国内因素对美国对华政策的影响 袁征 一个国家的对外政策既是基于对国际形势判断的抉择，也是对于国内政治做出的反应。 人们通常所说的"外交是国内政治的对外延续"，指的就是这个意思。在中美这对双边关系中， 国内政治越来越影响到两国决策者的政策制定，这在美国方面尤为突出。如果想深刻认识中 美关系的现状与未来，就必须对于双方的国内因素进行全面的分析和认识。 国内因素在美国对华关系中越发重要 冷战时期，由于外在巨大威胁的存在，所以美国国内更多地支持总统决策的权威。而行 政当局也以维护国家安全利益为由，牢牢地把握着对外政策的主导权。冷战结束，苏联解体， 中美关系的战略基础不复存在，国际形势发生了巨大的变化。美国同其他国家的关系更加趋 于灵活，不再像过去那样被安全战略利益所左右。在美国国内，国会、利益集团也不再像过 去那样对行政部门的决策很少提出异议，行政部门已经难以像过去那样主导对外决策。经过 多年的发展，中美关系在军事、政治、经济、社会文化领域的交流与合作日趋频繁。中美关 系的拓展已经牵涉到更广的利益层面，双方往来日益密切的同时，也带来了新的摩擦。不仅 如此，中国的不断崛起使其战略地位日益重要，中国本身的对内对外行为日趋成为美国的关 注焦点。如何发展中美关系，如何应对中国的崛起？美国国内为此展开了对华政策的大辩论。 时至今日，美国国内在这一问题上并没有完全达成共识，各种政治力量都试图施加影响，利 用对华关系问题达到自己的政治目的，国内因素对美国对华关系的影响由此趋于上升。 美国国内的舆论氛围 国内因素中，影响对华关系发展的一个重要方面是美国国内的舆论氛围，这包括美国新 闻媒体、公众态度和社会思潮等几个方面。 新闻媒体在对外政策方面的作用十分微妙。美国新闻界独立性相对较大，其报道的倾向 会对一般民众乃至政府官僚的态度都会产生潜移默化的影响。由于美国公众在多数场合下对 于外交事务漠不关心，所以新闻媒介在某些情况下更能以带有倾向性的报道和分析来左右公 众的态度。 纵观自1949年以来美国新闻媒介的对华报道，可以发现其态度和倾向在两个极端之间摆 动，几乎同美国的对华政策相呼应。在中美对抗的年代，美国新闻媒介的报道将中国看作邪 恶的化身；中美和解和建交之后，这种倾向又发生了180度的大转弯。在这一时期，美国媒 介将中国描述成"可以拥抱的共产主义国家"。然而在1989年之后，报道的倾向再次发生巨 大转变，转而将中国描绘成邪恶的化身，中国所做的一切都是错的。之所以出现如此巨大的 摆动，表明美国对华报道的倾向并没有像自我宣扬的扮演独立角色那样，相反也受到中美关 系发展状态的影响，并起到渲染气氛的作用。 1989年以来的美国新闻媒体对华报道，在总体上呈现出颇为消极的特点。这种消极面主 要表现在对于中国的报道过于偏颇，没有对于中国的发展状况给与一个全面而平衡的报道和 评述，过多地局限在中国的人权、军控、贸易等他们所认定的存在的问题上面，而对于中国 改革开放积极的一面却很少给与报道和认可，体现出一种情绪化的色彩。尽管近来有所好转， 但还没有得到实质性的改观。即使美国一些有识之士也对媒体"妖魔化"中国感到忧虑。 利益集团政治 利益集团政治是美国政治运作的一个重要特点。在某种意义上来说，美国政治就是利益 集团政治，即不同的利益群体通过寻求和保护自己的利益，在相互竞争中产生政府的政策。 在对华关系中，利益集团的作用也日益凸现。近年来中美关系波折不断，在美国对华政策的 背后都不难发现利益集团活动的影子。 后冷战时期，以美国工商业、进出口业、农业和零售业组织为主体要求发展对华关系的 一方和以人权、劳工、极右宗教势力和军控组织为主体要求对华施压的另一方，主要围绕中 国最惠国待遇问题展开了激烈的拉锯战。双方都投入了大量人力物力，通过各种手段游说美 国行政部门和国会。 利益集团之所以活动频繁，原因是多方面的。其一是后冷战时期美国的对外决策机制发 生了一些变化，国会的作用上升，为利益集团施加影响提供了更多的切入点。其二是美国对 外关系日程发生了巨大的变化。全球化的加速发展，国家间关系中"低政治"因素的日趋重 要性使得有关利益集团的影响力也随之上升。第三，经过20世纪70、80年代以来的发展， 中美关系日趋密切。随着双边关系全面而深入的发展，不可避免地出现一些摩擦，涉及的利 益群体也越来越多，由此界入双边关系的利益集团也在不断增多。第四，中国的特殊性使得 美国国内一些利益集团力图利用对华关系问题来实现各自的目标。中国是唯一现存的社会主 义大国，又正在不断崛起，所以一些利益集团极力利用中国问题来做文章。举例来说，一向 反共的劳工组织竭力将矛头指向中国，对政府施加压力，要求采取贸易保护主义政策；人权 组织也将主要矛头对准中国，以争取更多的支持者，拓展自身的影响；美国国内反对堕胎的 极右势力则将国内政治斗争延伸到对华政策上来，指责中国的计划生育政策；而那些热衷于 防止武器扩散的利益集团则希望通过监督中国来呼吁人们对于军控的注意。 可以预料，尽管中国已经加入了世界贸易组织，美国也给与了中国永久性正常贸易关系， 但随着中美关系的进一步拓展，利益集团将出于不同利益的驱动，继续会对美国政府施加影 响。 国会的制衡作用 在美国三权分立的政治体制下，行政部门和立法机构之间既相互独立，又相互依赖和竞 争。总统不能左右国会的工作，而国会也没有义务必须要听从总统的建议。正是在这种权力 分享的情况下，达到权力制衡的目的。由于总统和国会议员的选民基础不一样、各自有不同 的架构和部门利益以及专业知识和信息掌握的不同，所以处理问题的角度就会有所区别，甚 至冲突和分歧。 美国国会在中美关系中一直发挥着自身独特的影响，甚至在一些问题上发挥了主导的作 用，诸如19世纪末20世纪初的排华、1934年的白银购买法案、"麦卡锡主义"和中美建交 时《与台湾关系法》的通过等等。其中，《与台湾关系法》的影响尤为深远。 自20世纪70年代以来，国会就在竭力发挥自身在对外政策领域的影响力。后冷战时期， 国会的决策地位进一步上升，在对华关系中的作用更加明显。国会不时举行听证会，通过法 案或者没有约束力的决议案，对行政部门施加压力。经常出现的局面是，行政部门在出台政 策之前，就不得不事先考虑国会的反应。国会在涉及中国领土主权（如台湾、西藏、香港、 南中国海等）、人权（计划生育、宗教信仰、劳改产品等）和军控问题上不断插手，指责中国 政府。数年来围绕中国最惠国待遇的讨论和1995年李登辉访美事件都是国会发挥重大作用的 体现，而后者更是给中美关系造成了重大冲击。 国会对华采取消极立场的原因是多方面的，甚至是错综复杂的。其一是意识形态因素。 他们通常带着有色眼镜来看待中国，认定中国是"非我族类"，会对美国构成威胁；其二是国 际知识有限。冷战结束后，国会更新换代，不少熟悉国际事务的资深议员纷纷引退，而年轻 一代的议员则缺乏外交常识和经验，对华认识几乎是空白。据统计，自1992年以来进入国会 的议员有60％没有护照，就更不要说出过国了。其三，与总统相比，国会议员更容易受到美 国国内消极氛围的影响。其四，国会议员出于自身政治利益考虑，为了捞取选票而在对华问 题上"作秀"，肆意攻击中国。实际上，他们中的不少人抱有这样的心理，反正不是直接的对 华决策人，态度过激一些问题不大，但可以讨好选民。这在那些来自保守反共选区或选区内 劳工组织力量强大的国会议员身上尤为明显。 时至今日，尽管一些国会议员已经认识到对华关系的重要性，但国会并没有实质性改变 对华的基本态度。可以预见，未来国会的消极立场还会对美国对华政策产生牵制作用。 两党政治 美国是一个两党制国家，共和、民主两党轮流做庄，上台执政。这种架构同样会对美国 对华政策产生影响。 从对外政策的风格上，民主党人理想主义色彩浓厚一些，强调和平演变、民主、人权、 西化，在对社会主义国家政策中侧重于"软"和"诱"的一手；而共和党则侧重现实主义， 注重实力原则，主张增强军事实力，加强西方同盟，对社会主义国家进行战略包围和意识形 态攻势。从本质上来说，两党并没有太大的区别，都是为了维护美国的国家利益。不过，在 美国国内政治中，外交政策虽然不象国内政策那样争夺激烈，但由于中国本身的特殊性，所 以对华政策经常会成为双方政治斗争的牺牲品。 1949年新中国成立后，在美国国内就出现了"谁丢失了中国"的指责，矛头直指民主党 人。而到了1972年，尼克松之所以敢于访华的一个客观条件，就是他是一个保守反共的共和 党人，不怕国内各方的指责。1992年美国总统大选，民主党人克林顿数次抨击布什总统的对 华政策是"不明智的而且是不成功的"，是对中国的"过分骄纵"。而克林顿上台后，共和党 人反过来又指责克林顿对华采取"绥靖政策"。这种政党政治还体现在行政部门与国会之间的 关系上。当白宫和国会都是由一党主导时，白宫和国会之间就相对融洽；反之，则争夺趋于 激烈。1999年，轰动一时的《考克斯报告》的出台，在很大程度上也是党派政治的产物。 目前，美国国内在对华问题依旧没有完全达成一致，在如何应对中国崛起的问题上还有 分歧，所以不难想象，一旦风吹草动，对华政策就会成为两党相互指责的问题。 站在战略高度来推动中美关系的发展 由于中美两国在社会文化、政治架构和意识形态等方面的巨大差异性，所以双边关系的 发展就存在着"先天的不足"。但与此同时，作为两个大国，双方又相互需要，只有加强合作 才能造成互嬴的局面。为此，两国领导人就必须站在战略的高度来推进中美关系的健康发展。 实际上，中美两国的对外决策都受到国内因素的巨大影响。为了推进中美关系的发展， 中美两国领导人应当努力建立起相互信任的机制，增强相互的磋商，增加合作，减少对抗。 同时，在各自的国家里注重对于公众舆论的引导，教育本国的民众，使得他们认识到中美合 作的重要性，从而尽可能为双边关系的发展创造一个良好的国内环境。与此同时，应当加强 两国人民的交流沟通，增强相互之间的理解，发展两国人民的友谊。也只有这样，中美关系 才会有一个比较坚固的基础，平稳地得到发展。而这正是未来两国领导人和人民共同努力的 方向。