国会与冷战后的美国安全政策 第一部分 国会在美国安全政策中的影响和作用 作为一个典型的分权制国家，美国国会在安全政策领域的权力是由美国宪法所赋予的。尽管在美国历史的演进中，国会在制定安全政策中的实际权力有起有落，但无庸质疑的是，国会始终是安全政策制定过程中一个关键的角色。在这一部分，我们主要依据制度和现实因素对国会在美国安全政策中的影响和作用做一个宏观的把握。 第一节 国会的基本概况 从美国宪法来看，国会是联邦政府三部门中最重要的部门。宪法在其第一条第一款开宗明义地规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。” 宪法还赋予国会监督行政部门的权力。事实上，从立国到20世纪20年代的多数时间里，国会一直处于美国政治的中心地位。当时的政治运作，是在国会内部围绕着议事规则和领导权展开的，而不是在国会与总统之间进行的。但是，自30年代大危机以来，随着工业化之后美国政治、经济和社会生活的日益复杂化，以及自二战之后美国广泛、深入地卷入全球事务，总统和行政部门的权力急剧膨胀，从而成为美国政治的中心，国会则退居到第二位。国会的立法权越来越多地被总统分享，国会的立法越来越依赖总统的倡议和领导。到60年代，总统的权力达到了美国历史上的顶峰。然而，随着越南战争的失败和水门事件的爆发，国会通过《战争权力法》等一系列法律逐步从总统那里收回了一些权力，70年代和80年代也被称为是“国会复兴的时代”。冷战结束后，随着严峻外部威胁的消逝，美国的政治议程日益向各种国内问题汇集，而这正是国会最擅长的领域，国会的政治地位进一步得到加强。随着国会地位的恢复和上升，它也将其权力向总统和行政部门擅长的对外及安全政策等领域扩散。可以说，虽然现在总统仍然是美国首屈一指的权力中心，但是，国会作为一个整体，其政治影响已经接近于总统，在某些问题上甚至有所超出。 一、国会的组织和机构 1，两院制 美国国会由参议院和众议院组成，参院由各州选出的两名代表组成，共100人；众议院共435人，在各州按比例代表选出，由于各州人数不等，选出的议员人数也不等。 从两院之间的权力关系来看，美国参众两院的地位和权力基本是相等的：立法权由两院共同行使，任何一院通过的法案必须送交另一院通过，任何一院对另一院通过的法案拥有绝对的否决权。两院通过的文本如发生分歧，只能通过协商，由两院同等数量的议员组成协商委员会，提出妥协方案经两院通过。但两院在某些方面有所分工：众议院有提出财政议案的优先权，参议院有权批准总统与外国缔结的条约、同意总统提名的高级官员；当发生弹劾时，由众议院提出弹劾，由参议院审判。如果总统选举中没有候选人获得选举人团多数，由众议院选举总统，由参议院选举副总统。 从两院的规模和议员的资格及任期来看，众议院规模较大，参议院规模较小；参议院对其成员的资格要求比众议院更为严格一些。国会每两年为一届，与众议员任期相同。目前的国会为第107届第一期。由于每两年众议员全部改选，参议员只改选1/3，参议员任期更长，因而在两院构成上参议院更迭较少，比较稳定和有连续性，而众议院里新面孔，带来新的见解， 2，两院的主要领导人 众议院的主要领导人是众议院议长和多数党领袖和反对党领袖。众议院议长由本院议员选举产生，实际上由多数党的在众议院中最有实权的领导人出任。他是众议院的主持人，他和其他议员一样参加辩论和表决。众议院议长的主要职责和权力是主持众议院会议，他有权认可议员发言，决定会议的程序，决定讨论问题的日程，他还有权指派非常设的特别委员会和协商委员会的成员。有了这些权力，他就可以运用裁量权和政治手腕影响议案的通过，他可以在立法程序的几乎任何阶段拒绝一个议案。由于多数党最有实权的人物已出任议长，众议院的多数党领袖的作用就显得相形见绌，他主要是协助众议院议长的工作。众议院少数党领袖可以影响和控制少数党议员，对本院的立法计划加以牵制，而众议院议长为了实现立法计划，就不得不与少数党领袖磋商合作，因此，众议院的少数党领袖由于与议长不属同党，反而可以不受议长的干涉，他在众议院的影响也更重要，也更有地位。 参议院的主要领导人是参议院议长、临时议长、多数党领袖和少数党领袖。参议院议长由副总统担任，主要职能是充当国会与政府之间的联络人，只有当参议院表决出现赞成票和反对票相等时，他才有一票的表决权。尽管如此，这一票在关键时刻也具有一票裁决的作用。由于副总统实际上并不经常参与参议院的立法活动，参议院应另外选举一名临时议长。和众议院议长一样，参议院临时议长形式上由全院大会选举，实际上是多数党提名的。他的权力远远不及众议院议长，他在副总统缺席时主持参议院，但他发挥的作用比较消极，这主要是因为参议院的多数党领袖比他更有权威。参议院的真正领导权掌握在多数党和少数党领袖手里。多数党领袖通常是参议院中最有影响的人物，他的主要任务就是确定参议院的议事日程，但通常需要征询少数党领袖的意见。在参议院的任何辩论中，多数党领袖都有权利第一个发言。他在分派多数党议员参加参议院各个常设委员会方面拥有很大发言权。 3，委员会制度 美国国会两院设立的各种委员会，是其议会制度的一大特色，这些委员会是国会立法工作的主要场所。委员会有三种类型： （1），常设委员会。这是国会中数目最多也是主要的委员会，每个委员会均有其专门的管辖领域。每届国会的常设委员会的设置并不完全相同，但最重要的委员会保持着连续性。各常设委员会内又设立若干个小组委员会，各自负责更具有专门性领域的事务。各常设委员会下设的小组委员会也数目不等，主要依据其工作量和人员数目而定，最多的如参众两院拨款委员会，各有13个小组委员会，一般数目都在6-8个。在106届国会（1999-2000年），众议院有19个常设委员会，每个委员会平均由约35名议员组成，这些委员会共有小组委员会约有120个；参议院有17个常设委员会，各有12到29名议员组成，有大约85个小组委员会。各委员会的成员由两党分派，每个常设委员会的组成按两党在本院所占议席比例分配，各委员会的主席由多数党议员担任。 由于委员会规模较小，审议各种议案的工作主要在委员会进行，有利于集中具有某一专门领域知识的议员研究审议有关议案，也有助于议员及其助手积累某个领域的专门知识，有利于国会减轻立法工作压力，提高工作效率。由于审议议案的工作在委员会完成，参众两院的全院大会只是通过和批准委员会的审议结论，因此，立法及相关事务的多数权力实际上集中在各个专门的委员会。目前，每届国会提出的议案约有1万多个，而成为法律的约在600个上下，其中绝大多数（95%以上）在小组委员会的审议中就夭折了。这些常设委员会“完全享有独立的立法权，并完全有权力批准、否决，并在重大方面修改政府、国会议员或委员会委员提出的立法建议。” 在所有重要领域，两院都有一个相应的常设委员会，尽管它们的名称可能不同。这些委员会中，众议院的规则委员会由于在决定立法程序方面拥有广泛权力，如修改众议院议事程序和规则、确定哪些议案应提交全院辩论、修订和付诸表决，因此实际上有权否决其他委员会审议的议案，因而特别重要。其他重要的委员会有：由于一切征税议案应先由众议院提出，因此众议院的筹款委员会和拨款委员会都相当重要；而参议院由于有权批准总统缔结的条约、批准总统提名的高级官员、联邦法官、驻外使节以及高级将领，因此，参议院的对外委员会、军事委员会和司法委员会，比众议院相应的委员会更为重要。 （2），特别委员会。这类委员会主要是为调查某一特定的问题而成立的，一般为临时性的机构。在完成调查工作并提交结果报告后即告解散。这些特别委员会的设立具有相当的随机性，其工作在很大程度上也是辅助性，主要是为国会立法和政策活动提供事实依据，其本身无权审议议案。在106届国会，众议院没有设立特别委员会，而在参议院具体的特别委员会是：老龄问题特别委员会、2000年技术问题特别委员会、道德问题小型特别委员会和情报问题小型特别委员会。 表1：106届国会的常设委员会 【众议院】 【参议院】 农业委员会 农业、营养和林业委员会 拨款委员会 拨款委员会 军事委员会 军事委员会 银行与金融服务委员会 银行、住房和城市事务委员会 预算委员会 预算委员会 商业委员会 商业、科学和运输委员会 教育与劳动力委员会 能源与自然资源委员会 政府改革委员会 环境与公共工程委员会 住房管理委员会 财政委员会 国际关系委员会 对外关系委员会 司法委员会 政府事务委员会 资源委员会 印第安人事务委员会 规则委员会 司法委员会 科学委员会 卫生、教育、劳工和退休金委员会 小企业委员会 规则与管理委员会 官员行为标准委员会 小企业委员会 运输与基础设施委员会 退伍军人事务委员会 退伍军人事务委员会 筹款委员会 资料来源：王缉思主编：《1999年美国年鉴》 （3），联合委员会。主要是为研究和管理具体问题而由两院联合设立的，一般也是常设的，如两院联合经济委员会、税收联合委员会、国会图书馆联合委员会。联合委员会中也有一种是临时性的，这就是为协调两院立法议案分歧的协商委员会。 4，其他组织和机构 （1），政党组织。主要包括：（a），党团会议，由一个政党在一个议院中的全体议员组成。（b），政策委员会，负责讨论党的政策立场、制定立法策略、规划立法日程、确定哪些议案应成为关注的焦点。（c），委员会事务委员会（民主党称“指导委员会”），主要负责确定和提出参加议院常设委员会的议员名单。（d），竞选委员会，负责帮助本党议员筹集竞选资金、争取政治支持等活动。 （2），议员助手和辅助机构。 拥有一支庞大的助手队伍，这支队伍往往对政策产生很大影响是美国国会的一个显著特点。国会助手分为两种：一种是议员个人助手，由议员本人自主挑选。政府为议员雇佣助手提供一笔专门的预算，为这项制度提供了财政上的保障。分配给每个众议员的预算金额大体相等；而参议员之间差距比较大，这主要是因为各州的人口数量相差很大所致。例如，加州是美国人口最多的州，拨给加州参议员这方面的经费可以保证他雇佣多达100名的个人助手。一般州的参议员也可以获得雇佣30-40名助手的经费。还有一种是委员会助手，这类助手的确定一般取决于委员会的主席和少数党的首席发言人，其主要都是委员会所负责专门领域的专家。由于助手与议员的密切关系以及他们在专业领域的知识，他们往往能够对议员的立法活动产生重要影响，而他们受到的限制比较少，也经常成为利益集团重点做工作的对象。 国会还拥有一整套庞大的辅助机构，主要为国会开展活动提供各种各样的技术及信息支持，其人数达5万人之多，它们分别是：总调查局（GAO），是国会的调查工具，雇有2万名工作人员，是国会最大的辅助机构；国会研究服务局（CRS），创建于1972年，主要就重大问题向国会各委员会和议员提供研究和分析报告，约有1·5万工作人员；技术鉴定局（OTA），就有关技术问题提供专业化知识；国会预算局，其宗旨是就财政与预算问题提供信息和判断，以便国会在处理行政部门的管理与预算署的报告时为其提供另一套可供参考的意见。 （3），议员的非正式组织。除了前面提到的比较正式的组织和机构，国会中还有不少由具有共同政见和利益的议员组成的非正式组织。这类非正式组织在国会的实际运作中，发挥着不很明显，然而却十分重要的作用。 二、国会的权力 美国宪法赋予国会广泛的权力，而在政治实践中，又发展和引申出许多的权力。概括地讲，国会主要拥有：立法权、财政权、任命批准权、条约批准权、对外宣战权、弹劾权和调查权。下面我们就对这些权力加以逐一的介绍： 1，立法权 法律是美国政府设立以及开展活动的基础。宪法明确规定，“本宪法所赋予之一切立法权，均属于国会。” 国会的立法权主要列举在宪法第一条第八款中，其中包括：课征税金、关税、输入税；借款；管制同外国、各州间的通商；制定归化法和破产法；铸造货币、规定其价值及伪造货币的罚则；规定度量衡的标准；设立邮局和建立邮政道路；向发明家和作者颁发专利证和版权证；设立低于最高法院的法院；确定和惩罚在公海上所犯的海盗罪以及违法国际法的犯罪；宣战；招募和保持陆军和海军，制定统辖陆海军的条例；成立民兵；对于联邦政府所在地行使专有立法权，对合众国购置用于修建要塞、武器库、兵工厂和海军造船厂以及其他必须的建筑物的地方行使同样的权力；制定为使上述各项权力和本宪法授予合众国政府的一切其他权力所必要和适当的所有法律。 宪法其他条款也授予了国会某些立法权。除了第一条第八款和其他条款中所明示立法权之外，第一条第八款中最后一项的规定给予了国会在立法方面极大的空间，大大扩大了国会的立法权力。 2，财政权 又称“钱袋权”，这可能是现实政治中国会所掌握的最有用的权力，是制约和监督政府最重要的手段。如果没有获得国会拨款法的批准，政府机构就无钱使用，不能运转，工作就要停顿。这一权力的力量在1995年共和党国会迫使克林顿政府三度关门中表现得尤为明显。“钱袋权”最重要的体现是政府所实施的项目及其活动都必须经过国会的双重授权，即授权法案和拨款法案。前者规定项目的一般目标和手段，并估算项目所需的资金数额，后者为项目的资金拨付提供法律依据。 3，任命批准权 根据宪法和法律的规定，总统提名任命的部分官员须征询参议院的意见和经参议院批准。现在，参议院每两年大约要审议10万以上的提名，其中包括内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使、联邦各级法院法官、法院的执行官、检察官以及重要岗位的军官。参议院对于多数官员的任命都迅速予以批准，但有时对有争议的官员任命，往往多次举行听证会，仔细进行审查，拖延批准，对总统形成某种压力。这就迫使总统在任命官员尤其是高级官员的时候不得不慎重考虑，并事先征求参议院两党领袖及其有影响参议员的意见，以及其他各界认识及有关利益集团的意见。 4，条约批准权 根据美国宪法，美国与外国订立的条约，需经参议院批准。这是国会参与安全政策决策的重要体现之一。例如，尽管克林顿总统代表美国在《全面禁止核试验条约》上签了字，但是该条约在1998年的参院表决时，却没有获得通过。还有1997年美国总统卡特与苏联领导人勃列日涅夫签署了《美苏限制进攻性战略武器条约》，后来却因担心参议院反对而不敢将它提交国会审批。 4，对外宣战权 美国宪法规定，宣战权在国会。但是，后来总统利用在紧急状况下总统可以使用武力实行“不宣而战”，从而事实上破坏了国会的宣战权。美国就是这样被拖入它在20世纪最惨重的军事失败—越南战争的。 为了防止越南战争的重演，1973年，美国国会通过了《战争权力法》。根据这一法规，只有在国会宣战、“国家紧急状态”或国家重要利益遭到威胁时，总统才能在海外动用美国军队。在后两种情况下，总统应尽可能地事先与国会进行商议；若已没有这种可能，总统应当在48小时内通知国会；未经国会许可，美军驻在海外的时间不能超过90天；最后，国会任何时候都可以通过一项总统不能否决的决议，命令总统从海外撤出军队。 1976年，国会又通过了《国家紧急状态法》，限制总统在20世纪30年代起获得的有关宣布紧急状态的权力。它规定，总统宣布紧急状态时必须说明法律依据，而且紧急状态只能持续60天。 5，弹劾权 根据美国宪法规定，国会有权对犯叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和合众国的所有文职官员”进行弹劾。弹劾的决议由众议院以多数票通过，由参议院作为弹劾案审判法庭进行审判，由众议院议员担任起诉人。如被弹劾人是总统，则由最高法院首席大法官主持审判。判决须由出席参议员2/3多数票通过。如被弹劾人被判有罪，惩罚限于免除职务和今后不得再担任联邦职务。弹劾权在美国历史上用的并不多，最近的一次是众所共知的克林顿因性丑闻而遭到国会以作伪证和妨碍司法作为指控对其提出弹劾。但是，弹劾权用得不多，并不意味着这个权力就是可有可无，从美国历史为数不多的几次弹劾案中我们可以看出，弹劾权的本来的意义就在于构成一种威慑，是国会制约总统的一项重要权力。 6，调查权 美国宪法并没有直接提到国会的调查权，而是由立法权引申而来的权力。为了帮助议员立法，国会需要获得足够多的信息和情况。调查时，国会举行各种听证会。当需要就某一问题进行调查时，可以把工作交给一个常设委员会，也可以设立一个特别委员会。调查可以是因为查清某一事件的需要，也可能是因为某一社会问题日益严重，需要通过调查制定相应的政策和措施，如枪支管制问题，医疗改革问题，青少年犯罪问题等等。举行听证会时，国会可以传唤行政官员到听证会作证，这种调查就往往对政府官员形成一种压力，因为调查可能揭露他们工作中的失误。自1972年以来，国会的调查多达数百起，其中许多都是针对行政部门的，最出名的调查是参议院对“水门”事件和“伊朗门”事件的调查。 三、国会的立法程序 一项议案要成为法律，往往须经过以下6道程序：提出议案，委员会审议，议院全院辩论和表决，另一院辩论和表决，两院协商，总统签署。 1，提出议案 所有议案，都必须由议员在他所在的议院提出。政府官员没有提案权，行政部门草拟的议案，只能通过议员提出。一个议案可以由一名议员在一院提出，也可以由两院的议员同时分别提出。行政部门起草的议案，一般通过相关的国会常设委员会主席提出。提出议案的程序非常简单，在众议院，任何议员只须将议案文本投入议案箱或送交书记官，议案就提出了；在参议院，参议员只须得到会议主持人的口头认可，就可以宣布议案的提出。 除议案外，国会议员还可以提出决议案。一般决议案只在一院通过，不要求另一院通过和总统签署，无法律效力，但可以产生一定的舆论影响力。决议案通常反映一部分议员对某个特定问题的立场。 2，委员会审议 议案一经提出便由众议院议长或参议院主持人按照议事规则提交有关的常设委员会审议。议案目前通常由相关的小组委员会审议，也可由全体委员会直接审议。在审议的过程中要举行若干公开或秘密的的听证会，邀请行政部门的官员、有关专家、利益集团代表和公民提供情况、陈述意见、回答问题。听证会后，小组委员会对议案进行删补，完成后，向常设委员会提交审议报告，提出立法建议和对议案的修正案。委员会全体会议对经小组委员会审议修订的议案进行表决，在这一过程中，大量的议案都在表决中夭折。获得通过的少数议案则提交全院讨论。 由于委员会审议阶段是决定一个议案成败的关键阶段，所以在此期间，有关政府部门、院外压力集团的活动也最为频繁，大部分政治交易就在这一阶段进行。例如，1997年5月，克林顿政府为使其极力推进的《化学武器公约》 通过参议院对外关系委员会的审议并在全院表决，与该委员会的主席赫尔姆斯达成交换条件：白宫方面承诺改组国务院，而赫尔姆斯则答应让条约通过外交委员会而在全院表决。 3，全院辩论和表决 议案由委员会送交议院后，需要经过以下步骤： （1），列入议事日程 议院在接到委员会的审议报告后，首先，要向全院大会宣读经委员会修订的议案全文，随后列入议院的议事日程。在参众两院，审议的日程有所不同。在众议院，所有涉及征税和拨款的议案列入“联邦日程”；不涉及用钱的公议案列入“议院日程”；要求从常设委员会调出议案的动议列入“释放日程”；涉及个人事务的议案列入“私议案日程”；涉及拨款数额很少而没有争议的议案列入“一致同意日程”。 参议院只有两种议事日程：一种是“行政日程”，即行政部门提出的议案列入该日程，主要是关于政府官员的任命和批准条约的提案。其他所有立法议案均列入“事务日程” 列入日程并不能保证议案一定能按日程所列出的顺序得到考虑和进行辩论。在哪些议案应提交辩论和付诸表决的问题上，在众议院，规则委员会及两党领袖拥有决定权，尤其是那些有重大意义或争议比较激烈的议案，必须由规则委员会决定是否提交全院辩论；在参议院，多数党领袖拥有决定权，但要经常征询少数党领袖的意见。 （2），全院辩论 在众议院，议案提交全院辩论还需要由规则委员会为其制定辩论的特别规则，是否限定辩论时间的长短，是否允许提出修正案。如果采用“封闭规则”，就不允许在辩论中提出修正案，但是，审议该议案的常设委员会成员可以修正议案的语言表述，以便全院接受。另一种规则是“开放规则”，它允许在议案辩论的过程中提出修正案。 在众议院，大多数议案的辩论和修改都采取“全院委员会”的形式。众议院采取这种形式的目的，是为了简化手续，加快审议。美国宪法规定，国会两院均需有过半数议员出席，才能构成议事的法定人数。但众议院规模大，所有议案都在议院大会讨论，实行起来有困难，全院委员会就因此而生。全院委员会的特点就在于它并不是一个常设的、固定的委员会，任何议员均可出席该委员会会议参加辩论，规则也比较宽松，只需要100名议员就可构成法定多数。因此，全院委员会实际上是为规避上述宪法而采用的一种变通办法。一旦完成对某一议案的审议，全院委员会即告解散。全院委员会开会时，由议长指定另一位议员主持讨论，提出该议案的常设委员会指导讨论过程，发言时间在赞成和反对议案的议员之间平等分配。全院委员会可以辩论和修改议案，事实上决定了议案的最后轮廓，但无权通过议案，只有全院大会才能表决通过议案。 参议院没有全院委员会，对辩论的时间也没有限制。根据1917年通过的参议院第22条规则，要想结束辩论，除非经过全体成员一致同意，或者有1/6的议员提出限期结束辩论的动议，并在2天后就此动议进行表决获得2/3多数的赞成。由于有这项规则，要想结束辩论十分困难。于是，参议员获得了一种阻挠议事的武器，即发表冗长的演说。这种阻挠战术，一直遭到广泛批评。1975年，参议院对上述规则作了修改：整个辩论不能超过100小时，终止辩论的动议如经过2/5多数的赞成即可成立，一旦动议通过，任何参议员的发言不得超过1小时。这之后，阻挠议事的冗长演说减少了，但并没有绝迹，它仍是参议院中少数派阻挠他们不喜欢议案通过或迫使多数派妥协和“冲淡”原来建议的手段。 （3），议院表决 关于议案的辩论结束后，即可付诸表决。众议院的表决共有四种方式：呼声表决，议员们高喊“是”或“不”，主持人根据喊声的高低来裁决结果；分组表决，赞成和反对的议员轮番起立，由主持人点数；计票员点票表决，由议员们分成“同意”和“反对”两队通过两名计票员，由计票员记下通过的人数；唱票表决，由会议主持人逐一点名，议员在被点到时，即回答“是”或“不”。参议院的表决方式与众议院大致相同，但没有采用计票员点票表决方式。国会的表决分两步进行，首先要对议案的各种修正案进行表决，然后才对议案本身进行最后表决。 4，另一院审议 议案在一个议院通过后，即送另一议院审议，并要经历同样的程序：委员会审议、全院辩论和表决。有些议案到达另一议院后，可以越过常设委员会直接交全院审议。两院通过的同一议案的文本必须完全一致，方可送总统签署，如不一致，必须由两院协商，消除分歧，形成完全一致的文本。 5，两院协商 由于任何议案都必须经过两院通过完全一致的文本，才能送交总统签署成为法律，因此，当两院发生分歧时，就需要两院协商来解决分歧。两院协商工作由两院代表组成的协商委员会进行。委员会是为解决一个议案文本分歧而专门成立的临时性两院联合委员会，协商任务完成之后便随即解散。委员会的成员分别由两院议长指派，一般是同法案有关的常设委员会资历较深的议员。协商是讨价还价和进一步修改议案的过程，也是院外利益集团影响立法的另一次机会。协商一致的文本以“协商报告”的形式送回两院。两院对协商报告只能接受或拒绝，不得进行修改。如接受，议案即由两院交送总统签署；如有一院拒绝或增加修正案，则须交回协商委员会协商，或任命新的协商委员会再度进行协调。 5，总统签署 总统收到两院通过的议案，如签署，议案即成为法律。总统可以否决议案，即把议案连同否决的理由退回最初提出议案的议院，要求复议。两院可以2/3的多数票推翻总统的否决，使议案自动成为法律。如总统在10天内（不包括星期日）既不签署，又不否决，而国会仍在开会，那么该议案也自动成为法律。但是，如果收到议案10天内不签署，而这一期间国会已经休会，那么，该议案也遭到否决，这就是所谓的“搁置否决”，这种否决既不需要理由，也不能被推翻。 第二节 国会如何影响美国的外交及安全政策 在前一节，我们对国会的情况做了一个概括性的介绍。在本节我们将对国会在具体的安全事务领域如何参与和影响政策进行进一步的探讨。 一、政策的种类 在美国制定外交及安全政策的过程中，无疑总统是最重要的角色，行政部门是最重要的政府部门。美国宪法赋予总统在处理这类事务事务的过程中发挥中心作用。宪法规定“行政权属于美国总统。…总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令。…总统经咨询参议院和取得同意有权缔结条约。” 在200多年前，汉密尔顿就称，总统享有“决策、行动、保密和派遣”的天然优势。总统还有一项重要的制度性政策工具-否决权。 同时，总统享有宪法优势、天然优势和制度优势并不意味着他在外交及国防政策领域是唯一的角色。国会也是其中一个重要的参与者。在理解国会如何在其中发挥作用的时候，有一个概念必须要先加以澄清，即外交及安全政策并不是一个单一、没有什么区别的领域。按照美国政治学家亨廷顿所做的的分类，外交及安全政策可以被分为三个基本的范畴，它们分别是危机型政策、战略型政策和结构型政策。而另一位美国政治学家詹姆斯·S·林赛（James M. Lindsay）对这种分类做了更加全面、深入的阐释。 危机政策是指当美国国家利益面临迫在眉睫重大威胁时政府所作出的反应，通常需要使用或准备使用武力。由于危机突发性的特点，以及每次具体危机所涉及的问题和内容都具有很大的差异性，因此，危机型政策是最少具备普遍性的外交及安全政策。 战略政策是指明外交及安全政策的目标及其策略。在外交事务领域，战略型政策将确定美国与其他国家关系的性质和状态，如，美国是否应该在人权问题上向中国施加压力，或是否鼓励以色列在处理阿以矛盾时推行以土地换和平的政策。在国防事务领域，它则确立军事力量的主要使命及各军种之间的基本配制，如国防部应当保持多大规模军事储备，以及美国的核战略是应更注重于进攻性力量还是防卫性力量。 结构政策主要关注的是如何使用资源以实现政策目标。在国防领域，它主要针对的是采购、部署、军事人员和物资的管理组织。在外交领域，它所面对的主要问题是向哪些国家提供援助，移民管理的规则是什么，向国际组织提供多少经费。 分清这几种政策形式的区别对于我们了解国会在安全政策方面的影响和作用是十分重要的。因为在每一个不同的政策范畴中，介入的政治角色及压力都有所不同。在危机的情景下，总统的权力达到顶峰，虽然这时总统也会进行一些协商，但决定主要是由总统作出。国会以通过“战争权力法案”的形式试图在危机决策领域发挥正式的作用，但该项法案在实际中并没有产生大的影响，例如，在1991年的海湾战争中，不论是布什总统和国会都拒绝引用该法案来处理美国在海湾采取的军事行动。 与国会相比，总统在危机型政策中的主导地位主要来源于总统的职位以及他在制度方面享有的优势。同时，他也从这样的情景中得到好处，即大多数议员认为，在危机时期，维护国家利益最好的方式是有强有力的行政领导。另外，选举方面的考虑也使国会在此时愿意服从总统的领导，他们认识到，当美国利益受到严重威胁的时候，公众通常坚定地支持总统，在此时公开谴责总统，容易招致选民的反感，因而不利于重新当选。总之，在这时候，国会的行动受到了相当大的限制。 在战略型政策领域，尽管总统也握有重要权力，但其程度不如在危机型政策中那么大。其中，总统最大的权力是建议和提出政策。因为宪法赋予总统否决国会的权力，并在一些事务上有制定政策的能力。例如，在对华关系上实施具有历史意义的突破性行动，建议对战略核武器武器储备进行大幅度削减等等重大决定都是最先源于总统，并由其本人最后拍板的。 但是，这并不是说总统在战略型政策上的权力是不受制约的。在一些对外政策问题上，尤其是条约和贸易政策上，总统的决定需要得到国会的批准和认可。同时，总统的决定与大多数议员的立场存在巨大分歧并很难调和的时候，总统在这方面的能力将受到严重挑战。例如，在1986年如何对待南非种族主义政权的问题上，总统与国会之间存在巨大分歧，国会主张实施制裁，而当时的里根总统主张采取较为温和的办法，由于意见无法协调，国会将自己在这项战略型政策上的主张变成了立法，迫使总统加以实施。但是，从总体上看，在这一领域总统处于优势地位，因为，与国会相比，总统在战略性事务方面的活动空间要大得多。 在结构型政策领域，总统的权力可以说是最弱的。其中在这方面最明显的一个例子就是有关军事基地的问题。从70年代开始，行政部门发现它关闭和调整军事设施的能力受到国会严重削弱。国会在诸如出口补贴、对外援助等政策方面也具有相同或相近影响力。国会的影响力甚至扩展到与战略型政策密切相关的一些重大项目上。例如，卡特总统曾宣布取消B-1轰炸机项目，但是国会一直为这个项目提供资金以维持其存活，并使得该项目在里根政府时期又重新恢复生产。 里根总统也遭遇到相似的问题，他建议的星球大战计划和MX导弹 项目在国会中遇到了强烈的抵制。 国会之所以在操作结构政策方面享有更大的影响力。这主要是因为，1，在这一决策领域，主要是由次一级的政府部门主导，这包括行政部门的官僚机构、国会中的委员会和其它一些对此感兴趣的角色。次级政府的成员共同合作为他们的委托人服务，并在互不干涉和相互支持的基础上制定了许多政策。另外，这些次级政府的成员还会努力防止“外来者”侵入他们的领地，无论这些“外来者”是总统、国防部长还是国会的领导人。而国会正是这些次级政府及其成员最主要的依托和开展活动的主要场所。2，结构型政策需要获得拨款，假如国会不向总统所提出的政策提供资金，政策将会被中止。例如，为了使行政部门不再那么桀骜不逊，1974年国会通过了预算和搁置控制法案（Budget and Impoundment Act of 1974） ，以此在资金提供方面对行政部门的活动加以约束，并限制总统使用搁置权抵制国会方面所属意的结构型政策的能力。 关于对外交及安全政策的上述划分，有两点需要加以注意。首先，许多政策中都混合有上述三种类型政策的因素。例如，贸易政策中，既包含有战略型政策的因素，如美国贸易政策中自由贸易的倾向大于公平贸易的倾向，也包含有结构型因素，如确定鞋类和纺织品进口的具体配额。安全政策也是如此。例如，象核威慑这样的问题，即包含有战略型政策的成分，比如，核威慑主要针对哪些问题，同时，其中也有结构型政策的成分，比如购买哪种型号的三叉戟潜艇。 其次，对政策进行划分并不表明不同类型的政策之间有高低贵贱之分。 尽管从理论上来讲结构型政策的制定取决于在战略型政策方面的把握，但现实中的情况往往与理论上的描述有相当大的不同。例如，在安全政策上经常发生这样的情况，即军事理论因武器系统的改变而出现调整。 这几类政策重叠性和非级差性的特点，意味着国会在外交及安全政策上的影响力并不仅仅因为国会的精力和优势更集中于结构型政策而减少。通过一项结构型政策领域的决策，国会可以剥夺总统推行一项战略型政策的能力，其中，90年代初，国会拒绝向尼加拉瓜反政府武装提供资助的举动就是这方面一个典型的事例。国会在结构型政策方面的决策，还可以推动一项总统并不希望看到的战略型政策，例如，国会指示空军开发一种侏儒式巡航导弹，导致了空军的战略出现了超出行政部门设想的变化。 总之，在外交及安全政策领域，国会与总统之间的相对权力在不同类型的政策中有着很大不同。在危机型政策的决策中，国会处于权力的边缘，国会方面和议员可以向总统提出政策建议，可以请求他避免做一些事情，甚至可以对他提出警告，但是，总统有最终的决定权，而且他可以在决定时不与其他人商量。国会在战略型政策的决策中拥有较大的影响力，但是，在这方面总统拥有宪法赋予的权力，而且在实践中很难改变总统的决策，因此这也伤害了国会的影响力。在结构型政策方面，总统的权力是最弱的，因为如果没有国会的许可，总统在这方面可能寸步难行。 二、立法权 国会影响外交及安全政策最有效的途径是将自己的政策意向变成法律。的确，许多研究显示，在外交及安全政策领域，国会越来越看重将自己的政策建议变成立法的能力。在50和60年代，国会满足于批准和确认总统的政策建议。而在越战和水门事件之后，国会在政策立法方面的兴趣增加了，并颁布了许多与总统的政策倾向并非一致的法案。 每年编辑出版的“对外关系立法”清楚地表明国会在外交及安全政策方面的立法兴趣正在不断增长。1960年该手册有519页，到了1975年达到了1，856页，而到1990年，该手册分4卷出版，总共达到了5，483页。 而由国会最先提出建议，最后又成功变成法案的例子也显著增加。在国防政策领域，国会废止了由陆军和海军开发新一代战术核导弹的计划，阻止了部署反卫星武器（ASAT）武器的努力，并推动空军开发侏儒式导弹，其中，最近的案例是，在开发和部署国家导弹防御系统方面，国会所扮演的关键角色。在外交政策领域，80年代，国会挫败了里根总统对反导条约（ABM）进行重新解释的企图，推翻了在对南非实施制裁问题上里根总统提出的否决，并为政府与萨尔瓦多和尼加拉瓜的关系设立了许多限制；90年代，国会参议院拒绝批准行政部门经过多年努力与各国达成的“全面禁止核试验条约”（CTBT）。 尽管在立法方面有了实质性的增长，许多观察家认为，立法部门在外交及安全政策方面的成功，相对于总统在这些领域的主导地位而言，仍是一种例外情景，而不是普遍现象。在多数情况下，国会还是支持或认同总统的建议，布什和克林顿总统在给予中国最惠国待遇问题上取得的成功是这方面一个典型的案例。甚至在一些非常有利的条件下，国会依然不能推翻总统的政策，例如，卡特政府时期，行政部门决定在2000年将巴拿马运河的控制权交还给巴拿马政府，这个决定在美国国内引起了相当普遍的反对，但最终国会仍不能推翻总统的决定。 甚至当国会在外交及安全政策方面的立法获得了成功时，其最终结果并非是议员们想要看到的情景。在通过立法的过程中，相对于行政部门，国会的确享有巨大的优势。基于这种情况，总统在推行其政策的时候的确需要非常大的弹性。但是，总统在具备巨大弹性的同时也享有很大的自由选择权，这为总统提供了改变国会最初意向的许多机会。例如，美国介入波黑维和行动是在国会的压力作出的，但是，美国介入后的情景却与国会方面的想象有着巨大的区别，而且有关这一问题的解决，国会最终不得不按照行政部门提供的解决法案行事。有关这一问题的具体情况，我们将在后面的案例分析中加以专门的探讨。 国会在外交及安全政策方面为什么常常遭遇上述这些情况，通常的解释是总统职位的天然优势和制度上定立了对总统有利的规则，例如，总统有保守秘密和迅速办理的特权，他可以使用或威胁使用否决权，议员害怕承担对抗总统相应的代价，等等。但是，这只是指出了部分的原因。生活在国会山的议员们的实际情况是，他们都有自己的政策目标和政策倾向，而这些目标和倾向不一定与总统的目标和倾向相背离。而且，国会中的各种争论都是公开的，反对总统的主张可能损害总统在与其他国家交往中的谈判地位，也可能使美国与其他国家的关系遭遇到更多的问题。还有一点需要指出的是，立法在大多数情况下比较刚性，然而外交通常需要弹性和灵活性。还有，国会往往行动比较缓慢，而事情通常发展变化很快。在一些事情上求助于国会，可能意味着用铁锤去解决需要用手术刀解决的问题。例如，在90年代，美国国会常常运用制裁来推行对外政策，然而，其效果并不理想，甚至有相当多的美国政策专家认为，这是一种拙笨的办法。有时，采用立法的形式可能会造成这样一种结果：总统可能就亦步亦趋地按照国会的指示行事，这样他们可以把所有政策失败的责任推给国会。总之，有许多人，包括不少立法者在内，并不希望立法的手段在处理外交及安全事务领域处于主导地位，因为他们相信，实际上在这一领域立法式的解决方案可能是不明智的，不能产生理想的效果。 国会议员们发现，他们常常处于这样一种地位，他们反对一件事情并不一定是为了废止或阻止这件事情，而是用反对作为对总统或行政部门施加压力的一种杠杆。80年代末，众院军事委员会主席阿斯平在MX导弹问题上的做法，是说明这个问题一个很典型的例子。象很多当时的民主党众议员一样，阿斯平本人怀疑MX导弹在战略上的价值，如果中止这个计划是他唯一的考虑，他可能会投票反对这一项目。但是，经过通盘考虑，他认为扼杀这个项目可能会损害他在武器控制政策方面的更高目标，里根政府可能借这个问题攻击议会中的民主党人，并在其他问题上采取更不合作的态度。于是，他决定保留这个项目，以此获得向里根政府施压签署武器控制条约的筹码。事实上，为了答谢阿斯平保留了MX导弹项目，里根政府的确在武器控制问题上采取了一些更积极的政策。 由于国会成员有时在一些问题上的争斗并不一定总希望赢，我们可以看到，在各种类型的政策上寻求立法的动因是多种多样的。在多数情况下，议员在结构性政策问题上制定立法的积极性远远高于其他两个方面。主要原因是，在结构性事务中，美元就是政策。 如果国会不通过拨款法案，行政部门一分钱也不能花。所以那些希望保留B-2轰炸机项目或中止MX导弹项目的议员一定会把关注点放在立法上。与此相反，当议员面临战略性政策问题的时候，他们制定立法的动机往往就会下降，这是因为这些事务超过立法所能影响的范围，而且他们担心立法可能付出很高的政治成本。在他们看来，间接的影响手段可能更为有效和适当。 由于许多议员希望以非立法的形式来改变政策，这就使这样一个问题凸显出来，即立法的成功对于国会来说是否其影响力的全部呢？。实际上，在外交及安全政策领域，立法与行政部门的关系非常复杂，仅仅观察立法是否通过这一问题，并不能使我们对此进行全面把握。国会还经常采用间接手段影响政策，这样，我们还需要对下列几个问题加以把握。 三、预期反应 在国会和行政部门的互动关系上，所谓预期反应就是国会让它可能采取的行动在行政部门产生一定的反应。 正象棋手在下棋时要想到对手在下几步要走什么样的棋一样，国会和行政部门都要预期对方的行为以确定自己下步的行动。总之，预期反应是一种无形的行为，而这种无形的行为对研究外交及安全政策具有重要的指标意义：国会和总统相关的权力不能仅以看得见的行为作出判断。事实上，国会通过或批准总统的某项建议并不能完全展示两个机构间的相关权力。 在最广泛的意义上讲，国会山的气氛和状况决定了行政部门哪些政策主张在政治上是可行的，哪些是不可能行的。这一点长期以来被许许多多的事例所证明。例如，在60年代中期，当时的国防部长麦克纳马拉决定部署950枚民兵式导弹，而不是他本人所倾向的450枚，其根本原因是他知道950枚是国会所能接受的最低的数目。 随着越战的结束，国会在外交及安全政策上有更大的意愿对行政部门提出挑战，总统变得更加需要了解和预期国会中的气氛和状况。例如，80年代中期里根政府对中美洲的政策，很大程度是国会当时对这一地区投以巨大关注的产物。 另外，为了寻找和发现更大的政策空间，对可能的反应进行预测还可以使总统确认，可以对什么样已确定的项目进行修改。其中，一些核武器项目为此提供了一系列相关的案例。例如，在1969年，当尼克松政府看到参院将不可能同意为哨兵核导弹系统提供拨款时，便作出决定，用卫兵系统代替哨兵系统。在里根政府时期，由于国会的反对，里根在上台后不久就放弃了MX导弹的地下发射计划。 同时，在军售问题上的一些情况也为此提供案例。在70年代中，国会通过立法赋予它自己在重大军售问题拥有否决权。尽管在此问题上国会从未行使过否决权，但是，使用否决权的威胁对总统在这方面的政策产生了重要影响。福特政府和卡特政府曾多次自行修改他们的军售一揽子计划，以避免遭到国会的反对。从1983年到1985年，里根政府曾3次建议向约旦出口武器，但是由于国会存在着反对的气氛，每次到最后里根都撤回了自己的建议。 而在海湾战争前后，布什政府数次推迟向沙特出售价值130美元的武器，其主要原因是顾忌国会中亲以色列议员的反对。 为了更好地预测国会的反应以及降低议会辩论中的火药味，总统有时主动邀请国会议员加入政策决策过程。有关军控谈判的历史为这种现象做了非常清晰的图解。在60年代，总统通常忽视国会在军控谈判中的作用，在第一阶段限制战略武器谈判（SALT）期间，尼克松政府曾多次拒绝让参议员参加美国的谈判代表团。然而，越战结束、水门事件以及国会的日趋活跃最终改变了这种情况。卡特在这个问题上就积极采纳国会的意见，他还同意在参院建立一个顾问小组，其成员可以出席代表团的谈判会议，甚至阅读条约草案。里根就任总统后，起初反对国会介入谈判，但在国会的压力下最终改变了态度，在1985年，参院军控观察小组再度成立，其成员甚至比卡特时期更深地介入谈判过程。 正象行政部门经常将国会成员带入决策过程一样，国会方面也积极活动，以影响行政部门对国会的观察和认识。在这方面最便利的工具就是监督型听证会。无论国会是采用“巡警”式监督还是“火警”式监督，监督型听证会都能对行政部门所作出的违反国会意愿的举动起到抵制作用。实施调查的可能性和爆光的政治成本，可能足以使行政部门相信，遵从国会的意愿比违反国会的意愿要划算得多。假如听证会没有达到上述效果，国会议员可以通过其他形式的预期反应影响行政部门的行为。 然而，需要指出的是，国会的反对并不总是能够迫使行政部门修改它们的计划。总统经常冒着冒犯国会议员的风险去追求自己中意的计划或项目。例如，在参院的反对人数达到50人的情况下，尼克松总统依然承诺要部署卫兵导弹。尽管在众院遇到强烈的反对，里根总统也从没有放弃在欧洲部署潘兴-2导弹的承诺。面对国会的反对，行政部门是否将修改它们的目标取决下列几个因素：1，反对联盟的规模。例如，潘兴-2的反对者数量较少，不足以对里根的政策构成威胁。2，该事务是否能够通过一次投票得到解决。对有争议的事务多次投票可能导致国会政治资本的流失，并使行政部门容易找到可接受的妥协方案。3，行政部门对自身立场的坚守程度。例如，在里根政府时期，尽管国会多次表示它们将阻止部署MX导弹，但是，里根仍坚持向国会提出自己的主张。 作为影响行政部门行为的一种手段，预期反应并不是在所有情况下都能奏效。虽然在大多数情况下，总统都要关注国会的各种动态，以确定哪些事是可以做的，哪些事是不能做的，但是，国会的反应在总统的一些特殊政策上并不能起到很大作用。有时甚至在国会遇到一片反对之声，总统仍按照自己的意志行事。例如，在六四风波之后，尽管国会几乎一致对与中国政府保持关系表示异议，但是，布什总统仍派总统国家安全事务助理斯考克罗夫特和副国务卿伊格尔伯格特使前往中国。 总之，预期反应是国会影响政府政策的一种重要手段，它在大多数政策的决策过程中都能够发挥作用。同时，需要指出的是，它的影响范围是有界限的，行政部门可以运用自己的实力或者采取一些手段来规避它的影响。 四、立法程序 立法程序也是国会影响政策的一项重要手段。我们知道，实质性的立法必须有具体的政策内容，而立法程序关注的主要问题是，谁将参与决策，决策是怎样制定的。运用立法程序影响政策，主要是通过改变过程来改变政策。 国会议员运用立法程序影响政策主要出于以下几个方面的原因：1，程序具有貌似中立和公正的特征，改变程序与改变实质性政策相比，容易赢得更广泛的支持。2，运用程序影响政策对议员来说还是一种省时省力的办法。它不仅有事半功倍的效果，而且容易获得立法和行政部门的广泛认同，甚至将监督行政部门行为的责任转移到其他组织身上。3，它还有选举上的好处。立法者们经常通过改变决策程序在政策的制定中形成一种共同的声音和声势，而且容易从其他机构、法院和国会内部获得支持。 通常，国会主要利用5种立法程序： 1，在行政部门内部设立一个机构。由于这个机构是国会设立的，它们通常对国会的立场持比较同情的态度。这种策略并不是什么新方法。例如，在1961年，国会立法建立了军控及裁军署（ACDA）以此希望给予裁军事务更多的关注。1977年，国会立法在国务院设立了人权及人道主义事务局（Bureau of Human Right and Humanitarian Affair） 以确保在制定美国对外政策的过程中对人权问题更加重视。在90年代初，国会在国防部设立了试验操作及评估办公室（Office of Operational Test and Evaluation）以弥补五角大楼在这方面的监管不严。 2，程序否决。在立法中加入否决程序不仅在众院或参院层次上能做，甚至一些专门委员会也拥有这样的权力。这种程序第一次使用是在1932年，而到了70年代，这种程序得到了普遍使用，其中最典型案例是战争权力法案。 1983年，最高法院在一项裁决中削弱了国会运用程序否决制衡行政权力的效力，但是，最高法院并没有认定所有的否决都是违宪的。最高法院认为，只要这些否决只对程序而不是政策产生了影响，那就不属于违宪。例如，1988年国会通过的奥默尼巴斯贸易及竞争力法案（Omnibus Trade and Competitiveness）对总统延长快速审批程序做了限定，规定，除非总统在参众两院作出否决决定60天内再提出要延长的要求，否则国会将不讨论有关的贸易协定。为此，1991年当布什政府谈判乌拉圭回合和北美自由贸易区的过程中，布什总统不得不引用该项规定向国会要求为期两年的快速审批权。 3，在决策过程中加入新的角色。在通常情况下，这些新的角色往往与国会持相同或相近的观点。例如，在1988年，国会要求，国防部在与其他国家谈判购买国防装备协议时，应征求商务部的意见。有时国会会邀请一些非政府组织介入决策过程。1974年的贸易改革法规定设立一些代表劳工界、产业界、农业部门和消费者利益的民间咨询机构，以便在对外贸易谈判中提供建议和意见。国会议员还通过立法使自己介入某些决策过程。在反毒品政策领域，国会建立了一个正式的在立法与行政部门之间进行协调的程序。另外，国会还与行政部门建立了有关欧洲安全与合作问题的联合委员会，以此来监督赫尔辛基协议的实施。在一些情况下，国会甚至在一些国际谈判中为自己也设立一些位置。1974年的贸易法，就允许国会议员担当国际贸易谈判的正式顾问。例如，在乌拉圭回合的谈判中，就有12名国会议员以及更多的国会助手加入了谈判过程。 4，为行政部门执行政策设定一定的条件。这种情形在军事基地问题上非常普遍。在60年代，面对约翰逊政府和尼克松政府要求缩小和关闭军事基地的主张，国会的反应是，应当首先对此进行详细的财政、环境和战略评估和研究。到90年代，这种方法运用的更加普遍。设定条件的做法，在制定美国的人权政策的过程中也应用的相当普遍。在这方面最著名的例子是，依据杰克逊-瓦尼克修正案（Jackson-Vanik amendment），国会禁止总统向不允许自己的公民向外移民的非市场经济国家提供最惠国待遇。 5，通报要求。在1991年，国会要求国防部向其提供676份通报和研究报告。 对外交政策方面的通报要求大约也是这样一个数字。其中有许多仅仅是要求行政部门对它们的机构决策向国会做一个通知。例如，依据1974年的休斯-瑞安修正案（Hughes-Ryan amendment）的规定，中央情报局必须就每一项秘密活动向国会专门的职能委员会作出汇报。国会还设计了一套迫使行政部门对一些政策可能产生的全面影响进行评估的通报制度。例如，国会要求国防部提供有关武器控制对每一项重要武器系统影响的说明。另外，作为进一步的要求，国会还指示有关机构对某些重要的问题进行深入研究，研究的题目涉及面非常广，大到对国家利益的影响，小到对选区可能产生的后果。 程序的变动对政策能产生以下影响：它可以使国会在政策制定的过程中处于与行政部门并行的位置；它不鼓励行政部门在没有获得相当数量的议员同意的情况下采取行动；它迫使行政部门与国会或重要的国会成员协商事务；它可以确保行政部门的官员以更加负责的精神行使权力。所有在行政部门设立新机构的努力是基于这样的假设，假如国会在与行政部门的关系中不在某种程度上处于优势地位，政策将在官僚机构的具体执行中变味。例如，在军控问题上，通报的要求将迫使国防部的官员考虑军控政策对他们正在开发或开发失败的武器系统所带来的全面影响，使国会对军方有可能因为军控问题将一些武器开发转移到其他新项目上实施监督。而在军售问题上，商务部的加入可以防止国防部在谈判协议时忽视了美国的商业利益。 美国国会利用立法程序在塑造和影响政策方面取得了多大的成功？这个问题很难做一个清晰的回答。因为在这一领域很难做一个全面的统计。例如，人们没有办法知道，有多少次秘密行动或军售计划因为行政部门意识到无法在国会通过而在没有提出之前就胎死腹中。国会利用立法程序的目的之一是推动行政部门去做国会希望看到的事情。而这方面也缺充分的证据能够清晰地证明，在某一项政策上，是总统遵从了国会的意愿，还是国会顺从了总统的意志。 那么，如何评价立法程序的作用呢？需要指出的一点是，有些立法程序的运用并不都是十分成功，例如，设立军控及裁军署、战争权力法案以及在国防部长手下设立一些职位等一些举动，并没有达到国会原先希望看到的结果。同时，在利用立法程序成功地影响了政策方面，也有许多值得一提的例子。其中的一个例子是国会利用立法程序成功地限制了国防部关闭军事基地的行动。在贸易政策领域，国会也经常修改程序以确保行政部门按照立法部门的意愿办事。例如，1988年的贸易法案在好几个方面限制了总统的活动空间。 与宪法赋予国会在军事基地和贸易政策上的权力相比，国会利用立法程序在影响这两个方面政策所取得的成功并不是什么显著的成果。但是，改变程序也在对外政策的其他领域发挥了效力。对于中央情报局的监督为此提供了一个典型案例，国会在这方面所发挥的作用具有一种挑战常识的效果。在冷战的大背景下，在人们眼中，中央情报局往往被看作是一个不受约束的特殊部门。由于70年代国会改革的推行，实际上所有有关中央情报局活动的评估，基本都纳入了参众两院情报委员会的工作范畴。同时，中央情报局还须向拨款委员会、军事委员会以及外交委员会提交有关它活动的报告。一系列的改革措施已使得中情局更加关注国会的态度和立场，活动也变得更加谨慎。 五、制造舆论环境 国会及其成员影响外交及安全政策的另一种主要方法是改变一项政策的舆论环境。当公众和政治精英的观点发生改变时，政策通常也会随之改变。例如，1998年国会通过前国防部长拉姆斯菲尔德领导的一个独立委员会发表的导弹评估报告，极大地改变了美国政界以及公众对于导弹威胁的认识，从而迫使克林顿政府在国家导弹防御系统（NMD）问题上采取更接近于国会立场的政策。国会成员影响舆论的主要方法包括：委员会听证会，发表报告、演讲、在各种传媒上露面等。虽然活动的方式和方法多种多样，但目标只有一个，那就是，用某种方法对围绕着一项事务所展开的有关争论作出某种结论、定义或解释，以此来增加或减少对某些政策的支持。 影响舆论是一件十分艰巨和复杂的工作，为此，议员们通常在媒体上主要就有与自身选举利益有关的事务发表看法和意见，而对于全国性的事务尽可能是避而不谈，而且似乎对这类问题也不感兴趣。例如，1977年在有关中子弹的争论中，观察家发现，在议会辩论中，有许多议员并不太清楚他们谈论的武器是什么。 国会议员之所以对全局性的问题避而不谈或不感兴趣主要有3个方面的原因：首先，即使议员完全掌握了有关这些事务的情况，在这方面他们对美国外交政策的影响也不是很大，有时甚至带来非正面的影响。例如，有关中子弹的争论导致了北约内部的争吵，最后使政府无法就是否将这种武器部署在欧洲作出决定。 其次，多数议员是因为地方性事务当选的，而进入国会就必须对全局性事务表态并作出决策，在这一过程必然会暴露出他们在全局性事务方面的缺陷和不足。为了避免在不熟悉的事务领域陷入尴尬，他们通常主要精力集中在他们所关心和相对熟悉的领域，这是避免不必要纷争最好的办法，同时又能确保在所关注的具体事务上迫使行政部门作出他们所希望的变动，或以提出新的政策建议的形式确立公众的支持。 第三，议员的这种做法与美国政治体制的特点有关。这种体制是基于这样的假设，自我利益将驱动议员发表主张去推动或阻止各种政策事务。正如詹姆斯·麦迪逊指出的那样，促进公共事务最好的办法在于创造这样一种体制，在这种体制中，每一个人的个人利益可以成为公共权利的保障。因此，影响舆论是一种非常有用的工具，它可以引发争论，而争论可以引起人们的关注，引起人们关注则是赢得公众支持最基本的条件。同时，需要指出的是，如果意见事情达到了人人可以理解的程度，那么所有的压力都集中在反对者的身上。 在大多数情况下。议员往往通过一些具体的事例来影响公众的看法。在国防政策领域，80年代有一个非常著名的例子，来自爱荷华州的共和党参议员查尔斯·格拉斯利（Charles Grassley）对许多国防项目有看法，但是他没有攻击具体的国防项目，而是透露出这样一条信息，空军花916·55美元购买一顶小塑料帽。这条消息马上占据全国媒体的头版头条，随后其他类似的事情被不断披露出来。结果导致了一场反对浪费、欺瞒和滥用公民纳税钱款的浪潮，公众中支持增加国防开支的热情由此开始消退了。 国会议员还通过一些事情直接向行政部门施加压力，促使其改变政策。例如，在1986年菲律宾大选期间，里根总统出面驳斥了有关在选举中有大量舞弊行为的报道。这引起了来自印第安娜州共和党参议员，参院外委会主席理查德·卢格（Richard Lugar）的不满，他在媒体对里根的做法进行了长达两个星期的攻击。而卢格的媒体攻势最终产生了效果，里根被迫撤回了对马科斯的支持。通过向总统转达某种信号，国会议员还鼓动行政部门内部认为现行政策有缺陷的中层官员采取行动。例如，卢格就要求国务院、国防部和国家安全委员会的中级官员呼吁马科斯辞职。而行政部门中的中级官员也把国会的观点作为说服他们的上司接受其主张的理由。 影响舆论的手段甚至被用来对付其他国家。有时，行政部门也鼓励立法部门制造舆论以增加他们对外谈判的筹码。例如，在尼克松政府时期，商务部长斯坦利就请求众院规则委员会主席韦伯·迈尔斯（Wilbui Mills）提议一个有关纺织品配额的法案。斯坦利显然希望用一个唱红脸一个唱黑脸的办法迫使日本在贸易谈判中作出进一步的让步。而在大多数情况下，国会议员往往是自导自演。在1990年的沙漠盾牌行动，日本和德国起初不愿承担已答应联合军事行动的费用。同年9月，众院国防拨款法案附加了一个负担分摊的修正案，这在美国国内掀起了一场谴责日德行为的风暴，这为这两个国家最后向海湾战争提供费用起到了很大作用。 在上述论述中，我们围绕着两个中心问题就国会如何影响对外及安全政策进行了探讨。首先，我们将美国的对外及安全政策分为3种不同的类型，并对国会在3种不同类型政策中的影响做了一般性的介绍。其次，我们介绍了国会影响外交及安全政策的4种方式。这样我们就对国会在美国国家安全政策中的作用有了一个总体的，同时有条理和层次感的认识。这为我们做进一步全面和深入的分析提供了重要的核心概念，并打下了一个基础。 第三节 影响国会外交及安全决策的关键因素及冷战后的新特点 美国著名政治学家罗伯特·达尔曾经指出：“在美国政治的理论和实践中，并没有一个单一的至高无上的权力中心，而必然是许多权力中心，其中任何一个都不是也不可能是完全至高无上的。” 由于存在着多元的决策主体，美国对外及安全政策的政治在本质上基本是多元的。另一位美国政治学家罗杰·希尔斯曼也认为，由于存在着众多的行为者，而它们都试图对相互竞争的目标进行妥协，这样决策就成为一个充满了冲突、妥协和渐进主义的政治过程。 为此，国会在参与制定对外及安全政策的过程中自然将受到各种因素的影响和作用，而且，国会本身就是各种因素相互作用的一个理想场合。下面我们就对影响国会外交及安全决策的一些关键因素做一个具体的分析。 一、领导能力与领导作用 我们知道，由于美国政治制度显著的分权特点，多数政策必须通过立法部门和行政部门的互动才能产生，因此，美国总统和国会的领导能力和领导作用，是确保美国外交及安全决策机制能否高效运转的关键因素之一。以冷战期间的情况来看，总统在外交及安全政策领域往往具有很高的领导能力，并发挥着相当大的主导作用，而国会对这一领域的事务往往采取一种低姿态，并在大多数情况下采取配合的立场。而从冷战结束后的状况来看，在这方面所展现的情景比以前要复杂许多。总统和行政部门在对外及安全政策领域的权力受到了某种程度的削弱，同时，总统也没有拿出一整套面对冷战后新形势并在美国国内能够赢得广泛共识的政策；而国会的作用有所上升，但它似乎并没有作好相应的准备，而且不愿意在一些关键的问题上承担领导责任。因此，从总体上来说，在美国国内，人们对总统和国会在对外及安全政策决策领域所展现的领导能力都没有给予很高的评价。在这里我们就总统和国会在这方面的情况分别加以介绍。 1，总统的领导能力和领导作用 在美国国内，尽管对美国政治过程的分析存在着许多流派，但是在一点上，它们都具有共识，即在对外及安全领域，总统的权力是巨大的，作为行政首脑、三军总司令和头号外交家，他拥有以下权力：任命国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席以及驻外大使等重要官员的权力；与外国政府建立或中断外交关系的权力；最后决定各项重大国家安全政策，如，军事战略及原则、军队规模及构成、重要武器研制及采购的等的权力；谈判与签署国际公约和协议的权力，如建立军事同盟的条约、贸易协议以及军备控制协议；负责管理和处理国际危机，采取适当措施有效保护美国国家利益的权力；宣布全国或某个地区处于紧急状态，以克服国内暴乱、自然灾害等导致的危害的权力；按照法律向国外或国内某个州派遣军队的权力；平时命令正规部队参加不致引起战争的军事行动的权力；任命地区集团军司令官的权力；战时统率全军，确定作战企图和决定战线展开等的权力。 。 但是，正如希尔斯曼指出的那样，即使总统拥有如此的权力，“要想确保政策的成功，他也必须使他的政策得到一致同意”。也就是说，“为了避免不快，他必须加强对国会不同派别的指导。他同时也必须争取尽可能多的选区、舆论界、利益集团以及那些‘关注的公众’的支持。甚至就在行政部门本身之内，他也必须建立合作与支持，从一部分人那里得到赞同，从另一部分人那里得到默许，并赢得足够的热情来完成某项政策。” 而希尔斯曼所说的这些，就是总统在制定政策中的领导能力和领导作用。 就冷战结束以后的情况来看，首先，在布什政府时期，尽管布什总统及其主要助手在对外及安全政策方面有很强的领导能力，但在一些重大的外交及安全政策决策上，国会也发挥了重要的领导作用。例如，参议员纳恩和卢格为了确保前苏联核武器的安全和防止其技术向其他国家转移，率先建议向前苏联各主要国家提供援助，而布什行政当局只是在两位参议员提出建议之后，才把这一问题放入对外及安全政策的优先议程。 在克林顿政府时期，总统的记录也是良莠不齐。 首先，人们对克林顿在对外及安全政策领域协调行政和立法部门互动的能力所做的评价比布什总统还要低很多。例如，克林顿政府在波黑问题上所采取的政策并没有得到国会充分的支持。在最初，克林顿行政当局在有关这一问题的作证中告诉国会，在巴尔干地区发生的冲突对于美国的关键利益并没有太大影响；之后，在国会的压力下又在解除对前南地区实施军事禁运问题上表现得犹豫不决；最后，在作出向波黑地区派遣美国部队问题上，没有与国会进行充分协商，并以此争取到国会强有力的支持。另外，在有关世贸问题的谈判中，克林顿向国会申请快速授权的努力，甚至没有获得国会中许多本党议员的支持。 还有， 在联合国会费问题上，虽然白宫经过几年的努力，但也没有很好地解决这一问题。开始时，参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯，将这个问题与他所提出的将美国新闻署和军控及裁军署合并到国务院的建议挂起钩来，即，如果行政部门不采取这项合并行动，赫尔姆斯及其他所领导的参院外委会就不会通过向联合国提供资金的法案；为此，行政部门不得不接受了赫尔姆斯的主张。但是，此时行政部门在众议院又遇到了麻烦，众议院中的共和党议员又提出，应在向联合国的拨款案中加入诸如其费用不能用以资助与堕胎有关的活动的条款，而总统和行政部门则一直无法说服这些议员在这一问题上作出妥协，这致使该问题到克林顿任期结束也没有得到满意解决。 而在对华政策上，总统缺乏领导力的现象就表现的更加明显，不论是布什总统还是克林顿总统，都无法说服国会坚定地支持他们所奉行的对华“接触”政策，致使国会成为暴露美国国内对华政策分歧的大舞台。其中最典型的案例是，国会几乎每年都在有关给予中国最惠国待遇的问题上展开激烈的争论。 与此同时，也有一些案例显示，总统和行政部门在一些重大问题上发挥了较有力的领导作用。其中的典型案例是北约扩大的问题。自从这一进程在1996年启动之时，克林顿在这一问题上发挥了至关重要的领导作用，克林顿总统本人及重要的政府官员与国会领导人进行了密切的合作，尤其是和参院中的“北约观察家组织”（Senate NATO Observer Group）建立了良好的协作关系，致使在参院中形成了一个由民主、共和两党大多数成员参加支持北约东扩的跨党派联盟，从而有效地保证了这一政策目标的实现。 2，国会的领导能力和领导作用 就国会方面的情况而言，尽管它是一个由535名议员构成的一个复杂的机构，代表着美国公众中持各种不同观点、拥有各种不同利益的人群，其中也没有设立一个在外交及安全事务领域发挥统合领导作用的正式机制，但是，国会在这方面被赋予了重要的宪法责任，而其中一些居于领导位置的成员和一些在这一领域有着丰富经验和声誉的人士可以提供重要的领导作用，对政策决策的最终结果产生重要影响。而冷战结束之后，国会在这方面的表现，也与总统一样，呈现出成功与失败并存的局面。 表2：国会对总统内外政策的支持率 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 62.6% 46.8% 54.2% 43% 84.4% 86.4% 36.2% 55% 53.6% 50.6% 布什政府执政时期 克林顿政府执政时期 资料来源：Congressional Quarterly Almanac,1998. 表3：国会对总统外交及安全政策的支持 布什总统执政时期的支持率（以1989年为例） 参议院 79% 众议院 58% 克林顿总统执政时期的支持率（以1998年为例） 参议院 75% 众议院 13% 资料来源：Congressional Quarterly Almanac, 1998 在美国，一个专门就此问题展开研究的工作小组所得出的一些看法，在这方面相当具有代表性，其中的一派意见认为：“国会成员并不想发挥领导作用，因为他们害怕承担责任…除非他们认为没有什么不利后果，否则他们不愿意充当领导角色。”“这个体制曾经能够为处于弱势地位的人提供各种各样的有利位置，但是现在情况有所不同，几乎在所有关键的位置上都缺乏有效率、说话算数的领导人。” 同时，也有一派认为，领导人最终还是出现了，有时是在僵局的最后一分钟，有时是在人们没有想到的领域。从总体上看，一方面，一些议员在关键问题上的确发挥了领导作用，另一方面，国会的领导在外交及安全领域缺乏全局性的目标。 冷战结束后，美国国会在重大的外交及安全问题不能或不愿意发挥领导作用最突出的表现就是，当美国在海外采取军事行动的时候，国会采取一种机会主义的立场。一方面，国会成员大声质问和批评总统所作出的使用武力的决定，另一方面，国会又不愿意因为批准或阻止总统的建议而承担相应的责任。这在波黑维和行动中表现得有为明显。在波黑问题爆发之初，国会先是批评行政部门无所作为，当美国行政当局作出向波黑派遣美国军事力量参与维和行动决定时，大多数国会议员主要因害怕出现严重的伤亡情况而都反对行政部门的决定，而后来由于这项行动进展比较顺利，对此的批评声音又显著地减少了。总之，通过国会在海湾、索马里、波黑以及科索沃等几次美国重要的海外军事行动中的表现，我们可以看到，国会都没有坚持宪法赋予它宣战的权力，没有对政府在海外军事行动进行认真、全面的评估，自我限制了《战争权力法》赋予它的应当为行政部门的军事行动设定某种条件的权力。他们只是就资金问题提出一些询问和质疑，或着用“必须支持我们的军队”这样感情用事的论调来掩饰他们在这些问题上的无所适从。 他们考虑最多、美国公众认为具有积极意义的问题仅仅是，这样做是否将美国士兵置于危险之中。而关于美国的对外战略、美国的国家利益等具有全局意义的问题他们很少加以涉及和考虑。为此，近一两年来美国国内出现了这样的声音，认为在克林顿政府期间，政府经常性地、有时甚至是无所顾忌地对外使用武力，是国会在这方面有意或无意识地推卸责任造成的，这已经消弱了国会已具有的限制行政部门在海外采取军事冒险行动的能力。 表4：国会中的政治分野 参议院 众议院 民主党 共和党 民主党 共和党 102届国会（1991年-1992年） 55 45 260 175 106届国会（1999年-2000年） 45 55 211 221 资料来源：Thomas online. 当然，在其他一些重要问题上，国会也还是展现了它的领导能力和领导作用。例如，在亚洲和俄罗斯爆发金融危机的时候，国会领导人把党派分歧放在一边，推动美国政府向国际货币基金提供资金，从而为维持国际金融体系的稳定发挥了重要作用。其中众院领导人金里奇（Newt Gingrich）和利文斯顿（Bob Livingston）在消除其他一些众院共和党领导人的反对意见方面起到了至关重要的作用。少数党领导人格普哈特（Gephardt）也在消除众院民主党议员中代表劳工和环保方面利益人士对此的反对声音方面也发挥了建设性作用。在参院方面，菲尔·格拉姆（Phil Gramm）、库克·哈格尔（Chuck Hagel）、米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）、斯蒂文斯（Stevens）也在这一问题上发挥了关键作用。如果没有这些重要国会人物的支持和领导，这一问题不可能很快得到解决。 表5：国会中的新成员 选举年 参议院 众议院 1990 5 43 1992 14 110 1994 11 86 1996 15 74 1998 5 40 总计 50 353 资料来源：Congressional Quarterly Almanac,1998. 表6：国会议员的平均年龄 国会 参议院 众议院 102届国会 53.6 57.2 52.8 103届国会 52.9 58.0 51.7 104届国会 52.2 58.4 50.9 105届国会 52.7 57.5 51.6 106届国会 53.7 58.3 52.6 资料来源：Congressional Quarterly Weekly, January 9, 1999. 还有，在象涉及美国外交及安全政策全局的北约扩大问题上，民主、共和两党超越党派分歧，使国会在这一事务上发挥了重要的领导作用。起初，在1994年的中期选举期间，共和党人的著名竞选纲领“美利坚契约”中明确提出，支持北约扩大。在之后的几年中，行政部门与参院中的民主、共和两党密切合作，使得参院中有80人之多的议员支持这一重大举动，从而保证了东扩条约以2/3的多数票通过。 总之，在制定对外及安全政策的过程中，国会也象白宫一样需要为此提供持续而又强有力的领导。根据国会在冷战后外交及安全政策制定中的表现，美国国内对此存在着两种意见。一种意见认为，在国会中，能够在外交及安全政策决策的过程中发挥有效领导作用的人物越来越少。一位老资格的国会观察家指出，议员们不想承担责任，只想做一些没有风险的表演。这里象卢格、汉密尔顿这样的人物越来越少。而另有一些人并不这么看，他们认为，在国会中对外交及安全政策感兴趣的人将会越来越多，他们会认真地面对这些问题，并承担起自己的责任，在制定有关的政策发挥自己应有的作用。 二、利益集团 利益集团是指以共同利益为基础，为实现共同目标而力图影响政府政策的一种社会团体。利益集团在美国政治生活中占有重要地位。19世纪前期，法国著名政治思想家托克维尔曾经说过：“美国人干一点小事也要成立一个社团。” 美国的利益集团不仅数量大、种类多，而且其活动范围十分广泛。有人甚至认为，在美国，对于各种问题的决策是由政府、政党和利益集团共同作出的。利益集团已成为美国政治权力结构的重要组成部分。按照这些利益集团追求的主要目标来加以分类，大体上可分为以下几种 ： 1，追求成员经济利益的集团。其主要目标是维护和促进本集团的经济利益。它们在利益集团中的数目最多，影响力也最大。如果再做进一步的划分，这一种类的利益集团具体包括工商利益集团、农业利益集团、劳工组织和专业人员利益集团。 2，寻求成员政治、社会权益的集团。该类团体的主要目的在于争取成员的政治权力和改善成员的社会地位，同时也致力于改善成员的经济状况。种族集团、民族集团、妇女团体均属于这类团体。 3，公共利益集团。该类集团声称它们追求的目标是合乎道德和符合公众利益的， 例如，环境保护、人权、消费者利益、提高人们对社会及家庭的责任感、水土保持、促进国防利益、反对大规模杀伤性武器扩散、廉洁政府、维护世界和平等等。这类集团的一个突出特点是它们本身及成员都不从它们的活动中获得物质利益，在美国庞大的中产阶级队伍中有广泛的支持者。 4，外国利益集团。由于美国在国际政治、经济和军事上的巨大影响，美国的对外政策对许多国家的利益和外国特殊利益集团的利益都有重要影响，因此，外国政府和利益集团都力图影响美国政府的对外政策，使其对自己有利。由于美国法律（首先是宪法第一条修正案）允许外国政府和外国民间社团在法律许可的范围内进行影响美国对外政策的活动，外国政府不仅通过正式外交途径，而且也仿效美国利益集团进行院外活动来影响美国的对外政策，外国特殊利益集团也同样进行院外活动来影响美国的对外政策。 在上述4种利益集团中，除了第四种利益集团将主要时间和精力专注于美国的对外及安全政策之外，其他三种利益集团，由于它们的利益和目标与美国的对外及安全政策有着各种各样直接或间接的联系，也将相当一部分精力放在美国的外交及安全政策领域。例如，工商集团尤其是大公司通常在海外拥有巨大的利益，都十分关注美国的对外政策，同时，其中有许多大公司是军工制造商，因此它们也十分关心美国的安全政策，因为这关系到它们的主要合同来源。还有，劳工组织，它们在经济全球化的过程中感受到，随着美国对外贸易持续发展，美国工人的工作机会工作机会正受到来自其他国家的日益严峻的挑战，因此，希望在对外贸易政策等领域施加自己的影响。而种族团体，由于它们与其祖籍国依然存在着各种各样、千丝万搂的联系，因此希望影响美国对它们祖籍国的政策。还有，人权组织、环保组织以及一些宗教团体等，它们所关心的问题都超出了美国一国的边界范围，因此它们也都努力在它们所关心的事务上影响美国政府相关的对外政策。而且，需要指出的是，与国外利益集团相比，这些美国国内的利益集团构成了影响美国对外及安全政策的主要方面。 利益集团影响政府决策的手段是多种多样的。一般来说，美国学者把有关的活动分为下列几种基本类型。 1，直接院外活动。该活动是指利益集团直接同国会、行政官员等政策制定者进行接触，阐明其立场观点，以影响政府政策。这种活动最为常见，是利益集团使用得最普遍的院外活动方式。一项调查表明，有98%的利益集团采用了这种直接同政府官员接触的方式。 作为立法机关，国会历来是利益集团进行院外活动的主要目标，为了说服国会议员赞成或反对一项法案，利益集团要向有关议员提供大量的信息，试图通过这些数据、材料来说服议员，改变议员的政策倾向。从议员的角度来说，也没有足够的时间和精力去收集整理立法所需的信息，需要利益集团及院外活动人员来提供。正如一位国会议员助手所说的那样，院外活动人员是议员获得信息重要的来源之一，甚至一些立法的草案也是由有关游说团体提供蓝本。 他们争取在国会各专门委员会和小组委员会举行的有关问题的听证会上作证，以口才和有关领域的专长打动国会议员，同时为议员提供各种有说服力的材料，并向他们提供有关问题切实可行的建议。 2，间接院外活动。该活动是指利益集团采取间接的方式，如通过基层会员、选民、大众传媒以及其他团体来对政治决策者施加影响。特别是自60年代以来，这种以基层群众的态度来影响决策的院外活动发展十分迅速，成为利益集团经常使用的重要活动方式。它主要包括以下几种方法： （1），基层游说活动。这种活动的主要特点是发动本集团的会员或支持者以会见、打电话、通信等手段对政府直接施加影响、压力。 （2），教育大众的游说。利益集团不仅运用基层会员来对政府机构和人员施加压力，而且还通过各种传媒进行大众宣传，形成有利于自己的公共舆论环境或政治气候，从而对政府及官员施加间接影响。其具体做法有：广告宣传、散布研究报告、公布议员的投票记录。 3，影响选举。为了增强对政府各机构的影响力，利益集团还广泛介入各种选举过程，使有利于集团的候选人取得胜利或建立与候选人的良好关系，从而为利益集团今后的游说活动打下良好的基础。利益集团介入选举的方式主要有：向候选人提供捐款；公布议员的投票记录；向候选人提供志愿者和其他组织资源；号召本集团的选民把投给或不投给某些候选人。 4，法院诉讼。在三权分立的美国，法院拥有司法审查权，也是决策机构。如果一个利益集团未能在国会阻止不符合自身利益的立法通过，或认为政府管制机构的裁定及规章损害了自己的利益时，它可以以各种理由向法院提出诉讼。诉讼的办法已被各利益集团广泛使用，成为影响政府政策的一种手段。 5，抗议和示威。利益集团在使用温和手段达不到目的时，常采取抗议示威的手段，如静坐示威、游行、召开群众大会、占领政府办公场所等办法来表达自己的要求主张，并引起舆论和社会的关注。 利益集团对在美国外交及安全政策发挥影响并不是什么新情况。例如，自以色列建国以来，美国的犹太人团体可以说是美国对外政策中最有影响力的游说集团。另外，而艾森豪威尔总统曾警告美国人民要“高度认识和警惕”军工集团在导致美国军事机构日益膨胀方面发挥的作用 。还有，象劳工组织、农业集团等也在美国外交及安全政策中发挥过重要的影响作用。 而在冷战后出现的比较新的现象是，强大的现代媒体和通信工具进一步增加了各种利益集团向国会议员施加压力和影响的能力。例如，利用电子邮件，各种利益集团可以在一个事件爆发后不久迅速地将自己的反应通知国会议员，以此督促议员迅速作出表态。另一个值得注意的现象是，近些年来美国的各种选举投票率持续低迷，这为那些组织有效的利益集团在各种政策的制定中发挥不称比例的影响提供了更大的空间。 利益集团与国会在美国制定外交及安全政策领域的互动，实际上已影响了世界其他地方对美国的看法。世界上的许多国家，其中也包括中国，都把代表各种利益集团的国会视为在与美国交往的过程中最难以打交道的部分。国会还被视为是美国单边主义和孤立主义的集中代表，而这两股势力使得美国的外交及安全政策缺乏战略性眼光 ，并屈服于各种国内压力。 从冷战后的总体情况来说，在制定美国外交及安全政策的过程中，利益集团对国会和总统都产生了重要影响。尤其是利益集团对国会议员的个人影响，使得美国在确定广泛的国家利益的过程中产生了各种各样的变形。在许多案例中，我们可以看到，利益集团的影响方式是多种多样的，有时，它们支持和推动行政部门的政策，有时则反对，有时通过设定一定苛刻条件来阻止一些进程的顺利发展。它们的活动有些是成功的，有些则并没有什么成效。这里，我们就以一些在冷战后在美国外交及安全领域发挥着突出影响力的利益集团为例，做一个简单的介绍。 商业利益集团。该种利益集团可以说是冷战后美国最活跃的利益集团之一。以它们的活动为例，它们在给予中国最惠国待遇、加强美国的军备建设、扩大北约等问题上支持政府的立场，并通过一系列的有效活动取得了成功。同时，它们在一些问题上则反对政府或国会的做法，例如，在如何对待印度和巴基斯坦进行核试验问题上，它们就不主张援引格伦修正案对两国实施制裁。同时，它们在一些问题上的游说也并不成功。例如，它们主张将支付联合国的经费、给予总统在对外贸易谈判中以“快速审批权”等，但是，这些努力在相当长的时间里都没有获得什么积极的成果。 种族利益集团。这类利益集团可以说是冷战后在美国对外及安全领域影响力上升最快的利益集团。克林顿政府时期几次重大的海外军事行动都与这些种族利益集团有着密切联系。例如，在前南问题爆发之初，国会和行政部门对这一问题都没有给予太多的关注，然而，波黑地区的种族仇杀行动在美国的阿拉伯裔组织、犹太裔组织以及人权组织中产生了强烈反响，它们纷纷以各种方式向国会和总统施加压力，这最终导致了美国军事介入。最初是1994年对波黑塞族实施空中打击，以及向波黑派遣维和部队，之后是1999年对南斯拉夫进行轰炸和向科索沃派遣部队。而冷战后美国最重要的全球战略部署行动-北约东扩-也与一些种族集团的积极活动有着密切的关联，在这次行动中，首先加入北约的波兰、捷克和匈牙利三国在美国的移民，与其他东欧裔的种族团体组成了影响力很强的中东欧协会，在推动和确保这一进程顺利发展的过程中扮演了关键角色。 非政府组织。这也是冷战后在美国对外政策领域一个非常活跃的因素。例如，人权组织在美国干预索马里内战、波黑维和以及科索沃战争等一系列对外军事行动中起到了举足轻重的作用，它们所提出的一些主张甚至成为美国以及其他一些西方国家对外政策的组成部分，比如克林顿政府就将人权与安全和经济并列，视为是美国对外政策的三大目标之一。而且，它们的一些口号，例如“人权高于主权”成为美国采取对外干预行动的有力借口。还有象一些宗教组织也在美国对外政策发挥了重要影响。例如，美国的保守宗教团体利用堕胎问题阻止美国向国际货币基金、联合国等国际组织提供资金，致使美国与许多多边国际组织的关系受到影响。而劳工组织可以说美国历史最悠久的非政府组织之一，由于在全球化的过程中感到自己的利益日益受到伤害，因此它们在美国对外经济关系方面，采取一种偏向保护主义的态度，在北美自由贸易区、美国参与世界贸易组织、对华正常贸易关系地位等问题上，它们通常采取反对的态度，在这方面最典型的案例就是在1997年美国参与世界贸易组织的谈判中，它们反对给予总统签定贸易协定的“快速审批权”，它们还要求总统在世贸组织的谈判中加入有关劳动条件和环境标准的条款，导致美国与许多发展中国家在这一问题上爆发冲突。 还有，一些在美国对外及安全领域有着强大影响的传统利益集团仍发挥着关键影响。其中最典型的便是军工集团，它在推动美国国会和行政部门研制、开发和部署国家导弹防御系统问题上发挥了其他利益集团所无法比拟的关键作用，这不仅对冷战后的美国全局性安全战略产生了深刻影响，而且还为美国与其欧洲盟国的关系产生了一系列复杂的问题，并对美国与中国、俄罗斯等重要国家的关系带来巨大的冲击，影响到整个世界的战略力量平衡。 三、公众舆论 舆论是群众对国家的政治、政府政策、公共问题和负责处理这些政策和问题的人所公开表示的意见。舆论是美国政治生活和政府决策的重要因素之一。政治活动家和政府领袖无不重视舆论，并把舆论作为他们决策的依据之一。反过来，他们又总是力图引导和影响舆论，使得决策得到公众的支持或改变不利于其决策的舆论。 舆论对政府政策的影响可以概括为三个方面： 舆论是政策的源泉。一个政府在制定或改变政策时，都不能不考虑舆论，否则，不但政策因得不到公众的支持而难以执行和继续。例如，在60年代末和70年代初，美国民众反对越南战争的呼声已经在美国国内形成了相当广泛的共识，这使尼克松政府最终作出中止战争的决定。 舆论是政策的反映。政府不只是被动地把舆论作为其决策的一个重要依据，也反过来影响舆论乃至制造舆论使公众支持其政策，特别是在它提出新政策或改变行之已久的政策的时候。这方面突出的例子就是尼克松总统实现中美关系正常化的重大举动。在美国政府实施这一行动之前，美国公众舆论并没有这样的要求，而尼克松的行动改变了美国舆论，使大部分公众由反对变为支持两国关系正常化。 舆论对决策的约束力。当某个问题成为公众关注的焦点，以及公众的意见具有很大一致性时，这种舆论对政府政策可产生巨大影响，这至少划定了政府必须遵守的政策界限，超过这一界限，将导致舆论的普遍谴责。同时，需要指出的是，在某些问题上，舆论舆论对政策并不产生影响，或至少暂时是如此。例如，在2000年的美国总统选举中，美国的选举人团制再一次暴露出弊端，美国社会中对此的批评也不绝于耳，但是，相关的部门并没有因此而采取行动。 表7：美国公众对国会工作的满意程度 满意 不满意 不知道 1988年8月 42 53 5 1990年11月 24 72 4 1991年10月 45 50 5 1992年4月 17 78 5 1993年11月 28 66 6 1994年9月 24 70 5 1995年6月 43 43 14 1996年8月 42 52 7 1997年10月 36 57 7 1998年10月 45 44 11 1998年12月 39 56 5 1999年6月 48 46 6 资料来源：ABC poll accessed on the Roper Index online. 表8：赢得国会席位的成本（单位：百万美元） 1998 1996 1994 1992 1990 参议院 筹款额 161 120 146 117 120 实际花费 155 122 144 121 112 众议院 筹款额 322 318 241 229 194 实际花费 277 287 220 230 172 资料来源：Federal Election Commission online. 表9：国会选举的投票率（%） 1998 1996 1994 1992 1990 36.4 49.08 38.78 55.09 36.52 资料来源：Federal Election Commission online. 从冷战结束以后的总体情况来看，在美国国内关于美国对外及安全政策的公众舆论环境有两种基本的认识。其中，有一种意见认为，外交及安全事务在美国的公共事务中并不占据很重要地位，多数选民主要关心的大多是一些国内问题。美国盖洛普集团在全国范围内所做的民意调查显示，在整个90年代，外交事务只是美国公众所普遍关心的4个问题之一 。因此，一些观察家认为，在90年代，美国进入了一个新孤立主义的时代。正因为如此，许多国会议员依据公众的这种基本立场来调整和指导自己在对外事务中的立场，这便有了削减涉外机构的预算，减少对外援助，抵制多边合作行动，拖欠联合国会费，建立独立于其他国家的国家导弹防御系统等等一系列的行动。而1994年共和党在国会中期选举中所取得的胜利，被许多人视为是美国对海外事务越来越不感兴趣的重要迹象。众议员达纳·罗尔巴谢（Dana Rohrbacher）在选举之后曾经指出：“美国现在应当重新思考与联合国的关系问题，我们不想在这个世界上做什么冤大头，这就是1994年的选举所发出的信息。” 克林顿总统也不得不针对这种情况作出相应的妥协。1995年6月，在与众院新领导人金里奇共同参加一次活动时，克林顿总统对众院共和党人的新孤立主义作了这样的解释：“我认为他们仅仅是对选举他们的选民的观点作出了反映，那就是，人们希望我们关注发生在国内的各种问题。他们不希望在海外浪费我们的金钱。这个问题从来没有向现在这样获得普遍的认同。” 总之，不论是行政部门还是国会，美国的对外及安全政策的制定者，在这一点上有相当一致的看法，他们不希望承担无休止的海外责任，他们希望将更多的精力用于处理在美国国内遇到的各种问题。参议员菲尔·格拉姆（Phil Gramm）在1995年曾指出：“美国人民不希望一个美国士兵在海外战死沙场。” 国务卿克里斯多弗也认为：“公众并不支持美国军队过深地卷入海外军事行动。” 同时，在美国国内，还有一种意见认为，尽管对外及安全事务已经不象冷战时期那样重要了，美国公众也将大多数的注意力放在国内事务上，但是，这并不意味着美国民众选择了孤立主义。例如，在如何对待联合国的问题上，1997年11月美国有线新闻网（CNN）和《今日美国报》所做的一项联合民意测验显示，85%的美国民众希望联合国在当今世界事务中发挥必要的作用。 以波黑维和行动为例，尽管大多数美国人反对美国单独卷入，但是支持美国参与多边行动。尤其是在代顿协议签署之后，多数民众对参与维和持肯定的态度。另外，在北约扩大问题上，尽管有相当多的美国人不愿意美国士兵以生命为代价去保卫新的盟国，但是扩大的协议在参院是以压倒多数的优势通过的。还有，在授予总统贸易“快速审批权”问题上，尽管遭到了国会的否决，但是美国公众基本上是支持自由贸易原则的，他们考虑这一问题的一个重要着眼点是，随着贸易的迅速增加，一些问题受到了忽视。 通过对上述两种意见的介绍，我们发现，冷战结束后在美国国内出现了两种相互竞争的公众观点，这两种不同的观点同时对政策决策者都产生了影响，其中前一种观点对国会的影响要重一些，而行政部门更多地反映了后一种观点，这两种观点相互角逐形成了冷战后美国对外及安全政策具有相当多内在矛盾的特点。以美国的对华政策为例，我们看一下在1998年克林顿访华前盖洛普所做的一项民意测验，有55%的被访者反对给予中国正常贸易关系地位，有35%的被访者则同意给予，同时，有49%的被访者认为与中国的关系十分重要，而又有38%的被访者对这种关系的前景不抱乐观态度。 由此可以看到美国对外及安全政策的矛盾性有着相当深厚的国内背景，而且这种情景在短时间内很难发生迅速的改变。 四、党派政治 政党和政党制度是美国政治制度的重要组成部分。尽管政党不是国家机关，美国宪法对政党只字未提，但在现实生活中，政党在控制整个国家的政权机构，在控制全国的政治生活方面起着不可替代的作用。美国是一个典型的两党制国家，长期以来一直是共和党和名民主党轮流执政，两党不仅控制着联邦政府，也几乎控制着所有的州政府和地方政府。虽然曾经出现过几个颇具声势和规模的“第三党”和其他小党，但是，它们或是昙花一现，或是虽长期存在但影响极小，都不能成为同两大政党分庭抗礼的全国性政治力量。 政党在美国政治中的作用主要有两个方面，一个是组织和赢得选举，另一个就是在国会中发挥作用。由于本文主要侧重于从国会角度研究美国的外交及安全政策，这里仅就政党的后一种作用作一个介绍。 在国会内部，两党是通过各自的议会党团和领袖来控制和影响国会的主要活动的。两党在国会中的正式组织是它们分别在参众两院建立的议会党团，它们分别由两党在议会中的全体党员组成，主要职能是，选举议院的本党领袖，通过党的规则，讨论和确定在立法中的政策立场和策略。在参众两院中，多数党和少数党的议会党团领袖的主要职能是，负责调解本党议员的关系和矛盾，协调在立法活动中的立场。由于他们具有丰富的立法经验、能对其他议员施加较大的影响和压力，因此能左右两院的立法活动。当总统职位由某个党占据时，该党的两院领袖就要在总统与本党议员之间发挥联络作用，帮助总统推行他的立法计划。 国会中的两党领袖和政党组织控制和约束该党议员的主要手段，是以支持议员竞选连任、提供竞选经费为条件，要求议员遵守投票纪律。但这种约束不是强制性的，而是一种“非正式的压力”。 议会中党的领袖和督导不能强迫本党议员按党的立场投票。议员为了能够连任，主要根据自己的政治需要投票，往往迎合自己所在选区的选民的意愿和愿望。而且，“大多数候选人赢得职位，很少是依靠有组织的政党的努力，而是凭自己个人的竞选。” 这样，在美国国会的立法过程中，表决结果通常不是按政党界限划分的。 而在外交及安全政策领域，关于政党政治对政治的影响，在美国国内具有两种意见。一派意见认为，政党政治对外交及安全政策影响有限，在这个问题上奉行“两党一致”原则是美国政治中的惯例。但另一派认为，不仅在党派冲突加剧的情况下政党因素会对总统执行对外及安全政策的能力构成严重的影响，而且在其他时候这种影响也是始终存在的。他们认为，非党派因素和利益集团因素是暂时的，而党派对立则是长期行为，更具有延续性和破坏性。由于国会议员通常是本党的忠实成员，支持本党在这一政策领域的基本立场，因此，“总统不可能忽视自己的党派对手在对外政策领域的要求和抱怨。” 从总体上讲，共和、民主两党在外交及安全政策上的总目标和口号都差不多，比如都强调“美国的领导地位”、国家利益、国家安全、民主人权、扩大贸易等。但在侧重点上两党之间还是存在一些明显差异的。 在民主党方面，由于自由派色彩比较浓厚，它在国际上更多地强调“人权”、“进步”，主张通过改变其他国家的社会制度和意识形态来维护国际和平，并增进美国的安全和利益。另外，由于它的选票更多地来自中低收入的阶层，受到国内劳工组织的压力比较大，而这些组织往往主张保护贸易。由于更加强调政府的作用，民主党倾向于增加美国的对外官方援助，并通过多边机制扩展美国的霸权。 而共和党方面，其政治主张向来比较保守，为此在对外及安全问题上表现为，强调美国主导下国际秩序的稳定，把维护国家安全列为外交的第一重点，主张增加军费，发展高科技武器，加强军事同盟。对于战略对手，共和党一方面采取强硬态度，进行威慑；另一方面也主张维系基本格局的稳定，承认对手有自己的利益边界。另外，共和党更多代表大财团的利益，因此更加鼓吹自由贸易和投资自由化。还有，共和党反对拿美国纳税人的钱搞许多对外援助，主张缩减外交机构和经费，在对外行动中更倾向于单边主义，即我行我素，不顾忌其他国家的立场。 冷战结束后，在外交及安全政策领域党派政治呈现出以下特点： 首先，党派斗争的激烈程度加剧了。这在1994年共和党赢得中期选举之后表现得尤为明显。在这次选举中，最重要的一个变化是共和党自艾森豪威尔时代以来第一次成为众院的多数党。取得如此的胜利使得国会中的共和党人士气大震，希望以自己在国会的优势来强势主导美国的内政外交议程。与此同时，在此次中期选举期间，共和党人以强硬保守派的面貌出现，提出了一套完整全面的内外政策主张。关于对外及安全方面的主张，众院共和党人在其著名的竞选纲领“美利坚契约”提出，增加军费开支；巩固同盟关系，建立美国优势下的地区力量平衡；减少对与美国利益关系不大的发展中国家的军事干预；禁止美国军队在联合国指挥下服务，减少多边活动，保持美国的行动自由等等 。共和党人的这些主张，尤其是对多边国际活动以及对外干预行动的看法，与持“自由派”立场的国会民主党人以及持“新自由主义”观点的克林顿总统有着相当大的差异，这使得国会中以党派划线的政策分歧加大。另外，共和党在掌控国会后采取一些过激的运作方法，比如，要在新国会开始运作的头100天内，对“美利坚契约”中提出的政策议案诉诸表决；用使政府关门的方法迫使民主党主导的行政部门接受其主张；用新获得的国会多数地位对已成为少数派的国会民主党人实施压制等等。所有这些都加剧了国会内的党派斗争，并使得两党相互协调的空间比以前缩小了许多。 其次，在党派斗争加剧的同时，两党在一些问题上依然存在着合作的空间。与纯粹的国内问题不同，对外及安全政策面临这与其他国家打交道的问题，涉及到国家利益和国家安全，在这些根本问题上，两党的目标和大方向是一致的。 第三，两党内部在许多问题上立场的分化日趋明显。例如，国会的共和党人中存在着孤立主义和国际主义的分野，前者反对对外援助和参与各种多边组织的活动，而后者则对此采取现实主义的态度。同样，民主党内部对许多问题的看法也存在分歧，有些议员认为认为民主、人权与美国的国家利益是一致的，而有些人更倾向于把这两个问题分开加以考虑。两党内部的这些分歧的加大造成了冷战后国会运作中功能主义的倾向日趋明显，即在具体问题上依据对这个问题的态度而不是党派结成不同的政治同盟。比如，在关于中国最惠国待遇问题上，国会中的民主党人权活动分子和亲工会组织的议员与国会中的极端保守派基于不同的立场都反对发展正常的中美贸易关系，于是他们在这个问题上形成了一种奇特的同盟。 依据冷战后美国国内党派政治的上述3个特点，我们可以将党派政治在美国对外及安全政策上的表现分为三种基本情况。一种情况是，在一些问题上以党派划线存在着比较明显的分歧，例如两党在波黑维和行动上的争论，联合国会费问题，国务院重组问题，海浪潜艇问题等。还有一种情况是，两党在一些问题上并不存在大的分歧，相互之间的政策目标相当接近或趋同。比如，卢格-纳恩法案，北约扩大，以格伦修正案对印度、巴基斯坦的核试验行为予以制裁，对伊朗、伊拉克和利比亚的政策等。另一种情况就是一些问题在政党内部存在较大分歧，同时分歧的各派与另一个政党的一些派别存在着相当大合作的空间。例如，快速审批权问题，国防预算问题，向国际货币基金提供资金的问题，国家导弹防御系统问题，对华政策问题等等。当然，上述划分并不是绝对的，这只是依据基本情况所做的一个粗线条的分类。 同时，还有一个需要指出的现象是，冷战的结束使得对党派斗争加以约束和限制的力量减小了。随着美国的主要外部威胁前苏联的解体，美国的外交及安全政策不再面临较大的外部压力，这为两党之间更自由地就外交及安全问题展开争论，并对行政当局执行的政策进行质疑和批评提供了更宽松的环境。例如，1999年在美国及其北约盟国空袭南斯拉夫期间，国会面临的回旋余地就比先前大了许多。当然，面对这样一种局面，一方面，许多议员在战争持续的过程中仍延续传统的做法，不会因自己与总统分属不同的党派就反对总统的决定；另一方面，他们就行政部门的行动提出许多严峻的问题，其中一些人甚至对克林顿处理这一冲突方法进行了猛烈攻击。一方面，参众两院最终都通过了授权美国行政当局和北约对南斯拉夫实施空中打击的决议案，并投票同意为该项行动提供资金；另一方面，没有因为面临着重大的对外军事行动，两党就相互降低党派斗争的调门。在有关决议案的讨论的过程中，依然充满着党派斗争的言辞，民主、共和两党紧张的关系没有任何缓和的迹象，它们之间的政党界限依然非常清楚。 五、机构 在对外及安全政策领域，国会与行政部门的互动、决策的制定主要通过依据宪法设立的一系列机构和程序来进行。具体地说就是，总统是武装力量的总司令，有权谈判条约、接受外国使节、任命高级官员以及建议或否决法案。而国会方面，作为整体在安全政策领域也有相应的权力。 美国的政治学家普遍认为，这种分权式制度设计及其程序能够使立法与行政部门之间产生天然的竞争关系，从而使美国的对外及安全政策更具活力和操作性。 目前，国会在对外及安全政策决策领域的主要机构是依据1946年的立法机构重组法设立的，在这之后，机构方面的主要变动出现70年代，当时国会进行了一些重大改革，例如，削减了委员会主席的权力，使委员会的运转程序更为正规，让更多的议员更直接地介入许多重要决策等等。在冷战结束后，国会无论在机构设置还是在程序上都没有发生重大的变动。其主要的变化在于许多新问题的出现使得这些机构的职能和职权范围出现了一些显著的变化。而机构职能和职权范围的变化，有的在对外及安全决策领域引入了一些新的角色。从整个90年代的情况来看，由于美国在对外及安全政策方面缺乏共识和一致性，这种机构作用和功能的变化就显得更为突出。 冷战结束后，一些新问题的出现，如全球变暖、恐怖主义及毒品走私等，增加了一些委员会的立法责任和权限范围。与此同时，行政部门对外及安全政策一些方面的权力也日益扩散到许多有关国内事务的职能部门，这也增加国会中与此相对应的委员会的功能和权限。另外，信息革命以及全球化的迅速发展更是进一步扩大了国会关注问题的范围。每一个议员一打开电视就能大致地了解发生在全球各地的重大事件，而来自各方面要求他们对这些事件加以评论的压力，使得他们必须对这些问题做出某种答复和表态，这就从整体上增加了国会在对外及安全问题上的影响力。 国会中，参与对外及安全政策决策的主要机构-参院对外关系委员会和众院国际关系委员会-其主导地位和影响力正在逐步下降。以众院国际关系委员会为例，其所主管的一项主要立法，即对外援助法，自1985年以来很少获得最终通过。另两个主要机构，即参众两院的军事委员会，一方面在积极挤占两个外委会的地盘，另一方面其本身的一些职权也受到诸如参众两院拨款委员会的侵蚀。而其他一些机构，如参众两院的拨款委员会在这方面的作用和影响力正在日益上升。一位参院外委会的高级助手曾经指出：“外委会已越来越不能确保一些授权法案获得通过，而拨款委员会正在参与越来越多的立法工作。” 另外，在向国际货币基金组织提供资金的问题上，发挥领导作用的是银行委员会，另外，农业委员会、联合经济委员会也就此问题多次组织听证会。在对印度和巴基斯坦实施制裁的问题上，是政府事务、农业、规则、银行和拨款委员会发挥了关键作用。在快速审批权问题上，规则委员会和财政委员会是最具分量的角色。 另一个与机构有关的问题就是立法部门与行政部门之间的协调协商。尽管在几乎所有的事务领域国会与政府都有正式的协商管道，但是，从整个冷战结束后的状况来看，双方之间真诚的、具有实质内容和建设性的交流正变得越来越少。在行政部门方面，大多数情况下，他们都把协商作成是一种官样文章或例行的通报，不愿就一些实质性问题与国会进行坦诚的讨论。例如，在波黑维和行动中，行政部门并没有将他们掌握的真实情况和他们在这一问题上的真实打算告之国会；为了使国会批准为这次行动提供拨款，他们对波黑复杂的形势轻描淡写，并随意地向国会许诺，称美国军队将在一年之后撤出，而实际上行政部门非常清楚，这次维和行动不可能在一年之内完成。而在国会方面，假如国会议员及其助手能够获得更多的信息并从全局利益考虑问题，他们可以使国会各个涉及外交和安全政策的机构发挥更加积极的作用。但是，议员在实际过程中主要是依据自己的政治利益考虑问题，他们对是否能够形成一项协调一致的对外及安全政策并不感兴趣。为此，一位参议院的助手就曾抱怨道：“在国会山的那些人并不讨论国家利益之类问题，他们只是和与自己立场或利益一致的人结成各种临时性的同盟。” 总之，在制定对外及安全的过程中，国会是各种力量和权力中心相互角逐的一个重要舞台。通过对于影响国会对外及安全决策过程的各种因素的分析，有助于我们更好和更深入地了解和理解国会政治运作的特点。而对冷战后在这方面新情况的描述，能够使我们对冷战后的美国对外及安全政策进行更全面、深入地透析。 第二部分 国会的内部决策与安全政策 在前一部分，我们对国会在美国安全政策中的作用和影响进行了总体性的描述和分析。当我们将国会与某一领域的政策结合在一起进行研究的时候，会发现这样一个问题，仅进行这种宏观把握，仍无法真切体会到实际政策过程跳动的脉搏，为此，需要对国会中决策机制和决策过程进行更深入的探究。从国会内部的机构来讲，有参众两院的领导人、委员会、议会党团、各种辅助机构等，从正式的决策过程来讲有委员会审议、全院辩论和表决、另一院审议、两院协商。但就某一领域的具体政策而言，常设的专门委员会是其中最关键的角色，并负责最重要决策过程，因为它集中了国会中相关政策领域最有影响的议员和专家，被赋予了所辖领域制定相关政策、法律的正式权限，同时，相关政策、法律的起草和主要审议大都在委员会中进行。基于委员会在国会运作中的这种重要地位，在这一部分，我们将以委员会为重点，探讨国会内部的决策机制和决策过程。 就安全政策而言，尽管目前国会中有许多委员会在这一政策领域拥有或大或小的权限，但是最重要的当属参议院对外关系委员会、军事委员会，众议院国际关系委员会、国家安全委员会以及两院中拨款委员会与之相对应的小组委员会。在这里，我们将分两节分别重点介绍参众两院的军事委员会和国防拨款小组委员会，并以军事委员会和国防拨款小组委员会为例，阐述国会内部与安全政策有关的政治过程演变的情况。 第一节 军事委员会的政策决策 与国会中的两个外委会一样，两院的军事委员会也是具有悠久历史的专门委员会。在美国建国之初，国会中就设有与军事问题有关的委员会。根据美国宪法，在1792年，众院建立了国会中的第一个与军事问题有关的委员会。在1816年，参院也设立了一系列有关军事问题的常设委员会，这其中包括：军事事务委员会、民兵委员会和海军事务委员会。1858年，民兵委员会和军事事务委员会合并成为军事及民兵事务委员会。 在1872年，这个委员会又改名为军事事务委员会，民兵两个字从委员会的名字中撤掉了。1822年，众院建立了它的军事事务委员会和海军事务委员会。1835年，众院也建立了民兵委员会，到了1911年该委员会合并到军事事务委员会中。目前的参众两院军事委员会是根据1946年的立法机构一、军事委员会的职权 1，宪法赋予军事委员会的权力 美国宪法第一条第八款明确确立了国会在国防事务上的责任：（1），组织陆海军并为其提供支持；（2），制定统制陆海力量的规则；（3），规定征召民兵以及相关的组织、装备和纪律；（4），为用于建造要塞、弹药库、兵工厂、船厂和其它必要建筑物所需的采购立法；（5），宣战。基于传统和规则，上述大部分的责任属于参众两院外委会负责的职权范围。 有两个宪法补充条款对于理解军事委员会的授权具有关键意义。首先，宪法规定，“除非是立法拨款的结果，否则不能从财政部获得任何资金”，宪法还进一步对军队的拨款作出限制，一次拨款的期限不得超过两年。其次，宪法赋予国会这样的权力，“确保所有的法律”在具体实施时“都是必要和适当的”。因此，这些条款提出了确切的职责，同时也规定了履行这些职责须采用的手段。这使得行政部门所承担的每一项实际的行动都必须遵从立法确立的项目授权和预算授权。根据这样的规则，军事委员会可以通过它握有的项目授权来行使权力。同时，参众两院的拨款委员会可以通过其独有的预算授权在安全事务领域行使权力。重组法建立的，它们是由参众两院的军事事务委员会和海军事务委员会分别合并而成。1947年国会通过了国家安全法，对行政部门负责军事事务的部门也作了调整，原来的战争部和海军部合并组建了国防部，这样，行政部门就与立法部门形成了完全对应的建制。 以国会立法形式确立的项目授权是包括国防部和美国军队在内的美国各联邦政府机构和组织进行各种活动的法律基础。例如，1947年美国国会通过的国家安全法，是现行美国政府各种安全事务机构的整体框架以及运行的法律基础，它规定组建国防部，将空军从陆军军种中分离出来组成单一的兵种，将原先的战略事务局(OSS)改组为中央情报局，并建立国家安全委员会。授权法案还有一些附加的作用和功能，它可以通过设定一些限制来对每一项国防项目进行监督和管理。目前，项目授权以年度国防部项目授权法案的形式覆盖了大范围的国防活动安排，从购买靴袜、制服到采购数十亿美元的武器系统。从理论上讲，国会在安全政策方面至少拥有这样一些权力和施展影响的手段：如，推翻总统的否决，改变和撤消机构、官员和项目以及由国防部承担的活动；各种有关国家安全事务的活动在获得授权之后，才能进入国会为这些活动提供必须的资金的拨款程序。 2， 军事委员会的权限 根据参众两院的一些基本规则，美国国会各专门委员会的权限是固定的。依照1946年的立法机构重组法，参院和众院两个军事委员会的权限非常接近。事实上，除了在措辞上有所不同，唯一显著的不同是在众院的权限中多了一项有关服役士兵家乡的事务，而在参院则多了一项维持和管理巴拿马运河区的事务。 根据立法机构重组法的有关规定，两个委员会的职责涵盖由国防部及陆军部、海军部和空军部所承担的所有活动。军人的招募遴选制度、服役人员的薪水、提升、退役以及其它有关军人利益的事务也属于军事委员会的管辖范围。另外，政府其它部门和机构所从事与军事和国防事务有关的活动，如，外层空间的军事用途、核能、与军队装备有关的研发、战略和关键物资等也属于军事委员会的权限范围。 自1946年以来，两个军事委员会的正式权限很少发生变化。1977年，由于撤消了原子能联合委员会，有关核能军事用途的一些授权转到了参众两院的军事委员会。另外，由于参众两院都建立了专门的情报委员会以此来管辖与情报有关的大部分活动，两个军事委员会原先在这方面的权力基本已被取消。 3，年度授权 年度授权是军事委员会最重要的一项权力。根据美国宪法的有关规定，行政系统的各主要职能部门是国会通过立法设立的，它的职权也是国会通过立法授予。在最初的大部分时间里，国会和它的军事或海军事务委员会为其所对应的行政部门提供一种开放式的授权，即给予行政部门很宽泛的授权。例如，在美国建国之初，国会就在第一批立法中规定建立战争部，它的职责是负责陆军、海军和印第安事务，接下来还立法赋予该部非常宽泛的权力，这种权力的宽泛程度达到有许多都无法落实的程度。开放式的授权加上“火警式”的监督（即在出现重大问题时才进行干预和过问）作为作为国会中负责军事问题的委员会的一种基本运作模式持续了有一个多世纪的时间。事实上，直到二战结束后相当一个时期，这种模式基本上没有什么变化。例如，在1962年以前，军事委员会授权军队现役军人数最高不能超过500万，而在和平时期军队现役人数的实际水平从来没有达到过这个数目的一半。 基于这种情况，在大多数时间里，开放式授权使得军事委员会的实际影响力非常有限，由于授权过宽，行政部门和军队有很大的活动余地，因此它们在宽广的授权范围内活动时不必再太在意立法部门的态度和立场。我们知道，在二战结束以后，环境已发生了很大变化，例如，在1920-40年，美国军队的现役军人只有285，000人，而从1947年至朝鲜战争爆发前夕，美国现役军人的人数平均每年达180万人，这需要国会相应的委员会参与有关军队规模以及军队建制特点的讨论。由于行政部门和军队已经获得了宽泛的授权，这实际上允许它们可以在这些重大问题上不与国会商量。这样军事委员会在美国安全决策中的作用就降低了。 关于军事委员会的授权问题，亨廷顿教授在1961年所作的研究中还作了进一步的划分，他认为，在军事委员会内存在着两种授权体制，在战略以及危机管理政策上，军事委员会采用的是开放式授权，即允许总统和国防部放手去制定政策，并只对此进行一些“火警式”的监督，而在结构性政策上，则实行一种非常严格的授权，并伴随着全程的监督。例如，军事建筑物是年度国防开支中不大的一部分，但是它百分之百地需要以年度授权的方式才能获得。然而，在20世纪60年代以前，这种年度授权即使在结构性政策领域也非常有限，这就是说，除了在军事建筑物问题上，军事委员会并没有有效地使用它们的立法权，也没有能够确保国防部认真向委员会负责的程序。而这必然强化国防部在国防政策上的影响力。 在60年代初期，委员会的权力面临着双重的挑战。国防部在一个很宽泛的项目授权空间内活动，这种状况削弱了委员会在安全政策中的地位。与此同时，拨款委员会中国防拨款小组委员会依据宪法确立了年度拨款模式，这不仅削弱了军事行政部门的权力，而且由于这一程序中经常包括有项目指导（军事项目的内容应属于军事委员会的管辖范围），也侵蚀了军事委员会的权力。为了确保能够有效参与安全政策制定，军事委员会开始向拨款委员会在做法靠拢，即建立年度授权的程序设置。 军事委员会这方面的努力开始于1959年。这一年，委员会通过了以当时委员会主席拉塞尔的名字命名的修正案。法案规定，采购飞机、导弹和军舰需要获得年度拨款授权。从1962年开始，需要获得年度授权的项目大幅增加，1962年到1982年，需要年度拨款的项目扩大了11倍。在1961年，只有2%的国防拨款须经过年度拨款，而今天这个数字已经接近100%。 作为结果，现在，军事委员会每年都必须制定一个年度国防授权法案。该法案授权的拨款占到美国年度财政预算的约1/4。2001财年，总数达到3100亿美元。与上一节提到对外援助法不同，在过去40年的时间里，该法案基本上每年都能顺利通过，现存的规则实际上要求它每年都必须通过。 年度授权的确立标志着军事委员会在参与美国安全政策决策方面一个重要转折。它终结了开放式的授权，确保了委员会每年都将参与决策，增强了国防部的责任感，使委员会能够进行更多的巡警式的监督，同时仍握有警醒式监督的选择，并使委员会能够象进入结构性政策决策那样进入战略性政策决策。然而，委员会以年度授权扩大影响力的方法并不是没有成本的，它使委员会的成员在采购政治中经常参与分肥，在这方面的例子可以说是不胜枚举。 二、委员会的人员及组织状况 要想认识委员会的行为方式，就须了解委员会运作的环境和其成员参加该委员会的动机。在这里我们通过委员会的吸引力、成员的偏爱动机来了解委员会的运作方式。 1，委员会的吸引力。观察一个委员会的有多大的吸引力，有助于我们了解这个委员会特有的一些行为方式。如果一个委员会对议员有比较大的吸引力，那么，它的规模通常比较大，议员的转会率及流动性就会比较低，委员会相对比较稳定，容易形成一些特有的一些行为模式。军事委员会属参众两院中最具吸引力的专门委员会之列。在众院，依据民主、共和两党共同确立的规则，众院的各委员会被分为三种，它们是限制性委员会、主要委员会、次要委员会。两个党都作出规定，禁止那些已成为限制性委员会的成员再参加别的委员会，限制性委员会分别是：拨款委员会和规则委员会。而已参加了主要委员会的成员，只能被指定再参加一个非主要的委员会。民主、共和两党都将军事委员会视为主要委员会。 在参院，尽管对委员会成员的分派比较宽松，但是，也对委员会作了不同的划分。根据参院的有关规则，在参院中虽然没有限制性委员会这一系列，也没有具体规定哪些委员会是主要的，哪些是次要的，但是，根据所谓的约翰逊规则，军事委员会与拨款、金融和对外关系委员会一道，被列为是在成为其委员会成员时要受到某种限制的委员会。 因此，参众两院的军事委员会都属于国会委员会中比较稳定、成员相对比较固定的一类，规模也比较大，例如，在90年代，众院军事委员会一直保持着大约50多人的规模，而参院同样的委员会也有20多人的规模。与此相对应的是，委员会的行为方式也趋向于比较保守。 2，成员的偏爱动机。委员会成员的偏爱动机向来是影响委员会内部决策的一项重要因素。尽管委员会成员在其服务期间，其动机会出现某些变化或产生一些新的想法，但是，几乎所有的委员会成员在进入委员会时，都会有一些预设的立场和特定的目标。有关这方面的研究显示，委员会成员对所在委员会的基本态度相当稳定，参众两院军事委员会在这方面也不例外。军事委员会的成员之所以倾心该委员会，主要是因为委员会的位置使他们能够达到一些目标。在大多数情况下，议员和他们的助手在表明他们想参加军事委员会的原因时，首先提到的往往是这位置与他们所在选区的关联，比如，他们所在的选区有军事基地或其它军事设施，选区的经济有赖于国防预算，或者所在的选区或州拥有重要的军工企业。当然，这并不是说，这些成员仅仅关心选区的地方利益，而对美国整体的国防政策没有什么兴趣，也产生不了什么影响。参加军事委员会的成员同时往往具有相当明确的政策主张和意向，那就是美国应当建立强大的国防。而在参议院这种情况比在众议院表现得更为突出一些。 在一般情况下，军事委员会成员所怀有的这两种主要的动机相对比较容易协调，建立强大的国防与维持基地并使合同商获得更多的合同，这几者之间的总体目标基本一致的。不过，它们之间不可能始终保持一种协调的关系，尤其是当军事预算受到削减的时候，紧张关系可能会出现。多数的委员会向地方利益倾斜。为了保护各自的地方利益，成员之间的争斗也会增加。这种情景在冷战后的国会是相当常见的。 三、军事委员会在美国国家安全政策上的影响力 军事委员会在美国国家安全政策上的影响力主要依赖于它们起草和通过立法的能力，以及通过各种听证会向各方面传达自己对有关国家安全问题看法的能力。几乎没有那方面的国防政策不需要通过委员会的立法，而且，委员会可以就任何有关问题举行听证会。以立法为例，委员会的立法界限相当宽泛，既包括一些只强调一般原则性的立法，也包括一些非常具体的立法。而且，一旦立法获得通过，两个委员会必须作出这样的决定：即是对行政部门实施立法的行动进行严格和持续的监督？还是仅仅在出现问题时作出一些反应？ 此外，在考察委员会影响力的时候，委员会的整体办事风格也是一个重要的因素。委员会主席的领导风格和领导能力，委员会成员在国会以及各自党内的地位，委员会对内组织和对外协调的能力，多数成员的政治倾向等等都影响到委员会的影响力。 还有，正象前面提到的那样，委员会在立法和监督方面或严或宽有着相当大的弹性，这也是关系委员会影响力的一个重要因素。按照正常情况来说，委员会在立法和监督方面作的越具体、越认真，它对美国国家安全政策的影响就越大。从军事委员会根据1946年立法机构改组法建立直到目前，它走过的是一个在安全政策方面的影响力逐步增大的过程。这显示在不同时期法案的内容上。此外，年度报告的长度也可以说明问题，，从1961年到1969年，参众两院军事委员会加上参众两院拨款委员会的国防拨款小组委员会每年年度报告的平均页数是231页，而到了1981-1985年期间，这一数据达到了1186页。 与此同时，委员会的行动也会受到各种因素的制约。例如，无论委员会立法和监督详细和严格的程度如何，其成员都会面临各种各样的压力。如果在立法和监督中，只强调一般原则性并只偶尔进行监督，他们可能被指责为对五角大楼过于恭顺，这些批评大多来自自由派。如果立法和监督比较具体和严格，他们会被指责管得太细，这方面的意见则大多来自保守派。 四、军事委员会的结构和决策模式 尽管许多委员会在国会中已经有了200多年的历史，但是，这些委员会的结构和运作方式有着很大的不同。而这些差异性由于20世纪70年代所进行的一系列改革而加大了。在众院，小组委员会的作用增大了，它们更为正式地卷入了立法过程。与此同时，在参院并没有出现相同的情景，而且委员会削减了小组委员会的权力。为此，我们对参院和众院的情况分别作些介绍。 1， 众院军事委员会 在70年代初的改革之前，众院军事委员会的结构和运作模式是非常集中的。每一位委员会主席个人的风格尽管有很大的不同，但委员会的运作方式可以说相当固定，很少有立法提交给相应的小组委员会，助手的结构是集中式的，他们只对委员会主席负责，委员会的主席和少数资深议员把持和主导了委员会的活动。 从84届（1955-56年）到93届（1973-74年）国会，委员会中有两种形式的小组委员会。一种是标号委员会，数目从3个到5个不等。它们之所以被称为标号委员会，是因为这些小组委员会并没有正式的名称。在此期间，历届委员会主席都没有主持过这些小组委员会的活动。小组委员会一般只处理一些立法的部分内容或一些次要的立法，而主要和重大的立法都在大的委员会处理。由于这一时期民主党一直主导着众院，小组委员会的主席都由民主党的资深议员担任。由于小组委员会人员少，主要成员比较稳定且大多为资深议员，因此，小组委员会主席的任期一般都比较长。这一期间，军事委员会小组委员会主席的平均任期长达14·2年，是涉及外交和安全问题的专门委员会中最长的。 另一种形式的小组委员会是特别小组委员会，它主要是针对某些阶段的特定事务建立的。在87届国会，特别小组委员会只有一个，既特别调查小组委员会，主席由当时的军事委员会主席赫伯特（Hebert）兼任。而到了90届国会（1967-68年）特别小组委员会的数量扩大到12个，所涉及的事务包括军事研究、反潜艇战、军事立法草案评估等。不过，这些特别小组委员会有一个共同的特点，那就是它们都没有立法权。 随着70年代的委员会改革，所谓的标号小组委员会和特别小组委员会都消失了。自1975年开始，军事委员会有7个固定的小组委员会和一个临时的特别小组委员会。它们有固定的权限，并获得相关的专门立法的保障，有权制定法案，并向全体委员会通报。到80年代，军事委员最重要的一项权力，即年度授权法案的制定和审议，开始分解到各专门的小组委员会中。而全体委员会则主要提供监管、沟通和汇总，并基于全体委员会的立场审查各相关部分在汇总之后是否符合整个法案的要求。 目前，军事委员会中共有5个小组委员会，它们是：（1），军事采购小组委员会，具体负责军事武器系统及配件采购的年度授权，包括各种武器系统的建造及其交付，军事用途的核能源，相关法案的监督。（2），军事设施及设备小组委员会，负责军事建筑，不动产的取得和转让，住房及辅助设备，基地关闭，对相关的立法实施监督。（3），人事小组委员会，负责招募事宜，人员和物资的集结，军队人事政策，赔偿及其其他福利，对相关立法实施监督。（4），军事准备小组委员会，负责各种设施的操作和维持以及国防必需品预储备的年度授权，对相关的立法实施监督。（5），研发小组委员会，负责军事研发的年度授权及相关法律的监督。 在这种情况下全体委员会的主席主要用三种方法来管理整个委员会的事务。（1），委员会主席与各小组委员会主席定期召开会议。（2），邀请10到12位委员会的成员组成一个非正式的调研班子负责收集新的想法和提出一些动议。（3），由一个专门的机构-国防政策专门小组（Defense Policy Panel）（其本身并没有立法权限）经常性地举办各种听证会，就一些引人注目的重要战略性事务进行讨论，以便为一些特殊的决策提供必要概念基础。 由于众院军事委员会在美国国会中向来都是一个亲军方的团体，而且从人员构成上来看，不论是来自民主党还是来自共和党，经常是主张加强美国国防的防务强硬派居多，自1994年共和党赢得议会多数之后，防卫强硬派的势力在军事委员会中又进一步有所加强，因此，在委员会以及小组委员会内部形成法案的过程中，除了一些议员在一些涉及到选区利益的项目上发生一些比较严重的争执外，委员会成员的主张大都比较一致。当一个法案在委员会中形成之后，接下来的工作便是确保法案在国会辩论中能够得以通过。由于整个众院的人员构成比军事委员会要复杂得多，军事委员会的提案往往会在国会辩论中遭遇挑战和窘境，为了尽可能减少这种情况，军事委员会采取的主要策略是在国会中拉拢和培植与他们观点和立场相近的议员，争取国会中民主、共和两党领导人的支持和帮助。从总体上看，军事委员会采取的策略基本上是奏效的。 2，参院军事委员会 在70年代初，参院军事委员会是国会中少数几个拥有众多常设小组委员会的专门委员会之一，当时有大约5-6个小组委员会，分管的事务包括军事准备、中央情报局、国家储备和海军石油储备等。但是，自1976年参院改革之后，小组委员会的数量减少了，在各小组委员会之间只是粗略地作了专业功能的划分，它们分别为采购，人力资源及人事管理、军事设施和研发。这样，小组委员会的结构就发生了很大的变化，由原先具体的行动导向转变为笼统的功能导向。 随着参院军事委员会各小组委员会职能的笼统化，其权力也随之减小，主要的功能是举行各种听证会，但是很少立法。整个委员会的权力集中到了军事委员会的主席、委员会中少数党首席发言人以及委员会参谋班子的手中。而整个委员会的权力也主要集中在批准授权法案方面。 五、一些结论 从二战结束以来军事委员会的发展历程来看，获得年度授权是军事委员会在美国国防安全政策中发挥重要作用的一个里程碑。这一权力的获得，至少保证了军事委员会拥有了对美国行政当局各种军事活动正式或非正式的监督权，这使该委员会在安全政策上拥有了除拨款委员会外其他专门的委员会无法与之相比的影响力。如果没有年度授权，美国总统和国防部在推行国家安全政策方面可能会更加冒险。当然，这并不表示行政部门在安全政策上的作用变小了，这只是表示，总统和行政部门在提出和推行新的项目和行动时，会变得更加谨慎和深思熟虑，因为这必须首先通过国会的审查。例如，在80年代，里根总统提出的星球大战计划在美国引起了激烈的辩论，尽管对于里根主张最激烈的批评均来自军事委员会的外部，但是，作为对这种意见的一种反映，委员会在审查当局国防项目清单时，变得更加仔细、认真和苛刻，批准的水平也总是比行政部门所要求的要低。更重要的是，由于需要获得年度授权，行政部门必须每年都面对各种对此的批评意见。 尽管参众两院军事委员会的成员大多具有强烈的强化国防的政治倾向，但这两个委员会也经常在一些特殊的武器系统、安全战略和政府采购项目上挑战行政当局的意见。争论的范围也不是只集中在一些特别的问题上。在委员会中，关于弹道导弹防御、进攻性核武器系统、常规战争的战略、海军的使命和战略等问题的例行讨论从来没有停止过。在80年代，对于军队的重组是在军事委员会的指示下完成的。参众两院军事委员会的主席纳恩和阿斯平在美国国防力量的塑造及其军事力量的规模等方面都发挥了重要影响，这为美国安全政策向冷战后时代过渡奠定了重要基础。 冷战的结束，美国面临的主要外部威胁的消失，使得美国联邦政府内各个参与安全政策决策的机构之间建立更为均衡的关系成为可能，行政部门的主导性已呈现出逐步下降的趋势，而国会的作用呈现出进一步上升的趋势。表现在安全政策决策领域，那就是军事委员会扮演日益重要的角色。在冷战结束初期，军事委员会面临的主要挑战是，美国国内出现了越来越强大的声音要求削减国防项目和预算以分享“和平红利”；与此同时，由于国防预算的规模和各种军事项目实际上都与许多具体的地方利益结合在一起，进行实质性的削减面临着来自委员会内外严峻的压力，例如，当瑟蒙德在103届国会（1993年-1994年）成为参院军事委员会少数党首席发言人时，他曾经说，他主要是从他所在州利益的角度来看待首席发言人位置的价值。 到了90年代中期之后，军事委员会讨论问题的重点开始出现了转变，由于在1994年的中期选举中共和党赢得了参众两院的多数，国会中要求加强国防的声音开始上升，在减少压缩军事项目的规模以及增设新的军事项目方面，军事委员会扮演了一个积极的角色。具体的情况将在后面的案例分析中加以介绍。 第二节 国防拨款小组委员会的决策机制 美国人常说，国会是政府的“钱袋”，而在国会中具体操控这个“钱袋”的是参众两院的拨款委员会，两个拨款委员会直接行使美国宪法第一条第九款赋予的权力：除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。 其中，有关美国国防的拨款由拨款委员会中下设的与此有关的专门的小组委员会负责。在这里，我们对这些专门小组委员会的运转情况作一个介绍。 一、小组委员会的主要工作 拨款委员会的主要工作是：通过为联邦政府的活动提供资金的拨款法案。这些法案主要按照政府不同职能部门分为13种。假如这13个法案都没有被通过，那么政府的主要活动将会中止。依据拨款对象的不同，每个法案都包含有大量的、专门的具体细节。参众两院的拨款委员会各自都设立了13个专门的小组委员会，每一个小组委员会负责一个专门的法案。尽管每个小组委员会每年都有一些临时、紧急的“追加性”法案，但是专门的拨款法案是小组委员会一年最主要的工作。年复一年，同样的人作同一件事情，使每个成员都具备了不同寻常的专业知识。他们通常将这一整套的程序形容为流水生产线，把最初的原材料，即总统的预算建议，加工成最终的产品，即委员会报告和立法。 在拨款委员会中，有3个小组委员会在国防政策上都发挥重要的作用。例如，有关核武器的活动是由能源和水资源拨款小组委员会提供资金拨付，军事基地的费用则由军事建设拨款小组委员会负责。然而，其中最重要的是国防拨款小组委员会，例如，在2001财年，它为绝大多数的国防活动提供了约3000亿美元。因此，在这一节中，我们主要以国防拨款小组委员会为例，分析国防事务决策通过小组委员会的情况。 1，收集信息 国会要在某一个领域发挥影响力，在很大程度上依赖于它所收集的信息。正所谓没有调查就没有发言权。大量信息的收集、分析于解释，乃是一切决策的基础，也是决策过程一个必经的起始阶段。拨款委员会及各小组委员会的主要工作是一年一度的预算审议，而它们所要做的第一件工作就是对总统以及各个机构的预算要求进行评估和审查。而这项工作从整体来说就是信息收集和分析的过程。每一位小组委员会的成员可能都是某一领域的专家，但是对于这些预算要求进行专业评估大多数都是由小组委员会的助手完成的。 参议院的职业助手由多数党和少数党指派的助手构成，他们一般获得任命之前须先与全体委员会的主席以及少数党首席发言人进行协商。在众议院，助手中的核心成员往往是多数党方面的人，他们往往事先作过一些资深议员的私人助手，因而获得他们的鼎立推荐，同时，他们需要获得全体委员会主席的任命。参众两院相比，众院的助手经验普遍更丰富一些，但是，在参院的小组委员会中通常至少也有一些老资格的助手。助手的人数往往不是很多。从目前情况看，众院国防拨款小组委员会的职业助手在15-20人之间，而参院中同样的机构要少一些。小组委员会与这些助手有一种共生的的关系，因为这些助手的工作是非常关键的。 议员和助手一般将他们的关注点集中在年度之间行政方面所提出的提要求的变化上，比如，是增加了还是减少了。对于总统和各行政机构提出的预算要求，他们首先要做的工作是从其他人那里收集和筛选信息。而希望影响他们决策的人则向他们向他们提供可以说是泛滥成灾的各种资汛。假如他们希望得到得更多情况，众院可以进行特别的调查行动。另外，参众两院还经常求助于国会的总审计署（GAO），几乎每一个拨款委员会的成员都与该机构有着广泛联系，尤其是它的预算办公室。 小组委员会的成员及其助手经常称，他们主要关心的是具体的事务，而宏观性的政策超出了他们关注的范围。这种说法不一定很准确，但是，他们的确将主要关注点集中在具体的财务问题上。他们总是提出这样的问题：真的需要化这笔钱吗？人事费用计算得准确吗？换一种做法成本是不是会低一些？因为议员们通常希望对预算要求进行公正、策略的削减，同时这些削减不会对行政部门承担的使命造成伤害。节省下来的钱既可以减少支出总额，也可以资助其它的事。 助手和小组委员会的领导人在工作中要收集议员和建议团体的要求，这些要求有些是政策性的，有些是管理性的，有些则涉及到地方利益。如何应对这些要求，小组委员会通常有一个明确的划分，这基本上有4块：（1），小组委员会主席以及少数党首席发言人；（2），全体委员会的领导人和其他小组委员会的成员；（3），其他委员会的成员或与之的合作是十分重要的委员会局外人（比如政党领导人）；（4），其他所有的人。这一排序反映了在制定法案的不同阶段对哪些人的需求最大，这些阶段分别是：小组委员会起草阶段，小组委员会报告阶段，委员会报告阶段，议会辩论阶段及重要会议阶段。 得到准确的信息对于小组委员会是十分重要的，因为它事关许多人将得到或失去项目，可以使预算削减所造成的伤害降低最低限度，还可以使各种政治分肥要求达到最佳的平衡。同时它还关系到许多重要的与宏观政策。但是要获得准确的信息并不是一件容易的事。例如，在90年代初，关于国防部规模的问题在议会内外曾发生过激烈的争论。两派意见尖锐对峙，使得国防拨款小组委员会很难把握哪种意见是更具代表性的观点。 小组委员会在收集信息的过程还会遇到有关保密的问题。这一问题分两种情况，一种是行政部门使用各种方法向国会隐瞒秘密，还一种情况是一部分预算国会本身需要保密，禁止进行公开讨论和争论。这种“黑色”预算包括一些重要的采购项目，如B-2轰炸机项目、 F-117A隐形战斗机项目， 同时，还有大量的比较小的项目。 在小组委员会中，只有一部分核心成员和助手参与这种黑色预算，这主要是小组委员会的主席、少数党首席发言人，和核心助手。按照正常程序来说，所有的小组委员会成员现在都可以接触有关的机密文件和附件，但是，从目前的情况来看，在黑色预算上发挥主要作用还是少数小组委员会的领导人。另外，由于对于多数小组委员会成员来说，那些公开的预算已使他们疲以应付，实际上很少有人有兴趣和时间去关注这些黑色预算。 假如有关部门对小组委员会作了隐瞒，小组委员会成员和助手对于这种情景也并不是只能听之任之，他们可以从不同来源信息的比较中发现问题，另外，委员会毕竟在拨款和监督方面握有巨大的权力，这会使有关部门在这方面会有所顾忌。 假如小组委员会不同意一个机构在某个问题上的政策，他们会寻找其他的信息来源的材料来应付这个机构的论点。在这方面最普遍的问题是信息的雷同，在缺乏其他信息的情况下，委员会只能让行政机构自己作出选择，让他们说出哪些是他们优先考虑的事情。 由此可以看到，收集信息的过程是小组委员会获取权力的过程。其他委员会的成员很难挑战小组委员会的专业知识。与国防事务有密切关联的总统、授权委员会以及拨款小组委员会拥有信息方面的优势，这样，他们更有能力作出明智的决策。然而，对于国防拨款小组委员会来说，他们收集的大部分信息是有关防务活动的资金安排和成本，而不是项目的具体内容以及所要达到的效果。 2，确立预算额度 对于国防拨款小组委员会来说，它在国防政策领域最重要的权力是决定在这方面应当花多少钱。而在这个问题上，直到70年代中期以前，无论是拨款委员会还是国防拨款小组委员会并没有多大的发言权，这方面的决定主要是由总统的预算建议作出，人们也通常认为，拨款委员会及其小组委员会的工作主要是考虑一些专业的财经问题。 然而1974年通过的预算控制法，则改变了这种情况。对于整个拨款委员会来说，法案的通过为它这个重要的问题上发挥作用提供了机会。例如，该法案的302（a）预算分配条款规定，如果行政部门的预算总额超过了拨款部门的限定，拨款委员会可以以法案的形式指出，并批评其中不适当的部分。而该法案的302（b）程序条款规定，拨款委员会将为每个小组委员会设定一个总额，并将这些设定好的额度以报告的形式公布出来，然后把它们合并到一起在众院或参院进行讨论。 这样，拨款委员会在预算总额上的发言权显然增大了。 而这对专门的小组委员会来说，情况则变得复杂了起来。首先，随着拨款委员会在确立预算总额上权力的增大，小组委员会在所辖领域预算额度上的发言权也增大了。同时，它在处理这个问题上的环境则复杂了许多。就拨款委员会内部关系而言，拨款委员会每年在设定预算总额时，对于各方面及各种问题轻重缓急的安排和考虑是不一样的。例如，从80年代中到90年代初，拨款委员会重点考虑的领域是教育、农业和运输，那么它将会加大对这些领域的拨款额度，而这就会影响其他领域的拨款额度。也就是说，如果这时一个专门的小组委员会希望获得更大的预算额度，它就将会挤占其他专门小组委员会的预算额度。由于拨款委员会的各专门小组委员会都是平行的机构，从其他小组委员会获得更多的资金配是一件非常困难的工作。 另外，这还将涉及到与其他机构的协调以及与国会内部分工有关的问题。例如，在国会中，项目授权和项目拨款隶属于不同的部门分管，只有获得项目授权之后，才有可能获得拨款，由于有这样一种前后关系，有许多当年获得授权的项目到来年才能得到拨款。由于拨款支付的滞后，考虑到每年对于每一个项目拨款额度的不同，以及每年通货膨胀率不同等因素，这样当年根据预算控制法中302（a）预算分配条款所规定预算额度管辖的是上一年度拨款项目，因此经常会造成对预算额度的超出或低于额度，这就使小组委员会的工作量和复杂性大大增加，比如，与授权部门协调尽量使项目的授权和拨款处于同一财政年度，对预算额度进行跨年度置换和调配，用两年间不同的通货膨胀率对拨款额进行换算等等。 总之，预算额度的确定对于小组委员会来说是一项复杂、庞大的工作。 3，安排调配拨款支出 将各种预算拨款要求调配得当是小组委员会的一项重要工作。而在这项工作中小组委员会主席往往具有举足轻重的作用。这主要是因为，小组委员会的一般成员通常不知道怎样对所有的支出作一个通盘的安排，同时，没有人比小组委员会主席更了解所有支出要求的情况，而且只有小组委员会主席能够要求助手找出一些理由来对付小组委员会某些成员的建议。 当小组委员会主席和其成员同样对一些事务感兴趣的时候，他往往具有很大的优势。假如有两个人对一项安排提出不同的主张，一位是主席，一位是一般成员，其他成员必须在两者之间作出选择。从考虑得失利弊的角度出发，其他成员往往会支持主席，除非主席在这件事上违反了规则或者那位成员在这一事务方面有很高的声誉。在国防拨款领域，可能只有小组委员会主席能够比较完全了解整个法案，所以，小组委员会主席决定大多数的项目。小组委员会主席巨大的权力，使他拥有许多分化利诱的手段，从而保证了一些具有争议的项目及其安排能够通过。 在安排调配拨款方面，拨款委员会每个小组委员会主席都处于一种无人挑战的主导地位，其成员的存在只是增加一些多样性。在众院，由于国防拨款法案过于复杂，以至于有时连小组委员会的主席都不能完全掌握，因此议员反到不太顾忌专业知识方面的问题，踊跃参加该小组委员会；同时，由于众议员的任期比较短，小组委员会成员的流动性相对也比较大；而这些特征在某种程度上使得小组委员会主席有了更大的发言权，同时也使该小组委员会的助手拥有很大的影响力。 在参院，国防拨款小组委员会主席的权威与众院相比没有那么大。由于参院通常在讨论和通过法案之前设立一些议程，这为成员之间相互进行制约提供了更多的机会。一位该小组委员会的成员评论道：“这里有许多办法使一个参议员让另一个参议员陷入窘境，使他什么事都作不成。” 同时，由于这里资深的议员比较多，为此，小组委员会主席不得不采取更具包容性的做法，如，允许成员通过拨款调配会议以外的活动影响拨款的安排和分配；在正式的拨款调配会议之前花大量的时间就各种问题与有关议员和助手进行协商。这样，参院国防拨款委员会主席的工作作风显得比众院的同行更民主一些。 从总体情况来说，拨款委员会的成员在拨款问题上都会考虑选区的经济利益并照顾他们个人的一些偏好，同时，他们也努力在这个问题上作到各方满意，以使他们的法案能够通过。他们需要在议会辩论中获得大多数的支持，也需要总统签署这个法案，以便它真正能够落实。同时，他们的工作对于议会辩论和总统来说也是不可缺少的，因为议会辩论不能起草法案，总统不能立法。 小组委员会的多数成员很少关心或了解每一项拨款法案的细节。假如小组委员会内有一部分人对某个武器系统表示出浓厚兴趣，而其他人对此并没有特别偏好，那么后一部分人将很有可能赞成或支持前一部分人的主张。假如立法者普遍对一事务感兴趣，而且广泛地涉及到他们的政治利益，他们往往就能对国会专家的意见形成挑战。正如一位参院拨款委员会成员所说的那样：“这里并没有许多议员感兴趣的武器系统。拨款法案中有一千多项采购项目。对于这成千的项目，议员可能对其中的980项都没有问题和意见，乐意让它们通过。只有大约20个项目在某种程度上说存有困难，比如说B-2轰炸机项目，海浪潜艇在哪个船厂建造。” 二，授权部门与拨款部门的关系 在前面我们曾经提到，国会在国防事务方面的权力主要在两个不同的部门之间作了划分，军事委员会负责国防项目的授权，而拨款委员会中的国防拨款小组委员会具体负责这些项目的拨款，在没有获得授权之前，拨款部门不得拨款。总之，军事委员会和拨款委员会的国防拨款小组委员会所辖的是一个事务的两个方面，这两个机构之间既有着密切关联，也必然会产生矛盾和摩擦。解决这些问题需要靠两个部门领导人的能力和技巧，同时也要看具体问题的性质。 假如授权和拨款部门对于某项立法的意见不一致，可以使用两条简单的决策规则来解决问题：（1），拨款法案在数额规定方面拥有决定权；（2），后一项法案（即拨款法案）在与前一项法案（即授权法案）产生矛盾时，在有矛盾的方面后一项法案拥有最后的拍板权。因为国会本身不能够进行最后的汇总和协调，最后形成的法案就成为赢家。但是，军事委员会争辩说，假如他们设定了一个限制，即使拨款部门认为这笔开销能花，但行政部门也不能逾越这个限制。 拨款部门在与授权部门发生争执时具有明显的优势。除了上述规则因素之外，还有以下3点原因：（1），假如事情是有关最高限额的标准，当拨款低于这一标准时，授权部门无话可说。当拨款高于这一标准而授权部门坚持这一标准时，军事部门当然不会对接受这个标准感兴趣，他们会请求授权部门批准超出授权的报告。（2），通过给每个拨款法案加入302（b）程序条款的限制，拨款部门要求每一个在一些项目上拨款获得增加的机构在其他项目上作一些削减作为补偿。然而，找到这样的补偿是一件困难的事情。于是，拨款部门常常引导这些机构在一些相对不受重视的领域做工作，比如农业研究、国家公园的设施、老兵医院新的配房等等。而这些帮助是与国防相应授权部门无法提供的。（3），在一段时间，由于军事委员会的授权常常超出了拨款总的限额，这也进一步恶化了他们的地位，因为授权的超出意味着他们的报告不能够为分配资金提供一个合理的指南。 在通常情况下，授权部门可以采用议会辩论程序来对付拨款部门的“侵权”行为，因为这种辩论可以让更多的国会议员参与，而在国会中军事委员会的成员要比国防拨款小组委员会的成员多许多。然而，这种议会辩论并不奏效。另外，从80年代开始，授权部门也开始订立自己的预算限制，并试图将他们订立的数额指标加入授权法案，以对抗拨款部门在这方面的优势。然而，在80年代的大多数时间里，这种形式的授权法案并没有获得国会多数的认同。直到1987年纳恩出任参院军事委员会的主席，这种形式的授权法案才被通过。主要原因是多数中立的参议员站在纳恩一边，同时出于对纳恩协调能力和专业经验的尊敬，拨款部门不愿意与纳恩发生冲突。 自从军事委员会在他们的授权法案中也加入了预算限制，协调和冲突的局面就异常复杂地交织在一起。但在总体上说，在有关数额的问题上，拨款部门仍占有优势。这种优势除了程序上的原因之外，主要还因为拨款主要涉及的国防日常性、技术性的政策，而不是战略性的政策，它不象战略性政策那样容易引起争议，与此相关的政策目标比较容易实现。另外，拨款问题的专业和技术性较强，其他议员不愿意或不能够在这些问题上发表过多的意见。 总之，政策决策是一个环环相扣的过程，拨款只是其中的一个环节。但是，拨款部门能够搁置总统的建议，设计日常性、技术性政策的管理和布局，并在象国民警卫队的规模这类两党不易发生争论、中等规模的决策中有重大影响，国会偶尔也能通过拨款程序在一些国防战略性政策上发挥作用。 有关冷战后国防拨款部门的情况，可以概括为一下几点： 尽管在人员构成上发生了较大变化，增加了相当多的新议员，但是他们对于国会作用的认识并没有出现巨大转变，也没有对分配资源角逐争斗失去兴趣，因此，委员会的权力及其工作方式也没有发生太大变化。 拨款和授权部门的平衡仍将主要取决于委员会领导人的个人威望及其领导技巧。 就与行政部门的关系来说，在冷战结束的新形势下，国防政策越来越与其他的国内政策趋同。例如，建什么样的军事设施，建在那里，人们越来越从地方利益和当地经济的角度考虑问题，至于军事学角度方面的合理性受到的考虑越来越少。在力量对比上，国会以及拨款部门的作用显然上升了。 但是，国会相对于总统影响力的上升，并不表示国会已能主导政策。另外，由于一些新的问题，如，缺乏明确的共识，主要外部威胁的消失以及美国经济的日益全球化，使得美国的政治家日益缺乏象冷战时期那样明确的方向感，制定一项获得广泛认同的政策正变得越来越困难。其中，拨款部门大量收集信息的努力也并没有使人们对复杂的现状有了一个更清晰的理解。分配资源的程序仍然具有很大影响力，但是其结果正变得越来越无法预测。 第三节 国会内部国防安全政治的演变及其影响 ——以军事委员会及国防拨款小组委员会为例 正象我们在前面提到的那样，在20世纪50年代末和60年代初，军事委员会年度授权制度的建立，对于军事委员会及整个国会在安全政策决策领域发挥重要影响和作用具有里程碑式的意义。在这里，我们就以20世纪60年代初作为一个起点，以军事委员会和国防拨款小组委员会为主要观察对象，分析和探讨安全政策的政治过程在国会中演变的情况，以及对美国安全政策的影响。 一、国会国防及安全政治的概况 从60年代初年度授权法案和拨款法案全面推出开始，国会开始了一个全面介入国防及安全政策的过程。军事委员会和国防拨款小组委员会关于国防预算年度报告的页数，可以相当直观地展现出这一过程：从1961年到1969年，参众两院军事委员会和国防拨款小组委员会发表的年度报告的平均页数是231页，在70年代这个数字上升到829页，而在1981-1985年，四份报告的平均报告的页数达到了1186页 。 而军事委员会举行的听证会的记录，也向我们描绘出一幅相似的图画，例如，从1961-1969年，由参院军事委员会所举行的有关国防授权法案听证会的记录平均是1098页，而该委员会1986年财政年度有关于国防授权法案的听证会记录就达到4759页。 有关国防部授权法案的议会辩论也有了很大的增长，正如图表所显示的那样，辩论的时间以及修正案的数量都有了大幅度的增加。 作为上述现象的一个实质性后果，国会比以往任何时候都关注国防预算的细节，并对此作出自己的改动。在1964年，国会对国防授权案进行了180处改动，对拨款法案作出了650处改动。在1975年，这两个数字分别是222和1032。而到1985年，这两个数字又分别增加到1145和2156。另外，国会对国防部的指示同样也有了显著增加。在1969年，国会向国防部索要了36份报告，指导了18个法案，对64项立法条款作出了改动。到了1985年，国会向国防部索要了676份报告（增长了1778%），指导了184个法案 （增长了22%），修改了227条法律条款（增长了225%）。 国会介入国防政策的增长，尤其是军事委员会活动的增加，与年度授权程序的确立及其提升有着密切的关联。在1961年以前，军事委员会为国防部的大多数项目提供总额授权上非常笼统和宽泛的，除了军事建筑物建设的授权是采用年度授权的形式外，军事委员会并不以经常性项目的方式检查国防部的预算要求。而这导致了这样一个后果，许多具体的经常性项目的授权实际上转到了国防拨款小组委员会的手中，“具体的经常性项目的年度授权大体上通过拨款法提供的。” 年度授权是由1959年通过的拉塞尔修正案最早提出的，该法案规定：1960年之后，所有用于购买飞机、导弹和舰船的拨款，必须事先通过具体的年度授权。从那时起，国会在军事委员会成员的要求下，开始逐步地扩大授权的范围，以至最后实际上囊括了全部的国防预算。上通过拨款法提供的。” 表1：参众两院就年度授权法案的辩论情况，1961年-1985年 众议院 参议院 年度 辩论的天数 修正案 辩论的天数 修正案 1961 1 2 1 0 1962 1 7 1 0 1963 2 2 1 2 1964 1 10 1 1 1965 1 0 1 0 1966 1 1 1 0 1967 1 5 1 0 1968 1 7 3 8 1969 3 21 37 34 1970 3 23 28 31 1971 3 21 13 30 1972 2 14 8 15 1973 2 14 9 50 1974 2 11 8 35 1975 3 15 6 28 1976 2 12 4 18 1977 3 16 2 6 1978 2 19 2 18 1979 3 33 3 11 1980 4 26 3 24 1981 7 49 3 17 1982 7 78 7 58 1983 8 64 13 68 1984 6 52 10 108 1985 9 140 9 108 1986 10 116 7 83 汇总平均 1961-69 1 6 5 5 1970-79 3 20 8 24 1980-86 7 75 7 67 资料来源：Barry M. Blechman: Congress and U.S. Defense Policy, Oxford University Press, 1990, p.88. 年度授权程序的提升和增加，部分的反映了军事委员会努力从拨款小组委员会那里夺回权力和地位的努力。在50年代，国防拨款小组委员会是国会介入国防政策的主角，与此同时，“在国防部眼里，军事委员会是一个无足轻重的角色。” 这种权力和地位差别主要就是由于两个国会机构处理授权法案方式的不同，军事委员会的开放式授权使得行政部门可以不必介意它的立场态度，而国防拨款小组委员会的年度授权使得国防部时刻担心该委员会会修改项目。众参院军事委员会也推行年度授权，无疑使他们重新获得立法影响力。 军事委员会年度授权的推出，产生了一个双轨的决策程序。年度授权和年度拨款决定的是一个事务的两个方面，其中必然会包含有许多相同或相近的内容。这使得国会已不得不在一年内两次对国防部的要求作出决定。尽管在过去的岁月，在两个轨道之间有着各种各样的协调和冲突， 但是，这两个决策程序作用的上升已经扩大了国会介入国防政策的机会。 在美国，大多数研究国会问题的专家都认为，自60年代初目前正在实行的年度授权和拨款制度第一次全面开始运作 以来，国会有关国防政策的行为模式的演变存在几个明显的分期。 在整个60年代，国会的决策可以被称作事一种“内部游戏”，即参众两院的军事委员会主席、国防拨款小组委员会主席以及大牌议员，主导着国会的国防政策。在70年代，国会改革运动分散了国会山的权力，强化了军事委员会中个小组委员会的权力。这使得“内部游戏”分散化、差异化增加，在委员会中，越来越多的委员会成员参与决策，但是军事委员会和国防拨款小组委员会依然主导着国防政策的辩论。到80年代，“外部游戏”开始出现，即国会中的其它机构和个人开始越来越多地卷入国防及安全政策的决策过程，但是，军事委员会和国防拨款小组委员会依然是主角。在90年代，这种“外部游戏”日益扩散，有更多的国会其它机构和个人卷入国防及安全事务，军事委员会和国防拨款小组委员会的行动受到了更多的约束。下面我们就各个分期的具体情况加以分别的介绍。 二、60年代-内部游戏阶段 在60年代，大牌议员尤其是委员会的主席，是国会参与制定安全政策的主要角色。根据国会的规则，这些主席有权建立小组委员会，确定委员会的议程，选择委员会助手，管理有关法案的辩论。而且，依据当时国会中约定俗成游戏规则，资历较浅的议员没有什么发言权，他们在委员会的主要作用是见习和进行锻炼，他们应当严格服从委员会的有关指示，遵守委员会通行的一贯做法。总之，这种成文或不成文的规矩在国会中产生和导致了一种“内部游戏”，即一种封闭型的决策模式，参与其中的人相对很少，那些军事委员会中的大牌议员因为他们的地位和影响主导了国会中国防事务的议程。 委员会主席的权力在众院军事委员会表现的最为明显：当时的委员会主席卡尔·文森（Carl Vinson）和门德尔·瑞沃斯（ Mendel Rivers） 将委员会经营成为他们个人的领地。 有关年度国防授权法案举行听证会的决定以及项目的具体分派都在全体委员会中做出，而在这些活动中文森和瑞沃斯主导议程。在委员会中有4个常设的小组委员会，但是他们都缺乏权限，形同虚设。文森和和瑞沃斯还经常建立一些特殊的临时的小组委员会，主要是用来调查一些具体的问题，并没有立法权。还有，当时众院的一些规则也给予委员会领导人在分派小组委员会立法方面很大自由选择权。而主席也经常运用这种权力来推动和阻止某项立法。这样，“军事委员会的小组委员会仅仅只是主席推行其立法意愿的一个有用工具”。 众院国防拨款小组委员会的运作方式没有这么专制，由于它本身是一个小组委员会，因此没有可供控制的小组委员会。同时，该小组委员会的主席，来自德州的民主党人乔治·马汉 （George Mahon）与他军事委员会的同事相比，没有那么大的权力和那么多的手段缺乏有效的手段。但是，马汉与小组委员会中的大牌议员也主导着议程。同时，这个小组委员会比较小，通常只有11名议员，成员相对固定。根据惯例，一位国会议员只有在担任了几届议员之后，并且在其他拨款小组委员会工作过，而且证明具有很强的亲军方倾向，才能被指定为这个小组委员会的成员。由此可以看到，众院国防拨款小组委员会的运作也是相当封闭的。 与众议院一样，参议院的军事委员会也实行一种自上而下的领导。委员会主席拥有广泛和正式的权力，其他成员须服从主席和委员会的指示。 委员会通过全体会议评估所有的国防立法，小组委员会不享有专门的立法责任。在60年代，委员会也建立了许多特别小组委员会对中央情报局工作、国家应急储备、海军石油储备等问题实施调查，但是，它也不能制定立法。 在整个60年代，不论是参众两院的军事委员会还是国防拨款小组委员会，都没有对国防部的预算要求进行广泛的修正。从总体情况来看，这些委员会的成员将他们的使命视为是军方在国会山的保护者。正如瑞沃斯对众院军事委员会作用所做的解释：“你必须牢记这是国会中最重要的委员会，这里只有一个声音，官方的声音，军队在国会中的声音。” 这些委员会中的成员通常将他们自己视为美国现役军人在国会中的代言人。我们知道，尽管军方与行政机构同属行政部门，他们在许多重要问题上的立场是一致，但在许多具体的政策上还是存在差异的，为此，当出现这种问题时，委员会通常站在军方一边。这是60年代委员会与行政部门也存在一些矛盾的根源所在。 在军事委员会与国防拨款小组委员会的协调方面，参众两院之间存在着明显的不同。在众院，两个防务委员会的工作是彼此孤立的。在军事委员会和国防拨款小组委员会之间，没有在两个委员会同时任职的成员（依据众院的有关规则，如果是军事拨款小组委员会的成员，就不能同时再成为在其他的委员会的成员），另外，拨款小组委员会的成员通常也不读军事委员会的听证会记录或报告。 在参院，从1963年到1968年期间，拉塞尔既是军事委员会的主席，也是国防拨款小组委员会的主席。，另外，一些参议员在两个委员会中同时拥有席位。而且，参院军事拨款小组委员会还有3名来自军事委员会的当然成员，他们在小组委员会有投票权（尽管他们不是小组委员会的完全成员）。这些偶然或制度性的安排使得参议院在双轨决策程序之间有了一种非正式的协调机制。 另外，参众两院对法案在议会辩论和表决阶段的管理方式也有着明显的不同。在众议院，存在有强有力的规则委员会，它通过在辩论前对有关国防法案的讨论设定规则，可以对辨证进行严格的限制，使得辩论中实际上不可能对国防立法实施修改，除非获得军事委员会的意见。而在参院中，并没有类似于众院规则委员会的机构。为此，在1969年关于反导系统（ABM）的辩论中，参院持续了37天之久，而在众院只有3天。尽管存在这些不同，在整个60年代，对4个委员会关于年度授权和拨款法案的修正案没有一个在议会辩论中通过。 三、70年代-内部游戏的扩散 在70年代，国会中国防安全事务决策程序的主要变化是在军事委员会中小组委员会作用的上升。在这一时期，尽管委员会主席的权力受到了削弱，但就委员会整体而言，它们在国防安全政策中仍拥有广泛的影响力。这时，国会中其他的委员会及其成员也开始对国防及安全事务变得越来越感兴趣，然而，他们对国防立法的影响仍然很小，而且是非直接的。结果在内部游戏中出现了一个分散化的版本。 军事委员会中权力的分散化，可以说是对来自内部和外部各种压力的反映。许多议员，尤其是在众院，对委员会主席巨大的权力感到日益不满。他们不仅希望增加他们在制定政策中的声音，而且还“希望通过他们在委员会的工作增加在选举中获得政治信誉的潜力”。 他们的这种想法得到了60年代末70年代初进入国会的一批更具个人化倾向的新议员的支持，他们不希望仅仅扮演见习生的角色，也不愿看到只有大牌议员管理国会事务。他们对权力集中在大牌议员手中提出批评。 在70年代，众院所采取的两项改革，对众院军事委员会产生了重要影响。第一项改革是“1970年立法重组法案”（The Legislative Reorganization of 1970） ，该法案要求专门委员会公开所有的投票记录；对委托投票进行限制；授权委员会在多数成员同意的情况下就可以召集会议；鼓励委员会举办公开听证会。第二项改革是众院民主党团采用了 “小组委员会权力条例”（the Subcommittee Bill of Rights）。新的条例削弱了委员会主席在建立和指定小组委员会方面的权力；委员会成员赢得了竞选小组委员会主席的权利。它还作出规定：小组委员会有正式的权限，充足的经费，有权举行听证会，助手由小组委员会挑选。 尽管出现了这些变化，但是瑞沃斯的继任者、路易斯安娜州民主党人爱德华·赫伯特（Edward Hebert） 继续以传统的方式管理委员会，他还经常以违反程序规则的做法，反对众院中要求整顿国防开支的要求。赫伯特不思变革的做法引起许多众院民主党人的不满，在1975年1月，民主党议会党团免去了赫伯特和另外两个委员会主席，选择伊利诺斯州民主党人梅尔文·普瑞斯（Melvin Price）接任众院军事委员会主席。从政治立场上看，普瑞斯与赫伯特相比，并没有什么差异，他们都同属于国会中亲国防派，而普瑞斯之所以接任这个位置主要是因为办事比较公道、作风比较民主。 普瑞斯同意削减委员会主席的作用，与小组委员会的主席分享立法责任。他还使委员会的程序更加民主化：将指定专门的助手权力交给小组委员会，小组委员会自行拥有立法责任，将许多有关年度授权法案的听证会交由小组委员会举办，而他本人则比他的历届前任更少的介入小组委员会的工作。这时虽然他仍是众院小组委员会中最有权力的议员，但是，作为一个整体，小组委员会主席的权力有了很大增长，小组委员会主席和与委员会主席之间的权力关系变得更加均衡。 在70年代，参议院也采取了一系列的改革鼓励委员会权力的分散化。1970年立法重组法案，对未来参议员参加委员会作了限制，每个参议员在参院4个高级别的委员会，即拨款、军事、财政、对外关系委员会中，只能拥有一个席位。这使新当选的参议员有机会在一些重要的委员会占有一席之地，并更早开展他们的事业。在1975年，参议员扩大议员助手的规模，而新当选的参议员可以在委员会的助手中挑选他们的私人助手。1977年，参院则出台了一项更重要的改革，它禁止参议员在担任委员会主席之后，还担任该委员会中一个小组委员会的主席，这迫使一些兼任几个重要职务的参议员放弃其中的一些职位；它还限制参议员同时在一个委员会的三个小组委员会中拥有席位； 它还对小组委员会的挑选指定程序作了修改，根据新的规则，参议员在成为一个小组委员会的成员之后，如果他还想参加其他的小组委员会，那么只有一个小组委员会可供选择，而在这之前，委员会成员可以根据他们的资历，在委员会的所有小组委员会中选择席位。 另外，还有一些非正式的变化在参院军事委员会的权力分散过程中发挥了最重要的作用。其中最重要的变化是从参议员约翰·斯腾尼斯（John Stennis） 提升为委员会主席开始的。 斯腾尼斯在 1969年-1980年期间担任参院军事委员会的主席，与前任拉塞尔相比，他在委员会成员参与委员会事务问题上的态度要积极得多。在1971年，他设立了研究与发展小组委员会和空军战术小组委员会，并授权它们提高有关这领域国防部的预算。另外，他 还建立了其他一些小组委员会参与其他方面的国防政策决策。甚至当小组委员会的主席在议会辩论中反对委员会的决定时，斯腾尼斯也没有运用他的权力来改变小组委员会的结构。随着新的越来越自信的参议员进入参院军事委员会，进一步强化了委员会成员希望更多参与国防安全政策决策的愿望。 有关小组委员会作用的提升，众院比参院更为明显。这主要是因为在众院有一个涉及内容广泛的“小组委员会权力”。到1979年，众院军事委员会已将99%的立法提交给相关的小组委员会审议，而在1969这个数字只有12%。 另外，小组委员会实际上有权安排所有的听证会。与此相对应，参院军事委员会的全体会议依然控制着大部分主要议案的审议，安排听证会的权力也仍在委员会主席手中，委员会的助手依然主要对委员会主席负责。 小组委员会体制的提升，加强了军事委员会介入国防政策的能力。而在这方面另一个重要的体现就是委员会助手规模的扩大，从1970年-1978年，众院军事委员会的助手从37人增加到45人，同时，参院军事委员会的助手从19人增加到30人。 70年代，国会在国防安全政策决策程序上的另一个重要的变化就是议会辩论的增加。在70年代初，这方面活动的增加，主要是由于越南战争失败的刺激。与60年代的大多数时间相比，议员越来越多地用一种怀疑和批判的眼光来看待国防项目。另外，国会及行政部门领导人在国防安全事务中日益增加的政治违规，也使得有更多的议员介入国防及安全问题的辩论。然而，从总体上看，尽管议会辩论的增加对委员会的工作形成了较大的外在压力，但军事委员会在国会中依然拥有对于整个国防政策的影响力。 在多数情况下， 国会的辩论活动主要集中少数几个问题上。而在辩论阶段提出的对委员会法案的修正案，众院采用率的只有8%，参议院的采用率要高了一些，也只是19%。 70年代的国会改革并没有对国防拨款小组委员会产生重大的影响。在其运作过程中主要的变化是，对国防预算的检查变得更加的仔细了，这主要是受到了授权程序的扩大和议会辩论增加的刺激。象军事委员会的一样，国防拨款小组委员会在国会中依然主导着它所管辖的事务。从议会辩论阶段针对该小组委员会法案所提出修正案的采用情况来看，众院只有3%，参院达到了42%，然而在所有这些被采用的修正案中，有90%是由参院军事委员会的成员提出的，这说明在国会中国防及安全政策仍是相关委员会的“内部游戏”。 四、80年代-外部游戏 在80年代，国会决策过程在国防政策领域的主要变化是出现了外部游戏。外部游戏中所谓的“外部”可以从两个方面来加以描述：首先，与前相比，国会大多数有关国防安全问题的活动变得日益公开化，能见度大大提高；其次，大多数的活动避开了委员会中传统权力管道。外部游戏的出现有3个主要的原因，它们分别是：授权程序的提升，立法者“个人主义”倾向的增长，以及国防事务的日益政治化。 外部游戏的发展在80年代主要有两种表现： 1，参众两院议会辩论活动的爆炸性增长。如前面表中所显示的那样，参议院关于年度国防授权法的议会辩论修正案的平均数接近70年代的三倍，在众院则接近4倍。而辩论的时间，在众院也比70年代增加了一倍多。 2，议会辩论之外的议会活动大量的增加。一方面，在议会中出现了大量立法者的个人活动，例如，在70年代，议员批评五角大楼的声音已经出现，但基本上属于凤毛麟角；而在80年代，这种现象已经变得相当普遍，有越来越多的立法者（包括自由派和保守派）站出来对国防事务中存在的各种弊端提出指责。另一方面，由议员组成的有关国防事务团队活动显著增加。这方面最典型的事例就是在1981年国会中形成军事改革集团，这是一个由主张对美国的国防政策实施的广泛变革的议员组成的跨党派联盟。 在众议院，最重要的团队活动主要集中在民主党党团周围。在80年代，众议院民主党议会党团在国防政策领域采取了一系列引人注目的行动：首先，在1983年5月国会决定批准MX导弹的飞行试验之后，该党团迫使众院民主党人一致反对生产MX导弹，该党团甚至将是否反对MX导弹与党团是否支持议员今后在众院中担任各种职位联系起来。 第二，在1984年，该议会党团迫使众院军事委员会接纳一些特殊代表参加参众两院的联席会，并就有关国防授权法案中的一些特殊事务参与讨论，以这种方法来捍卫该党团议员就这些特殊问题提出的修正案。 第三，在1988年1月，该党团大力推动阿斯平出任众院军事委员会的主席。当时阿斯平是民主党在军事委员会中排名第七位的成员，按照众院中的有关规则和惯例，民主党的做法显得有些牵强，但是，由于阿斯平的理念与当时民主党团的主流很接近，因此仍受到大力举荐。 在参议院，议会党团的活动没有众议院那么活跃，这里的活动更加个人化。例如，在来自爱荷华州的共和党人查尔斯·格拉斯利（Charles Grassley）因披露五角大楼滥用部分经费结余而制造与轰动全国的新闻之后，许多参议员往往也都采取类似的方式来表示他们对某些国防政策的不满。 议员们主要是更愿意基于自己的立场或利益发表有关国防问题的主张了，一些自由派或主张预算平衡的议员希望对国防预算进行削减，而国防强硬派则公开反对里根政府在武器控制方面所做的努力。 五、90年代-外部游戏的进一步扩散 在80年代外部游戏的基础上，90年代最主要的发展体现在两个问题上。首先，议会党团活动的主角已由众院民主党议会党团转为众院共和党议会党团。在1994年的中期选举中，众院共和党人推出了名为“与美利坚的契约”的竞选纲领，在这份文件中，众院共和党人无论是在内政还是外交方面都提出了自己系统的保守主义主张。而这种强烈诉诸保守主义的策略，使共和党在这次选举中大获全胜，大批年轻的共和党候选人击败经验老辣的民主党对手，所有争取重新当选的共和党议员无一落选，尤其是在众议院，共和党自50年代艾森豪威尔时代以来首次获得了多数席位。中期选举的胜利，使得共和党士气大震，众议院的共和党人在众议院新议长金里奇的领导下聚拢在一起形成了一股呼风唤雨的势力。与80年代的民主党议会党团相比，共和党议会党团的活动并没有很强的制度和规则约束，但该党团是靠很强的保守主义理念维系在一起，它所倡导的一系列主张对共和党众议员的行为有相当强无形的约束力，这使得共和党议会党团基本主导众议院议程。 在国防安全政策领域，该党团在104届国会（1995年-1996年）运作之初，就推出并通过了“国防安全加强法”（National Security Revitalization Act） ，在其中，众院共和党人提出了他们在外交和安全政策上的两个基本目标：美国军队的海外维和行动不能完全在联合国的领导之下，通过增加拨款建立强大的国防来维持美国在世界的信誉。 而在具体的政策领域，共和党主张大力增加国防预算，积极推动北约东扩，尽早部署国家导弹防御系统等等，共和党议会党团的这些主张影响甚至主导了众院军事委员会和国防拨款小组委员会的议程。 其次，越来越的国会机构以及其委员会之外的议员介入安全政策决策。冷战结束之后，美国面临的对美国具有生死存亡意义的外部威胁消失了，同时随着全球化的日益发展，安全政策的范围变得日益广泛，这必然在安全政策决策领域引入新的角色，例如，商业委员会越来越多地介入军控政策；农业委员会、银行和金融服务委员会、政府事务委员会和规则委员会介入了美国对外实施制裁的行动。这些变化使得军事委员会和国防拨款小组委员会在安全政策方面的主导作用有所下降，同时，在传统的安全政策领域，这些委员会的主导地位并未受到根本的动摇。 六、国会国防及安全政治的变化带来的影响 前面提到，自80年代以来，国会国防及安全政治最主要的变化是外部游戏的出现及其扩散，因此，在这里我们主要就外部游戏的影响进行探讨和分析。 外部游戏的出现，使得国会在国防政策决策中比先前有了更广泛的代表性。尽管国防委员会依然是国防事务中最有影响的角色，但是外部游戏使得国会中有更多的议员就有关国防问题发表看法。从更广泛的程度上讲，国会的立场应当如实反应了美国公众的态度。越来越多的议员就国防问题发表意见，表明国会对于各种政治团体以及人群来说正变得具有更广泛的代表性。而这本身就是国会应有的一项重要功能。 外部游戏日益增加的代表性，导致了国会比60年代和70年代在更广泛的范围内就国防事务展开辩论。例如，仅在1985年，国会就MX侏儒导弹、战略防御计划（SDI )、反卫星武器（ASAT )、B-2战略轰炸机、化学武器、采购改革等等事务展开议会辩论。而辩论数量的增加和范围的扩大必然会对军事委员会和国防拨款小组委员会的活动起到限制作用。例如，在80年代引起很大争议的MX导弹问题上，议会辩论中通过的修正案，将原先参众两院军事委员会和国防拨款小组委员会批准的数量削减了一半。还有，限制ASAT实验的次数、改革国防采购程序等的最初建议都是来自国防委员会之外的成员提出的。更有甚之，这些委员会提出或审议通过的议案在委员会审议之后的阶段受到了越来越多的修改。在80年代，众院对通过通过军事委员会审议的国防授权法案提出了62个修正案中，而且其中有20个获得了采用，其采用的比例达到了32%。与此相对应，参院对通过军事委员会审议的国防授权法案提出了36个修正案，采用了16个，为44%。在80年代的前半期，两院通过修正案的绝大数量就大于整个70年代的总和。在1995年一年，参院对军事委员会审议通过的1996财年授权法案提出了7项修正案，其中有两项获得了采用。 议会辩论修正案获得通过的数量的增加，还给军事委员会和国防拨款小组委员会带来了更大的非直接的限制，使得这4个委员会越来越须要按照“预期反应”模式运作。为此一位众院军事委员会的助手这样评论道：“从总体上来说，国会（主指上述4个委员会）在制定决策方面是以是否能够获得成功为取向的…无论其委员会成员和助手做得如何完美，他们必须起草那些能够获得通过成为法律的法案。无论出于什么原因，在国会辩论中被阻止必须象逃避瘟疫一样去加以避免。” 尽管正象我们在本文第一部分中分析的那样，衡量“预期反应”所造成的影响几乎是不可能的，但是在外部游戏出现之后，“预期反应”无疑将比内部游戏时期具有更大的影响力。总之，军事委员会和国防拨款小组委员会的决定在进入议会辩论时，面临着更严格细致的审查，而且，委员会再也不能象以前那样总是忽视反对意见，如果他们这样做将会使他们在议会辩论中面临更大的挑战。 尽管外部游戏对委员会的作用形成了相当大的约束，参众两院中的4个委员会仍然是国会国防事务中最有权力的角色，它们有关国防预算规模的决策绝大多数能够在议会辩论中通过。而且 委员会的成员在议会辩论中还拥有额外的力量，因为许多立法者视他们为国防安全政策的“专家”。但是外部游戏的出现已经结束了它们在国防安全事务领域的霸权。 与此同时，外部游戏出现后也带来了负面问题。对此的批评主要出自三个方面：它导致了预算安排的不稳定、委员会体制遭到侵蚀以及日益增加的微观管理。 就第一个方面的问题，即预算安排变得不稳定而言，从1977年到1998年，国会没有一次在下一个财政年度开始之前（10月1日）完成国防拨款法案。尽管在内部游戏时期，国会也很少在新的财政年度开始之前通过国防拨款法案。但是，80年代的延期之所以值得关注，是因为它出现在1974年的预算控制与搁置法案通过之后，该法案为国会审议联邦又增加了三个月的时间，以便让国会在这个问题上采取更加谨慎的立场。 预算程序延期的另一个原因是，国会内部就国防预算问题的政治分歧加大，以及越来越多的国会议员参与制定更多的决定。目前的预算程序要求国会在9个月内完成3个预算过程，即预算方案、授权、拨款。在第一个过程中，无论是在总的开支方案还是在国防开支的层面上，国会中都不存在一致性，再加上之后的授权程序和拨款程序，则使预算过程在财政年度上进一步推后。例如，在1986年，由于国会不能在国防开支总额上达成一致，致使参院军事委员会和众院军事委员会直到6月才能正式形成他们的立法，剩下的3个月时间对完成整个国会的预算过程显然是不够的。 国防拨款法案的延迟给军事部门的计划加入了不稳定因素，首先，这增加了浪费开支的可能性。其次，这种延长意味着立法者就国防预算问题就要化大量的时间，这就减少了他们关注其它国防政策的时间。第三，由于每年立法机构都有闭会时间，这就给通过拨款法案造成了巨大的压力，议会为了赶时间通过法案，不可能对具体条款进行严格的审查，造成许多疏漏，并为不正当的政治分肥提供了许多可趁之机。 就第二个方面的问题，即委员会体制受到侵蚀而言，主要有两种表现形式，（1），越来越多的委员会卷入国防政策。到90年代末，参众两院大约都有一半左右的委员会对于某一方面的国防及安全政策有正式的权限。另外，由于在国防预算上政治分歧的加大，刺激了一些并没有直接权限的委员会就国防事务举行听证会。（2），军事委员会和国防拨款小组委员会功能方面日益增加的重叠。随着授权程序扩展到几乎所有的国防预算领域，这两个委员会实质在重复对方所做的工作。而这也是委员会体制受到侵蚀最主要的表现形式。 与日益延长预算程序不同，国会委员会之间一些工作的重叠在某种程度上是有益的。委员会的重叠为那些希望在国防及安全事务领域发表意见的组织、机构和个人提供了多个可供选择的论坛；同时，其它委员会发表的看法和认识（在国防事务方面）也会促使有关委员会从另一个全新的角度审视国防及安全政策；还有，这种重叠可以减轻一些委员会过重的负担。 然而，如果重叠导致的委员会之间的竞争超出了正常的范畴也会导致负面的结果。 正如一位美国国会专家指出的那样 委员会之间为了保住和扩大地盘而展开的竞争，已使它们忽视了它们应当真正承担的责任。在80年代曾担任参院军事委员会主席的约翰·托尔（John Tower）也发出过这样的抱怨：“我们的委员会花费了大量时间来防止其它委员会的竟争，以及观察其它委员会正在做什么。” 总之，立法竞争和矛盾不仅占用委员会的大量时间和精力，而且也影响了美国国防政策的质量， 斗争也使国会内的特权势力卷入。 外部游戏第三个负面的问题是日益扩大的微观管理。所谓微观管理，就是国会广泛介入具体的国防项目。目前，国会对国防预算中经常性项目的修改已高达35%-40%。另外，它还发表一系列的报告并且发布范围广泛的指令对具体的国防项目产生影响。 在理论上讲，国会公正地卷入国防预算是必要和美国人所希望的。国会影响和塑造政策的主要工具是它对钱袋的控制。如果国会要是放弃改变预算，实际上就等于它放弃了监督国防部的责任（50年代军事委员会就是如此）。同时，国会介入国防预算可以将国防开支与预算方案上限以及延迟项目等放在一起做通盘和更全面的考虑。另外，一些微观管理的行动可以平息一些受到军事部门行动的伤害同时又没有太大发言声音的团体的不满 。 但是，自80年代以来，国会卷入国防及安全政策的程度以经超出了这样的范畴，即在公平的基础上塑造国防政策、纠正管理中的问题或平息不满。军事委员会和国防拨款小组委员会更多地介入预算的细节是为了捍卫他们对于国防政策的影响力，立法者介入具体的国防项目是为了选举以及各种政治分肥的需要。而且这些可能是造成目前具体的项目大面积修改的主要原因。 如此这般的微观管理破坏了国防部的计划能力，因为每年有这样多的经常性项目被修改，而且许多变化通常到新的财政年度开始时还不清楚。同时，许多微观管理维护的项目无论在经济上还是在军事上都不公平合理。这两种结果增加了防务成本。另外，经常性项目大量的变化还导致了一些装备项目的匹配失衡，因为一个项目被修改时通常没有考虑着对于与之相当项目的影响。还有，日常项目经常性的修改还强化了军事部门这样一种倾向，即更加关注资源问题，而忽视了战备规划。还有一点需要指出的是，微观管理的增加，并不一定意味着国会监督责任的增加，尤其是议员在介入某个具体项目时，他们不一定考虑这样的问题，即这个项目是否符合美国的军事需要，能否与美国的战略相一致。而通常情况下，他们考虑更多的是，这个项目是否对选区有利，是否有利自己再次当选。 以上是对外部游戏所造成的各种影响的一个分析。尽管外部游戏带来了上述这些提到的失序现象，但是，从整体上说，美国国内对国会国防及安全政治发展到外部游戏阶段持一种肯定的态度。外部游戏对美国国会安全政治产生影响是全面、深刻的。它已经成为目前美国国会安全政治运作的常态。 第三部分 90年代美国国会与安全政策-案例分析 对国会在安全政策制定过程中的作用进行制度结构分析上十分重要的，同时，对国会在制定安全政策过程中一些具体案例进行解析，有助于我们有一个更直观、形象的认识。在这里我们就冷战结束后对美国安全政策产生重要影响的案例做一些分析。这些具体的案例是：国防预算、波黑维和行动、北约东扩、化学武器公约、B-2轰炸机项目、国家导弹防御系统（NMD）、对外制裁。 第一节 美国国内关于冷战后国会作用的认识 关于冷战结束以后国会在美国安全政策制定过程中的作用，从目前的状况来看，美国国内存在着两种基本的看法。 一种看法认为，国会对于涉外安全事务的兴趣正在下降，这表现在以下几个方面： 首先，从人员构成上来看，冷战后的国会新手很多，他们大都缺乏涉外安全事务的经验。美国一位老资格的国会观察家在对105届国会进行一番调查后指出，这一届国会有超过62%的众议员是在1989年柏林墙倒塌之后当选的，还有42位参议员处于他们的第一个任期。只有不到22%的新众议员有在军中服役的经历，而在参议院这个比例已经下降到40%。 美国的各种报章也经常报道，有大约30%的国会议员没有自己的护照，而且对此并不介意。为此，一位分析家这样评论道：“无论在成员组成、经验还是看法上，目前的国会都是一个完全的、正式的、无法改变的冷战后时代的国会，这意味着国会将很少将他们的视线移到美国边界以外的地方，除非发生的事情已经摆到了他们的面前。” 其次，国会在处理对外事务方面显得比行政部门更为武断，更不愿意与行政当局进行密切的协商和配合。这最充分地表现在对外制裁领域，国会更倾向于更频繁地使用制裁手段来实现美国的对外政策目标。比如对古巴实施制裁的赫尔姆斯-伯顿法和对伊朗实施制裁的达马托法。另外，在批准化学武器公约的过程中，以及在研发国家导弹防御系统等问题上，国会更多地是考虑到美国自身的安全利益，很少顾及世界其它国家的反应。 第三，在对外政策不涉及武装力量和武器的方面，国会显得比以前更缺乏兴趣。这在1994年共和党赢得国会多数之后显得更为明显，共和党领导的国会不支持克林顿行政当局向国际组织提供资助的努力，尤其不愿意向联合国提供美国已作出承诺的资金，不愿为国际货币基金组织提供更多的资源，也不愿授与总统在与外国进行贸易谈判时享有快速审批权。 另一种观点认为，冷战后的国会，尤其是共和党执掌的国会在对外安全事务中的作用与以前相比，并没有很大的区别， 这主要表现在以下几个方面： 首先，国会与行政部门的合作与以前相比既不特别多，也不特别少。尤其是在一些重大的国家安全政策，如军队的部署、条约事务、总体预算水平、获得授权以及一些特别项目上，尽管许多国会议员对行政部门的做法不甚满意，甚至有意作一些拖延，但在总体上还是与行政部门的政策相配合的。国会的基本准则同越南战争以前相比没有什么差别，即当军队在海外部署时，国会成员都对军队表示支持，并在削减总司令权力方面犹豫再三。 其次，尽管表现的方式不同，比如说，冷战后的国会似乎更加富有批评精神和进攻性，但是，国会还是对海外事务相当敏感。这可能不是因为议员们对海外事务都有浓厚的兴趣，而是因为议员们对各种特殊利益集团在海外事务方面所作出的反应更加敏感。例如，国会在波黑维和和北约东扩等问题上的积极表现，与美国国内与这些问题有关的利益集团的积极活动有着相当密切的关联。同时，国会中仍有相当多的所谓的“国际主义者”，其中包括著名共和党人金里奇，在他担任众议院议长期间，国会支持了行政部门建立北美自由贸易区的努力，并支持美国参加世界贸易组织，还为象美国和平研究所这样的机构提供资助。 第三，尽管可能有相当多的议员缺乏涉外安全事务的经验，但是，国会在这一领域获得信息的能力，以及支持它在这一领域进行调研和立法的能力，有了显著的增强。在90年代，有关安全事务的思想库不论在数量上还是在规模上都有了显著增长。在60和70年代，研究外交和国家安全事务的机构只有5家，在80年代有20家。而到了90年代，仅在1993年一年这样的机构就建立了11家。同时，自90年代初以来，通过因特网传输和获得的信息显著增加。通过各种网站提供给议员和议员助手的信息是由政府自己提供的十几倍。到1998年仅美国国务院就有100多个不同的网站。另外，各大主要媒体也向议员和助手提供源源不断的新闻和分析。所有这些使得议员能够较以前更为迅速、全面地了解他们原先并不熟悉的事务。 上述两种观点都对冷战后国会在美国涉外事务中的作用进行了一番描述，所提出的观点显然也存在着不同，那么究竟哪一种观点更符合实际情况？下面我们就通过一些案例做一些具体的分析。 第二节 国会与国防预算 国会向来被称为是“政府的钱袋”，如果没有获得国会拨款法的批准，政府一分钱也不能支出，因此，象其它领域一样，拨款权是国会在制定安全政策中掌握的一项最有用的权力。尤其是冷战后，有关战争与和平这样尖锐的问题很少再被提出，因此，拨款权不论是对国会还是行政当局来说，都变成了在制定安全政策的过程中相对更受到重视的权力。 在美国从越南撤军后的最初几年中，美国国会基本是用一种挑剔的眼光来对待国防项目拨款，主张在这一领域应当实施削减。然而，到1978年，随着美国公众对美苏军事平衡向苏联方面倾斜日益严重的担心，国会在国防拨款方面的立场开始出现转变。国会立场转变一个主要的标志是，针对行政部门提出的国防开支，国会否决了行政部门取消向航空母舰拨款的要求，并在1979财政年度恢复向这个项目提供资金。但是，随着1980年选举的日益临近，行政部门也针根据公众的态度的转变调整了政策，并提出了相应的建议，使国防开支实际增长了5%。实际情况是，按照 1975年的固定美元价格，卡特政府最后一年的国防预算，比越南战争结束头一年的国防预算增加了35%。 在1980年的选举中，里根和共和党主要的参议员保证，国防预算至少要保持增加的势头。在1980财政年度和1983财政年度之间，国防预算增加了68%。在此之后的两年中，按照实际美元计算，增长率有所下降。不过，以1980财政年度的美元价值进行计算，1985财政年度的国防预算比1980财政年度增加了51%。 然而，从1986财政年度开始，国防开支开始呈现出持续下降的趋势，这种势头一直维持到1999年。与国内项目的竞争，采办丑闻 ，国会的压力，尤其是自由派主导的众院军事委员会，造成了开支的下降。国会中的许多人，以及国会以外的观察家谴责国防部长温伯格顽固地拒绝就他提出的军事开支建议进行谈判，这迫使国会按照自己的方式行动起来。1985年，美国国会通过了平衡预算法 ，它以立法的形式对国防开支的增加加以限制。这项立法规定，国防预算的削减将占到总预算的削减额的一半，尽管国防预算在整个预算中所占的比例不到1/3。这样国防预算成为削减政府开支最主要的目标之一，而且具有强制性。 尽管如此，国会仍然能够满足行政部门提出有关国防预算要求的90%。主要原因是，自里根政府后期，行政部门自己也开始削减国防预算。这在布什政府时期变得更加明显。到1990年，当布什政府宣布他的“基本力量”（Base Forces）计划时，以实际价值计算，国防开支的水平与1985财政年度最高峰时期相比已经下降了13%。 在布什接掌行政部门时，无论在公众和国会中都有更多的人希望随着冷战的结束分享“和平红利”。1990年的奥默尼巴斯预算削减法（Omnibus Budget Reduction Act)，规定了常规性开支的固定上限，要求在1991 1995年期间削减5000亿美元的联邦赤字，其中1800亿美元来自国防开支，占总额的36%。尽管已经有了这些削减方案，行政部门自己也希望削减国防开支。在1990财政年度，国防部长切尼建议削减13个武器系统。国会配合了他的大部分建议。 同时，正当切尼提出1990财政年度国防预算之际，他与参谋长联席会议主席鲍威尔主持了五角大楼的一项计划：评估在变化的国际环境下美国的力量结构。这个过程实际上在华沙条约组织解散和德国统一之后以及在奥默尼巴斯预算削减案之前就已经开始。这个计划被冠名为“基本力量”，由布什总统于1990年8月1日正式对外宣布，此时正值伊拉克入侵科威特几个小时之前。“基本力量”计划主张美国军力在冷战时期的基础上削减25%。该计划的结果是，今后五年的预算要低于上一个五年500亿美元，而国会针对行政部门的预算要求做了无关紧要的削减。 尽管国会对行政部门的整体建议反应温和，但是，民主党严厉地批评布什-切尼“基本力量”计划对冷战结束和海湾战争没有作出充分反应，而这两件大事显示，美国只需保有更少的军事力量，并应将主要精力集中在高科技上。众院军事委员会在主席阿斯平的领导下，要求在国防力量结构和预算水平两方面作更大幅度的削减。 克林顿最初的1994-1998财政年度计划对于这方面的要求有所反应，在总额上比布什的计划低了1270亿美元，而实际的削减工作一直持续到1998财政年度。 关于削减的理由和正当性被称之为 “底线评估”（Bottom Up Review)，它实际上在预算管理局确定出资基本轮廓时已经完成。这个评估是在前众院军事委员会主席，后任国防部长阿斯平的领导下形成的，它对力量的设定低于“基本力量”计划列出大纲的水平。但是，“底线评估”立即遭到来自左右两方面政治力量的攻击，保守派认为，它不能充分证明为应付世界几个地方同时出现威胁所提供的资金是充足的。自由派则认为，“底线评估”根据的是已经时过境迁的国际环境。然而，国会再一次轻松地通过了行政部门国防开支计划的总体水平。 一、国防预算项目内容的改变 自1975年开始，虽然国会的要求只是略微低于行政部门提出的国防预算水平，但是，它一直拥有并且运用了改变这些预算项目内容的特权。议员对于他们在某些特殊项目上提供或撤出资金的能力抱有信心。例如，在战略国防建议方面，直到1995年，每年行政部门所建议的拨款水平都受到削减，但另一方面，在布什政府时期所有的财政年度，每年的预算中国会在V-22鹗式倾斜旋转翼飞机项目上所批准的数额都超过国防部长切尼提出的建议。在B-2战略轰炸机项目上，情况也是如此。作为国会议员个人，他们总是为保护那些能够为他所在选区提供工作机会的项目而努力，尽管他们具有不同的意识形态倾向和党派认同。例如，在70年代，参议员艾伦·克兰斯顿（Alan Cranston)是一个积极倡导武器控制的自由派议员，由于B-1轰炸机的生产是在他的家乡加州，当卡特试图取消这个项目时，他是这个项目强有力的支持者。爱华德·肯尼迪是来自马萨诸塞州的民主党自由派参议员，但他从来没有对三叉戟潜艇项目提出过非议，因为许多支持肯尼迪的马萨诸塞选民的工作来自于康涅迪格州格罗通电船厂(Groton Electric Boat)。当然，民主党参议员（通常为保守派）以及长期主持军事委员会和拨款委员会的参议员，比如来自密苏里州的约翰·斯滕尼斯(John Stennis)，来自佐治亚州的山姆·纳恩(Sam Nunn)，还有来自德州的众议员乔治·马洪(George Mahon)，同样尽力在国防预算中保证他们所在州和选区的利益。共和党议员也是如此，来自加州的众议员鲍勃·多纳(Bob Dornan)由于提议制造B-1轰炸机太积极以至得到了一个“B-1鲍勃”的绰号。 值得注意的是，在国防预算问题上，国会中的许多著名的人物（纳恩除外）很少谈论国防政策和战略，他们专长是如何分配国防项目和预算。他们关于美国应建立“强大的国防”的主张，实际上与他们所在选区的经济利益密切联系在一起。在冷战的大部分时间里，共和党议员在众议院实际上处于一种永久反对派的地位，他们经常将强调国防政策作为他们表现的机会，要求强大的国防和更高的国防预算。而且，他们在支持那些能够使他们所在的选区获益的项目上的热情也并不亚于他们的民主党同事。 二、国防预算与共和党国会 在1994年的中期选举中，共和党同时获得了参众两院多数，控制了国会。由于与民主党相比，共和党在政治上向来比较保守，表现在防卫政策上，通常更加注重国家安全，主张增加军费，发展高科技武器，加强军事同盟，这就为国防预算在行政部门要求的基础上有较显著的增长提供了可能，尤其是在采购和建设项目方面。正如表格所显示的，从1995财政年度开始，国会每年都在行政部门国防预算要求的基础上增加资金。同时，我们也可以看到，虽然国会的做法并没有改变自冷战结束后国防预算下降的趋势，但这使大幅度削减的趋势得以减缓。 图表9：国防部的预算要求和国会的实际拨款（1995-1998财政年度 单位：10亿美元） 1995财年 1996财年 1997财年 1998财年 国防部要求 252·2 246·0 242·6 250·4 国会实际拨款 255·7 251·8 258·0 254·9 国防开支的实际增长% -1·9 -3·7 -0·7 -3·4 （按1990年固定美元价格） 国会通过上述做法能够为特殊的武器系统和大项目两个方面提供额外的资金，同时减少对操作和保养项目预算的影响。这主要是由于克林顿行政当局承担了多项维和使命，从而使后一项支出在国防预算中所占的比例年年都有所增加。接着，在1996财政年度，共和党国会在近几年中第一次能够增加行政部门在导弹防御方面的开支。采购的不足引起了部分国会议员和行政当局的担心，尤其是当参谋长联席会议主席证实，每年大约需要600亿美元的采购时，这个水平远远超过了行政部门已经提出的建议，甚至超出行政部门为未来预算所作出的规划。出于弥补采购资金不足的紧迫感，在某种程度上更多地是出自于狭隘的地方考虑，国会在行政部门所要求预算水平上，增加了采购战斗机、直升机和其他项目的资金。 党派政治在一些国会应行政部门的要求而进行的削减中发挥了作用。例如，多数共和党人表示对海浪潜艇项目不感兴趣。象三叉戟潜艇一样，该型潜艇也是在康涅迪格的格罗通建造的。这个项目的提议均来自民主党参众议员。另外，按照在“底线评估”中的表述，行政部门为这个项目提供资金的理由，按照字面理解是为了“保留潜艇工业基地”的需要，其动机主要是保障就业机会，而非考虑军事上的需要。为此，共和党国会提出理由，要求中止这一项目，以便资助那些自己考虑选择的项目。1995年，众院国家安全委员会提出在1996财政年度对第三艘海狼潜艇实行零拨款，但是，后来经议会辩论又恢复了对这一项目的拨款。克林顿总统以其他理由否决了这项预算，然而，在否决的同时也做了让步，规定将在三艘新舰建造完成之后才停止海狼项目的拨款。 共和党国会成功地为1996-1998财政年度的国防预算增加了费用，其中最大的一笔是在1997财政年度，总额达112亿美元。1998年的两党平衡预算协定在1999财政年度有效地限制了国会增加国防预算“上限”的能力，协定规定，到2002年之前，不允许有新的增长。该协定还表示，到2002年之前，要保持国防开支下降的趋势。当然，这项协议不可能影响国会在“上限”以内作出改变和改动的能力。 然而，一些事件影响了国会有关1999财政年度预算的立法。首先，行政部门要求提供19亿美元作为波黑维和行动的“紧急”资金，这为其他国防预算也开了个口子。第二，作为国会委托承办的“四年防务评估”的一部分，行政部门根据基地重组关闭程序（BRAC)再一次提出了缩并基地设施的计划。基地重组关闭程序开始于1988年，截止到1998年，它已使152处主要基地和235处不太重要的设施关闭。 克林顿行政当局已提出了两轮新的基地重组关闭的建议，它们将分别开始于2001财政年度和2005财政年度。尽管从长期的观点来看，这些削减每年能节省28亿美元，但是，国会并不倾向于支持新的建议。这些节省对于实现下一届政府所要达到600亿美元的采购目标十分重要。将基地重组关闭节省的因素考虑在内，采购的费用将从1999财政年度的487亿美元上升到2003财年的635亿美元。因此，没有基地重组关闭程序，总体上的采购不足的状况将会延续下去，仅有2001财年和2002财年的预算能够达到600亿美元的目标。 共和党主导的国会之所以反对进一步关闭，是因为它对先前在1995年完成的一轮基地重组关闭程序感到强烈不满。负责这一事务的基地关闭委员会曾经建议关闭设在加州的麦克莱伦空军基地和设在德州的凯利空军基地。而在1996年的大选中，这些地方的选票对于克林顿重新当选具有关键意义。于是，克林顿一方面关闭了基地，而另一方面又对它们实施了私有化，从而能够继续保留原先基地提供的工作机会。被克林顿这一举动激怒的国会议员，尤其是来自受到影响的各州的议员，发誓要主导今后所有基地重组关闭的活动，他们将克林顿的行为看作是执政党的腐败行为。在这种气氛中，新的基地重组关闭建议不可能得到实施。尽管这一建议是由国防部长威廉·科恩提出的，而直到1996年，科恩一直是共和党参议员，获得共和党多数以及国防部中提倡国防改革的主要势力“防务改革工作力量”（Task Force on Defense Reform)的支持。 最后，随着近几十年来联邦预算第一次出现赢余，在国会中有些人希望对原先达成的平衡预算协定加以限制或进行修改，以增加国防预算。这件事在民主党和共和党内部都有分歧。民主党自由派和共和党在财政问题上的鹰派都坚决反对增加国防开支，而两党内主张发展防务的人士将增加预算看作是弥补采购、训练和维护费用缺口的唯一办法，而这些缺口在他们看来已严重影响了军队的士气，尤其是在征兵和维护方面。然而，考虑到两党中的深刻分歧，以及其他方面对赢余的需求：从加强社会安全保障基金到支付国债和减税，很难在1999财年对如何使用赢余作出任何决定。 另一方面，国防部从“通货膨胀红利”中获得了好处。由于原先计划中对于今后通货膨胀估计的严重性远远超过了实际发生的情况，导致了国防部分别在1996、1997、1998财年得到了120亿、40亿、40亿美元的意外收获，1999年的数字是27亿美元。据对外公布的数字，自1999财年开始今后5年仍将有约210亿美元的“通货膨胀红利”。 五角大楼可以截留这些“红利”，而不必返还财政部。这意味着各种预算帐户的亏空比预想的要低。“通货膨胀红利”并不能完全弥补亏空，但它的确能缓解因出现财政赢余而要求增加国防预算的压力。然而，这种红利未来的可利用性具有相当大的不确定性，取决于许多不可控制的因素，比如90年代美国良好的经济情况能否持续下去，未来会不会出现新的通货膨胀等等。 三、国防预算与特殊的地区利益 正象前面所提到的那样，国防预算中的一些项目总与一些地区的特殊利益密切地联系在一起。冷战结束之后，关于这方面的情况，美国国内主要有两种主要的观点。 一种观点认为，国防开支的削减已使国防合同大幅度地减少，导致的一个结果是，国防合同集中分布在少数几个州和地区，而这些州和地区往往在国防合同及国防预算方面有很大影响力的军事委员会和国防拨款小组委员会中有自己代表，他们采取各种手段阻止国防预算遭到大规模的削减，以维持他们在利用国家国防资源方面特殊的地位。主张这种观点的人的一项研究结果认为，“这会使一些关键委员会的地方主义色彩增加，使一小撮有经济利益的州在国防政策的决策中发挥不成比例的作用”。 这种论点显然会对那些没有从国防开支中获益的州和地区的国会议员产生影响，使他们对各种增加美国国防预算的主张没有太多的热心。 另一种观点对上述看法持保留态度。他们认为前面的评论和论断存在着几个弱点。首先，上述观点中有关国防合同分配不公平的论据来源于国防部最初的合同记录，而分包合同在国防部的公共帐户上则并不清楚。依照通常的情况，与国防部直接签合同的一级承包商往往是分布在少数几个州，然而，它通过把合同分包到分布在全国各地的分包商，使全国各地都能从国防项目中获益，因此，一级承包商在争取合同是往往能够在全国范围内内赢得支持。而在可预见的将来，情况可能仍将是如此。 其次，最近一些年来国防工业大规模的合并和重组导致了一批大规模、高效率、现代化的承包商，有大约3/4的军工企业已成为这些一级承包商的分支机构。结果，当合同被位于某州的一级承包商赢得时，实际上工作机会也将带给位于其他州的分部。 最后，正如上面指出的那样，共和党国会已经使国防开支下降的趋势得到了某种扭转。其结果是，将使更多的钱花在更多的州。克林顿行政当局本身也计划到2002年达到参谋长联席会议主席提出的采购目标，而且这是非常有可能实现的，国防开支仍然将不仅仅是与少数州利益相关的问题，它将惠及到更多的州。 尽管共和党控制的国会在一些年增加了国防部的预算，并成功地介入并推动了一些克林顿政府并不喜欢的项目，如国家导弹防御系统，但它并未能使国防开支总额有所增长（在1999年以前是这样）。正如这方面的案例在过去显示的那样，除非行政部门有这方面的意愿，国防开支的上限不可能有实质性的增长。然而，随着共和党人小布什入主白宫，同时共和党人目前仍然控制着参众两院多数，这种情况可能出现根本性的逆转。在2000年的总统竞选中，不仅小布什批评克林顿政府的政策削弱了美国军队捍卫美国国家利益的能力，并主张增加美国的国防预算，用以增加军人的薪水，进行新的武器系统的研发，改良军队设施，改进军事训练；而且，民主党候选人戈尔也主张增加美国的国防预算。总之，增加防务开支已成为目前美国社会的主流看法。加上连续三年财政赢余所提供的物质基础，美国国防预算的下降趋势可能在冷战结束之后出现根本性的转变。 第三节 波黑维和行动 南斯拉夫危机开始于1989年。塞尔维亚科索沃地区的暴乱是导火线，当时塞尔维亚国民议会立法限制该省的自治权，这引起了科索沃骚乱以及南联盟其他加盟共和国的不满，到9月，斯洛文尼亚发出信号，它打算脱离南斯拉夫，成立独立的国家。不久，克罗地亚也仿效这一做法，其领导人图季曼还宣布波斯尼亚和黑塞格维纳“也是克罗地亚人民的领土”。 起初，美国的基本政策是维持现状，反对南斯拉夫分裂成为几个国家。然而，由于欧盟承认了斯洛文尼亚和克罗地亚的独立，美国的政策也不得不作出了改变，承认了这两个国家的独立，这是美国卷入前南事务的开始。1991年6月，南斯拉夫与斯洛文尼亚之间爆发了战争，后来，战争蔓延到克罗地亚和波斯尼亚。冲突的爆发导致了分裂趋势的进一步加剧，1992年2月29日波黑在公民投票后宣布独立，但这遭到了其境内塞尔维亚人的反对。这样，波黑的塞族、克族和穆斯林之间便爆发了内战。同时，塞尔维亚科索沃地区阿尔巴尼亚族的秘密议会也宣布成立科索沃共和国。 尽管欧盟再次率先承认波黑的独立，但是，它不愿使用军事力量控制内战。而在美国方面，当时的布什政府也不愿这么做。此时，控制波黑内战的努力主要是通过联合国实施的，1992年4月，联合国首次决定向前南地区派遣14，400人的联合国保护部队，他们首先被派遣到克罗地亚负责监督事态。而美国在其中担当的主要职责是在波黑的救援行动提供空中保护，参加北约在地中海的巡航以加强联合国对南斯拉夫的制裁。然而此时，波黑的内战愈演愈烈，出现了所谓的对穆斯林进行“种族清洗”的严重事态。 在1992年的大选中，克林顿攻击布什政府对波黑的撒手政策，要求进行“选择性轰炸”，并认为塞尔维亚总统米洛舍维奇犯下了反人道的罪行。 为此，国会提高了这方面的声音，要求美国采取行动保护穆斯林。8月，参院同意采取军事行动，对遭受围困的波黑首都萨拉热窝实施救援。在克林顿当选后不久，来自新墨西哥州的民主党参议员丹尼斯·德克奇尼(Dennis DeConcini)和来自伊利诺斯州的民主党众议员弗兰克·麦克洛斯基(Frank McCloskey)写了一封信给布什，附和克林顿在竞选时的要求：对塞族的据点实施轰炸，解除对波黑首都的军事围困。 人权组织的各种活动对于美国国会关注前南问题起到了催化剂的作用。其中的许多组织参加了施加压力解救和支援穆斯林的行动。其中最值得关注的是由阿拉伯裔美国人和美国犹太裔组成的同盟。这些组织，如美国犹太人委员会、阿拉伯裔美国人反对诽谤委员会等，对有关“种族清洗”的报道作出了强烈反应，称这使他们联想起纳粹大屠杀的情景。他们举行联合研讨会，在报纸上发表声明，最重要的是游说国会议员个人。 然而，克林顿就任之后，他也象以前的布什政府一样，迟迟不愿意承诺在波黑部署美国军队，强调美国在此问题上不采取单方面的行动。同时，由于联合国在制止各方敌对行动方面没有有效的行动，以及一些主要欧洲国家不愿超出联合国的规定而采取行动，波黑的局势进一步恶化。此时，来自于美国的著名人士和人权组织的各种紧急呼吁显著增加，例如，诺贝尔和平奖得主埃利·威斯尔(Elie Wiesel)在美国大屠杀纪念馆的开幕式上就此事直接向美国总统发出呼吁。向来对联合国的作用表示异议的国会，也施加了更强的压力，要求解除对波黑的军事封锁，以此作为使用美国军队的替代方案。1994年11月，行政部门采取了“解除和打击政策”，即中止军事禁运，同时授权美国军队对塞族据点实施战术空中打击。最终，1995年7月26日，在参议院多数党领袖多尔的主持下，参议院以69 对29票通过决议：应波黑政府的要求，让联合国保护部队撤离，并在12个星期内中止对这一地区的禁运和军事封锁。 在1995年，美军介入的爆发点是塞族攻陷谢尔布雷尼查。国会要求解除对穆斯林封锁以及对塞族实施空中打击的呼声直线上升。同时，在国际上，法国总统希拉克等也要求对塞族的行为作出更高水平的军事反应。在美国看来，采取行动的条件已经成熟。1995年9月，美军在代号“解救力量”的行动中，开始实施空中和巡航导弹打击，从此，北约被正式拉入了倾向于穆斯林一方的战争。与此同时，克罗地亚军队在波黑克族的支持下发动了地面战争，进一步改变了波黑的力量平衡。 在这种背景下，美国积极在各方之间充当掮客。在美国的强大压力下，冲突各方最终在美国的代顿签定了协议。其中一项重要内容就是，北约向波黑派遣6万人的部队执行多项使命，最重要的任务是在半自治的波黑塞族地区和穆克联邦之间保持一个非军事区，由被称为“执行部队”(IFOR)的国际力量负责监督军事撤退、地区交换、划分区域、收缴重装备和协助人道主义救援行动。美国方面承诺将派遣2·6万人的部队。 美国承诺派遣地面部队的做法并不合许多国会议员的口味，许多民主、共和党议员反对这种类似于越南战争、具有开空白支票味道的军事卷入。在其中，最强烈的反对声音是来自亚利桑纳州共和党参议员约翰·麦凯恩、来自南卡罗莱纳州的民主党参议员欧内斯特·霍林斯(Ernest Hollings)以及众议员众院国际关系委员会民主党首席发言人李·汉密尔顿(Lee Hamilton)。而其他的人，如参院多数党领袖来自堪萨斯州的共和党参议员多尔，虽然曾经呼吁单方面解除军事封锁和对塞族实施空中打击，但也反对承诺向波黑派遣地面部队。正如一位观察家在后来所指出的：“在1995年12月，部署2万名美国士兵，使干预波黑事务的热情冷淡了下来”。 因为，美国政府最终所采取的行动远远超出了议员为此提出的要求。 在代顿协议谈判期间，行政部门并没有就有关军队部署问题与国会进行协商。多尔抱怨在这件事上国会一直被蒙在鼓里，要求就任何部署部队的计划举行听证会。国会最烦恼的事转到了为部署提供资金这一领域，而这是一个议员具有最大影响力的领域。正如参院拨款委员会国防小组委员会主席亚拉巴马州共和党人特德·斯蒂文斯(Ted Stevens)所判断的那样：“假如情绪上来了，你拿不到钱，那将损害总统与国会的关系”。 评估这项行动可能的成本有各种各样的考虑，这也增加了国会的疑虑。行政部门的公开立场是部署行动大约需要10亿美元。而它内部的预算决策局（Program Budget Decision)认为，在1996和1997财年的国防预算中这一项目的开支大约需要15亿美元（因为1996财年结束于10月，其余3个月部署所需要的费用需要从1997财年的预算中支取）。但是，军队本身认为，行政部门对所需费用低估了大约5亿美元，而且它认为可以通过削减采购预算来寻找必要的资金，而这种做法当然会激怒共和党居主导的国会。 克林顿政府最终还是获得了国会对执行部队部署的默认。国会同意对此支付资金，同时不对其他国防项目进行重新计划，其主要的原因是，尽管多尔对此项行动有个人的顾虑，但他还是支持在波黑的行动。然而，这种支持带来了很高的成本。从一开始起，国会就认为，代顿协议限定执行部队部署的时间是一年，这一点应该是毫无疑问的。实际上，在整个1996年，行政部门的发言人，尤其是这个协议的设计师理查德·霍尔布鲁克以及参谋长联席会议主席约翰·沙利卡什维利将军向国会议员保证，超过一年的驻扎是不可思议的。作为对国会的进一步让步，尤其是对多尔和他的盟友的让步，这个协议规定将向波斯尼亚人提供装备和训练，这样做的目的是希望波黑政府自己能够比较快地控制局势，从而使美国军队能够在较短时间内就撤出。这种做法引起了欧洲人的困惑。 除了同意规定具体的撤离日期之外，行政部门并没有制定任何撤离的战略或原则，即在维和行动在波黑达到了什么样的军事和政治效果时美国军队可以撤离。军队的任务与代顿协议规定的时间表紧密地捆绑在一起，而这个时间规定又似乎过短。波黑联邦总统祖巴克认为：“这是一幅风景画，它希望我们在一年时间里，即执行部队在波黑驻扎可预见的时间内，要解决所有的问题，从难民返回、交换人员到确立有权威的政府”。 执行部队计划中止的时间是1996年12月31日，即美国总统选举结束一个多月之后。随着竞选的临近，克林顿政府开始面临窘境。一方面，行政部门承诺在年底从执行部队中撤出美国的军队，同时执行部队的使命终结。另一方面，假如白宫到年底宣布撤出美国军队，无疑欧洲国家也将仿效，而撤出外国地面部队无疑将导致波黑战火重燃。这样，最终的结果是，白宫不仅没有宣布从波黑撤军，而且向这一地区增派了5000人的部队，以此作为一旦执行部队的使命完成，“掩护”执行部队“撤离”的“保护部队”。 直到将近1996年底，国会才完全了解了波黑的局势，开始非常关注行政部门有关驻扎部队未来的各种具体问题。例如，1996年10月3日，在参院军事委员会举行的、由国防部长佩里和参联会主席沙利卡什维利出席作证的听证会上，不仅国会中两党的大多数议员都赶到会场，而且更不同寻常的是，他们都要求询问两名证人。委员会主席南卡罗莱纳州共和党人斯托姆·瑟蒙德(Storm Thurmond)在主持会议时使用了外交辞令，如“吃惊和关注”，来表示国会对“保护部队”计划的反应。许多议员感到十分愤怒，他们认为，克林顿运用模糊的方法实际上想保持美军地面部队在波黑的长期存在。正如瑟蒙德指出的那样：“这显示部署掩护部队可能是一种进一步扩大美国在波斯尼亚军事存在的企图。” 佩里和沙利卡什维利的证词进一步使国会感到疑虑。 克林顿总统在重新当选之后，立即公开表示，在政府内外有许多人都希望他一如既往地做下去，他宣布将把美军在波黑驻扎的时间再延长18个月。为了在表面上结束执行部队的行动，部队做了重新部署，并以新的名称来命名这支部队，改称为“稳定部队”（SFOR）。象以前的部队一样，这支部队依然以北约为先头部队。美军是它的主干，共有8500名美军参与，占这支部队总人数的25%，同时由美国人充当领导，担任这支部队的司令。 已被激怒的国会并不欢迎这个新的承诺。他们要做的仅仅是确保美军的部署象行政部门所宣布的那样只有18个月。行政部门最初估计重新延长后部署的费用是10亿美元，后来增加到20亿美元。这样，到稳定部队解散之时，整个维和行动的费用将超过50亿美元。 在部署方面，行政部门所玩的骗人把戏显然进一步增加了国会对这一问题的关注。在稳定部队组建后的最初几个月，要求迅速撤出部队的要求开始增多。1997年6月底，众院勉强击败了关于在1997年12月31日之后削减驻扎美军费用的议案，然后以压倒票数通过了在1998年6月30日之后削减对驻扎波斯尼亚驻军的拨款，而这一天正是稳定部队的使命到期之日。尽管参院的立场没有那么强烈，通过了限制更弱的决议案，但是，国会的折衷意见仍然禁止在1998年6月30日之后向驻扎部队提供经费。而国会意见的折衷性主要体现在这样的一个限制性条款上，即行政当局不仅能够在“确定的日期”之后用“准备贮备力量”向该地区提供支援，而且，假如克林顿能够向国会提出延长部署和“退出战略”的充分理由，他就可以搁置在1998年6月30日之后禁止向驻扎部队提供经费的禁令。同时，国会也没有特别指明“充分理由”和“战略”是什么，它给行政部门留下了很大的自由空间。 法案中为克林顿政府网开一面的做法，表明了在就波黑问题限制行政部门的行动上，国会表现得是多么的软弱无力。麦凯恩参议员曾在1995年6月支持部署行动时表示出某种担忧，并预言国会将不允许在1998年6月之后继续部署。 然而，克林顿在1997年12月18日宣布，在1998年6月30日之后，将继续在波黑部署美军。而国会不得不再次迁就行政部门的决定。 到1998年春天，有一点已经变得十分明显，美国将继续在波黑保持几乎是和以前同样水平的部队，所削减的地面部队的人数最多只有2000人。同样，有证据表明，国会将会容忍继续在波黑部署美国军队，尤其是发生在附近的科索沃危机出现了许多与波黑内战早期同样或相似的特点。在另一方面，国会议员对没有真正的“退出战略”的担心丝毫没有减少，他们还担心政府将继续在“紧急事态”的名义下要求支付行动的费用，从而使行政部门打破原先同意的国防开支的上限。 国会默许行政部门政策的最初迹象是参院拨款委员会希望在1998财年向驻扎在波黑的部队提供补充拨款。正如密苏里州共和党参议员撒德·科克伦(Thad Cochran)所指出的：“现实的情况是，当行政部门提出要求时，假如我们不同意作为紧急情况的这些要求，我们将会伤害那些军人，那些尽义务在军中继续服役的人”。多尔也曾表示过同样的关注，当他在1995年讨论最初的地面部队部署时说：“我理解那些反对总统向波黑派遣地面部队的意见，同时，我相信那些削减和拒绝为这种部署提供费用的做法是错误的。它之所以是错误的，是因为它使我们那些勇敢的男女军人承受这个决定带来的各种艰险，而这个决定是由我们的总司令而不是他们作出的”。 多尔和科克伦所发表的谈话，一个是针对执行部队，一个是针对稳定部队，但是他们都反映了共和党主导的国会自1994年以来所面临的一种困境：一方面，许多保守的国会议员已经或者正在形成一种严重的疑虑，即对波黑的承诺将会永无止境。另一方面，几乎所有的议员都认为应当为这种行动提供必要的保障。许多保守派议员担心，如果国会撤出拨款将导致美国在越南那样的失败，在其中国会也负有相当的责任。 “必须支持我们的军队”是国会议员公认的义务，这使国会必须考虑削减资金对于五角大楼使目前的武器系统现代化的能力意味着什么。而正是保守派共和党人最深切地感到需要加速国防部武器现代化的项目，并为操作、维护和训练提供充足的预算。他们尤其关心的是，确保对于采购、研制和开发的资金授权和拨款不被重新用来支持美国在波黑和世界其他地方类似的活动。 近些年来，美国国防部并不讳言，由于缺乏直接用于波黑的“紧急”资金，一些费用是从国防部的其他帐户挪用的。国防部长科恩在1998年2月告诉众院拨款委员会，处理事先没有计划的突发性事件所需的资金来自采购、维护的帐户和“我们需要用来改善生活质量”的费用。一个月之后，新的参联会主席亨利·谢尔顿（Henry Shelton）将军用同样的口吻告诉众院国家安全委员会，“军队将不得不用训练、维护和操作资金来支付在波黑的费用，…空军将不得不减少在和平时期的正常飞行训练，海军不得不将军舰进入船坞进行维修的时间向后推迟”。 科克伦参议员由此得出这样的结论：“假如我们不同意总统的要求，我们将弱化我们的军队，…因为这些资金将被花掉，他们将不得不从其他帐户上去募集资源，而这使第二年规划的预算实际上已经下降”。 国会议员甚至把抱怨指向美国的欧洲盟友，指责它们“搭美国的便车”，尽管事实上在波斯泥亚3/4以上的维和士兵并非是美国人。用西弗吉尼亚民主党参议员伯德（Byrd）的话说：“这是一种搭便车的行为，最好让我们所谓的盟友知道，我们不能永无休止地支付帐单和提供巨大的人力，尤其是假如冲突进一步扩展的话”。这反映了国会中各方面的普遍看法。新墨西哥州共和党参议员皮特·多门奇（Pete Domenci)认为：“美国总统并没有用直率的方法将有关情况告之国会，他知道，假如他们告诉我们我们将到那里呆一个确切的时间，情况将不会是这样”。 由于对行政部门在波黑问题上没有一个明确的“退出战略”感到强烈不满，国会开始运用它握有的财政大权向行政部门施加压力。尤其是当行政部门在有关1998年6月之后美军在波黑的部署问题上表现得遮遮掩掩时，参众两院的国防拨款小组委员会强烈表示，在1998年的拨款法中将明确地撤消行政部门提出的以“紧急”拨款的方式向驻波黑部队提供19亿美元资金，同时明确警告为波黑行动提供的资金不能从国防部的其他项目中挤占。参院国防小组委员会主席斯蒂文斯（Stevens）指出，“经费的确可以找到，然而委员会 希望警告行政当局，它不能再以牺牲其它国防项目的做法，来募集波黑行动的资金”。 参议员们还寻求用其它温和的办法来迫使行政部门制定一个明确的“撤出战略”，参院军事委员会两党的负责人 在主席瑟蒙德和少数党首席发言人卡尔·列文（Carl Levin) 的共同领导下，与委员会陆空军小组委员会主席印地安那州共和党人丹科茨（DanCoats) 一起，成功地指导通过了一个修正案，要求总统制定一个“在合理的时间内”撤出美军的计划。参院还通过了由参议员麦凯恩提出的修正案，要求行政部门向国会提出美国在波黑军事行动的确切目标，要求它就所要求额外行动费用在执行方面所取得的进展作出报告。其他一些参议员在参院提出的更严厉的修正案，但它们在行政部门自己订立的美军撤离波黑的最后期限1998年6月30日日益临近之际，虽经辩论但没有获得通过。 尽管有委员会的立法和议员的关注，国会无疑仍将不得不为军队在波黑的行动支付帐单。这是因为，尽管行政部门没有能力清楚地表达政策理论、战略和一个完整的规则，但它掌控有许多优势，有能力对付国会的各种牵制。例如，行政部门能够呼吁欧洲盟友的支持，如果美国不参加，它们将不会继续在波黑部署自己的军队。而且行政部门在波黑维和这件事上十分幸运，不像 1983年在黎巴嫩和10年前在索马里那样，美国军队在这里的地面部队实际上一直没有遭受意外的伤亡和灾难。 为此，行政部门实际上已将国会置于一个必须受到约束的境地，国会只能支持在波黑的行动，尽管事实上正如众院国家安全委员会主席斯潘斯（Spence) 在1998年3月的一次听政会上指出的那样，“总统…已从根本上改变了在波黑的使命，我们看到的是一个对一项维和使命无休止的承诺，而且很少有机会在短时间内取得成功”。 国会只能在两者之间作出选择，国会能够中止部署行动，但是，采取这样一种立场可能使波黑的种族仇恨死恢复燃，威胁北约的一体化，使美国进入一个新的孤立主义时期。 然而，国会显示出它并不愿做后一种选择。众议院马萨诸塞州民主党人巴里·弗兰克（Barrey Frank)和众院预算委员会主席俄亥俄州共和党人约翰·卡西奇（John Kasich)提出了一个对1999财年国防拨款法案的修正案，规定截止到1998年12月13日将从波斯尼亚撤回所有的美国军队，但这个修正案以134对281 被击败 。这样一个修正案是由国会中民主党人和共和党人联合提出的，这反映出国会面对政府政策深刻的挫折感。然而，这次投票证明尽管有着巨大的抱怨，占压倒大多数的议员仍执着于支持军队在这方面的行动，极其重视北约， 而且不赞成孤立主义的立场。 第四节 北约东扩 美国参议院于1998年4月27日开始就北约吸收三名新成员的草约（议定书 ）进行辩论，并于4月30日进行最终表决。北约东扩可以说是克林顿政府时期最具争议的重要安全事务之一。它在国会引起了许多的关注和争论，参院外交事务委员会为这一事项单独举行了8场听证会。28名参议员分别来自军事、拨款、情报和外交委员会，组成了一个关于北约东扩的“观察家组织”，对这一问题进行深入研究。这个“观察家组织”在来自德拉华州的共和党参议员威廉·罗思（William Roth)的领导下就北约东扩的所有问题在华盛顿和欧洲举行了17场专门的会议。参院领袖本人也卷入了这一事务。多数党领导人特伦特·洛特在最终辩论展开之际通知参院，他已会晤了北约成员国的每一位大使，访问了布鲁塞尔和其他欧洲国家的首都，会晤了所有三个申请国的领导人。 尽管在投票前的几个月中参院进行了许多活动，但是，实际上在克林顿政府的初期，这件事很少引起国会和公众的关注，而白宫似乎不愿意正视许多前华约的东欧国家要求加入北约的强烈要求。 虽然美国学术界和思想库在苏联解体之后就北约东扩问题进行过讨论，认为北约应扩大到容纳中欧新的民主国家，甚至包括一些新近获得独立的前苏联加盟共和国，但是，克林顿政府在执政的头一任期，一直在努力避免正视这一问题。它主要利用北大西洋合作委员会(NACC) 来扩大美国与前华沙条约组织国家的联系和合作。然而许多专家认为这个组织作用有限，例如，三位兰德公司的分析专家就认为：“大西洋合作委员会基本上是一种维持或支持型的组织，组织结构松散，拥有数量庞大的成员国，包括了前苏联所有的加盟共和国，其中包括中亚的共和国，这使它不能够为欧洲提供具有针对性的安全”。 1993年末，行政当局犹豫地向前迈了一步。10月，在北约国防部长会议上，美国建议北约成立一个“和平伙伴关系” (PfP) 项目，它将在北大西洋合作委员会的基础上开展工作。三个月之后，即1994年1月北约正式批准了“和平伙伴关系”计划。一个月后的北约首脑会议上各国发表了联合宣言，宣布各国政府首脑“期待和欢迎北约扩大，它将延伸到我们东部的民主国家”。 克林顿总统认为，问题不是是否扩大，而是“什么时候扩大，怎样扩大” 。 接着，行政部门暗示，“和平伙伴关系”是前华约成员国可能成为北约成员国的一个中转站。 同时。由于有了“和平伙伴关系”计划，行政部门可以至少推后一年多时间直接面对这个问题。 尽管“和平伙伴关系”是由美国国防部第一次公开提出的，但这个建议最初是由美国国务院倡议的。国防部在1994财年报告正式出笼时，即北约采用“和平伙伴关系” 这一提法一个月前，并没有提到“和平伙伴关系” 或北约东扩，而仅仅提到了北约本身。 在1994年美国国家安全委员会的国家战略报告中，与东扩有关的关键段落是这样表述的：“在保持我们的扩展战略方面，‘和平伙伴关系’对所有前华沙条约成员国和其他欧洲国家开放，每个伙伴将确立合作的范围和空间。在总统7月访问欧洲期间，他确认他对未来北约扩大的承诺与‘和平伙伴关系’合在一起构成了成为北约成员国最好的途径。然而北约未来扩展的目标，将不会在欧洲更东部划出一个新的界限，但将在欧洲边界的范围内促进稳定、民主、繁荣和安全合作” 。 这是一种模棱两可的表述。 然而，这份报告并没有明确指出哪些国家更有可能成为加入北约的候选国，它既没有一个关于扩大的时间表，也没有一个总体的规则和计划。最后，它所使用的“扩展”这个词并非专指北约扩大，而是行政部门的一个模糊概念，其基本定义是“通过民主结构的扩展，即保护、巩固和扩大自由市场民主共和体，来增加我们的安全”。 正当白宫犹豫不决的时候，美国的种族团体正在组织一场将波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克纳入北约的运动。例如，1993年12月波兰裔美国人大会华盛顿大都会区分部主席要求该组织在全国范围内的成员写信给美国总统。同月，该组织全国委员会的主席写信给波兰裔美国社区可信赖的朋友，来自马里兰州的民主党参议员芭芭拉·米库利斯基(Barbara Mikulski)，向她抱怨：“和平伙伴关系并没有给俄罗斯的邻国和中东欧国家制止潜在侵略者的实在东西和可信前景，只有在北约的保护伞下，这些国家才能获得安全”。 1994年初，具有亚美尼亚、保加利亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉托维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克和乌克兰血统的美国人的各种全国性组织宣布成立一个中东欧协会，并将给每一位美国参议员写信。 在关于北约扩大的战略性思考方面，美国行政当局面临着这样一个棘手的问题，那就是应建立什么样的北约以适应冷战结束后的形势。行政部门显然不想像传统上那样将北约视为一个防御性的军事同盟，然而，那些急切想加入北约的国家和那些行政部门属意的候选国，即所谓的准入国家，如波兰、捷克、匈牙利，可能还有斯洛伐克，在某种程度上并不这么看，因为他们按照北约的传统意义来看待北约。在这些俄罗斯的邻国看来，尽管目前俄罗斯处于衰弱当中，但是它所具有的扩张主义本性可能会使它在未来的某一天卷土重来，而北约是面对这种情景时最可靠的堡垒。 要求北约扩大的国内压力在1994年的夏季开始形成，共和党候选人在竞选众议员运动中提出的政纲“美利坚契约”特别要求立即扩大北约，该契约建议的“1995年北约复兴和扩大法”在1994年9月末摆在了国会面前。该法案提出波兰、捷、匈、斯可作为首批候选国，北约应迅速扩大，最晚不应迟于1999年1月。这项立法建议，成立一个项目以帮助候选国转变为成员国做准备。然而，行政部门的代表与国会的助手在这个问题上发生了争论，前者认为这个法案是一个“坏主意”。 1994年中期选举后，共和党自艾森豪威尔政府以来第一次成为众院多数，这确保了北约扩大将成克林顿政府余下时间内一项重要的政策事务。支持北约扩大的种族利益集团在选举之后立即要求新的共和党领导人保证“美国将继续推动北约盟国最终完成北约扩大的使命”。然而，克林顿政府继续在这个问题上行动迟缓，这主要是因为行政部门仍没有准备对扩大承诺实际的时间表。正如一位共和党参议员助手后来所指出的，“行政部门在1993、1994、1995一直反对扩大北约，直到1996年6月态度才有所转变。很难相信克林顿政府会简单地同意扩大。” 事实也上如此，行政部门曾与参院中的民主党人合作，在1995年击败了一个有关北约扩大的修正案。 1995年初，行政部门表示要对北约扩大问题进行深入研究，但其意图是延缓考虑哪些国家将加入和何时加入等问题。行政部门向国会明确地表述了这样一种观点，将北约扩大的速度降低，对美国来说将是利多弊少。同时，行政部门不仅没有特别圈定哪些候选国将率先加入，而且不愿意表明将把俄罗斯排除出在潜在候选国之外，它指出，“建立和平伙伴关系与启动北约逐步扩大的程序都是用来巩固东欧和前苏联地区向民主社会的转型的”。 而且对于北约承担的关于扩大的研究任务，美国国防部模棱两可地说，无论“减速” 还是“加速”都有可能，要根据实际情况而定。在题为“美国对欧洲和北约的安全战略”的报告中，国防部指出只有在收到了有关扩大的研究报告之后，北约才会“决定下一个步骤”。 北约的研究报告以 “有关北约扩展的研究”为名，在1995年9月正式出笼。报告认为，北约应当扩大，但没有列出优先的候选名单。这显然是克林顿政府采取的一种策略。 到了1996年下半年，随着总统选举的日益升温，行政部门才似乎最终准备把北约扩大摆上优先的日程。1996年6月，政府称它“不会反对” 多尔和布朗参议员支持的关于北约东扩的修正案。而此时，瓦文萨正在华盛顿为波兰加入北约而进行游说。这预示着在参院民主、共和两党将支持北约扩大。关于北约扩大的修正案以81对16票在参院获得通过。 1997年初，行政部门开始全力以赴处理北约扩大事项。1997年，克林顿总统发表演说明确提到北约的扩大，表示将建立一个白宫与国务院的联合委员会进行游说，委员会将由杰米里·罗斯纳(Jeremy Rosner)领导。这个委员会在争取参院两党对北约扩大的支持方面作出了独特的贡献。民主、共和两党参议员的助手事后都认为，罗斯纳的努力在某种程度上讲是“制定对外政策的一个典范”。 在整个1997年，罗斯纳还与各种支持北约扩大的组织进行了密切的合作。这其中包括中东欧协会，这个组织对于罗斯纳的努力给予了高度赞扬。此外，还包括“北约扩大批准工作组织集团”，这是一个由15个组织组成的协会，其中不仅包括有这些国家血统的美国人种族团体，而且还有其他一些北约扩大的支持者，比如美国军团（American Legion)。 到1997年，行政部门和国会都认为关于批准北约扩大投票将在1998年春天举行。此时，参院中形成了人数较多的支持扩大的组合和人数较少的反对扩大的组合，总之，参院的民主、共和党人在这个问题上形成了非常奇特的政治和意识形态组合。支持北约扩大的参议员包括观点鲜明的参院外交委员会主席赫尔姆斯（最初他对扩大持怀疑态度），少数党首席发言人德拉华州民主党参议员约瑟夫·拜登(Joseph Biden)。其他一些主要支持者包括来自康涅迪格的民主党人、军事委员会著名的亲国防派代表约瑟夫·利伯曼(Joseph Lieberman)，比登的保守派同事、同样也是来自德拉华州的共和党人威廉 罗思(William Roth)。反对北约扩大的参议员包括自由派民主党人，像来自衣阿华州的汤姆·哈金(Tom Harkin)，来自蒙大拿州的保罗·韦尔斯通(Paul Wellstone)；中间派参议员包括来自纽约州的民主党人丹尼尔·帕特里克·莫尼汉(Daniel Patrick Moynihan)，弗吉尼亚州共和党人约翰·沃纳(John Warner)；保守派有德克萨斯州的凯·巴利·哈奇森(Kay Bailey Hutchison)和密苏里州的约翰·阿什克拉夫特(John Ashcroft)。反对者从来没有在参院形成过多数，他们也没有这样高的目标。相反，从辩论一开始他们为自己订立的目标就是集合34张票，这是阻止参院批准北约扩大所必须的票数。 在北约以“有关北约扩展”为名的研究报告发表之后，有三个问题立即显露出来：第一，谁将第一批加入扩大进程；第二，北约扩大对于对俄关系的影响；第三，扩大对于美国国防预算的影响。下面我们就以上三个问题进行分别的讨论： 1，谁将加入北约？ 从有关北约东扩的争论开始起，谁是候选国一直是比较清楚的，主要是那些被称为准签国的匈、波、捷、斯。所有这些国家都在1992年明确表明了它们加入北约的意愿。在这四个国家中，波兰在美国拥有最大的种族基础，实际上在第一批入选名单中它加入的可能性已基本确定，同时，斯洛伐克在西方看来其民主结构依然有问题，可能性最小。匈牙利加入的不确定性随着匈牙利与罗马尼亚达成有关少数民族地位的协议而消散了。 还有一些国家在或多或少的程度上参加了争取第一轮进入北约的角逐。自1994年之后，三个波罗的海国家就将它们希望加入北约的愿望转达给了华盛顿的政策决策圈，但是，它们的愿望由于1996年9月国防部长佩里发表声明，称波罗的海国家“还没有做好”加入联盟的准备，而暂时受挫。罗马尼亚受到法国的支持，斯洛伐克害怕成为第一轮中唯一没有加入的国家，它在华盛顿的游说活动分别持续到1996年和1997年的大部分时间，在1997年6月北约宣布只有波捷匈三国将在1999年被邀请参加之前，游说活动一直没有停止。 从某种程度上讲，国会并不反对北约所做的选择，尽管斯洛伐克也包括在国会共和党团的“与美利坚的契约”中。在北约的决定宣布之后，国会成员就开始将主要的关注点转向了其他一些事务，比如对美俄关系的影响、北约扩大的成本问题等。但是，无论是国会还是行政部门都没有向其它东欧国家关闭北约进一步向东扩展的大门。例如，在就第一轮进入开始谈判之前，众院国际关系委员会主席、来自纽约州的共和党人本·吉尔曼(Ben Gilman)推动通过了1997年欧洲安全法，法案特别指出：“新出现的民主国家…将被邀请开始有关加入的谈判，…那些已被邀请加入北约的国家将不会是最后一批”。 然而，这并不是说，国会中就没有反对的声音，例如，著名民主党人众院国际关系委员会少数派首席发言人汉密尔顿就对这个已在众院通过的法案表示了异议。 在参院，强硬的反对派在沃纳的领导下，施压推迟第二轮的扩大，至少第二轮的扩大应在第一轮扩大得以实施3年以后。 2，北约扩大对美俄关系的影响 最早公开表达行政部门对俄罗斯反应关注的人之一是国防部长佩里，他1995年1月初在众院国家安全委员会发表了一个声明，建议在俄罗斯与北约之间建立一种特殊的关系，以此来缓解莫斯科对东扩的担心。 同时，其他一些高级官员也表现出了对与莫斯科双边关系的忧虑，例如，副国务卿斯特罗贝·塔尔博特1995年8月底建议应当缓慢地推进东扩进程。 总之，当时，行政部门实际上是在向俄罗斯保证北约东扩将不会很快进行。对俄罗斯反应的忧虑主要是由俄罗斯各种政治力量对北约东扩行动所作出的强烈反应引起的。1995年11月的一份报告显示，俄罗斯美加研究所的罗戈夫（Rogov）认为，北约扩大将制造一个新的“巨大的分裂”，这将引起“俄罗斯保守势力的复兴”。 随着这个进程的日益临近，已经变得十分明显的是，北约扩大不会在俄罗斯获得积极的反应。正如国务院1997年2月向国会提出的一份有关北约东扩的报告中指出的那样：“对北约扩大的反对意见，已经从对有关俄罗斯安全以及它在欧洲地位的担心，扩展到认为扩大可能会伤害俄罗斯的改革，并导致俄罗斯国内的不稳定”。 出于平息莫斯科焦虑的考虑，行政部门在1997年策划了一个北约与俄罗斯的协议，名为“基本公约”（Founding Act）。这个协议给予俄罗斯在与北约关系中一种特殊的地位。协议建立了一个新的北约-俄罗斯常设联合委员会，从而在北约和俄罗斯之间架设了一个管道，以便就北约的一些重要事务与俄罗斯保持最低限度的协商。这个法案在许多支持北约扩大的保守人士中引起了恐慌，例如，参院外委会主席赫尔姆斯就担心，这个协议迫使北约在主要政策决策上必须与莫斯科进行谈判。 这个法案并没有阻止俄罗斯反对扩大的游说活动。代表俄罗斯各种政治势力的访问学者、思想库人员、官员、议员在1997年和1998年纷纷访问华盛顿，他们表示尽管有了基本公约，扩大对美俄关系造成伤害所产生的影响远远大于东扩所获得的利益。 国会中对于北约扩大的反对同样没有因“基本公约” 而停止，反对者继续在两党和各种意识形态的观点中为自己的立场寻求支持。当1998年4月底东扩草案进入参院最后辩论时，在所有的观点中，有关俄罗斯的反应依然是他们最为关注的问题。例如，在1997年10月的参院外交委员会听证会上，韦尔斯通（ Wellstone）强调，“用我们曾经采用来对付苏联的办法，即扩大军事同盟，将损害我们与俄罗斯的关系，并带来不稳定。” 沃纳也支持这样的观点，他认为，如果将俄罗斯排除在外，北约扩大将蕴育冲突，如果将俄罗斯纳入其中，北约将不再是北约。 韦尔斯通还认为，俄罗斯的民主派反对北约扩大，他在参院的辩论中引用俄罗斯老资格的苏美和俄美关系专家阿尔巴托夫的话指出，东扩使 “俄罗斯的民主处于危险之中”。 新罕布什尔州共和党参议员鲍勃·史密斯（ Bob Smith） 尽管政治观点与韦尔斯通有着很大的差异，实际上也同意这种具有意识形态色彩的论点，他说：“在俄罗斯处境日益困难的民主派真的认为，北约东扩对他们的事业没有任何帮助。我认为他们的想法是正确的”。 莫尼汉对于这一问题的认识更为严峻，在参院开始进入草约最后表决之前举行的联合新闻发布会上，他担心：“ 由于在北约东扩问题上的神经错乱，我们有可能陷入与俄国可怕的核战争中。” 支持东扩的人则认为：“东扩实际上最利于与俄罗斯的合作，不应该只看俄罗斯人自己说了些什么”。许多参议员附和外事委员会前主席理查德·卢格（Richard Lugar） 的话：“一个稳定和平的欧洲将有利于整个欧洲，包括俄罗斯。” 赫尔姆斯支持北约东扩的论点与卢格和其他人有所不同，他更关注的是俄罗斯在中欧的主导地位，他要求行政部门在战略理论思维上变得更加冷静，并要求在草案中加入这样的保证，在“基本公约”公布的内容中，北约只是在有关俄罗斯在中欧地位的政策上而不是所有政策上与俄罗斯协商。他还要求加入这样的句子，即行政部门应就北约战略的任何变化与参院协商，并对北约扩大对美国纳税人形成的负担进行严格的限制。 3，关于北约东扩的成本 应众院国际关系委员会的要求，关于东扩的成本第一份官方评估于1996年3月由国会预算局（CBO)作出，国会预算局所做的评估认为费用比较高。在未来的15年内，即到2010年美国单独为此支付的费用在50亿 190亿美元之间。这一评估假设，四个候选国都加入了北约，每一个国家将承担主要自己的军事建设；加强军事力量以及武器系统与北约接轨的成本，将由北约的盟国共同承担，其中也包括美国。 在预算局作出评估之后，兰德公司也作出了自己的成本分析，同样也赢得了广泛的关注，这主要是因为作者拥有这方面的背景和声誉，其中最重要的是斯蒂文·拉腊比（Steven Larrabee）和理查德·库格勒（Richard Kugler），他们都曾经在政府部门工作，其中库格勒曾是国防部项目评估分析局欧洲办公室的高级官员，而第三位作者罗纳德·阿斯穆斯（Ronald Asmus)在兰德公司的报告出笼后不久就进入国务院工作，成为负责欧洲事务的一位高级官员。 兰德公司的分析认为东扩的成本在10-15年的期间内将为100亿-1100亿美元。但是分析强调，实际成本可能不会很高。因为北约东扩不是对威胁的反应，不需要进行大规摸的军事建设。他们认为最适当的东扩成本为420亿美元，或者说是每年30-40亿美元，同时美国所承担的相应份额每年不会超过15亿美元，最有可能摊到的费用是每年4.2亿美元。 1997年2月，行政部门发表了自己的成本评估，认为北约扩大的成本对美国国防预算的影响相对很小，总共每年大约为1.5-2.0亿美元。一年之后，北约发表了自己的成本评估，而这个评估更低。依据北约的计算，美国在北约东扩共同基金中所承担的份额，10年中大约为4亿美元。最初的成本将会很低，在2000-2001财年是500万-1200万美元，2002财年为3200万美元。由于这样的一种论点已被普遍接受，即整个东扩的成本并不高，而费用是由盟国共同负担，美国可以在其中挑选比例合适 数目不大的份额，因此有关成本的争论在国会没有掀起什么风浪。 当北约公布了自己的成本评估时，行政部门和国会预算局都对自己最初的评估进行了修改，至此，成本问题不再构成大的争论问题。尽管有些议员在条约的最后辩论阶段提到了成本问题，但是到1998年4月底，这个问题已不再是参院最后投票批准阶段的一项决定性因素。 最后，参院以80对11票通过了扩大北约的条约。该条约得以在参院获得批准证明了，在某种程度，行政部门的明确引导能够赢得和联合两党潜在的支持。反对北约东扩的力量尽管获得了媒体的大力支持，但仍不能争取到使击败这项草案所需的至少34名参议员的支持。进一步来讲，通过与好斗著称的赫尔姆斯的合作，通过候选加入国及其在美国的种族组织有效的游说活动，以及通过与参院观察家组织的密切合作，行政部门能够确保将北约东扩这样的事务保持在党派斗争的范围之外。为此，北约东扩从一开始，就没有被定义为党派事务。 行政部门利用和争取两党合作的做法还扩展到那些游说支持北约东扩的美国种族利益集团建立了密切的合作。“波兰裔美国人大会全国宪章”执行主任迈拉·莱纳尔(Myra Lenard)坚持认为，东扩“从来就不是什么党派事务”，共和党、民主党、国会和白宫都给予了积极的支持。 另一方面，由参议员沃纳提出的在三年时间里禁止考虑北约的进一步扩大的修正案，以41对59票被击败。表面上，击败这个修正案是行政部门的一个胜利，因为它不想传递这样一个信息，即北约扩大的大门将从此关闭 。然而，赫尔姆斯是41个对此修正案投赞成票的议员之一，这显示行政部门并没有把握未来在关于进一步扩大的投票中获得参院2/3的支持。这再次表明行政部门在积极寻求国会支持方面并没有十分的把握，如果行政部门希望赢得参院对下一轮扩大的支持，目前的努力还远远不够，它远未获得所需要的压倒性多数的支持。 第五节 化学武器公约 关于禁止和使用化学武器的讨论 谈判和协议起草已有将近一个世纪的历史。第一个禁止部署传播化学武器的协定是1899年在海牙和平会议上制定的，在两次世界大战的前后都有一批有关的国际安排获得批准。在1925年的日内瓦公约中，尽管有关禁止在战争中“使用令人窒息，有毒的气体，以及所有类似性能的液体材料和装置”获得了广泛的支持，并获得了118个国家的批准，但是，有40个国家在进入这个条约时对一些条款有所保留，它们主要是，（1），对中立国无效的条款；（2），对没有遵守这些条款协议的敌国武装力量及盟友无效的条款；（3），对于那些与没有遵守这些协议的敌国武装力量及其盟友有关化学机构无效的条款 。 这些保留所带来的影响是，这个条约本身从来没有一个阻止国家维持、拥有化学武器开发项目的有效办法，而且没有为这个条约建立核查程序，这导致许多国家制造了许多比这个制度所禁止的威力更大的化学武器。 从尼克松政府开始，美国政府在化学武器方面采用了“不首先使用”的政策。这表明美国政府具有维持这类武器开发的能力，以及在化学战中使用化学武器的能力。 然而，到80年代初，主要由于没有足够的使用途径，50和60年生产出来的化学武器储备已经过时失效了。 卡特政府在1977年和1980年与苏联谈判双边协议时，希望在禁止化学武器问题上达成某种协议，但这两次都没有获得成功。在80年代，日内瓦裁军委员会曾试图达成一项核查禁止情况的多边协议，同样也没有成功。1983年，当时的美国副总统布什继续进行这方面努力，提出了诸如核查储存销毁情况的建议， 但依然毫无结果。同时，行政部门向提高进攻性化学武器能力提供资金方面的努力遇到了国会越来越强烈的反对；在发展新型化学武器方面也不成功。另一方面，1985年，国会同意直接销毁90%的美国化学武器储备，约为28，000吨。 直到布什政府时期，无论是在武器现代化方面，还是在军备控制方面都没有取得多少成果。由于有关新的化学武器公约的多边谈判进展缓慢，于是布什开始将注意力集中到努力与苏联达成一项双边协议上。美国随后同苏联达成了两个协议。一个是两国于1989年9月签署的“理解备忘录”，它提供了化学武器储存数量的公布方法和核查方法。另一个是1990年6月美苏签署的化学武器销毁协定，它涵盖了化学武器的生产和化学武器的储存。 1991年5 月13日，布什总统基于与苏联达成协议以及海湾战争胜利所建立起来的信誉，呼吁指定一个全球性的禁止化学武器条约，并承诺在当年年底解决与禁止化学武器有关的所有重要问题，并在12个月内完成化学武器公约（CWC)的缔结工作。另外，他宣布美国打算成为CWC 的首批签约国，并呼吁所有的国家签约和公布所有化学武器的储存情况。布什宣布放弃用武器进行报复的权力，转而支持在任何条件下都不使用的立场，而且这一立场将在CWC正式实施时开始生效。经过为期一年的谈判，公约在1992年末完成并得到了联合国的承认。美国在布什即将离开总统职务的最后一周即1993年1月签署了CWC。 一、国会反对CWC 美国国会对于这个公约的态度似乎并不积极。然而，化学武器对于国会议员来说是一个相当敏感的话题，正如一位观察家在80年代中指出的那样：“化学武器并不是一件便利的政治事务。甚至最忠实可靠的加强国防的拥护者也很难采取一种公开的政治立场，说他支持生产和拥有“神经毒气”。 因为在这方面他们接到的大多数来信对此都是持否定态度，甚至那些从拨款建立化学武器项目中获得经济利益的州的国会议员也投票对此表示反对。 因此，国会仅支持化学武器项目的某几个方面，如积极防御和化学武器的销毁。这样，一方面，国会反对进攻性化学武器项目，以此来显示似乎支持在全球范围内销除化学武器的建议，另一方面，布什的建议却毫无进展。直到1993年11月25日，克林顿也没有将公约提交参议院批准。 此后，CWC在参院中又受到了几年的忽视。参院对外关系委员会举办过有关这个公约的听证会，但没有采取进一步的行动。反对批准的气氛几乎弥漫在所有参院共和党议员中间，他们对这一化学武器控制机制的可靠性提出了置疑。他们的论点主要集中在以下几点： 首先，尽管CWC 是作为一项全球机制被提出来的，但它并不能覆盖全球，许多对美国怀有敌意的国家如伊朗、叙利亚、利比亚、北韩都拒绝签署这个公约。 第二， 俄罗斯尽管签署了这个公约，但它是否批准这个公约并不清楚。由共产党主导的俄罗斯杜马已使第二阶段限制战略武器条约陷入泥潭，因此，没有迹象显示叶利钦总统有把握让杜马批准这一公约。似乎赢得俄罗斯人批准的唯一可能性是美国承诺花几十亿美元来支付俄罗斯销毁化学武器的费用。共和党参议员普遍认为美国已为俄罗斯销毁核武器支付了费用，因而反对进一步承诺向俄罗斯支付费用帮助它销毁化学武器储备。克林顿政府本身也没有准备这样的一笔资金。 第三，反对者认为CWC 无法表明是有效的。美国情报界在给国会的简报中反复强调了这一点，情报官员指出，根据1989年理解备忘录，俄罗斯并没有很好地履行其作出的承诺。尤其是在签约时，俄罗斯没有承认它有二元化学武器研究项目，直到1992年它才公开了这一秘密。这时俄罗斯科学家声称，他们已开发出了一种二元药剂，它比现存的其他神经药剂更有效。二元药剂事件加重了国会对批准化学武器公约的疑虑。另外，显然行政部认为这项制度已有了更为强制性的核查机制，但是，一些国家逃避核查的记录，其中最著名的就是伊拉克对付联合国武器核查小组的事例，很难使CWC 的反对者在这一点上信服。 最后，参议院中有许多CWC的反对者，其中最著名的是对外关系委员会主席赫尔姆斯，他对联合国一向持很深的怀疑态度。CWC承诺在联合国建立一个新的监督核查机制，而赫尔姆斯则怀疑这样的组织是否能够真正发挥作用。CWC 中还有许多涉及到美国化学工业的规章。CWC 的反对者认为，它们将会对美国的化学工业产生不利影响。与此同时，美国人眼中的“流氓国家”却可能逃避这样的核查。 这些观点不仅不断被国会议员重申，而且被持相同观点的各种机构广为传播。因此，尽管军事、情报、外交关系和司法委员会举行了13次听证会，直到1996年国会在CWC问题上并没有采取任何实质性的行动。1996年4月，对外关系委员会报告了他们的讨论结果，同意批准的为13人，而反对的为5人，投反对票的多为共和党人。尽管决议获得了通过，但支持者无法将它转入议会辩论，从而举行最后的投票。直到1996年9月，支持批准的人根据一项一致同意的协议，才将它纳入参院辩论。 然而，反对者并没有就此罢休。对武器控制协议一向持怀疑态度的一个咨询机构“安全政策中心”（Center of Security Policy）发动了一场精心策划的写信和打电话运动反对批准这个公约。尤其是该组织协助策划了一封签名信，并征集了一大批在政府和军队内担任过高级职位的公民的签名，呼吁参议院多数党领袖洛特否决这项公约。 反对批准的压力非常强大，致使赞成公约的人同意将投票推迟到总统选举之后，支持者们希望届时可能会有更多的人支持通过这项公约。克林顿在选举后发表讲话，向支持者们承诺，他的政府将把通过该公约置于优先考虑的位置。然而，白宫和国务院仍然面临着一些难以克服的困难，因为赫尔姆斯继续公开表示反对批准该公约。1997年1月29日，赫尔姆斯在给多数党领导人洛特的信中表示，他反对将CWC提交到参院全体会议进行表决。在所附的一份备忘录中，他列出了要想得到他支持需满足的 6个条件。这些条件重复了前面那些用来反对这一公约的论点。另外，赫尔姆斯还明确表明了他所优先考虑的事项，如重新安排外交政策议程，联合国改革，修改其他目前正在实施的武器控制条约，并将这些问题放在比CWC 更优先的位置。 行政部门不可能接受赫尔姆斯提出的一些条件，尤其是那些对行政部门在未来行动中的选择作出限制的条件，比如，列出美国对违反公约的行为所必须作出的各种反应；情报部门保证CWC 将得到有效的监督，尤其是当证据受到了掩盖，出现了不确定情况的时候。行政部门还反对赫尔姆斯交换条件式的建议，这些建议将他所优先考虑的问题与批准CWC联系在一起。 然而， 行政部门能够呼吁一些著名的共和党人支持这项公约，并使它显得并没有多少党派色彩。布什前总统和鲍威尔将军都发表讲话支持这一公约。另外，布什政府时期的国家安全事务顾问斯考克罗夫特和第一届克林顿政府时期的中央情报局局长约翰·多伊奇（John Deutch）联合在华盛顿邮报上发表公开信，支持批准该公约。 行政部门还给多数党领导洛特施加了适当的压力以确保参院能在4月29日之前批准公约，对于有义务参加“禁止化学组织”有关现场核查事务会议的国家来说，这是最后的日期。国务卿奥尔布赖特与赫尔姆斯及其助手交换了意见并达成了非正式的协定，协定允许美国行政当局能够在最后期限之前兑现自己对国际社会所做的承诺。行政部门宣布它愿意建立一个赫尔姆斯所希望的外交政策协调机构。同一天，即1997年4月17日，赫尔姆斯同意将CWC 以议案纳入议会辩论。 然而，赫尔姆斯的同意并不表示他支持CWC，就在作出上述宣布一个月以前，他还称这个公约是“危险和不完整的”， 并与共和党保守派的一些核心成员联合在一起，继续反对批准。另一方面，白宫还努力设法赢得多数党领袖洛特的支持，没有洛特的支持，CWC的反对者击败此案的可能性非常低。 1998年4月24日，参院以74对26票通过了CWC的决议案。所有26位反对者都是共和党人，其中有对外关系委员会主席赫尔姆斯，军事委员会主席瑟蒙德。另一方面，略多于半数的共和党参议员和所有的民主党参议员都投票支持批准该条约，其中包括多数党领导人洛特。克林顿签署了这个议案，美国成为CWC的第75个签约国。之后不久，俄罗斯、伊朗也批准了这个条约，这就削弱反对批准该条约的人的论点。 二、执行立法与吉尔曼修正案 为了使CWC变得可以操作，CWC的内容中规定，要求参加国制定国内立法，以便执行条约的条款。当美国行政当局寻求迅速通过这些立法时，国会拖延了相当长的时间，以致美国错过有关最初公布民间设施生产控制使用化学品能力的最后期限。法律的执行带来了额外的问题，它超出了有关强行核查，保护国内产业和其他一些在批准前争论的问题的范围。一个化学武器储备地的公民组织联盟，“化学武器工作小组”。提高了公众对这样一个问题的关注，即化学武器将怎样被销毁？同时，销毁的成本也成为一个问题，1985年这一成本是12亿美元，而到2004年费用预计将达到127亿美元。 由于美国公众对焚化化学药剂和武器所带来的环境问题的担忧，致使好几个州通过立法，威胁将阻止在本地建立新的焚化炉。1997财年的拨款法要求国防部在1997年12月31日之前就有关销毁化学武器的方法提出报告，它要求尽可能降低成本并保障公众的安全。该拨款法在1997财年提供了7.58亿美元用于销毁，其中包括增加4千万美元用以评估销毁的技术方法，并规定取消8千万美元的采购。1998财年要求增加6.2亿美元，国会批准了这一数额的95%。 随后，法律的执行成为参众两院辩论的主要问题。这是一件与条约并没有直接关联的事情引起的。由于美国认为一些国家向伊朗提供了弹道导弹技术，国会要求制定一项立法，对给予伊朗开发和生产弹道导弹提供帮助的外国人实施制裁。这项立法主要是针对俄罗斯的，因为据报道它支持伊朗发展弹道导弹。 该法案赢得了参众两院共和、民主两党的普遍支持。众院发言人金里奇和少数党领袖戈普哈特宣布他们支持该项立法，另外还有100位以上的众议员对此表示支持。有2/3以上的参议员，包括多数党领袖洛特、少数党领袖南达科他州民主党人汤姆·达施切尔（Tom Daschle），支持相似或相同的立法。正如一份报告指出的，“这个法案为主张敲打伊朗的人提供了机会，它给俄罗斯以一击，并警告说，有潜在的导弹能力的国家正在对美国在中东地区的关键盟友，如以色列，构成了威胁。”这个报告还援引了一些议员的话，称美国犹太裔Gordon）曾写信给每一个众议员，称“来自伊朗的威胁是真实的和迫在眉睫的，这项立法为在事情还没有变得无法收拾之前阻止伊朗获得危险的技术提供了机会”。 1997年10月24日，众院国际关系委员会通过了这项立法。行政部门反对这项立法，公共事务委员会希望美国政府在这件事上采取强硬立场，并为此正在进行积极的游说活动。 该组织的执行主任霍华德·科勒（Howard Kohr）和法律事务主任·布莱德利·戈登（Bradley认为其中的一些条款缺乏灵活性，不论违反行为的大小都将导致实施制裁，为此希望众院国际关系委员会作出一些改动。作为交换条件，委员会主席本·吉尔曼在对该立法的条件做了一定程度放宽的同时附加了对CWC执行立法的一些修正。行政部门试图与参院多数党领袖洛特合作，推迟对这个修正案和执行立法进行表决，直到与俄罗斯达成一项谅解。 在经过6个月的推迟之后，洛特决定将法案提交辩论，认为俄罗斯的行为非但没有改进反而更加恶化。这一法案经过参议员列文的修改，其条件变得更加强硬了。修改后的版本于1998年5月22日以90比4的压倒性多数通过。只有两名共和党和民主党议员投了反对票。第二天参院通过了一个替代（补充）立法，这项立法规定，对由于核查而对公司造成的财产损失给予赔偿，给予总统以拒绝某项检查的权力，将某些有机化学品排除在外；给予任何因执行CWC而造成损失制造商提供更多的政府合同，以此作为对损失的补偿。 行政部门在众院的境遇也不太妙。众院1998年6月4日以392对22票通过了吉尔曼修正案，只有19名民主党人和3名共和党人投票反对。执行立法的最后版本然后交由总统签署，根据总统以前作出的承诺，克林顿于6月23日否决了这项立法。 三、CWC的批准过程和吉尔曼修正案所反映的问题 总的来说，有关化学武器公约的最初提议来自行政部门，但是克林顿政府对于该公约的最初的态度是相当低姿态的，因为它是在克林顿任期前的一个星期才得到布什的签署。CWC批准过程中的种种曲折以及后来的吉尔曼修正案显示出，在北约东扩问题上，行政部门与国会，以及民主、共和两党建立的某种合作可能只是暂时的，党派性仍是国会运作的一种恒久现象。修正案使行政部门在处理问题时左右为难，它既不能推动国会也不能推动莫斯科。我们从中可以看到，美国行政当局推行外交政策的行为日益软弱的同时，国会正变得日益武断，尤其是当它对行政当局处理对外事务的能力感到不信任的时候。 第六节 B-2轰炸机 B-2轰炸机项目具有受到历届政府热情支持的幸运历史，从一开始政府和军方领导就对此给予了巨大支持，这一项目虽然后来遇到了种种曲折，但并没有被取消。B-2轰炸机还得到了著名的合同商诺思罗普-格鲁曼公司等的大力支持，它们与国会中热衷于该项目的团体密切合作，使得这一庞大的项目在经费削减的情况下，仍得以存活。 一、B-2战略轰炸机项目 B-2 飞机主要是用来取代老旧的B-52飞机的，后者作为战略轰炸机，是美国用来投掷战略核武器的主要机群，它的许多型号比驾驶它们的飞行员的年龄还要大。B-2轰炸机配备有最新的设计和隐形技术。最初，它一直处于秘密研发阶段。直到卡特政府的后期，当时的助理国防部长佩里才向外透露了这方面的信息。1981年，B-2轰炸机进入正式研发阶段。从研制到第一次飞行试验，经历的时间长达8年。与B-1轰炸机不同（该项目被卡特政府取消），B-2轰炸机在民主、共和两党中都获得了强有力的支持，其中许多人一直关注着它的生存。 按照最初的构想，美国政府计划建造132架B-2轰炸机。尽管在里根政府时期，这个项目获得了正式的承认，但是政府并没有公布它的成本，因许多人把它视为黑箱操作。在国会的压力下，尤其是在佛罗里达州民主党众议员查尔斯·巴内特（Charles Bennett）的强烈要求下，美国空军方面最终公布了这个项目已经开支的研发经费，其费用高达200亿美元，令人感到震惊。为此，加州的民主党参议员、同时也是参院军事委员会中自由派的主要代表罗纳德·德勒姆斯（Ronald Dellums)提出了一个中止该项目的修正案，但在参院以16比36 票被否决。另外，主张削减政府开支、降低预算赤字的俄亥俄州共和党保守派众议员约翰·卡西奇(John Kasich)也提出了一个修正案，规定在设计试验完成之后，只生产13架B-2轰炸机，该修正案在众院也以144比279票被否决。 奥姆尼巴斯预算削减法案(Omnibus Budget Reduction Act)和美国财政预算的吃紧导致许多武器计划缩水：B-2的数目被降为73架，B-52H降为95架，B-1B降为97架。由于1991年7月美国正式签署了第一阶段限制战略武器条约，以及1991年9月美国宣布将进一步削减自己的核力量，布什总统在1992年宣布，将把B-2飞机的生产数量将进一步削减到20架。 到1992年，B-2轰炸机项目已经拥有了一个全国范围的合同商群体，2级和3级的承包商达6500个，遍及47个州和华盛顿特区。在这些分包商中有73%集中在航空航天工业密集的加州、德州、纽约州、俄亥俄州和华盛顿州，其中前三个州在国会占有最多的席位，在选举中的作用举足轻重，而俄亥俄州在总统选举中也是关键的州。布什的削减计划将使三分之二的合同商失去定货。于是，合同商利用各种影响在主要的飞机制造商诺思罗普的领导下进行游说，他们的努力还得到了以德州为基地的LTV·Hughes、CAE-Link和通用电器公司，以及以华盛顿州为基地的波音公司的大力支持，这些公司构成了游说团体的主体。然而，它们的努力并没有改变政府的政策。由于受到第一阶段限制战略武器条约以及预算的双重限制，B-2飞机的生产数量必须削减到20架，同时，国会还对B-2的试验和拨款水平作出了一些限制。 在国会内部，B-2飞机项目的支持者在加州共和党人邓肯·亨特(Duncan Hunter)和华盛顿州民主党人诺曼·迪克斯(Norman Dicks)的领导下聚集在一起，继续游说增加B-2飞机的生产数量，他们所在的州都是B-2飞机主要承包商的所在地。与此同时，卡西奇和德勒姆斯以及他们的盟友,其中包括倡导武器控制的团体生存环境委员会（Council for Liveable World)，也在努力中止这个项目。 布什政府在任期间，行政部门实际上对B-2飞机一直也是很支持的。在1992财年，由于众院军事委员会主席阿斯平撤回了他原先对生产15架以上B-2飞机项目的支持，行政部门曾一度威胁说，假如两院协商会议支持削减已获众院军事委员会批准的B-2轰炸机项目，它将否决拨款法案。为此，协调会议恢复了对B-2飞机项目的拨款，并按照行政部门制定的20架的上限通过了立法，以避免拨款案遭到否决。 在第一届克林顿政府的头一年，支持和反对这个项目的两派仍处于对峙之中。作为对克林顿政府削减预算的支持，国会决定将440亿美元作为20架B-2飞机费用的上限，虽然作了这样的规定，每架22亿的生产费用，仍然是历史上所有飞机当中成本最高的。 二、B-2轰炸机与共和党国会 从总的情况来看，B-2飞机项目在众院一直得到强有力的支持，尤其是当1994年共和党获得中期选举的胜利，由共和党人弗洛伊德·斯彭斯（Floyd Spence） 担任众院拨款委员会的主席之时。到1998年，有关B-2飞机的争论成了一项例行公事。众院中的支持者希望投票拨出新的款项来开发更大型号的B-2轰炸机，而反对者总是提出修正案。而这些修正案总是很勉强地被击败。参院也支持这个项目，但是它的热情没有众院那么高。 然而，政党因素仅是有关B-2飞机项目争论的第二位因素。那些从这个项目获取最大经济利益的选区的议员，无论来自那个党派，都是这个项目最强烈的倡导者。与此同时，自由派、主张武器控制的人士和主张削减赤字的保守派，在众院中继续反对该项目。 在共和党主导的国会新开张不久，B-2飞机项目的支持者们就发起了一场为这个项目增加经费的跨党派运动。亨特成了众院国家安全委员会军事采购委员会的主席，他是这个项目著名的支持者，他的圣迭哥选区直接从诺思罗普-格鲁曼（Northrop Grumman）和B-2的分包商那里获取了经济利益。B-2飞机各方面的支持者在亨特和迪克斯的密切合作下调整了他们的战术，以适应冷战后国际环境的变化。他们开始不再强调B-2轰炸机的战略作用，而是强调它作为长途远程轰炸机的潜力。 一个项目被赋予不同的任务从而能够吸收新的资源，这已不是第一次了。例如，C-17战略运输机最初在70年代被提出来时，其用途主要是在欧洲地区承担区域运输任务，然而，它后来又被证明具有很强的可靠性，足以取代C-141长途运输机。 同样，在B-2飞机项目的案例中，它作为一种常规轰炸机得到几个论点的支持。首先，一个并非新鲜的观念是，老的B-52轰炸机通过改装可以发挥常规作战作用（如在越南战争期间），而且证明了它可以执行反舰使命。另外，事实上，B-1没有开发成一种具有常规远航功能的轰炸机，它在海湾战争中也没有投入战斗，这意味着随着B-52的退役，空军需要一种代替的飞机，而B-2轰炸机正好适应了这个要求。一些独立的研究成果显示，海湾战争证明，B-2可以有效地承担常规使命。尤其是兰德公司德一份研究认为，只要用三架装满小型炸弹的飞机，投下所有的炸弹就可以摧毁敌方一个整装装甲师49%的运输工具，或使之瘫痪。进一步讲 ，据估计，B-2飞机经过规划中的改进，加装 16线通讯能力，就能够用于远程用途，寻找并摧毁移动的导弹发射架，而这一点正是海湾战争中美国空军所没有做到的。 在支持B-2轰炸机项目的人中，有七位前国防部长，其中五位是共和党人，民主党人是哈罗德·布朗（Harold Brown）、詹姆士·施莱辛格 （James Schlesinger）,后者曾担任过尼克松和卡特的国防部长（后来又担任能源部长）。他们在1995年1月共同签署了一封给克林顿总统的信，认为行政部门应计划生产更多的B-2飞机，并提供相应的资金。国会中倡导B-2飞机项目的民主党人在迪克斯领导下，得到了四分之一从本党议员的支持。这其中有纽约州的格雷·阿克曼（Gary Ackerman）。阿克曼是一个以自由派观点著称的民主党人，他在与其纽约的同乡，一名温和派共和党人吉尔曼和保守派共和党人杰拉德·所罗门（Gerald Solomon）共同签署的一封信中，呼吁其余的来自纽约的议员支持为B-2轰炸机项目提供资金。国会黑人议员团一些重要的自由派议员，比如，加州民主党人马克辛·沃特斯（Maxine Waters），同样宣布他们支持B-2轰炸机项目。这样做的还有沃特斯的自由派民主党在加州同事霍华德·伯曼（Howard Berman)和汤姆·朗特斯(Tom Lantos)。在一份反对B-2轰炸机项目的传单中，指责阿克曼之所以支持B-2项目，是因为B-2飞机的主要制造商诺思罗普与格鲁曼公司合并后，在他的选区也有办事机构。 假如这是阿克曼的动机的话，那可能对沃特斯也适用。这不过是再一次证明，对国会议员来说，与意识形态和党派斗争相比，选区的工作机会是更重要的。 尽管众院强烈支持这个项目，军队仍得出这样的结论：它不可能买得起更多的B-2飞机，它还要支付其他项目的费用，其中最重要的就是F-22多用途战斗机，它被视为是F-15战斗机的替代物。当克林顿政府建议在1996财年为B-2轰炸机项目继续提供9.28亿美元预算并获得国会的批准时，诺思罗普-格鲁曼公司提出建议，以每架5·7亿美元的成本再造20架新的B-2飞机。空军方面认为，承包商提出的价格比他们自己的计算多出了310亿美元。 然而，由于B-2轰炸机项目倡导者的积极运作，众院军事委员会并没有理睬空军方面的建议，而是在行政部门要求的基础上，又为这一项目增加了5·53亿美元，理由是为了保持B-2飞机生产线的正常运转。 B-2轰炸机项目的支持者在该项目被砍到20架时曾一度非常紧张。这使两党内反对这一项目的人再度发起了一轮新的反对运动。这时，卡西奇已成为众院预算委员会的主席，德勒姆斯已成为众院国家安全委员会的少数党首席发言人。他们提出了一项修正案，要求削减众议院军事委员会在总统预算中为这一项目新增的5·53亿美元拨款，并提出要将这个项目有效地冻结在20架的水平上。众院就这个修正案的表决十分接近，最终，这个修正案以203对219票遭到否决，其增加拨款的部分被提交参众两院协调会议协商决定。 参院军事委员会在反对这个项目的麦凯恩参议员的鼓动下，取消了对B-2轰炸机项目拨款中所有增加的数额。然而，两院协调会议又恢复了众院追加给该项目的大部分款项，比克林顿总统的要求多出了4·93亿美元。协调会议还寻求重新确立“能够使B-2轰炸机生产线保留下来的原因，并确保主要配件的供应”。 协调会议还加入了这样的条款，即取消20架的上限，这样，国会使该项目能够根据资金情况再增购9架。 在1996年总统大选期间，围绕着B-2轰炸机项目的争论，政党政治的因素开始显露出来。克林顿1996年3月在加州竞选时的讲话令主张武器控制的人大为震惊。在前一个月，他还宣布B-2轰炸机的数量应当保持在20架的水平，而此时，他却声称他支持生产更多的B-2飞机。克林顿的讲话反应了参院多数党领袖多尔咄咄逼人的竞选声势，多尔在加州的竞选活动中声称要制造更多的B-2飞机。克林顿政府不久之后便宣布，他将避开国会已经投票支持在前一财年增拨4·93亿美元的问题，支持将第21架B-2飞机从试验机转为实际作战飞机。行政部门还宣布，五角大楼将就是否要增加B-2飞机的数量进行新的评估。国会赞同总统的调整，即把这个项目的上限定为21架，并等待有关部门的评估结果。 然而，B-2轰炸机项目的支持者并不因此感到满足，尽管按照空军采购官员布鲁斯·卡尔森(Bruce Carlson)准将的话说：“我们并不需要更多的B-2飞机”， 但他们仍发起了一场新的运动。支持增加B-2轰炸机数量的人寻求在1998财年增拨3·5亿美元，从而到2003年，使每年对该项目的拨款达到20亿美元，其目标是，使B-2机群再增加20架。 这个建议是在一些国会议员的要求下由诺思罗普-格鲁曼公司起草，得到了诺曼·迪克斯和两党其他亲空军议员组织的强烈支持。而对此表示反对的有卡西奇，国防部长科恩，后者在担任共和党参议员期间就反对这个项目。还有各种各样的军控组织，其中声音最大的是生存环境委员会(Council for Livable World)。科恩对于这个建议中要B-2飞机执行常规军事任务的主张不无讽刺的说道：“这是派罗尔·罗伊斯豪华车到战场上去取点杂货”。 B-2轰炸机项目的支持者再一次在众院获得了优势。卡西奇要求从拨款法案中砍掉增加的3·31亿美元的修正案再一次以微弱的差距被击败，投票结果是209比216。53名民主党人和163名共和党人共同剿杀了这个修正案。支持这个修正案的包括53名共和党人和148名民主党人。 在投票通过拨款案期间，众院在某种程度上形成了一个包括60名民主党人在内的支持轰炸机的联盟，然而，由于克林顿总统威胁要否决拨款法案，以及参院在它的拨款案版本中并没有增加对B-2轰炸机项目拨款的内容，参众两院协调会议在增加购买B-2飞机问题上，最终还是采纳了政府的意见，并明确了给予五角大楼的3·31亿美元是用来改进目前的B-2飞机，而不是研制新的飞机，因为空军既不要求，也不需要。 1998年，B-2轰炸机项目显示出将走到尽头，一份由迪克斯委托，由前空军参谋长梅里尔·麦克匹克(Merrill McPeak)牵头起草的名为“空军力量之长远评估”（Long Range Airpower Review)建议，改进目前的轰炸机机群，并且反对增加更多的B-2飞机。这一年，众院头一次投票不增加对B-2轰炸机项目的拨款，而参院则继续了前几年不增加拨款的做法。正如众院预算委员会多数党的一位助手指出的，不仅苏联已经消亡了，而且国防工业的团结正被一些诺思罗普-格鲁曼之外的大公司所削弱，而诺思罗普-格鲁曼公司本身也正在变成洛克希德·马丁公司要加以取代的目标 关于B-2轰炸机项目的争论像关于其他项目的争论一样，从本质上讲是一种跨党派的争论。那些支持这一项目的人都希望保住自己所在选区的工作机会，那些反对这个项目的人一般来自与这个项目没有直接关系的州，或者关心的是国防预算中其他项目的命运。行政部门在有关B-2飞机的研制开发以及生产规模等问题上仍起着主导作用，每一次重要的变化都是由它造成的，例如，是行政部门强制规定B-2轰炸机的生产上限。与其他事例一样，当行政部门充当明确的领导时，国会尽管不愿意，最终仍将跟从它的领导。 第八节 国会与美国国家导弹防御系统（NMD） 研发和部署国家导弹防御系统（NMD）可以说是冷战结束后美国在国防及安全领域所采取最重大的举动之一。从本质上说，NMD并不是一个崭新的军备项目，它可以被看作是里根政府时期的“星球大战计划”（SDI）以及布什政府时期“全球防护有限打击系统”（GPALS）的自然延续，同时，它也反应了自冷战结束以来美国国内包括国会成员在内的许多人对所谓“导弹威胁”问题的日益关注。在这些人眼中，这种威胁主要表现在以下几个方面：苏联的解体以及所引发的政治不稳定使得事故性发射或未经授权的意外性发射的可能性大大增加；在1991年的海湾战争中，伊拉克用飞毛腿导弹袭击驻海湾的美军和以色列，使得美国亲身感受到了弹道导弹的现实威胁；弹道导弹的技术出现了扩散的趋势；以及将美国视为敌人的北朝鲜正在开发可能打得到美国的远程导弹。 在克林顿政府执政之初，美国行政当局对NMD项目并没有显示出特殊的兴趣，它在NMD问题上的主要举动是向该项目提供一定的研发经费，至于系统的部署并没有急切地摆上议事日程。而此时，依然是民主党主导的国会，在这个问题上持与行政当局相同或相近的立场。然而，自1994年年底美国的中期选举之后，总统与国会在NMD问题上相安无事的局面被打破了。在国防问题上向来持强硬立场的共和党在执掌了参众两院后，将迅速部署NMD作为其“构筑美国强大国防力量”政策主张最核心的内容之一 ，并通过各种方式频频向行政当局施加压力，要求政府迅速作出部署NMD的决定。尽管克林顿政府也对国会共和党方面的压力作出一些妥协，但在基本的政策上仍坚持原先的做法。因此，从1995年-1998年，行政当局和国会在有关NMD问题上，双方不同的主张维持着一种僵持的局面。 在1998年夏天，美国国内关于NMD的争论因两件事情出现了具有转折意义的变化。第一个重要事件是，在7月，由国会出面协调，并由前国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）担任主席的“评估美国面临的弹道导弹威胁委员会”发表了一份有关弹道导弹威胁的研究报告，报告认为，一些开发远程弹道导弹国家将在未来5年内对美国构成重大威胁，而且，当这些国家进行有关试验和部署时，美国很难获得事先的预警。 这份报告所得出的这一结论与1995年中央情报局所做的类似评估有着重大的出入 ，当时中央情报局的报告认为，在未来10-15年时间内，美国不会面临新的弹道导弹威胁。 另一个重要事件是，在当年的8月底，北朝鲜试射了三级点火的“大浦洞”导弹。尽管，从导弹的飞行过程来看，这次试验并不成功，其最大射程也不能抵达美国本土，但是，试验证明北朝鲜已经开发了三级点火技术，而这种技术在开发远程弹道导弹方面具有里程碑的意义。为此，许多美国人得出这样的判断，北朝鲜可能已拥有了能够打到阿拉斯加的导弹，如果进行进一步的开发，并使弹头更小型化，就有可能在一两年内拥有能够打到美国其他地方的导弹。 为此，克林顿行政当局和美国国会都对这些发展作出了反应。尽管直到克林顿总统离任，他都没有就是否部署NMD作出最后的的决定，但是，在1999年1月，行政部门仍首次作出这样的宣布，它将在未来一年的年度国防计划（FYDP）中为部署NMD提供资金。另外，国会两院都通过法案宣布，部署NMD是美国的一项国家政策，而且克林顿总统也签署这些法案。下面我们就NMD项目以及其与国会有关的事务进行一些介绍和分析： 一、基本的背景情况 1，1972年反弹道导弹条约（ABM） 1972年，美苏两国签定了《反弹道导弹条约》，条约的核心内容是，禁止两国部署全国范围的反弹道导弹系统，同时允许双方部署有限的反弹道导弹系统，这些有限的系统可以部署在两个地点，一个地点是首都，一个是含有洲际弹道导弹（ICBM）地下发射井的地点。1974年，双方又对条约做了修改，对部署做了进一步的限制，规定双方只能部署一个有限的弹道导弹防御系统，这个系统或是位于首都，或是位于含有洲际弹道导弹地下发射井的地点。另外还规定，每一个反弹道导弹系统可以拥有不超过100个的导弹发射架以及不超过100枚的反弹道拦截导弹。条约还明确规定，在未来，为战略弹道导弹袭击提供早期预警的雷达只能部署在缔约双方的领土范围以内；禁止开发、试验和部署海基、空基、天基和陆上移动型反弹道导弹系统及其重要构件（这些重要构件包括反弹道拦截导弹、发射器、雷达或其他可以替代雷达的传感装置）。 2，NMD的发展历程 （1），哨兵和卫兵项目 自从50年代初起，美国就开始研发反弹道导弹系统。到60年代中，美国开发完成了哨兵系统，它配备有陆基拦截导弹，部署在主要城市的周围以防止苏联的攻击。许多军事专家都认为，这套防护系统的作用是有限的，因为如果苏联进行饱和式攻击，只要有少数一些进攻性弹头突破了该系统的防御就能对象城市之类的“软目标”造成大规模的破坏。但是，该系统的支持者认为，该系统还是为美国的城市提供了一个比较“薄”的防御系统，它至少可以预防一些只有少量洲际弹道导弹武器的国家，比如中国，对美国发动的导弹攻击。 1969年，尼克松政府将该系统改名为卫兵系统，并将其的主要用途由部署在城市周围转向进攻性导弹基地的周围，以确保在经历了第一次打击之后，这样的导弹还能保存下来，用于对苏联进行报复。在国会中有许多人反对这个项目，认为它成本太高，技术上也不成熟，而且可能会进一步加剧军备竞赛。在1969年，国会差一点中止了该项目，参院在一项停止该项目修正案的表决中，投票结果为50比50 ，按照美国宪法的规定，副总统兼任参议院的议长，当投票出现平局时，他可以在参院行使投票权，由于当时的副总统阿格纽（Agnew）最后出面投票反对，这一修正案才没有被通过。但在这之后，反对部署的呼声依然很高，并要求就限制反弹道导弹系统的问题与苏联谈判。 美国与苏联关于反弹道导弹条约的谈判开始于1969年的11月。在谈判初期，美国方面建议，条约应当将苏联的反弹道导弹系统限制为只能在一处部署，即苏联已在莫斯科周围建成的系统，与此同时，美国可以在4处洲际弹道导弹地下发射井周围建立反弹道导弹系统。而苏联方面反对这个建议，认为任何有关协议应当遵守限制均等的原则。同时，苏联方面提出反建议，条约应当允许双方在各自的首都部署一个反导系统，或在两处洲际导弹发射基地建立两个反导系统。实际上，尼克松政府也同意接受部署均等的原则；双方可以在两处部署反导系统，一处在首都周围，一处在洲际弹道导弹发射基地周围。因此，没有经过太多的争执双方便在1972年订立了反弹道导弹条约。然而，在条约订立之后，双方都发现，对方建立完成的反导系统实际上只有一处，而第二处系统都处在建设的过程当中，并没有完工，于是双方在1974 年对条约作了修订，同意，根据条约双方各自只能部署一个反导系统。美国方面的反导系统建立在大福克斯地区（Grand Forks），由于证明这一系统并不是很有效，它在1974-1975年期间运行了大约9个月之后便被关闭了。由于关闭之后并没有进行拆除，它仍属于1974年条约修订版中规定的美方拥有的唯一的反导系统装置。与此同时，苏联方面部署在莫斯科的反导系统则一直在运转。而美国方面有关反导系统的研发一直也没有停止，只是国会为此拨付的经费一直处于较低的水平。 （2），战略防御计划（SDI） 到里根政府时期，美国开始大规模增加有关导弹防御方面的拨款，尤其是有关洲际导弹发射基地的反导防卫。1983年3月，里根总统宣布将实施“战略防御计划”（SDI），该计划又称“星球大战计划”，它将开发一个能够使美国抵御苏联全面导弹攻击的防御系统。尽管该系统仍处于研发的过程中，并没有进行多少次有关的试验，也不可能立即就能部署，但是，里根总统以及这个项目的支持者为此设计了一个雄心勃勃的方案，其中包括数以千计的陆基、海基、空基和天基拦截武器和传感器。这一立体的防卫“盾牌”将部署拦截导弹、以及更为有效的激光或X射线装置，以此摧毁来犯的导弹。通过这些技术，美国将用一种全新防卫战略来保卫美国免受苏联的攻击，并取代原先的威慑战略。然而，由于成本方面的原因以及面临许多技术方面的挑战，里根政府最终降低了开发星球大战计划的目标。为此，行政当局把这一计划分成了几个阶段。在开始的第一阶段，主要是部署陆基和天基的传感器和拦截装置。里根政府也承认第一阶段的系统并不能为美国免受苏联的攻击提供完全的防护，但是，它仍能瓦解大部分有效的攻击。依据这样的论点，在开发NMD的第一阶段，美国政府在追求用全新防卫替代原先威慑战略的同时，仍将继续加强美国的战略威慑力量。在国会方面，尽管大多数的议员都支持反弹道导弹系统的研发，但同时也反对对这些系统进行大规模的部署。 里根政府和该计划的支持者也意识到，如果这一计划进入试验和部署阶段，将违反反导条约的有关规定。于是，里根政府便寻求对反导条约进行重新解释，从而使美国能够就天基反导武器进行相关的技术试验。而国会中有许多人反对对反导条约进行重新解释，在这方面参议员纳恩发挥了突出的作用。在整个80年代，国会从整体上强烈主张维持原先签定的反导条约。同时，里根政府也与苏联展开了新的防卫和外层空间谈判，努力与苏联就重新定义反导条约或用新协议取代反导条约达成一致。 （3），全球防护有限打击系统（GPALS） 在布什政府时期，面对迅速缓和的国际环境以及第一阶段星球大战计划庞大的花费和技术方面的种种挑战，政府进一步缩小了战略防御计划的目标，它不再寻求使美国免受全面大规模打击的导弹防御系统，而是寻求部署一种使美国本土以及驻扎海外美军免受有限度袭击的“全球防护有限打击系统”。布什政府认识到，苏联的解体已使美国遭受大规模全面攻击的可能性大大地降低，与此同时，未经授权或意外发射构成的弹道导弹威胁却增加了。另外，这种模式的弹道导弹防御系统可以使美国、驻外美军以及美国的盟友能够抵御一些拥有少量弹道导弹武器国家的攻击。 布什政府规划的全球防护有限打击系统包括有1000件以上的陆基拦截武器和1000件天基拦截武器，并配备有相关的天基传感器。然而，就是这样一个系统也大大超出了反导条约的限制。于是，从1992年开始，布什政府与俄罗斯政府举行谈判，希望建立一个更具合作性和弹性的机制取代反导条约。1993年，在克林顿上台之后，美国中止了与俄罗斯的有关谈判，同时克林顿政府在GPALS基础上对美国的弹道导弹防御计划做了进一步的压缩。与此同时，在国会，包括纳恩在内一些议员认为，部署更为有限的国家导弹防御系统（NMD）既符合反导条约的有关规定，又可以使美国能够抵御有限或意外型的袭击。 （4），国家导弹防御系统（NMD）技术开发项目 在1994财政年度，克林顿行政当局依据1993年的“底线评估”（Bottom Up Review）对弹道导弹防御项目进行了重新调整。这时，行政部门决定更加强调战区导弹防御系统（TMD）的开发和部署，而对于NMD，将主要工作放在技术研发方面。国防部长李·阿斯平指出，项目的调整是对政府和情报部门导弹评估结论的一种反应，这些评估认为地区性弹道导弹对驻外美军和美国盟友的威胁依然存在，同时，弹道导弹对美国本土的威胁可能会出现，但不是在现在，而是在未来。这样，与TMD相对比较迫切要求相比，对NMD做一个近期以及中期的安排就显得并不那么重要。同时，国防部作出决定，所有这些项目将依据反导条约的有关规定。这些调整使得国防部可在反弹道导弹项目上节省210亿美元的预算，在布什政府时期为1993-1999财年期间在反弹道导弹项目列出的计划开支是390亿美元，而克林顿政府将此减少到180亿美元。在这笔支出中，有30亿美元拨给NMD。当1996年采用“3+3战略”时，克林顿政府继续按照NMD在反弹道导弹项目中的这一拨款比例提供费用。 二、NMD的实施 1，克林顿政府的计划 在1996年，克林顿政府采用了一项新的政策来指导NMD的研发以及未来的部署。这个新政策就是所谓的“3+3战略”，依据这一战略，美国将开发NMD用于抵御少量的远程弹道导弹攻击，这些攻击可能来自敌对国家，也可能来自象俄罗斯或中国这样的导弹大国意外性或未经授权的发射。该战略规定，在头3年的时间里（1997年-2000年）将继续研发有关NMD的技术。到2000年，如果技术上可行或遇到现实的威胁，政府将作出部署的决定。假如部署的决定一经作出，将在今后的3年内（2000年-2003年）部署该系统。研发和部署将在反导条约限定的范围内实施。 在1999年1月，克林顿政府对3+3计划作了调整。此时，行政部门决定在1999财年-2005财年的年度国防拨款中为NMD增加66亿美元的费用。这样，政府为NMD提供的拨款总额就达到了105亿美元 。后来，克林顿总统并没有对是否部署做出最后的决定，但是已为部署的选择提供了资金方面的保障。 另外，行政部门宣布，它将对NMD项目作出新的调整，将完成部署的最后期限由2003年推迟到2005年。因此，有人又将此称为是“3+5战略”。这样的调整主要是根据国防部的要求作出的，五角大楼希望降低该项目的风险，并使该项目能够获得最大限度的成功。依据国防部“弹道导弹防御局”（BMDO）的看法，这项新的时间表使得该项目能够安排更为充分的项目试验，并将最终的决定延期到所有试验进行完毕之后作出。尤其需要指出的是，这样的安排使该局能够在部署之前从容地评估安排在2001年的一次关键的助爆试验，以及安排在2003年初的在外大气圈击毁运载工具的最后构造试验。 在项目的设计和规划方面，克林顿政府已经与波音签定了一项承包合同，由波音公司开发和制造NMD项目的“总系统合成”（lead system Integrator）。作为一级承包商，波音把将不同公司开发研制的组件合成到NMD系统中。另外，波音公司还要在2000年和2001年负责实施合成系统的项目试验。还有，“弹道导弹防御局”还要求波音公司开发一些可供选择设计或系统概念，以便使美国在未来可以应对更为广泛的潜在威胁。 到目前为止，“弹道导弹防御局”已有了3套理念设计方案，它们分别被称为“能力1”（Capability 1或C1）、“能力2”（Capability 2或C2）、“能力3”（capability 3或C3）。C1的设计是在一个地点部署超过20个的拦截器，以对付比较小规模的袭击，如少量的事故型或未经授权的发射以及小规模有意识地攻击。有关该设计的部署决定安排在2000年6月作出，但是，由于试验失败等理由，克林顿总统并没有就此作出最后的决定。C2的设计是在2005年之前部署超过100个以上的拦截器，以对付较大规模的攻击。C3的设计是在一个或更多的地点部署100-200个拦截器，以应付更大规模的袭击以及更复杂的威胁。 目前，NMD的设计有以下几个部分构成：1，陆基拦截器，包括助爆火箭、运载工具、陆基指挥和发射设备；2，陆基雷达，主要有发现、跟踪、识别和作出拦截判断等功能；3，战场管理、指挥、控制和通讯系统，主要用于确认和评估攻击和授权发射拦截导弹；4，天基早期预警传感器。另外，还有高级早期预警雷达，它将用于加强美国发现和跟踪处于运行中导弹的能力。 2，国会对行政部门计划的反应 在国会中有许多人并不赞成克林顿行政当局的NMD战略。关于这方面的意见可以分为两类。 一类意见认为，行政部门在NMD问题上的做法过于谨慎和保守。尤其是1994年年底共和党获得了参众两院的多数地位之后，这类的意见成为了批评声音的主流。他们认为来自俄罗斯和一些所谓“流氓”国家的导弹威胁是现实存在的，他们还认为，行政部门将新的威胁出现作为部署国家导弹防御系统的一个前提条件的做法是有问题的，因为在现实中，当威胁真的出现的时候，美国很少能够察觉得到。还有一些人指出，克林顿政府将反导条约置于美国安全之上的做法是十分错误的，前苏联已经解体了，美国没有必要为维持这样一个条约花如此之高的成本。在所有持此类批评态度的人当中，他们最关心的问题是行政当局拒绝承诺立即部署NMD系统。 为此，他们通过各种手段向克林顿政府施加压力。例如，1995年9月，参院在1996财年国防授权法案中附加了这样的条件，美国应为多个地点部署的NMD系统进行研发，在2003年获得初始阶段的作战能力，就NMD问题同俄罗斯谈判修改反导条约，如果谈判失败，美国应考虑退出条约等。尽管，克林顿对该法案动用了否决权，但是，他也不得不在1996年对NMD计划做了调整，将其由“技术准备计划”改为“部署准备计划”，并为此推出了“3+3战略”。而1997年1月，参院多数党党领袖特伦特·洛特提出了《1997年国家导弹防御法》，要求在2003年之前部署NMD，无须考虑有没有导弹威胁。NMD在国会的支持者还指示成立一个由前国防部长拉姆斯菲尔德担任主席的独立委员会对美国所面临的导弹威胁进行重新评估。1998年3月，共和党参议员特德·科克伦（Thad Cochran ）提出一项议案，要求政府在技术上一旦可能的情况下迅速部署。所有这些都对克林顿政府构成了巨大压力。 在1999年1月行政部门对NMD项目作出重大调整之后，一些议员表扬了行政当局为部署增加预算的做法。例如，参议员乔恩·凯尔（Jon Kyl）就曾这样讲道：“我感到很高兴，他们终于认清了形势。” 而参院军事委员会在一份与2000财年国防授权法案一同发表的报告中，也对行政部门为NMD提供更为充足的研发和部署经费表示赞扬。 但是，有一些议员继续对行政部门在NMD问题上所作出的承诺表示怀疑，他们表示，他们将关注推迟部署的具体日期。例如，众议员库尔特·韦尔登（Curt Weldon）就指出，他依然对行政部门的做法表示怀疑，因为行政部门并没有对该项目作出明确的承诺。参议员罗伯特·史密斯（Robert Smith）也认为，他并没有从政府的言辞中看到部署的承诺。 同时，还有一部分议员认为，行政部门的NMD方案几乎不能为美国面临的广泛威胁提供什么保护，他们希望在项目中加入诸如天基传感器和拦截器之类的系统。而有些议员认为，一个海基的国家导弹防御系统与行政部门的规划相比，将会为美国提供一个覆盖面更广、更省钱的导弹防御系统。还有一些议员认为，美国应当继续开发能够抵御大规模弹道导弹攻击的导弹防御系统，在他们看来，俄罗斯所拥有的大量导弹依然可能对美国构成威胁，如果俄罗斯出现领导人的变动，两国有可能恢复到敌对的关系中去。 当然，在国会中还有一类意见与上述观点相反，他们认为新的NMD战略将扭转美国长期奉行的武器控制及防止大规模杀伤性武器扩散的政策和目标。而这有可能对美国的安全构成更严重的损害。例如，参议员拜登（Biden）就持这样的观点，尽管这一类在意见在国会中也有相当的声音，但在共和党主导国会的大背景下，显然不能构成国会的主流意见。 3，海基NMD 一些包括海军领导人在内的NMD支持者认为，在政府的NMD项目中应当包含有一个可供选择的海基NMD方案。例如，保守的传统基金会（Heritage Foundation）在1995年和1996年对当时及其之后的弹道导弹威胁进行了一番评估之后，建议应当建立一个海基的系统以应付可能遇到的威胁。该基金会在1999年3月发表的一份报告中提出了一个更为具体的计划，并称“该计划能在最短时间内为美国提供一个花钱更少而且更有效的导弹防护网。” 该计划呼吁将NMD系统部署在美国海军在各大洋巡弋的宙斯盾舰上。这一主张赢得了其他美国保守团体的强力支持。目前，美国拥有27艘宙斯盾型巡洋舰和26艘宙斯盾型驱逐舰，而到2008年，美国将拥有57艘宙斯盾型驱逐舰。传统基金会的计划认为：“用3到4年的时间，花费25亿-30亿美元，海军就可以部署650个快速有效的导弹拦截器，它能够覆盖大约70%的地球表面，这一系统与天基和其他的传感器以及指挥和控制系统相联系，那么海军的海上区域范围防卫体系（NTW） 就能在全球范围内有效地抵御大部分远程弹道导弹的攻击。” 美国国防部和其他一些机构认为，这项建议能够降低海基国家导弹防御系统的潜在成本。而批评者认为，该计划建议的系统要在很大程度上依赖天基传感器，而天基传感器的建成不是在近期内可以实现的。而有些人也提出这样的质疑，海基国家导弹防御系统建立在战区导弹防御系统（TMD）的概念之上是否有效，而TMD本身的完成也需要相当的时间。进一步讲，该计划提出的这种快速、省钱的办法需要获得国会的审查和批准，而这样一个过程本身就相当的漫长。最后，反导条约的支持者认为，依据现有的条款，海基国家导弹防御系统显然属于受到禁止之列。 而国会方面作出的反应是，参院军事委员会在2000财年国防授权法案的一份附加报告中，要求国防部长对在陆基NMD上附加一个海基系统的选择准备一份新的评估报告，这份评估报告应当列出开发一个海上NMD系统所必须的工程步骤，它将评估具体的要求、实施中究竟有多大的好处、设计上可节约的成本、对整个系统操作的影响以及重新计算海基NMD的成本预算。随着时间的推移，人们对这项建议渐渐地失去了兴趣。 4，对武器控制和不扩散战略的影响 一些国会议员和政府之外的分析家认为，美国并不需要一个国家导弹防御系统以对付所谓的“流氓”国家的导弹威胁。他们认为，美国不可能开发和部署一个低成本高效率的国家导弹防御系统，因为这样一个高度复杂的系统必将面临一系列技术上的难题，并将为此支付高额的成本。也有一些人认为，一些所谓的“流氓”国家可以用其他成本更低、更隐蔽的方式而不是弹道导弹来攻击美国。他们指出，反弹道导弹系统并不能阻止运用象偷运、走私等非常规但非常简便的办法将大规模杀伤性武器送抵美国本土的行动。有些人还认为，美国方面发展NMD的努力，可能会导致俄罗斯以美国破坏反导条约为由减慢或停止进攻性武器的削减，从而实际上使美国面临更大更确切的导弹威胁。他们认为战略武器削减条约可以减少数以千计足以摧毁美国的弹头，而NMD最多只能抵御几十枚弹头的袭击。 大多数对部署NMD持批评态度的人对证据显示有一些对美国怀有敌意的国家正在寻求远程弹道导弹这一点并没有什么分歧。然而，他们强调的是，这样的威胁可以通过外交、武器控制以及不扩散机制等手段加以遏制。他们相信运用合作的方法，加上经济、政治和军事手段的推动，有助于说服这些国家的放弃寻求导弹技术的努力，或使拥有这方面技术的国家在出售这些技术时更加谨慎。他们还认为一个强大的国际防扩散机制与美国的NMD相比能够向所谓的“流氓”国家施加更大的压力。既使有关这方面的努力没有获得显著的成效，美国还可以运用它具有压倒优势的军事力量来对付这些所谓的“流氓”国家。他们相信，尽管这个世界上存在一些缺乏理性领导人的国家，但是，即使是这样的国家也不敢冒着被彻底摧毁的危险去攻击美国。 三、影响NMD部署的因素 1，威胁评估 直到1997年，克林顿政府主要依据1995年11月情报部门发表的题为“未来15年对北美地区可能出现的导弹威胁”的报告来估计美国所面临的导弹威胁。该研究报告称：“除了目前主要的有核国家之外，没有国家能够在未来15年内开发或获得能够威胁到美国本土48个州的弹道导弹。” 然而，一些国会议员并不同意这样的结论，指出，这份报告并没有提到有关对阿拉斯加和夏威夷的导弹威胁，也没有考虑一些国家通过购买技术或完整的导弹系统而加速发展导弹项目的可能性。一些议员认为，报告的内容过于“政治化”，行政部门显然希望利用报告所谓的结论为自己放慢NMD项目的脚步提供依据。为了表达这些关注，国会指定建立了一个独立的机构以评估1995年中情局报告中所列出的估计和结论，该独立机构又称盖茨委员会，它所做的评估指出，中情局的研究报告有些地方可能过于草率，一些结论从政治的角度上看过于天真，它没有全面地考虑和审查与国外导弹发展有关各种问题。同时，盖茨委员会也指出，中情局的报告并不是在白宫直接指挥和授意下的产物，其内容中并没有“政治化”的倾向。 在1997年，中情局再一次确认，在未来10-15年的时间里，美国不会面临新的远程导弹的威胁。然而，国会的一些成员继续对这样一个结论表示质疑，在1997财年国防授权法案中，国会要求中央情报局成立一个独立的机构，对可能出现的导弹威胁进行评估。该机构在前国防部长拉姆斯菲尔德的主持下于1998年7月公布了研究结果，认为对美国的导弹威胁将会更早地出现，象北朝鲜、伊朗这样的国家将5年内拥有并部署远程弹道导弹。在1999年1月，克林顿政府表示接受拉姆斯菲尔德委员会的结论。国防部长科恩认为：“的确存在着威胁，这种威胁正在增加，…这不久将对美国本土构成威胁。” 他特别指出北朝鲜是这方面最主要的潜在威胁。 与此同时，情报部门也对来自北朝鲜的导弹评估作了重新调整。在1998年末，美国国家战略与核武器项目情报官罗伯特·沃波尔（Robert Walpole）公布了于当年10月完成的一项评估结果，该评估认为，北朝鲜方面正在开发的大浦洞2型导弹，尽管精确度很低，载弹量也不大，但其射程可能将覆盖美国的大部分地区。1999年2月，弹道导弹防御局主任莱斯特·莱尔斯将军（Lester Lyles）也在国会举行的听证会上作证指出，到2000年，北朝鲜可能将获得这方面的能力。而中央情报局局长乔治·特纳特（George Tenet）在作证时也认为，如果携带大当量的弹头，大浦洞2型导弹可以对阿拉斯加和夏威夷实施有效的攻击，如果携带小当量的弹头，它可以对美国本土实施不甚精确的袭击。 1999年9月，情报部门发表了有关弹道导弹威胁新的评估报告。报告显示，在未来15年内，俄罗斯、中国和北朝鲜都可能拥有能够覆盖美国的洲际弹道导弹，而伊朗和伊拉克可能将拥有这方面的能力。报告还显示，在所有这些国家中，俄罗斯的弹道导弹力量仍是最强大的，但是，由于受到财力的约束，其数量水平可能仍将下降，并达到军备控制协定允许的范围内。而中国方面可能将拥有数十配备有核弹头并能够覆盖美国的洲际弹道导弹。而北朝鲜可能会在未来某个时刻试射大浦洞2型导弹，该型导弹可能具有将一个初级的核武器投放到美国所辖区域的能力。而在1998年8月试射的大浦洞1型导弹，只有在装载重量比较轻的化学或生物弹头的情况下，才能抵达美国所辖的区域，而且精确度也很低。 2，条约问题 我们知道，美国在部署NMD问题始终受到美苏于1972年达成的反导条约的牵制。为了为部署扫清障碍，国会中支持部署的议员一直在寻求对反导条约进行修改。1995年8月，参院军事委员会主席斯特罗姆·瑟蒙德曾表示，目前发展导弹防御在技术上和经济上都可行，唯一的障碍是过时的军控条约。同年9月，参院在1996财年国防授权法案中附加了这样一个条件，即督促行政部门就NMD问题与俄罗斯谈判修改反导条约，并指出，如果谈判失败，美国应考虑退出条约。1997年1月，参院多数党领袖特伦特·洛特（Trent Lott）提出的《1997年国家导弹防御法案》中要求立即与俄罗斯谈判修改条约，如果达不成协议，美国应当考虑退出条约。 1999年出初，当参众两院通过了“在技术上允许的情况下”尽管部署“有效”的NMD的法案之后，参院对外关系委员会主席赫尔姆斯要求行政部门提供有关修改反导条约的理解备忘录。 同时，在国会内外也有许多的人认为，在NMD问题上与俄罗斯谈判修改反导条约，比从条约中简单地撤出更为可取。 由于国会的压力以及部署问题的日益迫切，美国行政当局开始着手准备恢复1993年中断的就NMD问题对反导条约进行修改的谈判。1999年1月，国防部长科恩在一次新闻发布会上称：“NMD的部署可能要求重新修改反导条约，行政部门正在努力准备，以确定修改的程度和范围”。1999年9月，行政当局宣布，它将寻求在两个方面作出修改，第一个方面是，行政部门希望达成一个修正案，以允许美国在阿拉斯加而不是北达科他部署一个反导系统。因为，在美国有许多人相信，在阿拉斯加部署反导系统更适合于美国防范所谓“流氓”国家对美国的导弹威胁。另外，行政部门认为，将谈判局限在一个具体的问题上，有助于使俄罗斯相信，美国将在近期部署的NMD只是为了对付“流氓”国家的威胁，它并没有针对俄罗斯战略核力量的意图和计划。第二个方面是，行政部门希望作出一些改动使得美国能够在两个或更多的地点部署反导系统，并使用更先进的雷达和天基传感器。而一些国会议员则批评行政部门的这些做法，认为美国应当为部署NMD在谈判中寻求全面的修改，与此同时还应当为因俄罗斯不同意修改而作好退出条约的准备。还有一些国会议员认为，行政当局的谈判策略不可能取得成功，因为俄罗斯不可能同意作出哪怕是最低限度的修改，比如说，同意美国在阿拉斯加部署一个反导系统。 在1999年上半年，俄罗斯官员表示，修改反导条约不符合俄罗斯的利益，这将打破全球战略稳定，并破坏削减进攻性武器的进程。1999年2月，美国谈判代表团在副国务卿斯特罗伯·塔尔博特（Strobe Talbott）的率领下，在莫斯科与俄罗斯方面开始进行反导条约修改问题的预备性谈判。谈判中没有涉及具体的建议，这主要是因为美国方面还没有就采用哪种方案的NMD作出最后的决定。但是，美国代表团寻求向俄罗斯方面作出保证，即美国计划的NMD并不针对俄罗斯的战略核力量，美国方面依然将反导条约视为美俄战略力量平衡的核心要素。而俄罗斯方面对美国的表态并不信任，他们认为美国方面片面夸大了所谓“流氓”国家的威胁，其目的是为了建立一个能够拦截俄罗斯导弹的防御系统。 1999年6月，8国集团在德国举行的首脑会议上，克林顿和叶利钦同意有关谈判将在1999年夏末举行。另外，叶利钦的表态与前些时候俄罗斯官员的态度有所不同，他认为条约可以就美国所关注的“流氓”国家导弹威胁问题进行一些修改。在会后发表的联合声明中，双方确认，它们有义务依据反导条约条约第14条，根据战略形势变迁对反导条约产生的压力加以考虑，以增加条约的适用性。 在1999年8月17日，美俄两国因部署NMD问题而引发的修改反导条约的谈判正式举行。双方再次确认，该条约是战略稳定的基石。但是，俄罗斯官员在谈判中依然认为，该条约没有修改的必要，条约的任何改动将危及战略稳定和俄罗斯的国家利益。俄罗斯国防部长伊瓦绍夫警告说，美国坚持修改反导条约将会破坏进攻性武器控制的进程。 同年9月初，副国务卿塔尔博特飞抵莫斯科，继续进行有关讨论，俄罗斯方面再一次反对任何可能使美国能够部署全国范围防御系统的条约修改。谈判进行到当年的10月，美国方面提出，将帮助俄罗斯在西伯利亚建立一个早期预警雷达系统，并将扩大与俄罗斯方面在分享早期预警数据方面的合作。而在俄罗斯看来，美国作出的这些举动只是其为了达到修改条约目的而向俄罗斯方面作出的一种姿态。 2000年6月，克林顿访问俄罗斯。利用这次首脑访问的机会，美国继续在反导条约修改问题上向俄罗斯施加压力和影响。双方领导人在会晤之后发表了《关于战略稳定原则》的联合声明，，声明中既强调反导条约是战略稳定的基石，也承认国际社会面临着大规模杀伤性武器及其运载工具扩散这一越来越严重的威胁，这将使战略形势和国际安全发生潜在的巨大变化。为此，双方在努力巩固反导条约的同时，将根据国际安全形势的变化来提高条约的生命力和有效性。尽管美国认为这是俄罗斯在修约问题上的松动，但能否修改条约，前景仍不明朗。 3，成本问题 关于在部署NMD问题究竟需要多少经费，尽管普遍认为所需的开销将比里根和布什时期的反弹道导弹项目要小，但是美国有关各方面对此一直没有一致的看法。在近些年来，克林顿政府估计，开发、试验和部署一个有限的国家导弹防御系统可能的花费将在90亿-110亿美元之间。在1999年1月，克林顿政府估计，一个最初的系统，即拥有20个导弹拦截器的系统，可能的花费是106亿美元。随着时间的推移，更详细的评估数据陆续出笼，这一数字可能会有所改变。而更大的系统，即拥有100-200个拦截器的系统，所要花费的开支还没有具体的数据。在这里需要指出的，预估的成本将在下列几个关键时刻发挥重要作用：（1），行政部门决定最终实际部署的时候；（2），在行政部门作出部署的决定后，该系统的有效性出现问题的时候；（3），当有人提出诸如这样的问题，即在什么样的程度上以多大的成本开发更高级的NMD的时候。在这几个关键的时间点上，国会将在决定未来NMD发展命运的问题上起到关键作用。 4，环境问题 1998年11月，美国行政部门发表了一个公告，弹道导弹防御局将举行大范围的听证会，就部署NMD对可能的部署地点所造成的环境影响进行分析和评估。这些可能的部署地点包括北达科他州和阿拉斯加州。虽然这并不意味着美国政府已经作出了部署NMD的决定，但它从另一个侧面显示出，部署可能引发的环境问题已经在一些主要的NMD部署候选地引起了当地居民的严重关注。 召开公众听证会的目的是收集对环境问题表示关注的一些利益集团对这一问题的一些看法和意见，这些意见将在一份有关NMD部署的“环境影响报告”（EIS）中得到体现。同时，随着环境影响报告的发表，国防部将公布最终将把NMD的部署地点确定在哪些地方。在最近一些年，NMD部署的主要候选地点有关环境保护的呼声已经有所上升，这可能对最终部署的决定产生重要的影响。 在1999年9月公布的“环境影响报告”草案中，其中提到了北达科他和阿拉斯加两个地点。报告建议即可以将100个拦截器放在一个地点，也可以将它们分别两处。这显示NMD的部署方案与最初的设想已经有所变化，因为行政部门可能在两处部署，而不是原先提到的只有一个部署地点。而国会方面则要求行政部门在最终决定之前继续研究在两个地点部署这一系统的优略。 四、事关NMD的立法事务 1，预算事务 尽管在1999年美国行政当局建议为NMD的部署在未来几年内增加66亿美元的拨款，但是在国会中仍有一些议员怀疑克林顿政府对增资和部署所做的承诺。例如，在1998年国会为导弹防御增加了10亿美元的拨款，但是，国防部在分配1999财年的这笔经费时，只将其中的一部分用于NMD项目。一些NMD的支持者认为，如果行政当局将更多的经费分配给NMD的研发和近期的试验的话，该项目能够在2005年之前就实现最终部署。但是，国防部及弹道导弹防御局具体负责该项目的官员则认为，较小的投入可以使该项目不至于冒很大的风险，NMD项目是否能够在较短的时间内取得成功，最关键的因素是时间以及工程技术方面所做的努力，而不是投入更多的金钱，国会应当从更全面和深入的角度去考察这一问题。 在2000财年的预算建议中，行政部门为NMD项目申请的拨款额度是8·365亿美元。参院军事委员会和参院全体会议在2000财年国防授权法案（S. 1059）中批准了这一数额。 然而，参院拨款委员会在克林顿政府要求数额的基础上，又为NMD项目增加了2亿美元的拨款，其主要理由是尽量使部署完成的日期由2005年提前到2003年。参院全体会议在S. 1122法案中也同意了这一数额。众院军事委员会则也在2000财年国防授权法案中为NMD项目增加了2千万美元的拨款，其理由是降低该项目的风险水平并为相应的军事设施提供经费。 2，立法争论 从1995-1998年，尽管在国会中由许多议员对当时行政部门的NMD计划表示不满，但是直到1999年他们并不能使那些指示行政部门部署全国范围弹道导弹防御系统的立法付注实施。1995年，克林顿总统否决了1996财年国防授权法案，其中原因之一就是法案中包含有这样的指令。在1996年和1997年国会试图用单独立法的形式指示行政部门部署NMD，但是，都没有获得通过。1998年4月21日，参院军事委员会制定了“1998年美国导弹防御法”，该法案的核心内容是，在技术条件允许的情况下尽快部署国家导弹防御系统 。当法案于5月进入议会辩论程序的时候，参院中的民主党人成功地阻止了该法案的通过。 1999年1月，参议员科克伦（Cochran）再度提出该法案。行政部门在争取对该法案作些文字上的处理没有成功之后，威胁将否决该法案，认为该法案只将技术情况作为决定是否部署的唯一条件，而没有考虑诸如成本、外部威胁以及条约限制等因素。但是，同年2月9日，参院军事委员会以11对9的投票结果通过了该法案。在5月17日参院举行的全体表决中，该法案以97对3的投票结果获得通过，此时，克林顿总统也没有动用否决权。这样，该法案事实上就通过了所有的立法程序，进入了实施阶段。造成参院民主党人放弃反对立场以及克林顿总统收回否决威胁的直接原因是，参院同意对法案作出两点修正，第一点修正是，声明继续与俄罗斯进行有关减少进攻性核武器的谈判依然是美国一项正式的官方政策；第二点修正是，保证NMD项目仍将通过通过每年的年度授权和年度拨款。 在众院，1998年8月5日，众议员库尔特·韦尔登（Curt Weldon）也提出了相似的立法建议，这在当年也没有最后通过。第二年2月，库尔登再次提出议案。该立法非常简单，只是声明“部署导弹防御系统是美国政府的一项政策”。 尽管该法案并没有特别指出在什么时候或怎样部署国家导弹防御系统，但是，该法案的支持者认为这仍使美国的政策产生重大的变化，因为当时行政部门采取的基本政策是支持研发，但把是否部署的决定留给了将来。1999年2月25日，众院军事委员会以50对3投票通过了该项立法。同年3月18日，该法案在整个众院的投票表决中以317对105获得通过。 1999年5月18日，参院开始处理韦尔登法案的事宜，除了在执行条款上按照科克伦法案说法在用词上有所改动之外，基本上没有对法案提出任何异议，润色后的法案在参院获得了一致通过。5月20日，众院对新版本的韦尔登法案展开了争论，最后以345对71通过了参院对此的润色和修订。7月12日，国会将法案送交总统。于7月23日，克林顿总统签署了该法案。而一些国会议员对行政部门对该法案的解释表示不满，他们指出，行政部门实际上并不想执行该法案，因为行政部门依然计划将是否部署的决定放到2000年6月对NMD项目加以重新评估之后。包括韦尔登在内的许多议员认为，该法案的本意是，如果在技术上已做好准备，部署行动将马上开始，无须再作出决定。但是，克林顿总统在签署该法案发表的一项声明中称：“需要特别指出的是，任何NMD的部署必须符合授权和拨款的程序，关于部署的决定并没有作出。” 总之，行政当局仍然打算在对外来威胁、技术状况、成本和军控问题作出一个评估之后，再作出是否部署的决定。 五、结论 如果将NMD在内的美国弹道导弹防御政策作为一个整体来考察的话，我们可以看到国会与行政部门在这一问题上的互动存在着一个十分明显的分期。在克林顿政府之前，行政部门既是有关项目的倡导者，又是这些项目的主要推动者，而与此同时，国会在这些问题上往往比较慎重，有时甚至持批评的态度。而自克林顿政府以来，尤其是共和党在1994年的中期选举中成为参众两院的多数党之后，形势发生了逆转，在有关NMD的问题上，共和党主导的国会既是这一项目的积极倡导者，又是主要的推动者，而行政部门似乎在这一问题上只能被动地跟进。象在前面的分析中提到的那样，在克林顿政府在NMD问题上作出的两次大的调整都是在国会的压力下作出的。1996年行政当局推出的“3+3战略”显然与参院1995年提出的1996财年国防授权法案有着直接的关联；而1999年行政部门为NMD大幅增资、签署了参众两院提出的专门的“国家导弹防御法案”以及再度与俄罗斯就反导条约修改进行谈判，也是国会不断提出国家导弹防御议案以及推出拉姆斯菲尔德报告等作用的结果。我们知道，NMD并不仅仅是一个重要的武器系统，而且它涉及21世纪初期美国整体的安全战略。通过对国会在NMD问题上的作为的考察，我们从一个重要的侧面看到，自冷战结束后，在美国安全政策的制定过程中，尤其是在涉及美国安全战略的领域，国会的作用有了显著的增长。 第九节 制裁——冷战后国会在安全政策上发挥影响的新工具 制裁手段的经常运用可以说是冷战后美国国会在安全政策方面发挥作用最显著的特点之一，它也被许多观察家视为美国国会在对外政策中专断行为最生动的体现，有人甚至认为，如果不提美国国会在对外制裁中所发挥的作用，那么，谈论冷战后美国国会在对外政策中的作用将是不完整的。由于篇幅有限，这里只做简短的介绍。 制裁作为美国国家安全政策的一个组成部分，是一个经常被使用的手段，并不是一个新事物。1985年的普雷斯勒（Pressler）修正案（正式名称为1985年国际安全与发展合作法）因为巴基斯坦开发核爆炸装置而禁止向巴基斯坦提供援助和武器销售。 可以这么说，这是1994年美国国会通过的格伦修正案（以参议员约翰·格伦John Glemn的名字命名)的一个前兆，1998年6月参院对外关系委员会在对印度、巴基斯坦的核试验的问题进行讨论时，主张对印度、巴基斯坦实施制裁的国会议员就是以格伦修正案为依据的。 这个修正案的适用范围非常广泛。它不仅包括对“核爆炸和转让核装置”实施制裁(Section826-a)而且还包括：对那些违反了 不扩散承诺的国家实行制裁（Section822-a-1）；对通过转让特殊的核材料而支持恐怖主义的国家实行特殊的制裁（Section 822-a-2)；对为扩散提供资助的行为（金融服务）实行制裁（Section 824)。 格伦修正案限制了总统在一些特殊案例中对某些情况给予搁置处理的能力，使得只要有这样的情况发生制裁就自动开始实施，对印度和巴基斯坦的制裁就属于这种情况。 该修正案在参众两院都没遇到激烈的反对。它在众院赢得了大多数民主党的支持，而在参院以92比8票的压倒性优势获得通过。 其他的制裁法案同样也赢得了两院的支持。正如在前面所提到，美国国会以压倒性的优势通过了吉尔曼修正案，规定对向伊朗转让技术的行为实施制裁。立法反对这样的技术转移始于民主党控制国会的时期。1992年由 共和党参议员麦凯恩和民主党参议员戈尔提出了伊朗-伊拉克武器扩散法。后来在就著名的吉尔曼修正案进行争论的期间，国会议员在对克林顿的否决提出批评时，指出：这个法案的有关内容很多都是引自戈尔在其中发挥了主要作用的1992年伊朗-伊拉克武器扩散法案。 1996年的伊朗-利比亚制裁法，其目的是削减流向那些所谓“支持恐怖主义”的国家和进行大规模杀伤性武器扩散的国家的硬通货流量，该立法在表决中赢得了几乎一致的支持，1996年8月5日由克林顿总统签署而正式生效。 关于上述这些制裁的有效性，美国各方面都认为效果相当不理想，按照美国人自己的话说，没有什么效果（在南非实行种族隔离时期，对它实施的制裁是例外），这导致了从1998年开始美国的许多机构对于把制裁作为对外政策的工具进行广泛和深入的探讨。 冷战结束之后，经常动用制裁手段不仅仅发生在美国政府的立法部门，行政部门在涉及对外安全事务中也主动实施了对中国（1993年以所谓中国向巴基斯坦出售M-11导弹为由）、缅甸、伊拉克、尼日尔、尼日利亚、冈比亚、津巴布韦、南斯拉夫以及其他许多国家的制裁。行政部门还经常通过联合国安理会，推动实施制裁。行政部门在这个问题上与国会关系所面临的困难在于，两个部门在下述问题上存在着争论：在什么地区适于实施制裁？哪种情况不适于实施制裁？同时，国会，尤其是共和党执掌的国会一直认为行政部门在外交和国家安全事务方面优柔寡断，犹豫不决。 在有关对付所谓恐怖主义和武器扩散的安全政策方面，美国国会几乎一致认为美国在这两个问题上应当在国际上保持一种强硬的姿态。国会认为在这方面行政部门存在着政策真空，因此，国会自己应当填补这个真空。基于这种认识，国会在有关制裁问题上的行为与其在安全政策其他领域中的行为有很大的不同；而在后一些领域，行政部门发挥着领导作用，国会倾向于与跟进，尽管有些勉强。在领导出现空缺的地方，国会会介入这个缺口。然而 它在这个方面的做法也遭到了不少的批评，被说成是欲速则不达。 结 语 本文以政治过程为重点、以一些具体的安全政策为线索探讨了美国国会在安全政策中的作用，通过分析和描述，可以在下述三个方面得出一些结论： 首先，在对国会在美国安全政策中的作用进行总体把握方面，具有以下几点看法和体会： 1，美国作为一个典型的分权制国家，国会与总统为代表的行政部门共同分享安全政策的制定权。尽管在美国这样一个“宪法至上”的国度中，安全政策的决策权在两个不同的部门进行分配是由宪法确立的，国会自成立那天开始，就在安全政策领域享有几乎是天然的权力。但是，在不同的时期，国会与总统之间分享权力的程度是不一样的，权力的分配是动态的。在相当大的程度上，国会在美国安全政策上作用的大小，受制于环境因素，国际安全环境的变化，以及由此导致的国内政治环境的变化，对于国会在安全政策中作用的升降显得尤为重要。为此应当用一种动态的观点来看待今天国会与安全政策的关系。自70年代以来，国会在包括安全政策在内的美国政治生活中的作用和影响一直处于上升通道之中，其基本动因是越战失利以及由此引发的国会改革，而冷战结束所导致的国际国内形势的变化更是进一步推动了这种发展走势。 2，鉴于安全政策事关军国大事，以及国会和行政部门不论从职能还是功能上讲都不尽相同，因此，这种权力的分享在现实运作中在某种程度上演变成为权力的分工。按照亨廷顿和林赛的理论，美国的安全政策实际上由三种类型的政策构成，即危机型政策、战略型政策和结构型政策。而在这三种类型的政策中，总统和行政部门依据其自身的特点和优势，在危机型政策中享有主导地位，在战略型政策中享有优势地位，而国会也依据自身的特点和优势，在结构型政策中享有主导地位，并在战略型政策中拥有相当的权力。这种安全政策类型的划分以及国会和总统在不同类型政策方面所形成的分工，对于理解处于分权状态的各个政府部门在安全政策上的作用是十分关键的。例如，按照对安全政策的三分法来看，对国会和总统在三种不同类型政策中的作用分别加以确认，可能会使我们得出的认识更接近于事实的结论，避免作出过于笼统的结论。这一点对于我们观察和了解冷战后的美国安全政策可能就显得尤为重要。 3，美国国会参与安全政策的手段和选择是多种多样的。其中最直接的方法是立法，自60年代以来，国会运用这种方法参与安全政策的频率正变得越来越高。但是，国会运用立法之外的手段，如预期反应、设定或变动立法程序、制造舆论环境等，参与和影响安全政策可能更是大量的、经常性。例如，冷战结束后，美国国会在一系列的问题上参与和影响对华政策，主要是运用这些立法之外的手段进行的。因此，有关这方面的情况可能更值得我们加以关注和进行深入研究。 4，国会是体现美国安全政策复杂性和政治性最主要的场所。这主要是因为美国国会是一个由535位具有不同生活经历、社会地位、政治信仰、党派隶属、选区利益背景、集团利益背景、种族和宗教背景的议员的混合体，也是一个具有复杂程序的机构，同时，它还是一个由于政策制定所导致的利益关系分配得以确定最主要的场所。尽管安全政策与一般的美国国内政策有所不同，但是，它同样也涉及到利益的分配，为此，美国的各种与安全政策有着直接或间接利益的政治力量，象军工集团、劳工组织、种族集团、人权组织、商业组织、政党等都将相当大部分的政治活动资源投放到国会，采用各种手段努力促使相关安全政策向与自己有利的方向靠拢。这就使得国会成为安全政策与美国国内政治相衔接最重要的一个连接点，同时，这也使得美国的安全政策尽管从长期和整体的观点来看是有明确战略目标的，井然有序的，但就短期和具体的政策来看，尤其透过国会这扇窗口来看，显得杂乱无章，朝令夕改，充满了各种各样的矛盾、争执、政治叫嚣、交易和表演，各种政治人物不断地转变立场，各种政治势力不断地变换着合纵连衡的组合。而国会作用上升的势头使得美国安全政策的制定更加复杂、更加政治化，即需要更加关注各种利益和势力的平衡。 5，国会是观察和深入了解美国安全政策的一个重要舞台。由于国会在安全政策方面所享有的权力，大多数的安全政策必须通过国会，或者在国会中有所体现；同时，正象前面提到的那样，国会是各种利益和势力汇集的场所，它透露出各种安全政策更深层次的东西；还有，由于其特有的议事功能，更充分地展示各种安全政策产生的过程以及在执行中暴露出来的各种问题。 其次，从美国国会在安全政策方面的决策机制来看，我们可以得出以下认识： 1，美国国会参与安全政策的制定在国会内部具有一整套的机制保障，其中包括以参众两院外委会、军事委员会和国防拨款小组委员会为核心的委员会体制、完整而复杂的事务程序、相当规模的国会辅助机构、政党在国会中的各种组织等。其中，委员会体制在其中发挥了最为关键的作用，它使宪法赋予国会在安全政策决策中的权力得以落实，聚集了一批在安全政策领域有影响或具有专业知识的议员和专家型助手，在国会安全政策的制定中起到了枢纽作用，并在国会中形成了一个安全政策领域的权势集团。 2，国会的这些内部机制实际上都处于不断的变动之中。从变动的趋势看，在国会中，安全政策的制定正变得日益开放，同时，这也促进了在安全政策领域国会作用的上升。从委员会体制来看，从60年代到90年代，分别经历了“内部游戏”、“内部游戏的扩大”、“外部游戏”、“外部游戏的扩大”几个不同阶段。从立法程序来看，自70年代开始，在立法过程中议会辩论的次数和时间都有了显著的增加。从国会的辅助机构来看，各种咨询机构的规模都有了不同程度的扩大，议员助手的队伍变得越来越庞大。从政党组织来看，议会中的党派分歧变得日益明显。而“游戏”从内部扩展到外部，使得更多的国会议员参与到安全政策的决策中；而助手和辅助机构的增加，使得国会议员能够获得有关安全政策更多的信息和专业的咨询服务；政党分歧的加大，使得国会能够在安全政策领域展开更广泛和充分的辩论。同时，国会内部机制的变化、国会作用的扩大也给美国的安全政策决策带来了许多问题，使得决策效率降低，机构间的扯皮和争斗加重，政治分肥现象进一步蔓延，个别权势集团发挥不成比例的影响、政策的可信度和信誉受到严重影响。 第三，如果我们专门对冷战后国会在美国安全政策中所出现的新变化作一个较全面的把握，可以得出以下一些的基本看法： 1，如果将安全政策分成三种类型，即危机型政策、战略型政策和结构型政策，我们可以看到三种不同的景象。在危机型政策中，国会在一些问题上对总统在这一决策领域的主导地位发起了挑战，但是其结果经常事与愿违，最典型的事例是，当美国与其他国家关系出现问题的时候，国会频繁使用对外制裁作为解决问题的重要手段，这种做法不论在美国国内还是美国国外都遭到相当普遍的批评，而实施的结果也没有实现政策本身所希望达到的目标。另外，通过对冷战后美国几次重大海外军事行动的观察，我们可以看到，总统仍在处理危机的过程中发挥着主导作用。虽然国会对总统和行政部门的批评增加了，监督活动也增强了，但最终在关键问题上仍不得不屈从于总统的主张。在战略型政策中，国会的作用和影响力有了明显的上升，这在有关国防预算的规模、国家导弹防御系统的研制和部署以及全面禁止核试验条约的批准（由于时间和篇幅的的关系，在本文中没有对该案例展开加以说明）等问题上得到了充分的体现。在这些问题上，国会的主张最后都压倒了总统和行政部门的主张，成为美国在这些领域政策的主要方面。另外，在北约东扩、化学武器公约批准等问题上，国会也通过自己的行动，迫使总统和行政部门部分地接受了立法部门的政策要求。可以这么说，在冷战结束后，国会在战略型政策领域的影响和作用有了突破性的提高。而在结构型政策领域，这依然是国会发挥主导影响的传统领域，同时，它在这一领域的作用仍受到总统和行政部门相当大的制约，有关B-2轰炸机项目的案例，为此提供了一个典型的图解。 2，就影响国会安全政策的关键性因素而言，在国会的领导能力和领导作用方面，尽管冷战结束后的国内外环境为国会更充分的发挥作用提供了有利的条件，同时，在一些具体的问题上象共和党人金里奇、赫尔姆斯，民主党人卢格、格普哈特也发挥了关键的领导作用，但是，从整体上说，在重大的外交及安全问题上国会不能或不愿意发挥领导作用。其中最突出的表现是，当美国在海外采取军事行动时，国会总是采取一种机会主义立场，一方面大声质问和批评总统的决定，另一方面又不愿意因为批准或阻止总统的决定而承担相应的责任，无论是海湾战争、索马里维和，还是波黑维和、科索沃战争中，国会都是用这样一种基本态度来应对问题。既没有有效地行使宪法和有关法律赋予它的制衡作用，也没有提出有关这些问题完整、有指导意义、可操作的主张。在利益集团对国会的影响方面，首先，政治分肥现象在国会安全政策领域进一步加剧，从国防预算和B-2轰炸机项目的案例中，我们可以看到，美国的安全政策日益受到集团利益以及各种地方利益的支配，国防政策更多地与政府合同和工作机会挂钩，国防及安全政策与其他国内政策之间的差别越来越小。其次，越来越多的利益集团卷入美国的对外及安全政策，除了传统的利益集团如商业集团、军工集团以及劳工组织继续在这一领域发挥重要影响之外，种族集团和各种非政府组织在这一政策领域的作用有了显著上升，它们在美国对外采取干预行动、北约东扩等问题上发挥了关键性的作用。而在公众舆论方面，冷战结束后美国国内在对外及安全领域出现了两种相互竞争的公众观点，一种是国际主义，一种是孤立主义，就美国政府的两大机构而言，行政部门相对倾心于国际主义，而国会似乎更多地受到了孤立主义思潮的影响，致使国会和行政部门在安全政策的指导思想方面出现相当大的分歧，并在许多具体政策领域引发争论和矛盾。在机构协调性方面，国会与行政部门之间的沟通变得日益困难，人们经常可以在外交及安全政策领域听到国会和行政部门两种完全不同的声音。 3，就国会内部的结构和决策程序而言，在国会的组织结构方面，委员会体制受到越来越严重的侵蚀，在外交和安全领域，主管这些事务的常设委员会，如外委会、军事委员会和相应的拨款小组委员会的地位和影响呈下降趋势（尽管其中一些委员会的领导人，如参院外委会主席赫尔姆斯、众院外委会主席吉尔曼等，采取了一些强势运作的方式），其他委员会及个人越来越多地介入外交及安全事务，“外部游戏”有进一步发展的趋势；另外，在这些主管外交及国防事务的委员会之间，相互争夺权力和影响力的矛盾和冲突日益激烈，这突出地表现在授权部门和拨款部门之间，由于冷战后外部威胁的减小以及战略性决策重要性的降低，拨款部门在这场角逐中获得了越来越多的优势。在国会的决策程序方面，委员会审议尽管仍是制定决策过程最重要的阶段，但是，其他一些程序，如议会辩论，在决策过程中的作用和影响日益提高，其中最突出的表现就是修正案的日益增多，以及辩论时间的日益加长，这也从另一个侧面反映了委员会作用的下降。在党派政治方面，尽管在外交及安全事务领域两党在议会中仍存在着合作的空间，但是党派斗争的激烈程度加剧了，这在1994年共和党赢得参众两院多数之后变得更加明显，这使得美国在冷战后越来越难以形成两党一致的外交及安全政策。另外，冷战结束后党派政治的另一个突出现象是，两党内部在许多问题上的立场的分化日趋明显，国会中经常就某一特殊问题形成各种奇特的政治联盟，这使得国会的运作过程更加复杂，人们对国会的政策走向进行合理预期变得日益困难。在人员构成方面，越来越多的议员是冷战结束之后进入国会及相应的委员会的，尽管他们的加入为国会带来的新的主张和活力，但是，由于他们在具体的政策领域缺乏经验，这使得国会在制定政策的过程中显得生硬和缺乏全局考虑，这在外交和安全领域表现的尤为明显。 参考书目 一、中文书目 1，李道揆：《美国政府与美国政治》，中国社会科学出版社，1990年。 2，朱明权：《美国国家安全政策》，天津人民出版社，1996年。 3，中国社会科学院美国研究所编：《美国年鉴—1999》、《美国年鉴—2000》，中国社会科学出版社，1999年，2000年。 4，谢希德、倪世雄主编：《曲折的历程—中美建交20年》，复旦大学出版社，1999年。 5，王缉思主编：《高处不胜寒：冷战后美国的全球战略和世界地位》，世界知识出版社，1999年。 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