广。它既重视国会，又重视国务院；既 与执政党拉关系，又和在野党和普通民众联系感情。另外，其成功的一个非常重要因素还 在于它在花费大量金钱从事活动的同时，用美国的价值观向美国社会解释以色列的政策， "上策攻心"，通过做"思想工作"，打动美国人，赢得其好感，使其长期坚定地站在以 色列一边，这可算是"君子喻以义"方式的成功。这个集团一直是美国势力最大的国外利 益集团。 　　等而下之，利用类似方法取得较大影响的，还有台湾当局和台湾岛内的一些政治势力。 一方面，为影响美国政府和国会的对华政策，台湾当局在美大力宣扬其以美国为范本的"民 主制度"，宣传台湾同祖国大陆不能统一的障碍在"中共不实行民主"。同时，台湾又耗 费巨额游说费用，用金钱收买美国的亲台派。1996年台湾当局对美游说费用为4217万美元， 合台币近15亿元。其中，台湾综合研究院付给美国卡西迪公关公司的费用最高。1998年， 美国国会议员及助理应邀到台湾从事"豪华"及"一切费用全包"的旅行访问人数，也打 破历年的纪录。仅1998年1-7月，就有91位美国国会议员及助理申报参加由台湾工商协进 会主办的台湾参访活动。台湾当局邀访美国议员及助理的目的就是影响美国的决策。 　　 国外利益集团中最有名但名声最不好的是日本游说集团。为影响国会和行政当局 对日政策特别是贸易政策，日本雇佣了人数众多的美国前国会议员和前政府官员作其说客， 还雇佣了一些最有名的公关公司为其活动。日本还为华盛顿的一些思想库如布鲁金斯学会、 企业研究所等提供研究经费，支持其进行各种研究、举办讨论会等。有人估计，美国大学 研究日本问题的项目有3/4得到了日本的资助。但日本这种"世事难行钱作马"的方式，即 单纯以物质利益谋求物质利益，以小钱，换大钱，则带有"小人喻以利"的味道，这是影 响其名声的重要原因。 　　由于"相对较小的派别用金钱就可以对美国的外交政策产生非常显著的影响。"为了 "恢复美国人民对政府的信任"，1995年12月美国总统克林顿签署了一项旨在改革游说的 法令。这项法令要求在华盛顿的游说者向国会登记，并对其活动作出说明。根据这项法律， 凡将其20%以上的时间用于游说联邦政府官员或国会人士者均必需向国会登记，游说者必 须报告其得到的酬金金额和游说的具体事项。但法案实施后，收效甚微。 　　1997年、利益集团共雇了14484人游说（与国会议员的人数相比是27比1），为游说 美国国会、白宫和联邦机构花了11.7亿美元。游说费用包括雇用游说人员，在华盛顿设立 办事处，为游说提供依据而进行调查研究，以及在法律许可的范围内为政界决策者及工作 人员支付差旅费等项开支。除这些游说费用外，利益集团还向民主党和共和党提供大量的 政治捐款。 　　利益集团特别是国外利益集团在美国的游说反映了美国利益集团政治的国际化，也说 明在全球化的进程中，在各国相互依存的情况下，不但国际问题影响到美国的国内政治， 国际问题国内化；而且，美国的国内政治也影响着国际问题，国内问题国际化。美国的对 外政策正受到外国势力越来越大的影响。 　　利益集团并不能制定美国对外政策，它只是试图影响对外政策。但不同的利益集团利 益不同，甚至相互对立，它们之间相互竞争，各自的游说作用有时会相互抵消。这是利益 集团活动面临的的主要困难。另外，对于突发性的事件或危机，由于决策是在机密的状态 中，行政当局的少数核心人物迅速作出的，利益集团也无法发挥作用。 　　 　　五．民意、舆论与对外政策 　　 　　曾经有一位美国蓝领工人说："外交事务是衣食无忧者所关心的事"。在为生计而奔 波的人、生活困难的人看来，对外政策是很"遥远的"。 　　普通美国人对国际问题不感兴趣，这种情况由来已久。二次大战前，孤立主义情绪在 美国社会居主导地位，美国人不关心世界如何。"轰雷远处响，危险隔重洋。任凭他人遭 殃，我自安然无恙"。就是这种情绪的写照。 　　二次大战后，美国成为世界超级大国，卷入世界各地事务，但美国人仍然对国外的事 兴趣不大。1947年，对于美国发起创立并掌握其控制权的联合国，仅有30%的美国人知道 它是干什么的。60年代，大约28%的美国人没听说过北约。1964年，54%的美国人没有听 说过毛泽东。1974-1990年，收听或收看与美国有关的国家的新闻的人仅大约在44%到53%。 就连1990年底在美国正准备进行海湾战争时，也只有50%多一点的美国人对国外新闻很感 兴趣。1993年，在波黑内战如火如荼之际，只有四分之一的美国人知道相互冲突的是哪几 个民族。 　　但是，美国是战后世界上参与国际事务程度最高的国家。虽然对国际事务的无知或知 之甚少，但美国人却愿意谈自己对国际问题的看法。前国务卿艾奇逊就说过，大多数美国 人并不认为有必要先使自己有了认识再表示看法。 　　缺少了解却要加以判断，这种判断就只能根据直觉和常识作出，而直觉和常识来源于 无所不在的新闻媒体，以及更深层次的意识形态。正是在美国社会普遍持有的意识形态的 范围内，美国的民意对对外政策发挥着影响。所以，虽然建立在无知或少知基础上的民意 容易动摇和改变，但其赖以产生的意识形态却相对稳定不变的，这就是"万变不离其宗"。 　　民意的这种"善变"与"不变"的两面特点，使其对对外政策有着双重影响。一方面， 美国领导人经常利用"不变"的意识形态狂热来"引导"和操纵"善变"的公众舆论，使 其支持自己的政策。因此，美国的对外政策总是带有明显的源于意识形态的"正义性"和 道德色彩，而且越是在战争或危机时期，美国政府越是用这种"民族魂"唤起举国一致的 民意。这时，民意对对外政策的作用是推波助澜。另一方面，总统和国会议员是由选民选 举产生的，民意决定着其政治命运。由于总统和议员都希望再次当选和获得支持，，如果 他执行的政策或在国会的所持的态度和立场违反其所来自的选区选民的意愿，就有可能会 失去支持和落选。为赢得选民信任，再度当选，绝大多数议员都必须去迎合选民，在国会 中反映他们态度和愿望。为得到举国拥护，总统就经常为"善变"的民意所左右，投其所 好，推行能够赢得民意拥护的政策。 　　1998年一些共和党人原来指控克林顿阻挠对白水事件和莱温斯基丑闻的调查，但发现 民意并不支持之后便调整目标，转而攻击白宫阻挠对有关中国的指控的调查。 　　一般来说，在战争或危机期间，民意高度一致，支持国家的对外政策，但这种一致， 随着战争时间的延长而逐渐削弱。而和平时期，民意分化而易变，总统必须根据民意的变 化而适时调整政策，并祭起意识形态旗帜，以争取民意最大限度的稳定支持。 　　补充媒体作用。用科索沃战争时期的民意为例说明政府怎样通过媒体表达它的意志， 媒体怎样操纵民意，而民意又怎样支持了政府政策。三者之间的互动关系。 　　利用外交达到国内目的