小布什执政一年来的外交政策 美国总统在上台的头一年，往往集中精力处理国内问题，而不会把调整外交政策作为工作重点。小布什就任总统后，人们也曾普遍认为，弥合选举时党派斗争在选民中造成的裂痕是他的当务之急，他在对外政策方面“进入角色”的时间会更晚，至少第一年在外交上不会有大的作为。但一年过去了，现在回过头来看，情况和原先的预料大相径庭。国际问题在小布什上任的第一年就成了他工作的“重中之重”，美国外交政策与以前相比也发生了重大变化。 一 在外交理念上，重视安全问题。 一般认为，美国对外政策有三大支柱：拓展对外贸易，加强国家安全、推广“民主”、“人权”。克林顿时期重视贸易问题，在推进全球贸易自由化、参与亚太经合组织等方面态度积极。相比之下，小布什更重视安全问题。主张通过加强军事优势，保护国家安全；通过拉大与其他大国的实力差距，增强美国唯一“超强大国”的地位，确保美国在国际事务中发挥主导作用。刚一上台，他就表示，美国面临“各种不同的威胁”，其中包括恐怖威胁。为对付这些“威胁”，保护美国和盟国在全世界的利益，小布什呼吁美国增加军费，加速军队的现代化建设，建立一支“无可匹敌”的国防力量。2001年2月，小布什宣布2002年的国防预算为3100亿美元，“9·11事件”后又提出追加184亿美元。美军在阿富汗军事行动的成功进一步为加强军事力量提供了理由。根据不久前白宫对外界的透露，小布什向国会提出的2003年国防预算将高达3800亿美元。 在国家安全战略方面，小布什政府更加重视本土安全。“9·11”后专门设立了内阁级的“国土安全办公室”，统一协调本土防卫问题。2001年9月底，美国国防部发布的《四年防务评估报告》也强调，“保卫美国本土不受攻击是美国安全战略的出发点”。 二 在外交运作上，“9·11”之前，一意孤行，推行单边主义政策。 小布什上台后，美国在外交政策上表现出强硬姿态。在国际问题上，强调美国利益至上，重视实力外交，单方面追求实现美国的利益，对其他国家所关心的问题漠然视之，对国际机制、公约也表现出蔑视态度。 2001年3月，美国以过多强调环境保护会抑制美国经济的增长为由，拒绝批准有关防止全球变暖的《京都议定书》。5月，布什宣布美国准备单方面突破它在1972年与前苏联签订的《反弹道导弹条约》的限制。7月，美国政府要求“淡化”修改联合国有关减少小型武器非法交易的协议。该月，美国政府还拒绝接受经多方磋商而形成的《禁止生物武器公约》议定书草案，使谈判进程陷入停滞。与此同时，布什政府要求参议院“无限期推迟”审批最早由美国发起的、1996年由联合国大会通过的《全面禁止核试验条约》以及美俄两国在1993年达成的有关裁减核军备的条约。美国还表示，不排除在必要的情况下恢复核试验的可能。 应当说，由于美国拥有超强实力，没有一个国家愿意站出来与它公开对抗，在“9·11”之前，美国这种一意孤行的单边主义政策上取得了一定成效。单边主义政策有利于美国在国际上保持行动自由，减少了多边协调中产生的麻烦和效率低下；不过，这种霸道作风也更容易激起其他国家的不满和批评。2001年5月，一贯在国际上标榜“维护人权”的美国在联合国人权委员会改选中落选，可以说这是国际社会对美国单边主义做法做出的一种反应。 三“9·11”之后，以改善与其他国家的双边关系为手段，继续推行单边主义外交政策。 “9·11事件”表明，恐怖主义至少在当前已经成为美国的心腹之患。消除恐怖主义对美国的威胁，需要建立广泛的国际统一战线，尤其需要大国的配合。适应这一需要，一方面，美国表面上收敛一意孤行的作风，利用大多数国家都想与美国改善关系的愿望，以改善双边关系为手段，要求其他国家尤其是其他大国配合和支持美国的反恐政策。针对其他大国在对美关系上均不愿做出头鸟，而想“搭便车”的情况，美国通过逐一协调双边关系，消解反对的声音，消除可能出现的反美的大国联合，为发动反恐行动减少障碍。袭击事件发生后，小布什与普京总统、江泽民主席以及其他国家领导人分别通电话、会谈；鲍威尔、拉姆斯菲尔德在欧亚各国穿梭访问，协调与这些国家的外交、军事关系。在多边关系方面，美国多少降低了一些姿态，主动补交联合国会费；在阿富汗重建问题上，支持由联合国出面协助组建过渡政府等，就是这种变化的反映。同时，为争取国际社会的同情和支持，对付主要敌人，对阿富汗发动军事打击，美国在其他国际问题上的态度也相对缓和一些，或让步，或减少压力。例如，在印度和巴基斯坦宣布在打击恐怖主义问题上与美国合作后，小布什宣布解除美国因这两个国家进行核试验而实施的制裁。为“奖励”巴基斯坦在反恐、军事打击阿富汗问题上的合作，美国不但不再对穆沙拉夫上台的合法性表示异议，而且反复表示对穆沙拉夫维持国内政局稳定的能力有信心，并且还向巴提供了巨额经济援助。因此，就美国总体的对外政策而言，其单边主义外交的表现看起来不如以前明显。 但另一方面，小布什利用总统权力大大上升之机，实际上加大了推行单边主义外交的力度。在美国历史上，总统外交权力的变化有一定的周期性。当面临外部威胁特别是战争时期，由于举国一致的支持，总统权力会大大加强；而当危机减退或平时期，国会就要试图从总统手中夺回“流失的”权力。冷战结束后，美国国内一度歌舞升平，国内因素对外交的影响大大上升。国会、党派政治、非政府组织、利益集团、新闻媒体都试图影响外交政策，以至于有人讽刺说外交政策被当成社会政策推行了。在这种情况下，总统外交权威下降，国会在外交方面的权力明显增强。恐怖事件的发生从根本上扭转了这一局面，由于国难当头，美国万众一心，上至国会领导人，下至普通百姓，都坚决支持总统采取的行动。国会以近乎全票对零票的表决结果授权总统动用一切手段打击恐怖分子，给予总统发动战争的全权，就很能说明问题。国内的高度支持，使小布什在对外政策上能够为所欲为。正因为如此，他才会底气十足地宣布，在反恐斗争中，“要么站在我们一边，要么站在恐怖分子一边”。12月13日，美国不顾国际社会的强烈反对，继续推动导弹防御体系的试验和部署，单方面宣布退出《反弹道导弹条约》。同时，美国还以恐怖分子有可能用大规模杀伤性武器袭击美国为理由，把反恐与军控挂钩，加大对各有关国家的压力，要求它们配合美国的反扩散政策。最近，小布什又将所谓“研制大规模杀伤性武器试图威胁他国的国家”纳入打击恐怖主义的范围，强调伊拉克必须让联合国武器核查小组重返伊拉克，否则“他（萨达姆）知道后果是什么”。从这些举动看，“9·11”之后，美国的单边主义做法并没有发生实质性变化。 四 与其他国家的双边关系 “911”之前，由于小布什在外交上咄咄逼人，美国与中、俄等大国的关系出现倒退。中美南海撞机事件、美国对台军售、小布什扬言保卫台湾等一系列事件致使两国关系跌入低谷。美国扣押俄白联盟秘书博罗金、大规模驱逐俄外交官、接待车臣“外长”等做法造成俄美关系倒退。美国拒绝批准《京都议定书》则使美欧关系出现不和谐。在调停巴以冲突方面，小布什政府态度消极乃至偏袒以色列，引起阿拉伯国家的不满。 “9·11”恐怖袭击使美国这个超级大国前所未有地以一种受害者的姿态出现在国际舞台上，国际社会的同情为它的单边外交暂时赋予了一定的道义合理性。由于这个原因，“9·11”后美国与中、俄等大国的双边关系有了一定改善。中美两国在打击恐怖主义问题上开展合作，小布什在本国处于非常时期之际来华参加亚太经合组织首脑会议并与江主席举行会谈，并提出双方发展建设性的合作关系，使双边关系出现良好发展势头。不过，中美关系的改善并不是因为原来困扰两国的安全、人权、经贸、台湾问题解决了，而是因为这些问题由于反恐而暂时缓解。 俄罗斯有与欧美国家周旋的丰富历史经验，“9·11”之后，普京发挥个人魅力，充分运用这种经验，将美俄关系向前大大推进了一步。俄同意美军进驻中亚，并表示愿为美国的行动提供最大限度的合作。在大幅度削减核武器方面，两国首脑也达成一致，把各自的核弹头削减到1500至2000枚。不过，俄美关系也存在阴影，美国单方面退出反导条约、表示将把削减的核弹头储藏起来而不是销毁，这不是俄国所愿意看到的；同时，俄对美军在中亚的存在也有担心。 相比之下，除英国外，美国与欧洲其他盟国的关系有些疏远。“9·11”之后，欧盟表示尽可能与美国合作，北约宣布袭击事件是对北约所有成员国的攻击，并首次启动了北大西洋公约第五条关于行使集体自卫权的规定。但实际上，只有英国与美国保持了一致，法、德、意等国在如何支持美国反恐怖的问题上态度不一。另外，欧洲国家反对美国打击阿富汗之外“支持恐怖主义的国家”的态度也让美国感到不快。 为避免反恐演变成为文明冲突，美国一度积极协调与阿拉伯国家的关系，并做出调解巴以冲突的姿态，以拉拢阿拉伯国家加入反恐国际联盟。但随着阿富汗战争的基本结束，美国默认以色列以打击恐怖主义为名镇压巴勒斯坦人的反抗，与阿拉伯国家的关系逐渐冷淡。在沙特阿拉伯，甚至出现了要求美国驻军撤出的呼声。