美国国会与军备控制 顾国良 　　美国军备控制政策的制定是一复杂过程，各个机构在不同的时期，不同的政 府下和不同的议题中发挥不同的作用。白宫、国务院、国防部、能源部、情报系 统和军备控制与裁军署是决策的主要参与者,而国会对军控的决策则起着至关重 要的作用。 一、 国会在军控决策中的主要作用 　　美国国会主要从以下两个方面参与军控政策的制定：一是武器发展政策，包 括研究、发展、试验、评估、采购、部署与开支；二是与外国的军备谈判。前者 主要由参议院与众议院武装力量拨款与预算委员会负责，后者主要由参议院外交 关系委员会和众议院国际关系委员会，以及两院的武装力量委员会负责。国会在 军控决策中的主要作用是： 1、国会拥有批准军备发展预算拨款与项目授权。美国宪法第一条规定，"财 政部的任何拨款需依据拨款后果法行事，所有公共款项的例行收支账目单要定期 公布"。也就是说，政府使用纳税人的钱必须得到国会的拨款授权，而各项拨款 必须向公众公布。国会有权监督政府的各项开支包括国防开支中的武器采购与发 展计划。另外，宪法第12、13、14条还授权国会供养陆军和海军。为此，国会 通过拨款委员会、预算委员会，加强对武器系统发展拨款的监管。政府官员每年 必须在国会的有关委员会上作证为他们提出的新武器项目争取国会同意拨款。 2、国会拥有批准对外军事援助项目和出口控制授权。国会授权对安全援助项 目提供拨款，每年国会需通过授权与拨款法案对各种援外项目提供拨款。国会还 通过法案对那些不履行军控条约的国家实施经济制裁。美国的"军备出口控制法" 授权总统控制军事装备的出口，禁止美国公司出口敏感技术，对违反者给予惩罚。 苏联解体后，为确保广泛分布在苏联境内的战术核武器在苏联解体后不落入 "无赖国家"或恐怖主义分子手中，为了妥善处理分布在四个原苏联加盟共和国 的战略核武器和防止俄罗斯及其他加盟共和国核武器和核武器材料及技术的外 流和扩散，国会于1992年提出了纳恩-卢格计划。自1993财年之后，纳恩-卢 格计划成为年度国防授权法的一部分。1993年克林顿入主白宫后，将纳恩-卢 格计划改名为"合作降低威胁计划"（CTR），并将其列入政府向国会提出的1994 财年预算之内。根据美国国会的法案，每年对纳恩-卢格计划提供3亿-4亿美 元的资助。根据国防部统计，截至1996年，美国为整个CTR计划（包括帮助销 毁化武等其他费用在内）共支出12亿4千万美元，其中支援俄罗斯一家的费用 为6亿1千2百万美元。 冷战结束后，苏联的解体，海湾战争的爆发促使美国政府调整其出口控制政 策，将冷战时期基于反苏反共目的的出口控制机制，转向基于对大规模杀伤性武 器扩散的控制为目的的出口控制机制。1992年3月，在美国的推动下，核供应 集团（NSG）制订出一项严格限制NSG成员国出口"两用"设备的清单，并要求 无核国家接受国际原子能机构（IAEA）对它们所有核活动的监督保障，以此作为 获取新物项的先决条件。与此同时，美国政府改造和加强了核供应集团，澳大利 亚集团和导弹技术控制制度等防扩散机制的作用。美国国会先后通过了"原子能 法"、"对外援助法"、"核不扩散法"、"军备出口法"和"伊朗导弹扩散制裁法" 等，并根据这些美国国内法动辄对包括俄罗斯、中国、巴基斯坦、伊朗、朝鲜等 国家实施无理制裁。 3、国会拥有审议与批准正式军控条约和协定的立法权。根据军备控制与裁军 法第33条，总统无权缔结"使美国承诺裁军、限制或削减其武装力量或军备" 的协议，除非他得到参议院对一条约三分之二的赞成票或是参众两院对一协定的 简单多数票的赞同。任何重要的双边军控条约（如美苏（俄）军控条约）和多边 条约（如禁止化学武器公约等）都需要取得参议员三分之二票数的同意才能通过。 条约批准涉及到参议院外交关系委员会，参议院军事委员会和参议院情报筛选 委员会。一般由军事委员会与情报筛选委员会向外交关系委员会提出报告，外交 关系委员会提交给参院全体会议审议，其中情报部门的证词和情报筛选委员会对 条约内容及其履约及有效核查的前景评估对国会是否批准条约起着重要的作用。 条约一经获得批准，国会将负责监督条约的履行过程。 　　国会在审议和批准条约时，可以在条约上附加单方面的声明，如保留或宣言， 以此来修正条约对美国的法律效用。这种附加的保留或宣言如果与条约的核心内 容相抵触就会毁掉达成的军控协议，或者使该协议失去意义。1993年1月签署 的《禁止化学武器公约》在美参议院审批的过程中出现的争执就是典型的例子。 1993年11月24日克林顿将公约提交参院审批，国会以化武公约的现场核查条 款侵害了美国化学工业的商业秘密，几经推延，迟迟不予批准。直到1997年 4 月24日，国会在其关于履约的国内立法中附加了数条条款后才最终批准了化武 公约。附加的条款内容包括总统有权拒绝接受现场视察，视察样品不许带出美国 进行分析化验等。以上附加内容违背了化武公约的核心内容，使化武公约对美国 失去了应有的法律约束力。 4、国会对有关政府部门的组织与人事安排的任命起着重要的作用。这些任命 包括对军控谈判及履行军控政策的行政部门的组织机构安排及人事任命。军备控 制与裁军署（ACDA）的建立和尔后被併入国务院均缘于国会的干预。历届ACDA 署长和美国军控谈判代表，包括美苏（俄）双边谈判和多边谈判，均需取得国会 的同意和批准。 　　1961年9月，国会支持肯尼迪总统的倡议立法成立了"军备控制与裁军署"， 目的是促使政府行政部门重视军控问题，同时为国会取得对政府决策过程的知情 权。1975年，国会通过"军备控制与裁军"法案，以改变军控与裁军署作用不 受重视的情况，加强ACDA的地位。国会对ACDA法案进行了修正，要求ACDA对 某些军事项目的授权与拨款对军控产生何种影响作出评估报告，加强ACDA在武 器采购过程中的作用。随着形势的变化，ACDA与国会的关系也发生了变化。在 尼克松、福特和卡特政府时期，ACDA成为对某些军控协议持反对意见者的批评 对象，成为政治替罪羊。里根、布什政府以及共和党右翼则对ACDA采取了冷漠 甚至蔑视的态度，几次图谋将其并入国务院。1999年4月，在共和党统治下的 国会的再次努力下，ACDA经过两年的筹组正式并入国务院。 二、国会在不同的时期发挥不同的作用 　　自1945年核武器问世起到六十年代末，作为立法部门的国会把美国的国家 安全问题特别是军备控制问题的责任交由行政部门去负责处理。1945年至1969 年间，国会主要满足于评估一下政府的年度国防预算。国会除了在审批《部分禁 止核试验条约》和《不扩散核武器条约》中例外地起到一些作用外，很少参与军 控的决策。美国的军控政策的对外军备谈判的政策制定与形成的模式和过程基本 是由政府行政部门制定政策，参与谈判，向国会提出国家政策由国会投票赞成通 过。 　　六十年代末、七十年代初，随着几项军控协定的谈判，特别是美苏1969年 11月17日启动的限制反弹道导弹和进功性战略武器的"限制战略武器谈判"成 为尼克松政府外交政策中的一项重要关切，美国国会和公众对军控的态度发生了 变化，军控开始成为受到国会和公众关注的议题。1969年8月6日，美国参议 院经过五个星期激烈的讨论和审议，以一票之差通过了部署反导系统的议案。这 是二战以来国会对任何武器系统审议时间最长，争论最激烈的一次。许多参议员 称国会担任橡皮图章角色的日子一去不复返，国会已成为国家安全决策的积极参 与者。 参院对外关系委员会的资深委员约翰*库珀在参院发言中称："国会和 政府行政部门一样肩负着国家安全的责任。这是人民给予国会的委托"。 1972年5月26日，美苏签署了《限制进攻性战略武器临时协定》（SALT I）。 美苏在签署了SALT I协定之后，很快又进入了SALT II谈判。在此情况下，国 会对防务与军控政策的关注和影响开始增大，对政府国防开支的审议更为仔细。 但是1969至1976年期间，国会对政府提出的逐年认加的国防预算和新的武器发 展项目还是持附加和支持的态度，还不具备实质性的影响力。在1969年至1976 年中，美苏在《限制进攻性战略武器临时协定》、《反导条约》、《核门槛限制核试 验条约》的谈判缔结过程中，政府与国会的关系基本是以下模式：政府拟定国家 谈判立场，十分有选择地向国会通报与磋商。在谈判过程中取得国会的支持，更 多地是在条约缔结后取得国会的赞同。而国会则很少在各委员会、小组委员会中 就一项替代的政策进行完整地分析、辩论或探讨。国会一般在条约谈判中，大多 数国会议员并不十分了解条约的内容，他们更多是在条约批准上发挥作用。在 1969年11月至1972年5月的SALT I谈判期间，虽然政府口头上宣称应该向国 会充分通报谈判情况，但是对国会的通报往往是简单的，敷衍了事的。SALT I 的主要谈判者基辛格基本上未在国会就SALT I谈判作证。虽然国会对此也有怨 言，但并未作出努力来改变这种状况。除少数参议员如库珀和亨利*杰克逊之外， 大多数国会议员对美国的SALT政策的详情及谈判进展情况了解甚少。正如约 翰*纽豪斯在其"冷黎明的故事"一书中写道："大多数关于SALT I的重要决策 都未提及到国会的作用"。 　　当《限制进攻性战略武器临时协定》于1972年5月在莫斯科签署后，尼克 松政府不得不与国会配合，以求得国会的批准。1972年6月1日，尼克松从莫 斯科返回华盛顿半小时之后即召集参众两院联合会议，向国会通报临时协定的内 容并明确表示政府将花费尽可能多的时间向国会议员介绍SALT I的情况。6月 15日，尼克松和基辛格在白宫用两小时时间向120名参众议员详细介绍临时协 定的内容。经过几个星期的激烈辩论，参议院在以56比35票参议员通过杰克逊 的修正案之后，以88比2的票数批准了临时协定，众议院则在1小时的辩论后 前以329比7票通过了批准议案。9月30日总统正式签字批准了临时协定。 在美国国会批准完SALT I之后，国会的作用再次减弱。在1972至76年整 个SALT II谈判期间，正如SALT I谈判一样，政府行政部门起着主导作用，拟 定谈判立场与政策。国会不是SALT II决策的积极参与者。绝大多数国会议员并 不了解SALT II谈判议题和详情和进展情况。尽管在此期间，少数几位参议员如 杰克逊、马斯基、汉弗莱等对SALT II谈判表示关注，他们也向国会提交了几项 关于限制战略武器的决议，但均未被通过。1975年虽通过一项法案要求政府行 政部门提供一份关于战略武器计划对军控影响的书面报告，但政府只向国会提供 了一份十分简单、敷衍了事的一封信。 　　1969至1976年期间，国会之所以更多地参与武器计划而较少参与军控谈判 的主要原因是此期间尼克松与福特政府的国防与军控政策的主要制订人基辛格 自1969年起就建立了一套复杂的、封闭式的军控谈判的决策机制。不仅国会， 就是政府行政部门也只有一小部分人参与决策过程。以防止泄密为理由，此种决 策过程扩大了基辛格的个人权威，也使得国会和其他部门难以参与或提出不同的 政策建议。基辛格的决策机制的特点是：与有关的国会委员会（如参院外交关系 委员会、众院国际关系委员会，参众院武装部队）进行形式上的磋商；拒绝向国 会提供美国谈判立场与建议的文本；不愿向国会通报美国在谈判中立场变化的情 况；不鼓励国会就谈判的主要政策议题及苏方的反建议进行辩论。 国会议员对 基辛格这种作法未提出挑战。另外，国会中负责美外交政策的两个委员会--参 院外交关系委员会和众院国际委员会缺乏军控领域的带头人。此间的参院外交关 系委员会主席威廉*富尔布赖特及后任者约翰*斯帕克曼都不愿积极参与军控决 策，都情愿让总统和政府行政部门在基辛格的主导下，掌管美国的外交政策。而 众院国际关系委员会在其主席汤姆斯*摩根的领导下，采取的同样是被动支持的 态度。 　　在随后的卡特与里根政府执政期间，国会更多地参与政府军控政策的讨论。 但决策权还是掌握在总统和行政部门手中。 　　1977年1月卡特总统入主白宫后就推行一项积极的军控政策，强调军事克 制，主张制止恶性军备竞赛。卡特总统认为福特总统在海参威协议基础上与苏达 成的SALT II条约在削减战略武器方面削减幅度不够。1977年3月，国务卿万 斯带着一份新的、更大幅度削减核武库的文本前往莫斯科进行会谈。但苏联方面 拒绝了卡特政府的新建议。此间，由于卡特政府谴责莫斯科干预埃塞俄比亚和索 马里违反人权，美苏关系不愉快而影响军控谈判的顺利进行。美苏领导人最终于 1979年6月在维也纳签署了SALT II条约。但SALT II条约受到国会许多共和 党议员和民主党保守派议员的反对而迟迟不能付诸表决。 　　1981年里根总统上台，决心大力扩充军事实力，重建对苏联的军事优势，提 出了"新灵活反应"战略，并提出了"星球大战"计划。 　　与前任的总统相比，里根对军备控制最不感兴趣。基于苏联是"邪恶的帝国" 的认知，他不相信美国能与苏联达成互惠的军控协议。他认为力量加决心才是与 苏联扩张主义的专制政权的打交道的适当方式，而不是妥协。因此，里根政府集 中力量加强美国的军力，军控则被放在极为次要的地位。 　　里根政府认为，前任政府与苏联签署的SALT II协定有着致命的缺陷和错误， 损害美国的利益，应重新谈判。 　　由于里根总统在军控问题上的消极行动，引起一些民主党国会议员与军控界 和平主义运动人士的不满。他们提出立即冻结研制、试验、生产和部署额外的核 武器。尽管里根政府明确表示强烈反对核冻结，但在舆论压力下，里根政府在 1982年5月在其母校的讲演中表示愿与苏联重开战略武器谈判，并将谈判改名 为削减战略武器谈判（START），目的是通过谈判取得对苏联的优势。 　　里根政府的"星球大战"计划在国内外引起了激烈的辩论和强烈反响。国会 的共和党支持派认为，"星球大战"计划将使美国在军事上获得重大优势。是美 国从"相互确保摧毁"转为"相互确保生存"的重要转折，认为美国在技术上可 行的，并可带动美其他技术领域的发展，使美国科技永远领先于世界其他国家， 美国也有经济实力发展"星球大战"计划，并可借此拖垮苏联经济，如果苏参与 竞赛的话。 　　民主党反对派认为"星球大战"计划将加剧军备竞赛，并将军备竞赛扩展到 外层空间，将使1972年《反导条约》失效，破坏国际战略稳定，同时指出该计 划技术上不可行，经济上承受不起。"星球大战"计划经过六年的论证试验，证 明计划技术上难以实现建立一个规模宏大、天衣无缝的反导弹系统的设想，经济 上也承担不起。1993年5月3日，克林顿政府的国防部长阿斯平宣布正式结束 "星球大战"计划。 冷战结束后国会对军控决策的参与大大加强，发挥着越来越重要的作用。一 来冷战的结束和海湾战争的爆发使军控与防务问题日益成为公众关注的问题，二 来军控问题常常成为两党政治斗争的工具。 老布什政府对苏联变化的趋势仍抱有不确定和怀疑的态度，担心苏共重新掌 权，苏联帝国复活。在此不确定的情况下，尽管在布什当选总统不久即开始与莫 斯科进行削减战略武器的谈判，但谈判开始进展缓慢，随着美国对戈尔巴乔夫变 革的信任加强，削减战略武器谈判加快了速度。1991年7月31日，布什总统和 戈尔巴乔夫签署了《美苏关于削减和限制进攻性战略武器条约》（START I）。美 国参议院于1992年10月1日批准了该条约。1993年1月3日，布什总统与叶 利钦总统在莫斯科签署了《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》 （START II）。1月5日布什将条约提交国会批准。由于国会内的不同意见，直 至1996年1月26日，参院方批准了该条约。 　　与此同时，美国长期以来对苏联威胁的安全关切开始转变。1991年的海湾战 争以及伊拉克在海湾战争中用导弹袭击沙特阿拉伯和以色列的事件加强了美国 对大规模杀伤性武器扩散的关注。美国认为它所面临的不再是来自苏联的可预测 的单一威胁，而是来自各方面不可预测的威胁，包括核、化学、生物武器及运载 这些武器的导弹在全球范围内的扩散。" 　　1991年海湾战争，使控制化武问题成为紧迫问题。布什政府积极推动《禁止 化学武器公约》（CWC）的缔结。1992年9月3日，日内瓦裁军谈判委员会经过 多年的谈判就《禁止化学武器公约》达成一致，并将其提交联合国。 　　1993年1月克林顿入主白宫。在其两任执政期间，克林顿推行了所谓"接触 与扩展"的大战略。认为随着冷战的结束，美国将要应付新的多种威胁，包括大 规模杀伤性武器扩散、恐怖主义，国际贩毒、环境及自然灾害等。克林顿政府意 在通过"预防外交"来领导全球，通过对话和外交手段，通过国际协定来处理军控与防扩散问题。克林顿总统积极推动美国国会于1996年1月26日批准了START II条约，于1997年4月24日批准了《禁止化学武器公约》，并于1997年3月 与叶利钦总统在赫尔辛基的首脑会晤中就SRART III的基本内容达成共识。但是， 由于国会的强烈干预，克林顿的积极的军控政策不断受到国会共和党右翼的挑战 和冲击，影响和改变了克林顿政府关于化武公约、全面禁试条约、导弹防御系统 等问题上的政策和立场。三、国会在不同的政府下和不同的议题中发挥不同的作用 国会对军控条约或协定的决定权随着政府与国会关系的变化，总统是否与国 会多数党同一政党，参院外交关系委员会主席人选的情况而变化。在围绕禁核试 与导弹防御问题上的争论可以看出国会作用所导致的不同结果以及两党在军控 政策上所持的不同态度。 1、部分禁核试条约的批准与全面禁核试条约的否决 自艾森豪威尔时代起，核武器试验室和参谋长联席会议就一直主张继续核试 验，反对全面停止核试验的立场。肯尼迪政府主张与苏联缔结部分禁核试条约。 为了使条约取得参议院三分之二票数的批准，为了减少一些共和党右翼议员的反 对，肯尼迪总统很早就开始对国会做了大量工作。1963年8月8日，肯尼迪总 统将部分禁核试条约提交参议院，并附上一信。他在信中称，条约的批准将是"通 向限制核军备竞赛的第一步"，"美国的地下核试验将继续，条约将使美国保持较 为优越的核地位。" 在与苏进行部分禁核试条约谈判期间，政府部门官员定期向 参众两院领导人通报谈判进展情况。美国的军控谈判代表、国务卿、有时甚至是 总统亲自向国会领袖或国会中负责军控事务的有关委员会和国会议员及其助手 进行吹风。外交关系委员会和军事委员会定期召开听证会听取参与军控谈判政府 官员通报情况，回答询问。有时国会还选派人员作为谈判团的顾问参加一些谈判 会议。政府还邀请两党议员组成的小组出席条约签署仪式。条约签署后，腊斯克 和美谈判代表哈里曼向国会又作了一系列的吹风会。在条约提交给参院后，肯尼 迪亲自领导向公众推销部分禁试条约的宣传活动，解释公约对条约存在的疑虑以 取得参院三分之二以上的赞成票。 　　1963年8月12日，在收到肯尼迪总统致函后的第四天，参议院外交关系委 员会开始就部分禁核试条约举行听证会。委员会主席富尔布赖特邀请了军事委员 会和原子能联合委员会的成员参加听证会。委员会听证会和讨论会就军事、技术、 政治、哲理和心理问题展开了有史以来最为热烈、全面的辩论，共有三十四名专 家在会上从各个方面进行了论证。国务卿腊斯克、国防部长麦克纳马拉等都到场 作证。参谋长联席主义马克斯韦尔*特勒在听证会上提出了接受部分禁试条约的 四条标准：一，如果苏联在核武器技术的重要领域中取得超过美国的优势而这种 优势不能为美国克服的话，美国则不受禁试的限制；二，苏联可能进行的秘密试 验不对美苏军事平衡产生严重负面影响；三，当发生损害美国家利益的事件时， 美国能够及时退约；如果前两条标准达不到，条约必须在其他方面给予美国足够 的补偿。他强调指出，参谋长联席会议以上述四条标准与政府有关部门官员进行 了长时间的磋商和研究，得出的结论是美国签署部分禁试条约不影响美国业已在 战略与战术武器上拥有对苏的明显优势，而苏联可能进行秘密试验对军事力量的 影响微不足道。为此，参谋长联席会议支持政府签署部分禁试条约，并提出了四 项保障措施：一，继续进行全面的地下核试验计划以改善未来军事态势；二，维 持现代核试验室设备与计划以保证核技术的继续发展；三，保持能迅速恢复大气 层核试验的设施以防出现美国家利益受损害事件或苏毁约；四，加强对苏履约和 中、苏核活动的监督。但军方认为接受部分禁试条约从军事上是不利的。勒梅将 军在听证会上表示，美军方接受条约主要是出于政治考虑。"政治上的得益多于 军事上的损失。如果采取适当的保障措施，还可弥补和减小军事上的不利"。 　　参谋长联席会议之所以顾全大局接受部分禁试条约是由于肯尼迪总统做了 不少工作，他与各军种首领分别进行了交谈，并于7月23日与各军种代表一起 讨论部分禁试条约，说服他们不仅从军事也要从政治角度考虑问题，并同意接受 军方提出的四个保障措施，从而使参谋长联席会议主席在听证会上持支持部分禁 试条约的态度。 在完成大量准备工作之后，9月25日，参院以80票赞成19票反对（高于所 需三分之二选票14票）的结果批准了部分禁核试条约。10月10日，美、英、 苏三国在华盛顿、伦敦和莫斯科提交了条约批准书。 　　然而，与1963年国会顺利批准部分禁核试条约的情形恰恰相反，1999年10 月13日，美国参议院以48票赞成51票反对的结果（大大少于所需的三分之二 票数）否决了克林顿政府提交的批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）的决议案。 这是美国参议院自第一次世界大战结束后否决《凡尔赛和约》与"国联条约》以 来首次否决的一项国际条约。CTBT被否决充分体现了国会在冷战结束后对军控 决策的作用及其对政府决策的制约作用日益增大。 1992年9月，民主党占统治地位的国会通过决议案要求美国政府暂停核试验 并在1996年9月30日之后停止任何地下核试验。在克林顿政府的积极推动下， 1996年9月10日，联合国大会通过《全面禁止核试验条约》。9月24日，克林 顿总统第一个签署了CTBT，并于第二年即将条约提交参议院批准。然而，克林 顿总统轻视了反对派议员的力量，以为CTBT是得到美国广大公众所支持（民意 测验表明80%以上的美国民众支持批准CTBT），未能尽早作好投票前的说服准备 工作。共和党参议员出于反对禁核试和打击克林顿政府的双重考虑，利用他们在 参院的多数党地位和杰西。赫尔姆斯把持着参院外委会主席的职位，操纵了对议 会议事日程的控制。他们将CTBT批准提案搁置了两年多，然后在未经充分讨论 的情况下付诸表决，导致了CTBT批准提案被否决。 2、弹道导弹防御系统计划的起起落落 美国发展弹道导弹防御系统始于艾森豪威尔总统时期。随着导弹技术的发展 和拥有导弹国家的增多，在美国历届总统执政期间，导弹防御都是美国国家安全 议程上的一项议题。从艾森豪威尔总统时期的"奈基宙斯"导弹防御系统计划、 约翰逊总统的"哨兵"系统、尼克松总统的"卫兵"系统、里根总统的"战略防 御计划"（又称星球大战计划）、布什总统的"防御有限攻击的全球保护"系统到 克林顿总统的"弹道导弹防御"系统，导弹防御问题一直是美国国内关注的一个 问题。里根总统的"星球大战"计划曾在美国国内引起一番激烈争论，而在克林 顿任期内，围绕导弹防御问题，美国国内展开了时间最长、程度最为激烈的持续 大辩论。国会在是否发展、部署，如何发展、部署导弹防御系统的决策问题上起 到了左右和影响克林顿政府的导弹防御政策的作用。 1993年1月克林顿入主白宫后并未将发展导弹防御系统作为其首要关切。 克林顿上台后一是放弃了前任共和党总统布什的"防御有限攻击的全球保护"计 划；二是大幅度削减了用于导弹防御系统的预算开支。5月13日，国防部长阿 斯平宣布"星球大战时代的结束"， 将"战略防御计划局"（SDIO）改名为"弹 道导弹防御局"（BNDO），并宣布将发展"战区导弹防御"（TMD）系统作为第一位 的重点。把发展地基"国家导弹防御"（NMD）系统作为第二位的重点。10月15 日，克林顿政府发表《全面防务审查报告》（Bottom-Up Review）， 确认将NMD 计划系统降格为研究与发展的"技术准备"计划，将其费用削减18亿，减幅为 60%。 11月30日，民主党控制的国会通过了克林顿政府的94财年国防授权法 案，对1991年导弹防御法案作了修正，强调美国将遵守《反弹道导弹条约》。 　　在克林顿执政的1993至1994年期间，由于民主党控制着国会，尽管共和党 对克林顿在国家导弹防御问题上的政策不满，并提出质疑，如1994年9月19 日，三十九名共和党参议员至函克林顿，对克林顿政府遵守《反导条约》的承诺 表示不满，但这些未能对克林顿的决策产生重要影响。在国防部长威廉 佩里 1995年2月提交总统和国会的年度报告中仍指出，对美国本土构成的导弹威胁 是10多年以后的事。 　　1994年11月，共和党在中期选举中分别以55对45、228对206的席位赢得 了国会参、众两院的多数党地位。自1995年起，导弹防御问题就成为共和党抨 击克林顿政府国防政策软弱的中心议题。于是，导弹防御问题开始一步步升温。 　　共和党议员一方面几次致函克林顿，反对克林顿政府与俄罗斯进行关于《反 导条约》对战区导弹防御系统（TMD）界定问题的谈判，反对任何限制美国发展 TMD、加强《反导条约》的协议，另一方面则积极推动发展和部署国家导弹防御 系统（NMD）。共和党议员提出了几个要求加快部署NMD系统的议案。2月，共和 党议员提出"美国契约"议案，要求部署NMD系统，但在众议院被击败。7月， 共和党议员提出"1995年导弹防御法案"，要求在2003年前部署一个保卫美国 50个州免受远程导弹袭击的NMD系统。12月28日，克林顿总统以费用过高，现 实威胁不大为由否决了此法案，但同意将NMD的费用由2亿2仟2佰万美元增至 3亿7仟1佰万美元。 　　随着1996年总统大选年的到来，共和党将导弹防御问题作为赢得大选的一 张重要王牌。共和党加大宣传攻势，就导弹防御问题召开的听证会、演讲活动和 撰写的专栏文章超过任何其他防务问题。3月，参议院多数党领袖罗伯特*多尔 在参议院提出"保卫美国法案"（S.1635）要求在2003年前完成部署NMD系统。 众议员利文斯顿在众议院也提出了相同的法案(H.R.3144)。由于此法案所要求的 预算开支过高（310到600亿美元），难以得到足够支持而未能提交表决。 　　虽然共和党打防务牌这一选举战略未能帮助共和党最终赢得96年的总统大 选，但在共和党的压力下，克林顿政府不得不改弦更张，调整其导弹防御政策。 1996年3月，克林顿政府宣布了三年研制、三年部署的"3加3"新计划，正式 将NMD计划从"技术准备"转为"部署准备"，此举使克林顿得以将导弹防御的 争议推延到96年大选之后。 　　1997年1月21日，新任参议院多数党领袖特伦特*洛特与25名共和党议员 提出"1997国家导弹防御法案"，要求在2003年前部署NMD系统。1998年3月， 共和党参议员萨德*科克伦提出议案，要求一旦技术上可能，就在美国尽快部署 有效的NMD系统。与1997年的议案一样，因没有得到足够的支持票，而未能在 国会中进行辩论。1998年7月15日，"拉姆斯菲尔德报告"的发表使关于NMD 的辩论出现转折。这个由国会委任的、由前国防部长唐纳德拉姆斯菲尔德领导的 "拉姆斯菲尔德委员会"认为，美国本土将会在5到10年内受到朝鲜、伊朗、 伊拉克等国家的弹道导弹威胁，而不是象1995年国家情报评估中所预测的美国 在15年内不会面临直接的弹道导弹威胁。"拉姆斯菲尔德报告"的发表与1998 年8月31日朝鲜导弹的试射使共和党与民主党在导弹威胁问题上取得了一些共 识。 　　在共和党的压力下，克林顿政府在1999年采取了加快发展NMD步伐的举动。 1999年1月20日，国防部长科恩承认美国面临着导弹威胁，并宣布决定增拨66 亿美元用于发展NMD计划，将部署NMD系统的时间由原定的2003年推迟到2005 年，将3+3计划改为3+5计划（三年研制、五年部署），以保证更为稳健地发展 NMD系统。与此同时，共和党参议员萨德*科克伦再次提出"1999年国家导弹防 御法案"，要求在"技术可行的情况下、尽快部署有效保护美国全部领土的NMD 系统"，该法案相继于3月17日和5月20日在参议院和众议院以97-3，345-71 的压倒多数票数得以通过。尽管克林顿政府在二、三月间几次表示反对并威胁否 决该法案，克林顿总统最终于7月22日签署了"1999年国家导弹防御法案"。 　　2000年1月8日，美国进行的第二次NMD试验遭到失败，在3月、5月国防 部两次推迟试验时间之后于7月8日进行的NMD试验再次遭到失败。与此同时， 随着南北方关系的积极变化，美朝关系开始改善，美朝导弹谈判取得了一些进展 的情况下，国内反对部署NMD系统的呼声进一步高涨。民主党议员和专家在军控 与和平组织的动员下纷纷致函克林顿，反对总统作出部署NMD系统的决定。7月 25日以拜伦*多根为首的31名民主党参议员致函克林顿，要求总统"不要在此 时采取任何部署的举措"。民意调查结果表明，大多数民众不支持克林顿作出部 署的决定。与此同时，俄罗斯、中国和欧洲国家反对美国部署NMD系统的呼声日 益增强。在此情况下，克林顿总统于2000年9月1日上午在华盛顿的乔治敦大 学的演讲中正式宣布推迟部署NMD系统，将NMD系统的部署问题交给下届总统处 理。 　　国会共和党议员长期以来主张加强防务建设。特别是在共和党控制国会的六 年中，导弹防御问题已成为一个高度政治化的问题，成为共和党抨击克林顿政府 防务政策软弱的一个靶子。共和党人还主张美国退出《反导条约》，为美发展导弹防御系统扫除障碍。克林顿在95年共和党控制国会参众两院之后，为了保住 民主党的执政地位，为了要表现在防务问题上的"强硬"，屈从共和党的压力， 其导弹防御政策越来越受到国会的左右和影响。 小布什入主白宫后，明确主张发展和部署规模庞大的，包括海基、空基和天 基系统在内的，能够保卫美国50个州以及美海外驻军及盟友的导弹防御系统。 2001年2月，布什向国会提交了2002年度军费预算为3106亿美元，6月又追加 了184亿美元，使预算达到3290亿美元，其中包括发展导弹防御计划的83亿美 元。这项军费预算比2001年度增加了330亿美元。 　　2001年9月7日，美国参议院军事委员会以13票比12票通过2002财年国 防授权法案。根据新任参议院武装力量委员会主席莱文及其民主党同仁的意见， 决定从83亿美元的国防预算中，删除用于导弹防御计划的13亿美元，经费，莱 文还在国防授权法案中加上一条规定，任何违反1972年反导条约的导弹防御计 划活动的拨款必须经国会专门批准。对此，国防部长拉姆斯菲尔德和共和党议员 表示强烈反对。 　　然而，9*11事件的发生，改变了美国国会在导弹防御系统问题上的态度。9*11 事件后，两党议员一致投票通过了防务授权法案，同意增拨83亿美元用于发展 导弹防御系统。莱文也放弃了加入新条款的要求。民主党议员为了显示在国家危机关头团结一致的精神，改变了原先计划要削减导弹防御系统开支的立场。搁置了关于导弹防御系统的辩论。但民主党议员表示，这不等于国会关于导弹防御问题的辩论已经被放弃，不等于对小布什政府急于单方面部署导弹防御系统持反对意见的人放弃了原先立场。莱文在其文章中指出，这只不过是将导弹防御问题推迟到适当的时机在国会进行更有效地展开辩论。 2001年12月13日，布什宣布美国将于2002年6月13日正式退出《反导条约》。2002年6月11日，美国31名民主党众议员就布什总统宣布退出《反导条约》向美国哥伦比亚特区地区法院提出起诉。控告除布什总统、国防部长拉姆斯 菲尔德和国务卿鲍威尔破坏美国宪法，擅自决定退出《反导条约》。起诉书说， 条约与联邦法律一样具有美国最高法律的地位，只有国会才能取消法律。由此可 见，美国国会在导弹防御系统问题上的争论并未结束。 四、几点结论 军备控制是美国维护其安全利益的重要政治工具之一，服务于美国的安全与 外交政策。美国国会拥有批准军备发展预算拨款与项目授权、对外军事援助项目 和出口控制授权、审议与批准正式军控条约和协定的立法权和有关政府部门的组织与人事安排的任命权，从而对军控决策起着重要的作用。国会往往就重要的军控条约，拨款、出口控制与经济制裁问题立法之前召开正式听证会。总统必须作好关键议员的工作，有时需通过政府做出一些让步，诸如邀请议员参加军控代团出席军控会议，在政治任命上做些交易求得这些议员的支持，以影响听证会的效果，求得法案的通过或否决。 国会在不同的时期、不同的政府下和不同的议题中发挥不同的作用。随着冷战的结束，国会在军控决策过程中起着越来越重要的作用。军控问题常常成为两党政治斗争的工具。从总体上看，民主党在主张发展美国军事实力的同时，主张通过国际合作和军控机制来调节大国军事关系、限制别国军事发展。而共和党，特别是共和党右翼则强调单方面发展美军事力量，不愿受军控条约的约束。他们认为传统的军控理论和军控政策对美国面临的多种威胁已知失去作用。军控条约束缚了美国军备发展的手脚，影响美战略目标的实现。他们认为军控条约难以核查，对美苏（俄）双边军控条约长期持怀疑态度。他们推延批准《禁止化学武器公约》，否决《全面禁核试条约》的批准，支持小布什政府退出限制发展与部署导弹防御系统的《反导条约》。 　　然而，国会中真正了解军控和对军控议题感兴趣的议员并不多。国会有关军控议题主要掌握在参院外交委员会和参院军事委员会的手中。而这些委员会的主要决策权又是掌握在委员会主席和少数资深的议员手中。他们的观点、立场起着重要的影响。他们利用手中的权利，基本主导着国会两院对军控议题的支持或否决权。大部分议员听从于少数资深议员及其党派领袖的意见，按他们的意愿履行投票权。由于参院长期以来掌握在右翼的共和党手中，国会通过或批准的军控条约有限。多年来对军控持怀疑、否定的极端保守立场的杰西*赫姆斯凭借参院外交委员会主席的身份，主导了国会批准和否决美国军控协议的走向。尽管民主党人目前在国会占微弱多数，赫姆斯已经下台，但小布什政府的单边主义政策和911事件的影响使美国政府的军控政策向右偏摆，也使得国际军控的前景不容乐 观。 US Department of Defense, CTR Program Office, CTR Funding by Country, December 18, 1995, pp.1-2. 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