影响国会外交及安全决策的关键因素及冷战后的新特点 倪峰 [内容提要]在外交及安全政策领域，国会是一个重要的决策主体。冷战结束 之后，国会在这一领域的作用进一步提升。本文从领导能力与领导作用、利益集 团、舆论、党派政治和机构五个方面分析了影响国会决策的关键因素，并重点探 讨冷战结束以后这些方面出现的新特点，以求对美国的外交及安全政策进行更全 面、更深入的透视。 关键词：美国国会/外交及安全政策/领导能力及作用/利益集团/舆论/党派政 治/机构 美国政治学家罗伯特*达尔曾经指出："在美国政治的理论和实践中，并没 有一个单一的至高无上的权力中心，而必然是许多权力中心，其中任何一个都不 是也不可能是完全至高无上的。" 由于存在多个决策主体，美国对外及安全政 策的政治在本质上是多元的，国会是其中的一个重要主体。另一位美国政治学家 罗杰*希尔斯曼也认为，由于存在着众多的行为者，而它们都试图对相互竞争的 目标进行妥协，这样决策就成为一个充满了冲突、妥协和渐进主义的政治过程。 为此，国会在参与制定对外及安全政策的过程中自然会受到各种因素的影响和 作用，而且，国会本身就是各种因素相互作用的一个理想场合。下面我们就对影 响国会外交及安全决策的一些关键因素做一个具体的分析。 一、领导能力与领导作用 我们知道，由于美国政治制度显著的分权特点，多数政策必须通过立法部门 和行政部门的互动才能产生，因此，美国总统和国会的领导能力和领导作用，是 确保美国外交及安全决策机制能否高效运转的关键因素。以冷战期间的情况来 看，总统在这一政策领域往往具有很高的领导能力，并发挥着相当大的主导作用， 而国会对这一领域的事务往往采取一种低姿态，并在大多数情况下采取配合的立 场。而从冷战结束后的状况来看，在这方面所展现的情景比以前要复杂许多。总 统和行政部门在对外及安全政策领域的权力受到了某种程度的削弱，同时，总统 也没有拿出一整套面对冷战后新形势并在美国国内能够赢得广泛共识的政策；而 国会的作用有所上升，但它似乎并没有作好相应的准备，而且不愿意在一些关键 的问题上承担领导责任。在这里，我们就总统和国会在这方面的情况分别加以介 绍。 1，总统的领导能力和领导作用 在美国国内，尽管对美国政治过程的分析存在着许多流派，但是在一点上， 它们都具有共识，即在对外及安全领域，总统的权力是巨大的，作为行政首脑、 三军总司令和头号外交家，他拥有以下权力：任命国务卿、国防部长、参谋长联 席会议主席以及驻外大使等重要官员的权力；与外国政府建立或中断外交关系的 权力；最后决定各项重大国家安全政策，如，军事战略及原则、军队规模及构成、 重要武器研制及采购的等的权力；谈判与签署国际公约和协议的权力，如建立军 事同盟的条约、贸易协议以及军备控制协议；负责管理和处理国际危机，采取适 当措施有效保护美国国家利益的权力；宣布全国或某个地区处于紧急状态，以克 服国内暴乱、自然灾害等导致的危害的权力；按照法律向国外或国内某个州派遣 军队的权力；平时命令正规部队参加不致引起战争的军事行动的权力；任命地区集团军司令官的权力；战时统率全军，确定作战企图和决定战线展开等的权力。 但是，正如希尔斯曼指出的那样，即使总统拥有如此的权力，"要想确保政 策的成功，他也必须使他的政策得到一致同意"。也就是说，"为了避免不快， 他必须加强对国会不同派别的指导。他同时也必须争取尽可能多的选区、舆论界、 利益集团以及那些‘关注的公众’的支持。甚至就在行政部门本身之内，他也必 须建立合作与支持，从一部分人那里得到赞同，从另一部分人那里得到默许，并 赢得足够的热情来完成某项政策。" 而希尔斯曼所说的这些，就是总统在制定 政策中的领导能力和领导作用。 就冷战结束以后的情况来看，以克林顿总统为例，总统在这方面的记录可以 说是良莠不齐。 首先，人们对克林顿在协调行政、立法部门互动的能力所做的评价比较低。 在这方面有一些重要的案例。在波黑问题上，政府的政策始终没有得到国会充分 的支持。在最初，行政当局告诉国会，巴尔干地区的冲突对于美国的关键利益并 没有太大影响；之后，在国会的压力下，在解除对前南地区实施军事禁运问题上 犹豫不决；最后，在作出向波黑地区派遣美国部队问题上，没有与国会进行充分 协商，并以此争取到国会强有力的支持。 另外，在有关世贸问题的谈判中，克 林顿向国会申请快速授权的努力，甚至没有获得国会中许多本党议员的支持。 还有， 在联合国会费问题上，虽然白宫经过几年的努力，但也没有很好地 解决这一问题。开始时，参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯，将这个问题与他 所提出的将美国新闻署和军控及裁军署合并到国务院的建议挂起钩来，即，如果 行政部门不采取这项合并行动，赫尔姆斯及其他所领导的参院外委会就不会通过 向联合国提供资金的法案；为此，行政部门不得不接受了赫尔姆斯的主张。但是， 此时行政部门在众议院又遇到了麻烦，众议院中的共和党议员又提出，应在向联 合国的拨款案中加入诸如其费用不能用以资助与堕胎有关的活动的条款，而总统 和行政部门则一直无法说服这些议员在这一问题上作出妥协，这致使该问题到克 林顿任期结束也没有得到满意解决。 而在对华政策上，总统缺乏领导力的现象就表现的更加明显，不论是老布什 还是克林顿，都无法说服国会坚定地支持他们所奉行的对华"接触"政策，致使 国会成为暴露美国国内对华政策分歧的大舞台。其中最典型的案例是，国会几乎 每年都在有关给予中国最惠国待遇的问题上展开激烈的争论。 与此同时，也有一些案例显示，总统和行政部门在一些重大问题上发挥了较 有力的领导作用。其中的典型案例是北约扩大的问题。自从这一进程在1996年 启动之时，克林顿在这一问题上发挥了至关重要的领导作用，克林顿总统本人及 重要的政府官员与国会领导人进行了密切的合作，致使在参院中形成了一个由民 主、共和两党大多数成员参加支持北约东扩的跨党派联盟，从而有效地保证了这 一政策目标的实现。 2，国会的领导能力和领导作用 就国会方面的情况而言，尽管它是一个由535名议员构成的一个复杂的机 构，代表着美国公众中持各种不同观点、拥有各种不同利益的人群，其中也没有 一个在外交及安全事务领域发挥统合领导作用的正式机制，但是，国会在这方面 被赋予了重要的宪法责任，而其中一些居于领导位置的成员和一些在这一领域有 着丰富经验和声誉的人士可以提供重要的领导作用，对政策决策的最终结果产生 重要影响。而冷战结束之后，国会在这方面的表现，也与总统一样，呈现出成功 与失败并存的局面。 在美国，一个专门就此问题展开研究的工作小组所得出的一些看法，在这方 面相当具有代表性，其中的一派意见认为："国会成员并不想发挥领导作用，因 为他们害怕承担责任…除非他们认为没有什么不利后果，否则他们不愿意充当领 导角色。""这个体制曾经能够为处于弱势地位的人提供各种各样的有利位置， 但是现在情况有所不同，几乎在所有关键的位置上都缺乏有效率、说话算数的领 导人。" 同时，也有一派认为，领导人最终还是出现了，有时是在僵局的最后 一分钟，有时是在人们没有想到的领域。从总体上看，一方面，一些议员在关键 问题上的确发挥了领导作用，另一方面，国会的领导在外交及安全领域缺乏全局 性的目标。 冷战结束后，美国国会在重大的外交及安全问题不能或不愿意发挥领导作用 最突出的表现就是，当美国在海外采取军事行动的时候，国会采取一种机会主义 的立场。一方面，国会成员大声质问和批评总统所作出的使用武力的决定，另一 方面，国会又不愿意因为批准或阻止总统的建议而承担相应的责任。这在波黑维 和行动中表现得有为明显。在波黑问题爆发之初，国会先是批评行政部门无所作 为，当美国行政当局作出向波黑派遣美国军事力量参与维和行动决定时，大多数 国会议员主要因害怕出现严重的伤亡情况而都反对行政部门的决定，而后来由于 这项行动进展比较顺利，对此的批评声音又显著地减少了。 总之，通过国会在 海湾、索马里、波黑以及科索沃等几次美国重要的海外军事行动中的表现，我们 可以看到，国会都没有坚持宪法赋予它宣战的权力，没有对政府在海外军事行动 进行认真、全面的评估，自我限制了《战争权力法》赋予它的应当为行政部门的 军事行动设定某种条件的权力。他们只是就资金问题提出一些询问和质疑，或着 用"必须支持我们的军队"这样感情用事的论调来掩饰他们在这些问题上的无所 适从。 他们考虑最多、美国公众认为具有积极意义的问题仅仅是，这样做是否 将美国士兵置于危险之中。而关于美国的对外战略、美国的国家利益等具有全局 意义的问题他们很少加以涉及和考虑。为此，近一两年来美国国内出现了这样的 声音，认为在克林顿政府期间，政府经常性地、有时甚至是无所顾忌地对外使用 武力，是国会在这方面有意或无意识地推卸责任造成的，这已经消弱了国会已具 有的限制行政部门在海外采取军事冒险行动的能力。 当然，在其他一些重要问题上，国会也还是展现了它的领导能力和领导作用。 例如，在亚洲和俄罗斯爆发金融危机的时候，国会领导人把党派分歧放在一边， 推动美国政府向国际货币基金提供资金，从而为维持国际金融体系的稳定发挥了 重要作用。其中众院领导人金里奇（Newt Gingrich）和利文斯顿（Bob Livingston） 在消除其他一些众院共和党领导人的反对意见方面起到了至关重要的作用。少数 党领导人戈普哈特（Gephardt）也在消除众院民主党议员中代表劳工和环保方面 利益人士对此的反对声音方面也发挥了建设性作用。在参院方面，菲尔*格拉姆 （Phil Gramm）、库克*哈格尔（Chuck Hagel）、米奇*麦康奈尔（Mitch McConnell）、 斯蒂文斯（Stevens）也在这一问题上发挥了关键作用。如果没有这些重要国会人 物的支持和领导，这一问题不可能很快得到解决。 还有，在象涉及美国外交及安全政策全局的北约扩大问题上，民主、共和两 党超越党派分歧，使国会在这一事务上发挥了重要的领导作用。起初，在1994 年的中期选举期间，共和党人的著名竞选纲领"美利坚契约"中明确提出，支持 北约扩大。在之后的几年中，行政部门与参院中的民主、共和两党密切合作，使 得参院中有80人之多的议员支持这一重大举动，从而保证了东扩条约以2/3的 多数票通过。 二、利益集团 利益集团是指以共同利益为基础，为实现共同目标而力图影响政府政策的一 种社会团体。利益集团在美国政治生活中占有重要地位。美国的利益集团不仅数 量大、种类多，而且其活动范围十分广泛。有人甚至认为，在美国，对于各种问 题的决策是由政府、政党和利益集团共同作出的。利益集团已成为美国政治权力 结构的重要组成部分。美国的利益集团可以说数量众多，五花八门。按照这些利 益集团追求的主要目标来加以分类，大体上可分为以下几种 ： 1，追求成员经济利益的集团。这类利益集团的主要目标是维护和促进本集 团的经济利益。它们在利益集团中的数目最多，影响力也最大。如果对此再做进 一步的划分，这一种类的利益集团具体包括工商利益集团、农业利益集团、劳工 组织和专业人员利益集团。 2，寻求成员政治、社会权益的集团。该类团体的主要目的在于争取成员的 政治权力和改善成员的社会地位，同时也致力于改善成员的经济状况。种族集团、 民族集团、妇女团体均属于这类团体。 3，公共利益集团。该类集团声称它们追求的目标是合乎道德和符合公众利 益的， 例如，环境保护、人权、消费者利益、提高人们对社会及家庭的责任感、 水土保持、促进国防利益、反对大规模杀伤性武器扩散、廉洁政府、维护世界和 平等等。这类集团的一个突出特点是它们本身及成员都不从它们的活动中获得物 质利益，在美国庞大的中产阶级队伍中有广泛的支持者。 4，外国利益集团。由于美国在国际政治、经济和军事上的巨大影响，美国 的对外政策对许多国家的利益和外国特殊利益集团的利益都有重要影响。而美国 法律（首先是宪法第一条修正案）允许外国政府和外国民间社团在法律许可的范 围内进行影响美国对外政策的活动，因此，外国政府不仅通过正式外交途径，而 且也仿效美国利益集团进行院外活动来影响美国的对外政策。 上述4种利益集团，其利益和目标与美国的对外及安全政策有着各种各样直 接或间接的联系。例如，工商集团尤其是大公司通常在海外拥有巨大的利益，都 十分关注美国的对外政策，同时，其中有许多大公司是军工制造商，因此它们也 十分关心美国的安全政策，因为这关系到它们的主要合同来源。还有，劳工组织， 它们在经济全球化的过程中感受到，美国工人的工作机会正受到来自其他国家的 日益严峻的挑战，因此，希望在对外贸易政策等领域施加自己的影响。而种族团 体，由于它们与其祖籍国依然存在着各种各样、千丝万搂的联系，因此希望影响 美国对它们祖籍国的政策。还有，人权组织、环保组织以及一些宗教团体等，它 们所关心的问题都超出了美国一国的边界范围，因此它们也都努力在它们所关心 的事务上影响美国政府相关的对外政策。而且，需要指出的是，与国外利益集团 相比，这些美国国内的利益集团构成了影响美国对外及安全政策的主要方面。 利益集团影响政府决策的手段是多种多样的。一般来说，主要有以下几种基 本类型。 1，直接院外活动。该活动是指利益集团直接同国会、行政官员等政策制定 者进行接触，阐明其立场观点，以影响政府政策。这种活动最为常见，是利益集 团使用得最普遍的院外活动方式。一项调查表明，有98%的利益集团采用了这种 直接同政府官员接触的方式。 作为立法机关，国会历来是利益集团进行院外活动的主要目标，为了说服国 会议员赞成或反对一项法案，利益集团要向有关议员提供大量的信息，试图通过 这些数据、材料说服议员，改变议员的政策倾向。从议员的角度来说，也没有足 够的时间和精力去收集整理立法所需的信息，需要利益集团及院外活动人员来提 供。正如一位国会议员助手所说的那样，院外活动人员是议员获得信息重要的来 源之一，甚至一些立法的草案也是由有关游说团体提供蓝本。 他们争取在国 会各专门委员会和小组委员会举行的有关问题的听证会上作证，以口才和有关领 域的专长打动国会议员，同时为议员提供各种有说服力的材料，并向他们提供有 关问题切实可行的建议。 2，间接院外活动。该活动是指利益集团采取间接的方式，如通过基层会员、 选民、大众传媒以及其他团体来对政治决策者施加影响。特别是自60年代以来， 这种以基层群众的态度来影响决策的院外活动发展十分迅速，成为利益集团经常 使用的重要活动方式。 3，影响选举。为了增强对政府各机构的影响力，利益集团还广泛介入各种 选举过程，使有利于集团的候选人取得胜利或建立与候选人的良好关系，从而为 利益集团今后的游说活动打下良好的基础。利益集团介入选举的方式主要有：向 候选人提供捐款；公布议员的投票记录；向候选人提供志愿者和其他组织资源； 号召本集团的选民把投给或不投给某些候选人。 利益集团对在美国外交及安全政策发挥影响并不是什么新情况。例如，早在 50年代，艾森豪威尔总统就曾警告美国人民要"高度认识和警惕"军工集团在 导致美国军事机构日益膨胀方面发挥的作用 。而在冷战后出现的新现象是，强 大的现代媒体和通信工具进一步增加了各种利益集团向国会议员施加压力和影 响的能力。例如，利用电子邮件，各种利益集团可以在一个事件爆发后不久迅速 地将自己的反应通知国会议员，以此督促议员迅速作出表态。另一个值得注意的 现象是，近些年来美国的各种选举投票率持续低迷，这为那些组织有效的利益集 团在各种政策的制定中发挥不称比例的影响提供了更大的空间。 从冷战后的总体情况来说，在制定美国外交及安全政策的过程中，利益集团 对国会和总统都产生了重要影响。尤其是利益集团对国会议员的个人影响，使得 美国在确定广泛的国家利益的过程中产生了各种各样的变形。其影响方式可以说 多种多样，有时，它们支持和推动行政部门的政策，有时则反对，有时通过设定 一定苛刻条件来阻止一些进程的顺利发展。它们的活动有些是成功的，有些则并 没有什么成效。这里，我们就以一些在冷战后在美国外交及安全领域发挥着突出 影响力的利益集团为例，做一个简单的介绍。 商业利益集团。该种利益集团可以说是冷战后美国最活跃的利益集团之一。 以它们的活动为例，它们在给予中国最惠国待遇、加强美国的军备建设、扩大北 约等问题上支持政府的立场，并通过一系列的有效活动取得了成功。同时，它们 在一些问题上则反对政府或国会的做法，例如，在如何对待印度和巴基斯坦进行 核试验问题上，它们就不主张援引格伦修正案对两国实施制裁。还有，它们在一 些问题上的游说也并不成功。例如，它们主张支付联合国会费、给予总统在对外 贸易谈判中以"快速审批权"等，但是，这些努力在相当长的时间里都没有获得 什么积极的成果。 种族利益集团。这类利益集团可以说是冷战后在美国对外及安全领域影响力 上升最快的利益集团。克林顿政府时期几次重大的海外军事行动都与这些种族利 益集团有着密切联系。例如，在前南问题爆发之初，国会和行政部门对这一问题 都没有给予太多的关注，然而，波黑地区的种族仇杀行动在美国的阿拉伯裔组织、 犹太裔组织以及人权组织中产生了强烈反响，它们纷纷以各种方式向国会和总统 施加压力，这最终导致了美国军事介入。最初是1994年对波黑塞族实施空中打 击，以及向波黑派遣维和部队，之后是1999年对南斯拉夫进行轰炸和向科索沃 派遣部队。而冷战后美国最重要的全球战略部署行动-北约东扩-也与一些种族集 团的积极活动有着密切的关联，在这次行动中，首先加入北约的波兰、捷克和匈 牙利三国在美国的移民，与其他东欧裔的种族团体组成了影响力很强的中东欧协 会，在推动和确保这一进程顺利发展的过程中扮演了关键角色。 另外，在对华 政策上，华裔美国人也在寻求中美关系改善方面发挥了一定的影响力。例如，在 中美两国首脑互访前后，在美华裔组织"百人团"利用各种途径向美国各界表明 改善中美关系对美国的重要性。 非政府组织。这也是冷战后在美国对外政策领域一个非常活跃的因素。例如， 人权组织在美国干预索马里内战、波黑维和以及科索沃战争等一系列对外军事行 动中起到了举足轻重的作用，它们所提出的一些主张甚至成为美国以及其他一些 西方国家对外政策的组成部分，比如克林顿政府就将人权与安全和经济并列，视 为是美国对外政策的三大目标之一。而且，它们的一些口号，例如"人权高于主 权"成为美国采取对外干预行动的有力借口。还有象一些宗教组织也在美国对外 政策发挥了重要影响。例如，美国的保守宗教团体利用堕胎问题阻止美国向国际 货币基金、联合国等国际组织提供资金，致使美国与许多多边国际组织的关系受 到影响。 另外，它们还利用这一问题与人权组织一道展开一轮又一轮攻击中国 的行动，致使中美关系长期处于不稳定之中。而劳工组织可以说美国历史最悠久 的非政府组织之一，由于在全球化的过程中感到自己的利益日益受到伤害，因此 它们在美国对外经济关系方面，采取一种偏向保护主义的态度，在北美自由贸易 区、美国参与世界贸易组织、对华正常贸易关系地位等问题上，它们通常采取反 对的态度，在这方面最典型的案例就是在1997年美国参与世界贸易组织的谈判 中，它们反对给予总统签定贸易协定的"快速审批权"，它们还要求总统在世贸 组织的谈判中加入有关劳动条件和环境标准的条款，导致美国与许多发展中国家 在这一问题上爆发冲突。 还有，一些在美国对外及安全领域有着强大影响的传统利益集团仍发挥着关 键影响。其中最典型的便是军工集团，它在推动美国国会和行政部门研制、开发 和部署国家导弹防御系统问题上发挥了其他利益集团所无法比拟的关键作用，这 不仅对冷战后的美国全局性安全战略产生了深刻影响，而且还为美国与其欧洲盟 国的关系产生了一系列复杂的问题，并对美国与中国、俄罗斯等重要国家的关系 带来巨大的冲击，影响到整个世界的战略力量平衡。 冷战结束后，利益集团与国会在外交及安全政策领域的互动，实际上已影响 了世界其他地方对美国的看法。世界上的许多国家，都把代表各种利益集团的国 会视为在与美国交往的过程中最难以打交道的部分。国会还被视为是美国单边主 义和孤立主义的集中代表，而这两股势力使得美国的外交及安全政策缺乏战略性 眼光 ，并屈服于各种国内压力。 三、公众舆论 舆论是群众对国家的政治、政府政策、公共问题和负责处理这些政策和问题 的人所公开表示的意见。舆论是美国政治生活和政府决策的重要因素之一。政治 活动家和政府领袖无不重视舆论，并把舆论作为他们决策的依据之一。反过来， 他们又总是力图引导和影响舆论，使得决策得到公众的支持或改变不利于其决策 的舆论。 舆论对政府政策的影响可以概括为三个方面： 舆论是政策的源泉。一个政府在制定或改变政策时，都不能不考虑舆论，否 则，不但政策因得不到公众的支持尔难以执行和继续。例如，在60年代末和70 年代初，美国民众反对越南战争的呼声已经在美国国内形成了相当广泛的共识， 这使尼克松政府最终作出中止战争的决定。 舆论是政策的反映。政府不只是被动地把舆论作为其决策的一个重要依据， 也反过来影响舆论乃至制造舆论使公众支持其政策，特别是在它提出新政策或改 变行之已久的政策的时候。这方面突出的例子就是尼克松总统实现中美关系正常 化的重大举动。在美国政府实施这一行动之前，美国公众舆论并没有这样的要求， 而尼克松的行动改变了美国舆论，使大部分公众由反对变为支持两国关系正常 化。 舆论对决策的约束力。当某个问题成为公众关注的焦点，以及公众的意见具 有很大一致性时，这种舆论对政府政策可产生巨大影响，这至少划定了政府必须 遵守的政策界限，超过这一界限，将导致舆论的普遍谴责。同时，需要指出的是， 在某些问题上，舆论舆论对政策并不产生影响，或至少暂时是如此。例如，在 2000年的美国总统选举中，美国的选举人团制再一次暴露出弊端，美国社会中 对此的批评也不绝于耳，但是，相关的部门并没有因此而采取行动。 从冷战结束以后的总体情况来看，关于美国对外及安全政策的公众舆论环境 有两种基本相互竞争的观点。 其中，一种观点认为，外交及安全事务在美国的 公共事务中并不占据很重要地位，多数选民主要关心的大多是一些国内问题。美 国盖洛普集团在全国范围内所做的民意调查显示，在整个90年代，外交事务只 是美国公众所普遍关心的4个问题之一 。因此，一些观察家认为，在90年代， 美国进入了一个新孤立主义的时代。正因为如此，许多国会议员依据公众的这种 基本立场来调整和指导自己在对外事务中的立场，这便有了削减涉外机构的预 算，减少对外援助，抵制多边合作行动，拖欠联合国会费，建立独立于其他国家 的国家导弹防御系统等等一系列的行动。而1994年共和党在国会中期选举中所 取得的胜利，被许多人视为是美国对海外事务越来越不感兴趣的重要迹象。众议 员达纳*罗尔巴谢（Dana Rohrbacher）在选举之后曾经指出："美国现在应当重 新思考与联合国的关系问题，我们不想在这个世界上做什么冤大头，这就是1994 年的选举所发出的信息。" 克林顿总统也不得不针对这种情况作出相应的妥协。 1995年6月，在与众院新领导人金里奇共同参加一次活动时，克林顿总统对众 院共和党人的新孤立主义作了这样的解释："我认为他们仅仅是对选举他们的选 民的观点作出了反映，那就是，人们希望我们关注发生在国内的各种问题。他们 不希望在海外浪费我们的金钱。这个问题从来没有向现在这样获得普遍的认同。" 前国务卿克里斯多弗也认为："公众并不支持美国军队过深地卷入海外军事 行动。" 同时，还有一种观点认为，尽管对外及安全事务已经不象冷战时期那样重要 了，美国公众也将大多数的注意力放在国内事务上，但是，这并不意味着美国民 众选择了孤立主义。例如，在如何对待联合国的问题上，1997年11月美国有线新闻网（CNN）和《今日美国报》所做的一项联合民意测验显示，85%的美国民 众希望联合国在当今世界事务中发挥必要的作用。 以波黑维和行动为例，尽 管大多数美国人反对美国单独卷入，但是支持美国参与多边行动。尤其是在代顿 协议签署之后，多数民众对参与维和持肯定的态度。另外，在北约扩大问题上， 尽管有相当多的美国人不愿意美国士兵以生命为代价去保卫新的盟国，但是扩大 的协议在参院是以压倒多数的优势通过的。还有，在授予总统贸易"快速审批权" 问题上，尽管遭到了国会的否决，但是美国公众基本上是支持自由贸易原则的， 他们之所以采取谨慎立场，是因为随着贸易的迅速增加，一些问题受到了忽视。 而上述两种不同的观点，同时都对政策决策者产生了影响，这两种观点相互 角逐形成了冷战后美国对外及安全政策具有相当多内在矛盾的特点。以美国的对 华政策为例，我们看一下在1998年克林顿访华前盖洛普所做的一项民意测验， 有55%的被访者反对给予中国正常贸易关系地位，有35%的被访者则同意给予， 同时，有49%的被访者认为与中国的关系十分重要，而又有38%的被访者对这 种关系的前景不抱乐观态度。 由此可以看到美国对外及安全政策的矛盾性有着 相当深厚的国内背景，而且这种情景在短时间内很难发生迅速的改变。 四、党派政治 政党和政党制度是美国政治制度的重要组成部分。尽管政党不是国家机关， 美国宪法对政党只字未提，但在现实生活中，政党在控制整个国家的政权机构， 在控制全国的政治生活方面起着不可替代的作用。美国是一个典型的两党制国 家，长期以来一直是共和党和民主党轮流执政，两党不仅控制着联邦政府，也几 乎控制着所有的州政府和地方政府。 政党在美国政治中的作用主要有两个方面，一个是组织和赢得选举，另一个 就是在国会中发挥作用。由于本文主要是从国会角度研究美国的外交及安全政 策，这里仅就政党的后一种作用作一个介绍。 在国会内部，两党是通过各自的议会党团和领袖来控制和影响国会的主要活 动的。两党在国会中的正式组织是它们分别在参众两院建立的议会党团，它们分 别由两党在议会中的全体党员组成，主要职能是，选举议院的本党领袖，通过党 的规则，讨论和确定在立法中的政策立场和策略。在参众两院中，多数党和少数 党的议会党团领袖的主要职能是，负责调解本党议员的关系和矛盾，协调在立法 活动中的立场。 国会中的两党领袖和政党组织控制和约束该党议员的主要手段，是以支持议 员竞选连任、提供竞选经费为条件，要求议员遵守投票纪律。但这种约束不是强 制性的，而是一种"非正式的压力"。 议会中党的领袖和督导不能强迫本党 议员按党的立场投票。议员为了能够连任，主要根据自己的政治需要投票，往往 迎合自己所在选区的选民的意愿和愿望。而且，"大多数候选人赢得职位，很少 是依靠有组织的政党的努力，而是凭自己个人的竞选。" 这样，在美国国会的 立法过程中，表决结果通常不是按政党界限划分的。 从总体上讲，共和、民主两党在外交及安全政策上的总目标和口号都差不多， 比如都强调"美国的领导地位"、国家利益、国家安全、民主人权、扩大贸易等。 但在侧重点上两党之间还是存在一些明显差异的。 在民主党方面，由于自由派色彩比较浓厚，它在国际上更多地强调"人权"、 "进步"，主张通过改变其他国家的社会制度和意识形态来维护国际和平，并增 进美国的安全和利益。另外，由于它的选票更多地来自中低收入的阶层，受到国 内劳工组织的压力比较大，而这些组织往往主张保护贸易。由于更加强调政府的 作用，民主党倾向于增加美国的对外官方援助，并通过多边机制扩展美国的霸权。 而共和党方面，其政治主张向来比较保守，为此在对外及安全问题上表现为， 强调美国主导下国际秩序的稳定，把维护国家安全列为外交的第一重点，主张增 加军费，发展高科技武器，加强军事同盟。对于战略对手，共和党一方面采取强 硬态度，进行威慑；另一方面也主张维系基本格局的稳定，承认对手有自己的利 益边界。另外，共和党更多代表大财团的利益，因此更加鼓吹自由贸易和投资自 由化。还有，共和党反对拿美国纳税人的钱搞许多对外援助，主张缩减外交机构 和经费，在对外行动中更倾向于单边主义，即我行我素，不顾忌其他国家的立场。 冷战结束后，在外交及安全政策领域党派政治呈现出以下特点： 首先，党派斗争的激烈程度加剧了。冷战的结束，外部威胁压力的显著降低， 使得对党派斗争外在约束力减小，两党在外交和安全领域展开角逐有了更宽松的 环境。这在1994年共和党赢得中期选举之后表现得尤为明显。在这次选举中， 最重要的一个变化是共和党自艾森豪威尔时代以来第一次成为众院的多数党。取 得如此的胜利使得国会中的共和党人士气大震，希望以自己在国会的优势来强势 主导美国的内政外交议程。与此同时，在此次中期选举期间，共和党人以强硬保 守派的面貌出现，提出了一套完整全面的内外政策主张。关于对外及安全方面的 主张，众院共和党人在其著名的竞选纲领"美利坚契约"提出，增加军费开支； 巩固同盟关系，建立美国优势下的地区力量平衡；减少对与美国利益关系不大的 第三世界国家的军事干预；禁止美国军队在联合国指挥下服务，减少多边活动， 保持美国的行动自由等等 。共和党人的这些主张，尤其是对多边国际活动以及 对外干预行动的看法，与持"自由派"立场的国会民主党人以及持"新自由主义" 观点的克林顿总统有着相当大的差异，这使得国会中以党派划线的政策分歧加 大。另外，共和党在掌控国会后采取一些过激的运作方法，比如，要在新国会开 始运作的头100天内，对"美利坚契约"中提出的政策议案诉诸表决；用使政府 关门的方法迫使民主党主导的行政部门接受其主张；用新获得的国会多数地位对 已成为少数派的国会民主党人实施压制等等。所有这些都加剧了国会内的党派斗 争，并使得两党相互协调的空间比以前缩小了许多。 其次，在党派斗争加剧的同时，两党在一些问题上依然存在着合作的空间。 与纯粹的国内问题不同，对外及安全政策面临这与其他国家打交道的问题，涉及 到国家利益和国家安全，在这些根本问题上，两党的目标和大方向是一致的。 第三，两党内部在许多问题上立场的分化日趋明显。例如，国会的共和党人 中存在着孤立主义和国际主义的分野，前者反对对外援助和参与各种多边组织的 活动，而后者则对此采取现实主义的态度。同样，民主党内部对许多问题的看法 也存在分歧，有些议员认为认为民主、人权与美国的国家利益是一致的，而有些 人更倾向于把这两个问题分开加以考虑。两党内部的这些分歧的加大造成了冷战 后国会运作中功能主义的倾向日趋明显，即在具体问题上依据对这个问题的态度 而不是党派结成不同的政治同盟。比如，在关于中国最惠国待遇问题上，国会中 的民主党人权活动分子和亲工会组织的议员与国会中的极端保守派基于不同的 立场都反对发展正常的中美贸易关系，于是他们在这个问题上形成了一种奇特的 同盟。 依据冷战后美国国内党派政治的上述3个特点，我们可以将党派政治在美国 对外及安全政策上的表现分为三种基本情况。一种情况是，在一些问题上以党派 划线存在着比较明显的分歧，例如两党在波黑维和行动上的争论，CTBT的批准 问题，联合国会费问题，国务院重组问题，海浪潜艇问题等。还有一种情况是， 两党在一些问题上并不存在大的分歧，相互之间的政策目标相当接近或趋同。比 如，卢格-纳恩法案， 北约扩大，对伊朗、伊拉克和利比亚的政策等。另一种情 况就是一些问题在政党内部存在较大分歧，同时分歧的各派与另一个政党的一些 派别存在着相当大合作的空间。例如，化学武器公约的批准问题，快速审批权问 题，国防预算问题，向国际货币基金提供资金的问题，国家导弹防御系统问题， 对华政策问题等等。当然，上述划分并不是绝对的，这只是依据基本情况所做的 一个粗线条的分类。 五、机构 在对外及安全政策领域，国会与行政部门的互动、决策的制定主要通过依据 宪法设立的一系列机构和程序来进行。具体地说就是，总统是武装力量的总司令， 有权谈判条约、接受外国使节、任命高级官员以及建议或否决法案。而国会方面， 作为整体它拥有宣战权、条约批准权、对外贸易规则制定权，并为政府的项目提 供资源，其中包括为外交活动、军事行动以及对外援助提供资金。参院还拥有一 些独有的权力，这包括审议和批准条约以及总统提名的官员任命。作为提供资金 的连带责任，国会将对所有的政府机构和政策实施监督。美国的政治学家普遍认 为，这种分权式制度设计及其程序能够使立法与行政部门之间产生天然的竞争关 系，从而使美国的对外及安全政策更具活力。 目前，国会在对外及安全政策决策领域的主要机构是依据1946年的立法机 构重组法设立的，在这之后，机构方面的主要变动出现70年代，当时国会进行 了一些重大改革，例如，削减了委员会主席的权力，使委员会的运转程序更为正 规，让更多的议员更直接地介入许多重要决策等等。在冷战结束后，国会无论在 机构设置还是在程序上都没有发生重大的变动。其主要的变化在于许多新问题的 出现使得这些机构的职能和职权范围出现了一些显著的变化。而机构职能和职权 范围的变化，有的在对外及安全决策领域引入了一些新的角色。 冷战结束后，一些新问题的出现，如全球变暖、恐怖主义及毒品走私等，增 加了一些委员会的立法责任和权限范围。与此同时，行政部门对外及安全政策一 些方面的权力也日益扩散到许多有关国内事务的职能部门，这也增加国会中与此 相对应的委员会的功能和权限。另外，信息革命以及全球化的迅速发展更是进一 步扩大了国会关注问题的范围。每一个议员一打开电视就能大致地了解发生在全 球各地的重大事件，而来自各方面要求他们对这些事件加以评论的压力，使得他 们必须对这些问题做出某种答复和表态，这就从整体上增加了国会在对外及安全 问题上的影响力。 国会中，参与对外及安全政策决策的主要机构-参院对外关系委员会和众院 国际关系委员会-其主导地位和影响力正在逐步下降。以众院国际关系委员会为 例，其所主管的一项主要立法，即对外援助法，自1985年以来很少获得最终通 过。另两个主要机构，即参众两院的军事委员会，一方面在积极挤占两个外委会 的地盘，另一方面其本身的一些职权也受到诸如参众两院拨款委员会的侵蚀。而 其他一些机构，如参众两院的拨款委员会在这方面的作用和影响力正在日益上 升。一位参院外委会的高级助手曾经指出："外委会已越来越不能确保一些授权 法案获得通过，而拨款委员会正在参与越来越多的立法工作。" 另外，在向国 际货币基金组织提供资金的问题上，发挥领导作用的是银行委员会，另外，农业 委员会、联合经济委员会也就此问题多次组织听证会。在对印度和巴基斯坦实施 制裁的问题上，是政府事务、农业、规则、银行和拨款委员会发挥了关键作用。 在快速审批权问题上，规则委员会和财政委员会是最具分量的角色。 另一个与机构有关的问题就是立法部门与行政部门之间的协调协商。尽管在 几乎所有的事务领域国会与政府都有正式的协商管道，但是，从整个冷战结束后 的状况来看，双方之间真诚的、具有实质内容和建设性的交流正变得越来越少。 在行政部门方面，大多数情况下，他们都把协商作成是一种官样文章或例行的通 报，不愿就一些实质性问题与国会进行坦诚的讨论。例如，在波黑维和行动中， 行政部门并没有将他们掌握的真实情况和他们在这一问题上的真实打算告之国 会；为了使国会批准为这次行动提供拨款，他们对波黑复杂的形势轻描淡写，并 随意地向国会许诺，称美国军队将在一年之后撤出，而实际上行政部门非常清楚， 这次维和行动不可能在一年之内完成。而在国会方面，假如国会议员及其助手能 够获得更多的信息并从全局利益考虑问题，他们可以使国会各个涉及外交和安全 政策的机构发挥更加积极的作用。但是，议员在实际过程中主要是依据自己的政 治利益考虑问题，他们对是否能够形成一项协调一致的对外及安全政策并不感兴 趣。为此，一位参议院的助手就曾抱怨道："在国会山的那些人并不讨论国家利 益之类问题，他们只是和与自己立场或利益一致的人结成各种临时性的同盟。" 总之，在制定对外及安全的过程中，国会是各种力量和权力中心相互角逐的 一个重要舞台。通过对于影响国会对外及安全决策过程的各种因素的分析，有助 于我们更好和更深入地了解和理解国会政治运作的特点。而对冷战后在这方面新 情况的描述，能够使我们对冷战后的美国对外及安全政策进行更全面、深入地透 析。 转引自杰里尔*A*罗赛蒂著，周启朋、傅耀祖等译：《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社， 1997年1月第一版，第511页。 同上，第517页。 参见朱明权，《美国国家安全政策》，天津人民出版社，1996年7月第一版，第一章。 前引书《美国对外政策的政治学》，第517-518页。 Dov S. Zakheim, Congress and National Security in the Post-cold War Ear, The Nixon Center, Washington, DC, October 1998, pp.17-26. Stanley Sloan, Mary Locke and Casimir A. Yost, The Foreign Policy Struggle-Congress and the President in the 1990s and Beyond, Institute for the Study of Diplomacy, Edmund A. Walsh School of Foreign Service, Georgetown University, 2000, p.23. Dov S. Zakheim, op.cit, pp.17-26. Ibid.，pp.22-24. 主要依据李道揆先生在其专著《美国政府和美国政治》对此所做的划分。 Kay Lehman, Schlozman and John T.Tierney, Organized Interests and American Democracy,1986, p.180. 1998年10月在美国国会采访参议员卢格（Lugar）的助手安迪（Andy）。 1998年10月在华盛顿特区采访美中商会（the United States-China Bisiness Council）主席柯白（Robert A.Kapp）。 前引书《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社，1996年，第421页。 Dov S. Zakheim, op.cit., pp.27-38. CQ, Congress and the Nation 1993-1996, Congressional Quarterly Inc., Washington, DC, 1998, p.209. 倪峰：美国国会与国家导弹防御系统，《太平洋学报》，2001年第3期，第40-52页。 Timothy B. Weston, Striving For the Prragmatic Middle in PRC-US Relations: Reflections on the Role of American Public Opinion, Peper for the Stanley Foundation Conference in Seattle, July 21-23, 2000. 参见王缉思：《高处不胜寒》，世界知识出版社。1999年12月第一版，第342-346页。 Stanley Sloan, Mary Locke and Casimir A. Yost，op.cit., p.31. Ibid., p.31. Ibid., p.32. Ibid., p32. Ibid., p.30. 新华社：《参考资料》，1998年6月24日。 Frank J. Sorauf, Party Politics in America, Little-Brown and Company, 1988, p.404. 伯恩斯等著，谭君久等译：《美国式民主》，中国社会科学出版社，1993年版，第392页。 蔡佳禾：退向未来-保守主义思潮对美国对外政策的影响，《美国研究》，1996年第一期，第36-57页。 1991年民主党参议员纳恩和共和党参议员卢格共同提议向前苏联国家提供援助，以避免其核武器失控。 Peter L.Hays, Brenda J. Vallance and Alan R. Van Tassel, American Defense Policy, Seventh Edition, The Johns Hopkins University Press, 1997, p.90. Karl von Vorys, American Foreign Policy, Praeger Publishers, Westpost, 1997, p.95.