鲍威尔辞职与美国外交决策走向 李晓岗 美国大选结束不久，任期尚有两个多月的布什第一届内阁便出现了一系列人事变动，其中最引人注目的就是国务卿鲍威尔辞职和原国家安全顾问赖斯被提名接任。在美国，政界人物选择适当的时机以辞职的形式体面地主动离任，往往是为了使自己和上司都避免尴尬。辞职的实际原因往往是班底内部的配合出现了问题。 就鲍威尔本人来说，内阁中切尼、拉姆斯菲尔德等强硬派的掣肘，使他的外交政策主张处处碰壁，应当是他辞职的主要原因。鲍威尔一向被认为是布什内阁中的温和派，在国际事务中，注意利用谈判手段解决问题，重视与盟国间的合作，外交风格相对而言有多边主义色彩。虽然他在这方面取得了一些成绩，例如，推动布什政府对华采取接触而非对抗政策，把伊拉克问题提交联合国安理会讨论。但在大多数问题上，由于布什站在拉姆斯菲尔德等人一边，鲍威尔又不得不一再放弃自己的主张，服从和执行强硬派的路线。例如，他对发动伊拉克战争持保留态度，但当布什政府决定推翻萨达姆后，他随即便不折不扣地执行这一决定，利用他的国际声望在联合国等国际场合为美国开战寻找理由，言之凿凿地称伊拉克掌握大规模杀伤性武器。可以说，如果没有鲍威尔，布什第一任期外交政策的单边主义倾向会更加严重。但长期从事这种违心的工作，不断被边缘化，使鲍威尔“身心俱疲”，萌生退意。 鲍威尔与国防部长拉姆斯菲尔德等人之间的不和，反映出美国外交决策体制中的时代特色。从制度上说，国务卿的职责是协助总统规划、制定和实施外交政策。和平时期，国务院影响大，国防部地位下降；而战争和国家安全面临威胁时，国防部权力大，国务院要服从国家安全需要，与之相配合。所以在“9·11”后美国面临恐怖威胁时，国防部在外交事务上的发言权显著增强，国务院地位下降是自然的。鲍威尔虽有外交声望和才赋，但他在“形势比人强”的局面中，显得英雄无用武之地。 鲍威尔的辞职预示着美国的外交决策将更为清晰和明确，布什的反恐和伊拉克政策有更趋强硬的可能。对布什来说，大选前鲍威尔所代表的温和派和拉姆斯菲尔德所代表的强硬派两种不同声音的存在，起到了“文武之道，一张一弛”的效果，鲍威尔的温和形象有利于布什安抚和争取国内对伊拉克战争持不同意见的公众的拥护以及争取国际社会的理解。而大选表明，多数美国选民认可布什以反恐为中心的外交路线，支持单边主义和先发制人的外交政策，布什因此便拥有了全力以赴地继续推行这种政策的合法性。这时，鲍威尔所发挥的平衡作用已不再需要，鲍威尔的继续留任，已不利于布什班子在伊拉克战争和反恐问题上的团结。同时，由于鲍威尔在国内外有很高的声望，他的继续留任使反战派仍对否定伊拉克战争心存念想。在这种情况下，鲍威尔辞职有利于布什调整其外交决策团队，结束内部纷争，在外交政策上形成一致。而由于外交班子内部失去了温和派声音，强硬派影响有上升的可能。 国家安全顾问赖斯转任国务卿，将结束温和派和强硬派之间的相互制衡，大大加强布什对外交政策的亲自掌控。在美国外交决策机制中，虽然国家安全顾问的任务是与国务卿相互配合，协助总统统筹对外政策的实施，但由于国家安全顾问是总统的私人顾问，所以更理解总统的意图，也对总统更忠诚，所以赖斯一直与布什保持高度一致，坚定地为布什政府在阿富汗和伊拉克的军事行动辩护。转任国务卿后，由于她对布什的忠诚和布什对她的信任，国务院能够更清晰、准确地阐述和推行布什外交意图，突出布什个人对美国外交的直接领导。 赖斯本人深受布什信任，她担任国务卿后，国务院在布什的心目中地位将显著上升，国务院在外交决策中的地位和作用肯定将会得到大大加强。而由她原来的副手哈德利出任国家安全顾问，作为赖斯原来的下级，哈德利能够更好地配合赖斯的工作。这样就在实际上形成了国家安全顾问协助国务卿规划外交决策的局面。而随着赖斯对国务院工作的熟悉，她会重新认识国务院的作用，加强通过外交手段解决问题的力度。所以，虽然赖斯与鲍威尔相比要强硬一些，但鲍威尔的去职和赖斯的即将接任，并不一定就意味着美国外交会更加强硬。虽然外交班子内少了温和派的平衡，但强硬派的影响也受到削弱，布什对切尼和拉氏的倚重下降。美国外交政策的声音更为一致，布什的意图能够得到更多的执行和贯彻，通过外交手段解决问题的主张有可能重新受到重视。