社科网首页
您现在的位置是: 首页 > 研究成果
建设公共服务型的法治政府:和谐社会的政府定位目标
作者:刘辉 来源: 时间:2006-03-06
公共服务型的法治政府是建设社会主义和谐社会的政府目标定位,实施政府施政创新是纠正政府越位、缺位、错位,促进政府发展,建设公共服务型法治政府的必要手段。 施政创新是政府对管理的社会规则与程序进行自我完善的过程,是自觉地不断克服自身弊端,实现新旧模式转换和政府发展的主要途径,政府的发展意味着政府功能增强、政府结构分化与职能的完善和政府施政能力的总体提高。二者通过建构政府施政创新的目标模式——建立公共服务型法治政府而得以实现。 发展中国家的社会转型经验表明,通过改革实现市场经济,政治民主化、社会多元化以及生活丰富化,构成了后发展国家实现现代化的一般目标模式;从制度层面上改变政府与市场,国家与社会的传统关系模式,是大多数国家实现这一目标模式的现实做法。 中国作为最大的发展中国家,通过转变政府职能,修正公共权力关系,提高官员专业水准,调整公共管理方式,不断提高政府能力及其有效性,全面建设现代公共服务型法治政府构成当代中国政府创新与发展的中心议题,也是现阶段中国政府改革与发展的最大历史诉求。 温家宝总理早在2003年9月15日在国家行政学院的讲话中就明确指出:“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,是社会主义市场经济体条件下政府的四项基本职能”,而且要“强化社会管理和公共服务”这四项职能中,除第四项职本身就是服务职能外,前三项都是需要借助政府规制进行调解、监督管理才能实现。据此,为全面落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,中国政府施政创新的目标应该是“建设公共服务型法治政府”。它包括: ——提升施政能力,建立责任政府 政府负有对社会生活全面、系统的管理责任。政府的施政能力通过政府权力和权威,通过制定政策、动员、组织、实施、承担的自身法定职能的具体行为,贯彻自己的内在意志,实现自己管理目标的能力。它对于一个国家和社会的经济、政治发展具有重要的意义。 提升政府的施政能力,实现建立责任政府的目标,就要按照权责相称的原则,确定政府的职权体系,理顺权职关系。包括:第一,理顺中央与地方的职权关系。 理顺中央与地方的职权关系,并不是简单地通过放权就可以理顺中央与地方的职权关系,关键在于划清中央与地方的职责权限。具体讲,中央对于涉及国家整体利益,宏观管理领域的问题有决策权和宏观调控权,对地方有监督权。地方有贯彻中央方针政策、方针、计划的义务。但是对于本地区事务中有中观的调控权和决策权。在政府职能上,中央和省政府主要履行宏、观中观调控职能,地、市政府主要处在地方政府之间,起到承上启下的作用,其主要职能是协调县(县级市)、乡基层政府运行,其基础性和微观性决定这两级政府职能的执行性和直接面向基层的务实性,因而主要履行公共服务职能。 第二,理顺政府的内部职权关系。 一方面,政府部门对自己职责范围内的事要负责地做好。对于自己所解决的问题,应主动解决,不可事无巨细地向上请示或推给别人。另一方面,要理顺政府中的领导人员与参谋人员的关系,领导人对决策负有完全的责任,参谋人员、专家对决策不负任何具体责任,对决策不具有决定权,只有建议权和意见权。其职责是辅助领导人员更好地行使指挥权。 第三,重构政府机构能力。政府机构是政府职能的物质载体,是实现政府职能的物质力量。政府机构的能力制约着政府职能的实现程度。重构政府机构能力是建构责任政府的关键一环。 建国以来,中国政府进行了几次大规模的机构改革,其目的就是要通过政府机构的重组和整合来调整来提高政府机构的能力,机构的能力不仅仅是指对政府公职人员的行政管理能力,而且更强调政府机构和公职人员的行为的约束和激励机制,这种机制能够保证政府公务员廉洁自律,真正为人民服务。在进行的历次改革中,政府机构始终也没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈,据近期网上资料表明:按人口比例,中国公务员数量是西方国家人口与公务员数量比例的20倍。这一统计引起了争议,但却说明,政府机构的能力不到充分发挥,给政府职能的顺利实现造成的极大障碍。 因此,重构政府能力必须首先重塑政府机构。实现政府机构的法治化和适度化。 政府机构的法治化要求政府机构依法设置,依行政职能设置,这不仅是政府机构存在的前提,也是有效发挥效能的基础。因此必须按照各级政府,组织法与相关的法律;来设置机构,不得随意增减,保证政府机构的相对稳定性。 政府机构的适度化要求政府机构的设置合乎行环境的要求,并随着环境的变迁作用而调整,保障行政机构的适度灵活性。这是行政机构功能有效发挥的重要保证。 做到这一步,提高政府公职人员的素质是基础,下放政府权力是核心。通过严把公务员队伍的“入口”,和畅通的公务员“出口”管理制度,建设一支高素质、专业化的公务员队伍,并使之形成合理的结构;通过改革决策体制和公共产品的提供体制,来改善和提高公务员的决策能力和执行能力,从而达到提高政府公职人员行政管理能力的目的。 下放政府权力使政府摆脱不必要的职责,集中履行核心职能,从而提高政府能力;将政府置于更大的竞争压力之下,开展公务员任职竞争和公共产品提供的竞争,通过竞争来激发活力,提高效率;逐步实行民主的开放的政府管理方式,鼓励更多的公众参与行政管理,参与对于提高政府机构能力有着重要的意义,它能提高政府的信誉度,形成民主宽松的环境,弥合公共品的供应缺口,改善公务服务的提供和质量,从而增强政府的行政合法性和有效性。 ——均衡政府功能,建立“效能政府” 建立效能政府的目的在于要解决政府职能上的“越位”和“错位”问题,在政府不该介入和管不好的领域,大幅度地削减政府直接干预的职能,以实现政府的均衡功能。 所谓均衡政府功能,是使能力与政府的职能相适应。政府推行公共管理的有效程度,取决于政府对自己职能的明确程度和实现程度。 从中国的情况来看,在市场经济条件下,政府的主要职能体现为宏观调节职能,裁判处罚职能、救生保障职能和社会服务员职能。要有效实现上述功能,政府的能力要与职能相适应,政府对于经济的干预是必要的,关键在于要把握好干预的力度和方式。 为此,政府的干预要有效适度,约束任意干预并杜绝腐败行为。有效的政府建构,必须首先使政府公职人员受到有效控制,防止他们出于自私自利目的武断专横,因此政府必须创造出一种能求得灵活和制约间平衡的制度安排。 最后,政府还要增强回应性,政府对社会公众的要求必须做出及时负责的回应,这是政府的责任所在,也是政府有效行政的保证。 ——降低施政成本,建立“双廉政府”      降低施政成本,建立廉洁、廉价政府是政府施政创新的未来发展要目标。廉洁政府的实现在于杜绝腐败,而产生腐败与“政府规模的均衡水平和官员的实际权力及社会上的官位的供求关系有关”。 一般说来,政府规模与其可支配资源成正比。政府权力的大小、作用、范围是有一个人或集团来支配的,取决于其可支配的稀缺社会资源的数量。政府所拥有的权力和资源是产生“寻租”行为的根源。 如果,全部社会资源被集中到“全能政府”手中,政府成为社会主要资源的支配者,在社会转型期,由于政府对资源配置的逐步放松,而社会正逐步承接政府转变职能所释放出来的能量和权力,权钱交易必然大量增加,使转轨时期最容易成为“寻租”行为的特殊时期。    要解决这一问题,政府必须推进民主化建设,增大地方官员任免和绩效考核的政治透明度,拓宽监督的制度化的渠道,通过各级领导干部定期向所在单位群众述职,接受质询;利用大众媒体公开评议、曝光领导干部言行,实施普遍的公务员财产申报共示制度;不断扩大直接选举的范围等方式,促使政府公务员向人民负责。目前,农村村民自治,城市社区自治,就是基层民主建设的主要领域,只有在实践中进行制度创新,不断开辟政府与公民合作的运用公共权力的途径,政府治理才能逐渐迈入了善治的轨道,才能建立廉洁政府。   建设廉价政府,一方面要减少政府开支,另一方面则要提高效率,政府投入与产出之间的比率显示了政府的效率,当政府管理和服务比较充分地体现了低成本原则,该政府就是廉价政府。 行政效益是评价政府优劣的标准,为了建设廉价政府必须努力降低行政成本,提高服务质量。目前,建设低成本高效率的廉价政府,应从四个方面努力:一是,合理定编定员,压缩控制行政管理费。二是,严格财经纪律,控制机关人员经费、公务费,设备购置费、修缮费、及相关业务支出费;三是,合理使用资金,提高行政效率,加强经济核算;四是,严格按编制核发行政经费。加强预算外资净的管理,并对行政性收费和罚款进行规范性管理,能采用税收的形式一律采用税收的形式。不能纳入税收的,纳入预算,实行收支两条线,断绝机构和人员膨胀的资金来源。 ——强化监督机制,建立“法治政府” 现代市场经济是以法治为基础的市场经济,法治的核心是确保政府和市场主体之间保持距离,以有利于经济发展。 在法治条件下,政府在经济领域的性质必须是有效的政府,否则,就会导致市场混乱。可见,建立“法治政府”推动政府管理的法治化,是市场经济的必然要求,是政府施政创新的本质内涵之一。 它包含:第一,政府应树立依法行政的观念。法治是现代市场经济和民主的本质特征。法治是法律的统治,它不仅意味着依法而治,更以人权为基础,维护人的自由与尊严。 法治不仅要求人民守法,更要求政府守法。因此,作为政府行政的推动者,政府必须树立依法行政的观念,才能保证自己的行政行为在法律规范的框架内开展。 第二,制定行政法治的规范。推进依法行政,需要重新整合政府权力机构,切实转变政府职能,规范和限制政府权力。因此,必须加紧制定行政法治的系列规范,立法的中心应放在规范政府行为和发展市场经济上,法治的重点在于政府必须遵守法律,依法行使行政权力,实现依法行政。   第三,实施完善行政法制程序。公正合理的程序是依法行政的前提和保障。中国迈向市场经济的过程中,价值中立、操作性强、体现公正合理原则的执法程序,对于当前中国行政执法过程中,政府权力运用的随意和专横无疑是一剂根治的良方,也是依法行政的现实选择。《行政复议法》《行政处罚法》的颁布与实施正是依法行政的具体体现。   第四,完善公共权力监督机制。任何政府度不可能有无所不在和正确无误的天赋,它本身也是经济的“人”。政府的行政权力必须置于社会监督之下,建立在民主意志之上,才能保持公正有效。必须完善公共权力监督机制,防范由于监督失效而导致的寻租行为造成的腐败、资源浪费和管理低效。公共监督机制包括自律机制和他律机制,自律机制是指政府内部的自我监控机制,他律是指权力机关、司法机关、社会舆论和公众对政府行为实施有效的外部监控,以促使政府行为更为规范有效。 ——再造施政角色,建立有限政府 传统的政府管理模式是计划经济体制下形成的,政府职能无所不包,政府权力“无限”。 由此造成社会自治能力萎缩,使一些本该社会自己解决的问题和承担的责任,都由政府来承担解决。 诚然,政府具有管理社会事务的职能,然而不等于社会的一切事物都应由政府直接管理。因此,当代中国政府施政创新中,政府应将社会能够管理的得事务交给社会去管,培养社会的自治能力。政府对社会能够自理的事务不包办,对于社会自身难以管理调节的某些关系、难以解决的某些矛盾、难以管理的某些事务进行必要的管理,从而转换政府的施政角色,建立“有限政府’’。建立有限政府至少要从三方面入手: 将社区管理的部分职能委托给资信良好的企业。社区是指一定的地理区域为基础,发生各种社会关系社会活动的群体。社区不等于行政区和行政分治区,它可以不按行政区域划分。随着城市化的进程,社区管理不仅在大城市中有重要的地位,在中小城市中也日益重要。因此按照“小政府、大社会”的思路在市政建设管理方面,可将诸如环卫,道路维修、房屋修缮、物业管理、绿化等工作委托给环卫公司、物业管理公司等企业。这类公司按市场机制运作;对公益性、公众性、福利性的事务在政府的指导与支持下,由社区各单位和全体居民依靠自身力量和社区资源进行自我管理,避免“社政不分”,政府职能过于膨胀。 将政府将一部分职能转交给非营利性组织。按照“小政府、大社会”的思路,政府还应该将一部分职能转交给非营利组织。目前已有的非营利组织多是由政府培育,甚至是由政府机构转变、发展来的。非营利组织是政府职能转变的社会基础,也是政府职能社会化的基本途径。精简政府机构必须同非营利性机构承担政府职能结合起来。非营利组织虽然不是政府部门,但可以受政府委托进行管理,贯彻政府法规和政策。 最后,提高政府权力的运行的有效性,还要实行职能专职和职能合并。 政府的权力、功能必须与其职能相适应,因为权力是由职能决定的。只有履行一定职能才能拥有某些特定的权力。 为此,必须实施职能转制和职能合并。所谓职能转制,是指把涉及工、农、商等专业的经济管理部门成建制地转变为经济服务实体,他们原承担的行政职能应分离出来,交给政府综合部门承担,通过职能能变将政府职能与市场经济相适应,使相应的政府机构创新一步到位,达到精简机构的目的。 所谓职能合并,是指上级政府把原属于本级政府的权力下放给基层政府。同级政府把职能相近和交叉的职能合并,以集中在一个大的部门统一行使。使政府的权力总量相当于政府能力的总量。这样,才能保证政府权力运行的畅通无阻,不断提高政府施政的有效程度。 当代中国政府的施政创新是政治发展的必然要求,是对行政环境的急剧变迁的能动适应。是对传统行政管理体制模式的革新。进入二十一世纪的今天,不能再期盼再回到官僚制度的伊甸园时代,而必须是审时度势,用发展的思维来对待公共管理的理念和公共行政模式,逐步地建设现代公共服务型法治政府,惟其如此,才能保障当代中国社会发展、政治发展、政府发展及公共行政发展的良性互动,实现社会主义和谐社会的政府定位目标。
返回列表

中国社科院美国研究所 版权所有@2010 京ICP备05036911号