钢铁关税与选票政治 3月6日，小布什政府宣布从3月20日起将10余种钢铁产品的进口关税提高8%~30%，持续时间为3年。这一决定一经宣布，立即在美国国内外引发了轩然大波。不仅欧盟、日本、中国、韩国、澳大利亚等美国主要贸易伙伴对此提出强烈谴责，美国国内除钢铁利益集团以外的各界也多持批评态度。然而，小布什及其政府中的高级官员却百般辩解，坚称自己的决定是正确的。美国商务部副部长阿尔多纳斯声称，提高进口关税的目的是使美国钢铁业得到重组的机会，解决美国国内和全球范围内钢铁生产能力过剩的问题。至于这是否违反自由贸易原则和国际协定，按照美国副贸易代表彼德·阿尔杰的说法，这一决定是根据美国1974年贸易法201条款进行调查后做出的，以“谨慎地平衡”美国钢铁业与美国主要贸易伙伴间的利益为基础，“一丝不苟”地遵守了美国所承担的国际义务以及世界贸易组织的有关规定。 小布什政府提高钢铁产品关税的目的当然不象其官员们所宣称的那么简单和纯粹。实际上，这个决定一公布，美国国内主要媒体、受到影响的各钢铁出口国以及世界贸易组织下一任总干事素帕猜等就纷纷发表评论指出，这是个国内政治因素远大于经济考虑的决定。连一向言语谨慎的美联储主席格林斯潘也公开表示不支持。 为什么人们会毫不犹豫地得出这样一个结论呢？ 1、提高关税“药不对症” 这还要从美国钢铁业这几年的状况和201条款说起。美国钢铁业的问题决非始于今日，其大型钢铁生产企业多年来一直处于不景气状态，1998年以来已有30余家钢铁公司破产倒闭，占美国钢铁生产企业总数一半以上。去年年底，美国第三大钢铁公司伯利恒钢铁公司也提出了破产保护申请，使这一问题显得更加突出和严重。 按美国钢铁业的说法，这种状况是由于美国关税过低、廉价进口产品竞争造成的。1997年金融危机使亚洲各国经济受到沉重打击，许多曾是钢铁进口大户的亚洲国家的需求大幅度下降。这进一步加剧了久已存在的全球钢铁生产能力过剩问题，从1998年开始，出现了全球性的“钢铁危机”。据美国商务部估算，1998年全世界的钢铁需求下降了约2%，而东盟各国及韩国的国内需求却下降了37%，日本的国内需求下降了17%。由于其货币对美元大幅贬值，其钢铁对美出口却在增加。同时，其他原本出口到亚洲市场的钢铁产品转向美国市场。这些因素，使美国钢铁进口量大增，而出口却一蹶不振。1998年以来，美国的大钢铁企业及钢铁工人工会一直以此为理由要求政府采取保护措施。克林顿领导下的民主党政府对此未予理会，而小布什政府则启动了201条款调查。 美国贸易法中的201条款纯为保护其本国产品免受进口产品竞争而制订。只要负责调查的美国国际贸易委员会认定进口品对美国产品构成了“严重伤害”，就可以向总统提出要求，采取提高关税、设定进口配额、或进行谈判要求对方减少相关产品对美出口等保护措施，而不管对方是否有不公平的贸易做法，是否有倾销或补贴行为。201条款调查既可以应公司、行业协会或工会的请求进行，也可由总统、贸易代表或国会要求进行，美国国际贸易委员会自己也可以主动进行调查。而究竟何为“严重伤害”，美国贸易法中的相关条款并无明确规定，只有一些颇为含混的解释。这显然给国内政治压力发挥影响留下了很大的余地。因此，克林顿政府认为不应干预的问题，到小布什政府手上，就变成了政府必须立即采取行动的急务。正是根据201条款进行的调查，使小布什政府做出了提高关税的决定。 然而，正如许多美国的有识之士也认识到的，美国钢铁业的真正问题并非来自进口，而是主要出在那些大型传统钢铁企业自身。从20世纪70年代后期开始，美国的国内钢材产量一直维持在1亿吨上下，然而，大型传统钢铁公司在其中占的比例，却从原来的90%，下降到50%，而竞争力强的小钢铁公司的产量已经上升到总产量的40%以上。目前，大钢铁公司每吨钢材的劳动成本在135美元左右，而小钢铁企业的只有45美元左右。大钢铁企业为退休人员负担的医疗保险费用如平均到自己生产的每吨钢材中，要高达26.40美元，而小企业只有27美分。从各方面看，大钢铁企业根本就不是小企业的竞争对手。就在诸如伯利恒之类的传统大钢铁公司举步维艰之际，以纽科公司为代表的小钢铁公司却欣欣向荣。很显然，将问题归咎于进口产品竞争，只能掩盖大公司业已存在的弊病，延缓它们进行结构改革的时间。实际上，过去三十年以来，美国钢铁业一直是受美国政府保护最多的产业之一，从进口配额到所谓“自愿进口限制”到最低限价，种种非关税壁垒措施无所不用其极，而结果却是大钢铁公司的病势越来越沉重。小布什政府的这剂药方，就算不是饮鸠止渴，至少也是药不对症。 2、得不偿失 提高钢铁关税，意味着钢铁产品价格上涨，将对所有使用钢铁产品进行生产和消费的企业带来压力。这其中包括美国最大、最具国际竞争力的一些公司如通用电气公司、通用汽车公司和福特汽车公司等等。此外还会累及近10万家的小型钢铁消费公司，它们为这些巨无霸公司供应元件，如刹车配件、弹簧和油箱。它们的生产成本必然上升，市场竞争力受损。这种受损在国际市场比在国内市场更甚。因为，这些美国公司国际市场上的竞争对手可以低得多的价格获得钢铁产品，自然而然地获得了成本优势。这同时也就意味着美国消费者要为汽车、冰箱、所有机械工具等生活用品价格的上涨付出无谓的代价。据美国一家民间研究机构进行的调查，如果钢铁关税按大钢铁公司和政府提出的幅度上涨，美国消费者每年就要在钢铁制品的消费上多付出几百美元。 事实上，美国钢铁业在美国经济中的地位早已称不上支柱。近几十年来，由于产业结构的调整，新兴产业的崛起，钢铁业产值在美国国民经济中所占比重一直在不断下降。目前，整个美国钢铁产业在国内生产总值中所占比例仅为0﹒5%，总就业人数大约为15万人。而单单几个钢铁产品的消费大户即运输、建筑、金属加工和机械工具行业加起来，在美国国内生产总值中所占比重就达13﹒1%，就业总人数则是钢铁业的57倍以上。小布什政府为保护钢铁业的利益而不顾在经济中影响大得多的诸多产业和消费者的利益，对正在挣扎着走出衰退的美国经济殊非益事。 提高关税的负面影响当然绝不仅限于此。前文已经提到，美国这种贸易保护主义的做法招来了广泛的谴责。如果真正实施，也必然招致受伤害国家和组织的贸易报复。如，欧盟是美国目前最大的进口钢铁供应商，美国每年20％的进口钢铁都来自欧盟。布什政府这一决定出台，意味着欧盟将蒙受数十亿美元的经济损失。另外，欧盟和美国还是世界上最大的两个钢材需求商。如果美国限制进口配额，势必会有大批钢材涌入欧洲。因此，美国增税决定出台的当天，欧盟主要钢材生产公司的股票都立即大幅下挫。欧盟委员会贸易委员拉米明确表示，美国的做法违反世界贸易组织的规定，欧盟已向世界贸易组织提起申诉，并威胁将对美国产品采取报复措施。日本、中国等也都表示保留向世界贸易组织起诉的权利。如果因钢材而引发贸易战，卷入各方的经济都会受到损失，美国经济和世界经济复苏的步伐都将减缓。 3、选票政治 做出这样一个经济上不明智的决定，即使是小布什政府内部也有不同看法。商务部长埃文斯和财政部长奥尼尔实际上就都不希望采取提高关税的做法。埃文斯本人曾在美国得克萨斯州一家钢铁厂工作过，很清楚提高关税不能解决这个行业长期存在的结构性问题。他和奥尼尔都认为，最好是通过谈判来达成削减全球过剩生产能力的协议。但是，小布什政府最终还是采取这样一种措施。其最大的动因就是争取钢铁业的政治支持和钢铁工人的选票。 尽管美国钢铁业在经济中的地位已不再显要，但它在政治上却有着传统的影响力。钢铁工人工会是美国历史较长、组织较为严密的工会之一，历来是一个有影响的投票团体。在宾夕法尼亚、俄亥俄、西弗吉尼亚等中西部产钢州，共和党和民主党势力不相上下。今年正是美国中期选举年，国会参众两院大部分席位面临改选，而目前共和、民主两党分别把持众院和参院，优势都不大。稍有差池，就可能导致主导权易手，因此，这次选举对两党来说都意义重大。据美国媒体报道，在做出提高关税决定的内阁会议辩论中，曾在克林顿政府中担任副贸易代表的现贸易代表佐利克就认为，2000年克林顿政府拒绝了钢铁业类似的要求，只进行了是否存在不公平贸易行为的调查，结果不了了之。大失所望的西弗吉尼亚钢铁工人因而将他们的选票投给了小布什而不是民主党候选人阿尔·戈尔，后者最终以很小的差距落败。从这个角度来考虑，小布什政府力图讨好钢铁业也就不足为奇了。 小布什政府上台以来，和历届美国政府一样一直在为自由贸易高唱赞歌，但只要认为有必要，它采取贸易保护主义措施也毫不犹豫。这一点，倒也与历届美国政府一般无二。然而，靠选票箱换来高关税壁垒保护的美国大钢铁公司，恐怕得担心一下是否会跌进自掘的“钢铁陷阱”。