《国际论坛》2005年6期 美国非法移民潮与布什的临时工计划 姬 虹 〔摘要〕:美国目前有8百万至1千万的非法移民, 其中墨西哥非法移民占了6百万。2004年1月布什总统提出临时工计划，旨在解决非法移民问题。布什再次当选后，又一次提出该计划，并承诺把移民改革放在重要日程上。本文拟从历史的角度，结合当前美国社会的具体情况，探讨布什计划的可行性，以及美国移民政策的症结和出路所在。 〔关键词〕：美国社会 非法移民 临时工计划 美国非法移民是个历史遗留问题，上世纪70年代开始引起关注，80年代中期的《移民改革与控制法》是解决非法移民的一个重要举措，而1994年加州的187法案则标志着非法移民问题达到了激化，《1996年移民法》的出台加大了惩治非法移民的力度。进入21世纪后，非法移民成为社会的一大问题，经济不景气、911恐怖袭击都没有阻止非法移民的进入，这时布什总统提出了“临时工计划”，希望借此来解决非法移民问题，一石击起千层浪，非法移民问题又成为热门话题。本文拟从历史的角度，通过对以往美国政府对付非法移民举措的分析，目的是考察“临时工计划”是否可行，是否能够解决非法移民问题，移民政策出路又何在？ 一、 “人的海啸” 由于非法移民这一社会群体的特殊性，目前在美国没有人能准确说出非法移民的数字，大概数字有这样几个说法：国土安全部认为是在8百万以上，每年以30-35万人的速度增加； “移民研究中心”的学者根据人口普查局的统计资料，得出结论是美国2000年3月-2004年3月美国新增非法移民2百万，总数在9百万到920万之间，再加上10%的遗漏统计，故实际数字在1千万人左右； 《时代周刊》依据自己的调查，认为2004年非法移民数目是3百万，是2001年以来最高的年份，使得美国的非法移民数字达到1500万人。 根据上述几个数字，我们大体可以估算出，目前美国非法移民的数字，即在8百万到1千万之间。在这些非法移民中，墨西哥人占了其中的60-70%左右，2005年3月皮尤西裔研究中心（Pew Hispanic Center）学者根据自己的研究，得出的结论是目前墨西哥非法移民有6百万，在美国的墨西哥裔（非美国出生）80-85%是非法移民。 非法移民进入美国主要是偷渡和非法滞留（签证过期），墨西哥非法移民因为地利，绝大多数是偷渡。美墨边境长达1984英里（3200公里），墨西哥人非法越境进入美国的三大门户是加州的圣迭戈、亚利桑那的尤马以及德克萨斯的埃尔帕索。目前亚利桑那是偷渡者的主要地区，1993年该州抓获的非法移民仅占全国总数的9%，而2004年上升到51%，据推测每天约有4000名偷渡者穿过亚利桑那与墨西哥375英里的边境线。 人口贩运在美墨边境也十分猖獗，2004年4月洛杉矶移民局的一次突击行动中，在一所房子里，发现藏匿了近百名被人贩子从南加州或亚利桑那州边境偷渡过来的非法移民。近年来造成非法移民死亡人数最多的人口贩运，发生在2003年5月的德州维多利亚市，共有19人死亡。 二、社会对非法移民的看法 2005年初，美国民间发起了“民兵计划”（Minuteman Project），用互联网招募志愿者的形式，4月在亚利桑那州的东南部圣佩德罗谷（San Pedro）开展为期一个月的捍卫边境运动，该计划的组织者声称，就是让政府知道，非法移民带来的危险，正威胁着美国。该组织在很短的时间内成员就达1000余名，最后有300-400人前往亚利桑那，声势极为浩大。 “民兵计划”从一个角度折射出目前美国社会对非法移民的严厉态度以及对政府政策不得力的不满。2004年大选时，亚利桑那州公决通过“200法案”，规定非法移民不得享受公共福利，此后科罗拉多州、弗吉尼亚州等7州也纷纷行动，准备效法。布什“临时工计划”出台后，CNN和“今日美国”联合进行的调查表明，55%人的反对该计划，74%的人反对给予非法移民以公民权。2004年的调查表明73%的人认为非法移民是社会的重要问题。 反对非法移民人士，首先认为非法移民损害了美国的经济，上扬了房价，降低了工资，侵占了公共福利。 2004年12月“美国移民改革联盟”（Federation for American Immigration Reform , FAIR）发布的一份报告，以加州为例，指出非法移民一年在教育、医疗和监禁方面花费纳税人的钱是105亿美元，非法移民的交税额一年是16亿美元，如果再加上政府为双语教育、学校免费午餐等支出，非法移民花的钱就更多了。 同年8月“移民研究中心”（Center for Immigration Studies ,CIS）的报告称， 2002年非法移民在联邦层面上享受种种政府福利等花费了263亿美元，非法移民交税仅160亿美元，现在非法移民“比任何时候对经济产生的负面影响都大”，并认为唯一的出路就是加强移民政策，降低美国的非法移民的数目。 在非法移民的花费问题上，应该说美国社会的很大一部分人在认识上是存在偏见的，即移民来美国就是要躺在美国的福利制度上，最近盖洛普的一次调查，60%的人认为西班牙语裔人来美国就是冲着福利制度。持这种看法的人忽略了这一点，即1996年移民法后，移民享受的政府福利待遇已经大大缩减了，非法移民更是无缘主要福利项目。而且由于怕暴露身份，遭受遣返，非法移民也不敢出来接受福利。2004年佛州西南部遭受飓风袭击，损失惨重，不少在此地柑橘园工作的墨西哥非法移民失去了房屋，但他们不敢出来接受福利，尽管联邦紧急救济署和小企业局已经将现金救助等项目限制在公民和合法移民范围内，非法移民只能申请食物、水和避难所，布什州长也承诺不给予惩罚，但墨西哥非法移民还是忧心忡忡，害怕因为没有社会保障号而被识别出来。 事实上，移民包括非法移民对美国经济的贡献是显著的，如农业工人中，80%的是移民，而其中60%以上是非法移民，因此西班牙语裔组织认为，如果没有非法移民，美国的一些行业就完蛋了，非法移民支起了加州280亿美元的农业产业。 此外，由于美国社会将进入老年化，移民又以轻壮年为主，所以有学者认为，移民，即使是非法移民对社会保障系统也是有利的，非法移民用假的社会保障号，得到工作，交纳税金，但最后又往往得不到好处，如果将非法移民统统驱除，美国将减少300亿信托基金。 非法移民是否抢了本土人的饭碗，压低了工资？布什推出临时工计划时，强调应该允许让移民干“美国人不愿意干的工作”。这也是事实，美国当今一些低工资、高强度、比较危险的工作是由移民，尤其是刚来的非法移民来做的，如建筑、肉类加工、清洁等。以北卡罗来纳州为例，该州的东南部集中了全国最多的肉类和禽类加工厂，这些工厂是随着西班牙语裔人的进入而发达起来的，工厂老板说，“我们也想找本土人，但找不到，美国人变懒了，如果西班牙语裔人都离开了，我们只有关闭工厂了，因为没有人手”。 持反对意见的人认为，“这不是美国人不愿意干，而是工资和工作条件”的问题，而且认为这应该是由市场来决定的，而不是输入外国廉价劳力。有经济学家推测，在1980年到2000年之间，由于增加了劳力的供应量，美国本土工人的年收入降低了1700美元，即14%。 911后国家安全放在了首位，同时也使得社会对非法移民看法有了新的角度和内容，即出现了边境安全vs移民政策争论, 甚至反移民的人认为“非法移民滋生了恐怖主义” 。 9·11事件使美国的移民政策发生了很大的变化，如何打击恐怖主义，如何加强安全防范措施、将恐怖分子拒之国门外，这些无疑是美国所面临的最迫切的问题，而政府也确实在移民政策上有所收紧，如加强对留学生的管理、强化边境控制等。移民政策的变化依赖反恐斗争的进程，主要原因是因恐怖主义而产生的对国内安全的考虑。由于非法移民的特殊状况，更是成为众矢之的。当布什的临时工计划出台后，除了共和党党内保守势力的反对外，首先遭到的是来自边境执法官员的反对，由于边境警力不足，警员已不堪重负，他们认为该计划可能会引起大规模的偷渡，是对那些每天都在用生命保卫边境，阻止非法移民进入的执法人员的轻视， 是在他们“脸上打了一巴掌”。移民法方面的专家也担心布什计划忽略了潜在的问题，从最坏方面看，就是恐怖组织的渗透，认为这与目前在其他移民领域的收紧工作，如在机场让外国人留手印，对那些非移民的来访者签证时要求面谈等工作不协调。 出于安全考虑，是否给非法移民颁发驾照，现在成为“全国有关非法移民争论的一个缩影,” 驾照对于非法移民来说又被称为在美国开始生活的“基石” ，目前有11个州发给非法移民驾照，不问持有者的身份，或者只要该人能提供墨西哥领事馆颁发的一种证件（“the matricula consular”， 原意是签证）。反对给非法移民发驾照的理由很简单，911中的19个劫机犯持有63个各州颁发的有效驾照，他们正是靠着这些驾照登上了飞机，众议院司法委员会主席森森布伦纳(F. James Sensenbrenner )认为，不发给非法移民驾照，就是“阻止下一次的恐怖行动，就是采取必要行动来保卫美国人民” , 而且美国人民有权知道谁在美国，有权知道驾照持有者的真实名字，而不是化名。 森森布伦纳建议在各州颁发的驾照上，额外加上一些联邦政府要求的内容，规定持有者必须是美国合法公民，临时来美国的外国人如获得驾照，该驾照的有效期必须与护照时间一致，因此该驾照从某种意义上变成了“国家身份证”，这引起一些维护州权、保障公民自由权人士和移民组织的反对，而且州车辆管理部门也有不满，认为自己不是移民局，没有义务来鉴别持有者的身份。2005年2月10日众议院通过了有争议的《真身份证法》（REAL ID Act），从联邦的角度禁止颁发给非法移民驾照。 由于大量西班牙语裔移民（和非法移民）的进入，对美国社会的语言、通俗文化，乃至音乐、饮食都产生了深刻的影响，因此几年前就有人警告“拉丁美国”（Latino America）的产生，而亨廷顿的新书《我们是谁：对美国民族认同的挑战》（2004年5月出版， Who Are We? The Challenges to American’s National Identity），则是将这种忧虑更加扩大化，对西班牙语裔移民大量涌入表示了极大的担忧。在新书出版前，亨廷顿就撰写了该书的摘要以“西班牙语裔的挑战”为题在《外交政策》杂志 上先期发表。亨廷顿的主要观点是：现在对美国文化（盎格鲁-新教Anglo-Protestant）最迫切而且最严重的挑战来自西班牙语裔移民，尤其是墨西哥人，因为他们缺乏融入美国社会的兴趣，而且难以割断与故国的联系，拥有双重国籍，总是渴望着回乡探亲访友；他们不寻求成功，安于贫困，没有实现“美国梦”的意愿；他们的教育水准落后于其它族裔，大部分人甚至不愿意去学习英语，更拒绝接受代表美国民族认同和政治文化基石的基本信念。他认为，如果美国默认现在这种移民趋势的话，美国将有两种文化（盎格鲁和西班牙）和两种语言（英语和西班牙语），只有阻止西班牙语裔移民，美国才能保持文化和政治上的完整。 总之，无论是从经济、国家安全，还是文化层面上，美国当今社会存在着强大的反移民势力，这必然影响政府出台解决非法移民的政策。 三、从Bracero到临时工计划 2004年1月7日，布什发表讲话，建议修改美国的移民政策，有条件地给予在美国的非法移民以临时的合法身份。布什要求美国国会起草一项新移民法，允许外国人来美国干那些美国人不愿意干的工作，以填补劳动力市场空缺。布什建议，允许非法移民合法逗留3年或以上，只要有雇主愿意雇佣他们。这是继1986年移民法改革以来，美国面临的政策上最大变化。 布什旨在用临时工计划来解决美国目前严重的非法移民问题，但他并不是始作俑者，美国历史上曾有过“短工计划”（Bracero），与临时工计划有相近之处，从该计划的实施和结果，我们大概能预想到布什临时工计划的命运。 由于美国参加二次世界大战，造成国内劳力短缺，尤其在农业方面，于是1942年美国和墨西哥政府签定协议，以“短工”（ Bracero ）方式，从墨西哥引进劳力。Bracero来自西班牙语“brazo”，字面意思是靠体力工作的人。墨西哥政府负责招募工人，美国政府（具体是农业部）负责与雇主的联系和签定合同，雇主负责临时工的交通费和食宿，并保证墨西哥工人与本土工人的同工同酬，不得歧视。短工完成合同后返回墨西哥。从1942年开始，到1964年结束，美国大约颁发了450万份“短工”签证。 短工计划刚一开始时是作为战时政策，一旦战争结束后，对之批评就随着而来，一是战后劳力紧缺不再是问题，工会认为短工抢了本土人的饭碗，压低了工资；二是有些短工不是在墨西哥招募，而是将已经在美国的非法移民转为了短工，被认为是对移民法的一种腐蚀，对违反移民法人的一种奖赏。 综观短工计划实施的22年（1942-64年）的历史，可以得出这样的结论，就是该计划一方面确实解决了美国二战和朝鲜战争期间的劳力短缺的问题，尤其在农业方面，在加州、德州、新墨西哥州和亚利桑那，短工工人占了农业劳力的25%，而且在提升美国农业地位也起了重要作用，但是它同时也带来很大的问题，而且影响延续至今。 首先，在短工计划期间，约有5百万人次非法移民被移民局抓获，下表可以看出在引进短工的同时，被抓获的非法移民丝毫没有减少 ： 1951年 1952年 1953年 1954年 1955年 1956年 短工人数 129，000 197，000 201，000 309，000 398，000 445，000 被抓获的人数 500，000 543，000 865，318 1，075，168 242，608 72，442 原因出在政府身上，政府在40年代后期将大量的“湿背客” wetback）“变干”（dry out）了，这种“变干”政策无疑鼓励了墨西哥人大规模非法入境。如1947-49年，7.4万的墨西哥人在本国被招募为短工，而同时有14.2万湿背客成为了合法的短工，美国政府的此举引发了50年代的湿背客大举进入，为此，政府不得不采取驱除非法移民的军事行动，这是1955-56年被抓获人数下降的根本原因。另外，由于根据美墨之间的条约，美国雇主必须给予短工同等的待遇，据计算，雇佣一个短工要花费纳税人450美元。因为利益集团的游说，政府没能出台惩罚雇佣非法移民雇主的法律，使得雇主从省费用的角度，更喜欢雇佣非法移民。另一方面，墨西哥人也觉着等待短工签约太费时间，不如非法进入美国再说。 其次，重新确立了季节性临时工人机制。由于美国墨西哥两国特殊的历史地理情况，墨西哥人来往于两国之间从事季节性农业工作是常事，在19世纪末20世纪初可自由来往，到1917-1923年第一次短工计划时用合法的形式将这种季节性合同劳工给予承认，但在20年代末大萧条时，成千上万的墨西哥人被驱除回国。1942-64年的短工计划将这种合同劳工制度再次恢复，并在1952年的移民法中得到肯定，在农业领域出现劳力短缺时，可以H-2签证的形式，从海外输入劳力。 与短工计划相比，布什的临时工计划，从目的上有所不同，短工开始时是战时劳力短缺，战后之所以续存，是由于利益集团（农场主）的游说，而最后结束，也是60年代后农业开始大规模使用机械，手工劳动需求减少。布什计划主要针对非法移民问题，当然还有安全因素和取悦西班牙语裔选民的成分；对象也有所不同，短工主要从墨西哥国内或拉美国家招募（起码是开始的时候），临时工计划主要针对的是已经在美国的非法移民，也兼顾国外；从方式看，两者比较接近，即强调“临时性”。布什深知新移民法必定在国会遇到保守派强烈的反对，所以此次提出移民法新建议，他的策略是只讲原则，具体细则留给国会去定。布什提出的原则是：“临时工计划”不是一揽子大赦计划，不与“绿卡”（永久居留权）挂钩，强调“临时”性, 但临时工也可以按正常程序申请绿卡。鼓励临时工完成工作后回国，布什允诺为外国工人提供退休福利、开立税收账户等好处。临时工将享受合法工人一样的权利, 如最低工资和健康、安全保护, 以及自由来往美国和原居住国家的权利。 在关键问题上, 布什将难题留给了国会, 如临时工3年到期后, 还可以延期几年? 此外，由谁来负责这项事务也是个大问题，移民局撤消后被归入了国土安全部，目前每年处理7百万份移民申请已经很困难了，如果再加码，经费和人员都成问题，据推测，在8百万到1千万的非法移民中至少会有一半出来申请。临时工计划主要是针对墨西哥人，但也不排除其它国家，如何甄别，不使恐怖分子混入其中也成为一些人担忧的问题。雇主雇佣非法移民是否还会依法受到惩罚？他们又如何证明空着的工作岗位是美国本土人不愿意干？这些问题，布什都没有给予回答。 临时工计划一公布，就引来一片批评反对之声。保守派认为他走的得太远了，“除了对破坏法律的人给予了赦免，什么也不是”；亲移民人士人认为，改革还不够，没有直接给予永久居留权。该计划的最大收益者西班牙语裔的反应是失望，认为是对2001年计划的倒退， 民调说明，西班牙语裔中42%的人支持，20%反对，余者未回答，对于临时工完成计划后必须回国，支持和反对是45%：45%。 更多的西班牙语裔人士感到，该计划更是布什的政治造势，竞选手段而已。 从短工到临时工计划，事过境迁，美国社会发生了很大的变化，尤其是西班牙语裔已经成为美国第一大少数族裔，他们在人数上的优势，使得两党都不敢忽视他们，他们在政府和国会也有较强的支持力，国会西班牙语裔党团主席就说，“建立临时工计划，就必须保证善待这些人，必须与本土人同工同酬”，因此，在临时工计划的细节问题上，肯定会有一番讨价还价。 四、非法移民问题的症结和出路 从根本上看，美国非法移民屡禁不止，是由于美国墨西哥两国存在的巨大差距，也就是所说的推力和拉力因素，墨西哥人为了寻求更好的生活，不惜冒着生命危险，偷渡美国。但是美国政府移民制度上的缺陷，也是非法移民在上世纪70年代后成为突出问题的重要原因之一，另外利益集团的推动，也造成了非法移民数目居高不下。 1965年的移民法由于废除了民族来源法，被认为是美国移民制度上具有里程碑式的法律，但另一方面，该法也带来了不少的后续问题，墨西哥非法移民问题就是之一。 在1965年以前，美国对西半球的移民是没有限制的，1965年移民法规定，西半球每年的移民限额是12万，70年代初又规定，每个国家的移民限额是2万。1965年前，包括短工，墨西哥合法移民有25万人之多，合法的2万人显然是不能满足需求的，因此引发了大量的非法移民入境。1964年边境抓获的墨西哥人是86597，1969年是283557。 如果说1965年移民法开启了非法移民进入美国的大门的话，那么1986年移民法则引发了非法移民潮，该法提供了两个“赦免”非法移民的计划，共有170万“合法授权工人”和近1百万的“特殊农业工人”获得了合法身份。这种“赦免”制度的出现，在一定程度上促使墨西哥人偷渡美国，等待赦免机会。尽管此次布什一再强调临时工计划不是“赦免”，但2004年1月后，墨西哥偷渡客还是有了很大的增加。2004年边境巡逻队在美国陆地边境共抓获115万非法移民，平均每天3100人，较之2003年增加了24%。 从2004年的10月1日到2005年1月7日，共抓获194576人，比上年同期上升了13%。 没有很好地执行法律，也是非法移民屡禁不止的原因，如1986年移民法的关键是惩罚雇佣非法移民的雇主，被认为是该法的核心，但由于主客观原因，近20年来并未能很好实行，全国电话甄别系统一直未能建立，前移民局1998年曾经在内华达州发起“先锋行动”，旨在抓获该州肉类加工业中的非法移民工人，并希望能将此行动推广到全国。由于来自内华达州的肉类加工厂主、西班牙语裔组织、地方官员等巨大阻力，该行动被迫停止。从1992年到2002年，前移民局对雇佣非法移民的雇主的调查下降了70%，从7053起下降到2061起，在工作场合抓获的非法移民从8027人下降到451人，而对雇主的罚款则下降了99%， 1992年受罚人是1063人，2002年仅为13人。 之所以会出现这种情况，是来自利益集团的压力。 事实上，大公司的游说使得非法移民在美国能够“合法”地存在下去，这是非法移民问题难以解决的原因之一，有学者甚至认为，是大公司需要廉价劳力，造成了非法移民越境的激励机制，有人估计公司如果雇佣非法移民，就能在工资、津贴及其它消耗上省出数百万美元。 2005年3月全球最大零售商沃尔玛公司同意支付1100万美元罚金，以了结针对该公司低薪雇佣数百名非法移民的刑事调查。罚金数额之大，在美国移民案件历史创下新纪录，移民局的官员认为此次行动是1986年移民法以来最重要的处罚雇主的行动之一，具有里程碑性质。 在非法移民问题上，得利自然是商家。如银行业，美洲银行推出“安全递送”业务，承担了美国墨西哥之间16亿美元的电子汇兑，包括该银行在内的美国150家银行接受“签证” （ Matricula） 持有者开立帐户，有一家金融机构一个月中就有2.3万个 这样的帐户。另外在美墨边境，也有不少商家是依靠墨西哥人过境消费的，他们反对严厉的边境政策。2005年4月“民兵计划”实施后，墨西哥偷渡者下降了50%，同时客流量也下降了20%以上，引起商家不满。 2004年9月《时代周刊》刊登文章“谁把门户大开了？”， 认为非法移民之所以成为问题，美国上下都应对此负责任，政府政策不得力，大公司得到廉价劳力，甚至老百姓也因为雇佣非法移民做家政而得利，等等，一语道破天机。 综上所述，布什推出临时工计划的背景与1986年移民法出台时有相似之处，就是非法移民数目实在太大了。所不同的是，现在又加上了反恐因素。尽管现在也有人提及“关上大门”，或在边境驻扎军队，但毕竟不是主流。国会共和党内部也有赞同布什做法，甚至比他走得更远，2004年亚利桑那州的共和党参议员麦凯恩（John McCain）公开声称把8百万到1千万的非法移民带出阴影，使他们成为公民是美国的国家利益，目前他联合肯尼迪参议员提出议案，允许非法移民获得3年的工作签证，可延续一次，6年后可申请绿卡；来自德州的共和党参议员科尼（John Cornyn）提出过与布什计划相似的“兰卡”计划，主张将非法移民转为临时工人，工作3年后回国，其间来去自由。 鉴于此，布什计划还是有可能在国会通过，但肯定与布什的初衷有一定的距离，因为是各方面妥协的结果，毕竟在市场经济规则下，考虑美国劳动力的结构，对廉价劳力有一定的需求，另一方面，顾及反恐的大形势，会与看紧门户，加强边境安全，增加警力，禁止发给非法移民驾照等政策捆绑在一起。 〔注解〕：