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载《行政管理改革》杂志，2014年第1期（总第53期），第12-16页
1月10日出版（月刊）
（注：见刊时删掉了所有的注释，这里保留）
新一轮养老保障制度改革面临的挑战
郑秉文
摘 要：本文对新政府正在进行的新一轮养老保障改革面临的挑战归纳为三组十二点。第一组是涉及到养老保障的四个公平性问题，即前三个问题属于横向公平性，涉及的是不同群体、不同部门、城乡之间的公平问题，第四个纵向公平性即养老金待遇烫平的问题。第二组是养老保障的四个效率问题，前两个分别是养老保险基金投资体制落后导致的严重贬值风险和财政补贴大规模介入后形成的“沉淀成本”的两个宏观效率问题，后两个分别是制度收入趋小和个人账户难以做实的微观效率问题；第四组是四个观念问题，即紧迫意识、忧患意识、策略意识和政治决心，这四点虽属观念问题，但却由于其难以确立和明晰而在相当程度上决定着新一轮改革的进度、进程和效果。
关键词：养老保险 社会保障 公平与效率 养老金
新一届领导集体在开始工作不到半年的时间里，深化改革养老保障体系的任务就提到了案头。目前，有关部门的调研和案头工作正在紧锣密鼓、有条不紊地进行着。
改革开放以来，中国建立养老保障制度的历史还不到20年。与欧美发达国家相比，显然这是一个崭新的制度，可以说，它正处于年年、月月、日日的不断改革之中。但是，此次改革对制度运行的审视是全新的，对制度结构的认识是彻底的，对顶层设计的要求是没有条框限制的，可以说，这绝不是一次打补丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一揽子顶层设计。改革开放之初，养老保障制度的构建与很多其他制度的改革一样，是一个前无古人、后无来者的伟大社会实践，是一次自下而上和摸着石头过河的首创运动。但是，当经济社会发展进入到中等收入阶段，当人口老龄化趋势咄咄逼近，当经济转型和社会转型已成为全社会共识时，养老保障制度的顶层设计就变得越来越重要。
在新一轮养老保障制度改革中，应该对一揽子顶层设计需要解决的问题和迎接的挑战加以梳理和归纳。只有认清症结所在，方可对症下药。
一、四个公平问题关乎稳定
众所周知，与10年前相比，中国的养老保障制度覆盖面扩大了，待遇水平提高了，支出规模扩大了，制度数量增加了，人们对养老保障制度的依赖增强了。但是，10年后的今天，人们对养老保障制度的信任却不如从前了，对养老保障制度的抱怨强烈了，甚至已经连续三年成为“两会”前夕人民网上调查排名第一的最受关注的问题。除去其他原因，养老保障制度的公平问题出现差错，这是导致目前全社会高度关注养老保障制度并对其产生不信任的主要原因。
归纳起来，中国养老保障制度在公平上主要存在四个尖锐问题。
第一，横向公平问题即不同群体之间的不公平性。改革开放之初，国企改革催生了城镇职工养老保险制度的雏形。城镇职工养老保险制度设计是“统账结合”，其特征是“便携性”较差，非常有利于大规模国有企业的正规就业部门的职工参保，不利于分散的灵活就业人员
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和流动性较强的农民工群体参保。因此，参保的农民工异地流动时不得不经常办理退保手续，频繁退保参保的行为导致其缴费密度较低。重要的是，退保时常常发生“便携性损失”即只能“带走”和变现个人账户资金，而雇主为其缴纳的统筹基金自然就落在地方统筹地区，为当地做了“贡献”。2009年虽然国务院办公厅转发了人力资源和社会保障部和财政部关于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号文），但事实上，由于养老保险基金统筹层次十分低下，农民工异地转移接续养老保险手续繁杂，十分不畅，加上由于养老保险制度激励性较差，农民工参保意愿低下。从整体上讲，这个群体是最需要养老保障制度的，但却基本没有被覆盖进来，参保比例很小。随着农民工群体规模的不断膨胀，这个不公平的现象越来越严峻：1995年1%人口抽样调查数据表明，农民工（流动人口）为4768万人，占全国人口总数的3.9%
1；2005年1%人口抽样调查数据显示，流动人口规模已扩大到14735万人，占全国总人口的11.3%（其中跨省流动人口达4779万人）2；截止2012年底，全国农民工数量已高达26261万人，占总人口的19.4%3
第三，横向公平问题即城乡差别两个制度之间的不公平。城乡之间存在的制度差别主要来自经济发展水平的巨大差异性。无论在历史上还是今天，由于种种原因，很多欧洲发达国家和广大的亚洲、拉丁美洲和非洲等发展中国家也是将农业经营者（农民）养老制度独立出来。在中国，农民拥有一定的生产资料（如土地），尤其在户籍制度条件下，这个标志和界限十分明晰。在城市化率较低的情况下，不同的经济条件便有了不同的养老保障制度。但问题在于，农民养老保障制度设计中的公平性一直受到质疑：“老农保”的待遇水平逐年下降，媒体披露甚至有每月几元钱甚至更少的养老金，替代率几乎可以忽略不计，由此“老农保”才不得不退出历史舞台；2009年建立的“新农保”制度极大地缓解了这个问题，财政转移支付在历史上首次惠及农民养老保障制度，构成了统账结合制度中的“统筹养老金”，其历史意义不小于取消农业税，这在中外历史上也是不多见的，但问题仍未从根本上解决：在作为新农保“元年”的2009年，统筹养老金55元/月的替代率是12.8%，但到2012年就下降到8.3%。在新型城镇化进程中，农民工市民化的问题十分严峻，养老保障制度的缺失将是一个重要障碍。 除农民工群体之外，非正规就业部门的城镇灵活就业群体是养老保障制度另一个难以完全覆盖的群体。这个群体与农民工一样，他们既是最需要养老保障制度的群体，又是一个弱势群体；养老保障制度长期不能将他们覆盖进去，这是养老保障制度最大不公平的表现。 第二，横向公平问题即不同部门之间的不公平性。这里主要是指公共部门和私人部门之间实行不同的养老保障制度进而导致养老金待遇悬殊的不公平现象。公共部门泛指机关公务员和事业单位人员的统称，实际上，公务员与事业单位之间也存在一些差异性。30%的事业单位和100%的公务员没有参加改革，虽然70%的事业单位在90年代实行了“半拉子”改革，但至今没有实现退休多元制度的并轨；于是，在公共部门，养老金水平由高到低依次存在着若干“台阶”：公务员、没有参加改革的事业单位人员、参加改革的事业单位和各类差额拨款甚至零拨款的事业单位。但尽管如此，总体来看，机关事业单位养老金水平平均起来大大高于私人部门。可以说，近七、八年以来，公共部门和私人部门之间的不公平正逐渐成为最受关注的一个社会问题。
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1 中华人民共和国国家统计局.关于1995年全国1％人口抽样调查主要数据的公报.1996年2月15日公布。 2 中华人民共和国国家统计局.2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报.2006年3月16日。 3 中华人民共和国国家统计局.2012年国民经济和社会发展统计公报.2013年2月22日。 4 根据如下资料由作者计算.2007年国民经济和社会发展统计公报.2008年2月28日；2012年国民经济和社会发展统计公报.2013年2月22日.国家统计局网站。 。与城镇养老金水平相比表现出较大的差距；与“老农保”没有财政转移支付的制度条件相比，“新农保”中财政支付了1000多亿元的统筹养老金，却反倒引发了城乡社保制度公平性的社会关注。
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第四，纵向公平问题即养老金正常调节机制缺位导致不公平。城镇职工养老保险（以下简称“城职保”）是我国养老保险架构中的主要制度。长期以来由于正常养老金调节机制缺位，中央政府对制度进行干预，每年普遍统一上调10%待遇水平，如此全国范围的上调已连续执行九年。利用行政手段进行调节的结果导致纵向公平性出现问题：退休时点越早的人员，其退休金水平越低，越晚其退休金越高；退休金基数越高，涨幅就越大；退休时工资收入越低，退休后养老金就越少。几年下来，退休金“倒挂”现象便赫然显现，养老金公平性受到严峻挑战。本来，养老保障制度是纵向终生收入的一个烫平机制，应该体现终生收入（包括养老保险缴费）与退休金之间的比例关系，体现多缴多得的基本原则，体现退休收入的某种指数化关系。但问题恰恰在于，内生调节机制缺位导致外部行政调节的结果是很难这样精细的。由此，统账结合的制度结构受到损害，个人账户的引入失去意义，其调动积极性的作用荡然无存，其替代率也无影无踪。此外，“新农保”的“账户养老金”替代率也与农村居民人均纯收入平均增长率逐年拉开距离，收益率低下，不能为提高替代率做出任何贡献，个人账户资产的“价值”逐年下降，前途堪忧，“老农保”的命运如影相随。 二、四个效率问题急需改革 养老保障制度的效率涉及到宏观和微观效率问题。可以说，养老保障制度的效率问题十分严峻，已经影响到当下的制度收入状况、基金增值能力和未来的财务可持续性，在新一轮深化改革中，应成为改革的重中之重。目前养老保障制度存在的效率问题主要有两个宏观效率问题和两个微观效率问题，它们相互依存，彼此影响。
第一，宏观效率即养老保险基金投资体制落后，贬值风险加大。十几年来，养老保险基金投资管理体制始终没有改善。早在10年前，基金规模十分有限；15年前，养老保险基金甚至朝不保夕，收不抵支，保值增值的压力不是很大，所以，当时制定的投资渠道仅包括银行存款和购买国债。但目前的情况发生了巨大变化，养老保险基金从10年前的2400亿元（城乡合计）骤然增加到2.6万亿元（城乡合计），10年增加了10多倍5。基金规模庞大，国债难以满足，绝大部分基金就只能采取银行存款的方式，利息不到2%，低于过去十几年来平均2.4%的通货膨胀率，面临巨大的贬值风险，十几年来基金损失达几千亿元；全国社保基金理事会在过去十几年里平均收益率为8.29%6
第二，宏观效率即宏观资金运用效率十分低下，导致制度运行成本十分高昂。由于基金核算管理统筹层次低下，全国绝大部分以县市级统筹为主，所以，对那些经济欠发达、劳动人口净流出、赡养率较高的老工业基地来说，十几年来基金收不抵支成为常态，只有配以大量财政转移支付才能确保养老金按时足额发放；而对那些经济发达、劳动人口净流入、赡养率较低、计划经济包袱不重的地区，他们每年都有大量基金结余。这样，全国养老保险基金在整体上每年都会形成一个悖论：一方面需要大量财政补贴，造成天量的“沉淀成本”（sunk cost），如果以此作为参照，十几年来基金缩水将超过万亿元，这个缩水规模恰好抵消了财政对养老保险制度的转移支付。银行存款作为养老保险基金的唯一保值增值方式，这在全世界是罕见的投资管理模式。
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5 根据人社部历年公布的“人力资源和社会保障事业发展统计公报”，人社部网站。 6 根据全国社保基金理事会公布的《2012年全国社会保障基金理事会基金年度报告》，全国社保基金理事会网站，2013年6月7日。 7 在经济学和和商业决策中，“沉淀成本”（sunk cost）是指已经发生、无法回收的过去成本（retrospective cost），与未来成本（prospective cost）是相对应的，后者是指将来如果采取措施有可能改变或收回的成本。 ，显示其制度运行成本十分高昂，另一方面又形成大量的来自缴费收入的基金结余，在收益率为负值的保值增值体系中，来自于一般纳税人的财政性资金一旦流入到养老保险制度里就等于“转换”为低效的养老保险基金。这个资金流入规模一年比一年大：10年前仅
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为400多亿元，而去年则高达2648亿元8，1998-2012年财政转移支付合计高达15320亿元9
第三，微观效率即制度收入环节中道德风险猖獗，损失巨大。由于制度设计存在种种负激励因素，在制度缴费收入各个环节中，雇员个人、雇主、各级政府、工会等各主体均存在道德风险，致使制度的实际收入水平远离参数设定的收入标准，差距很大。于是，费基不实（缴费工资的基数小于实际工资收入）、费率降低（主要指地方政府明文规定企业缴费率低于国家规定的法定费率）、提前退休现象严重、社会平均收入使用上年参数等问题出现，所有这些环节中都存在着道德风险，在长长的缴费链条中都存在“跑冒滴漏”，制度收入的实际水平大大低于缴费率、替代率和赡养率这三个主要参数之间互为函数所规定的水平。因此，地方政府道德风险导致的“非正常缴费”收入比重居高不下，甚至成为一项固定的收入来源： 2010年占总收入的9.7%，2011年占11.6%，2012年占总收入的9.7%。
10。 第四，微观效率即做实个人账户激励严重不足，部分积累制长期不能实现。由于个人账户投资体制改革没有完成，政府、企业和个人对做实个人账户的积极性不是很高，做实个人账户的实际意义几乎停留在纸面上：12年来做实账户试点还完全停留在文件上，事实上的空账额一年比一年大，从5年前的1.1万亿元扩大到去年的2.6万亿，做实账户的规模从5年前的786亿元提高到去年的3499亿元。所以，做实个人账户杯水车薪，只具有象征性意义。部分积累制的目标长期不能实现，既影响了政府的公信力，又影响了制度的实际运行效果，养老保险制度内外人员均对制度信心不足，致使制度长期以来不能定型和定性，长期处于试点状态，不能达到制度彼岸。 表1：2006-2012年个人账户记账额和空账额 （单位：亿元，%） 注：a为亿元，b为增长率。 资料来源：引自郑秉文主编.中国养老金发展报告2012.经济管理出版社,2012年12月。 三、四个观念问题需要端正 养老保障制度存在的问题比较尖锐，有些问题存在多年至今没有解决。《社会保险法》刚刚实施两年，在其长达若干年的几个部门流转制定过程中，很多问题多次被提起，但最终没能解决。综合起来，此次养老保障制度顶层设计需要端正的态度主要有四个：
第一，应有紧迫意识。在实施了几十年的计划生育政策之后，中国人口老龄化趋势已经十分严峻，未来几十年将更加严峻。例如，到建国100年时，中国65岁及以上人口占总人口比重将占到33.9%，中国将超过G8里的4个国家（美国26%，英国29%，法国30%，加
8 根据人社部历年公布的“人力资源和社会保障事业发展统计公报”，人社部网站。 9 2011年以前的数据引自郑秉文主编。中国养老金发展报告2011；中国养老金发展报告2012.经济管理出版社；2012年的数据引自人社部历年公布的“2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报”，人社部网站。 10 引自郑秉文主编.中国养老金发展报告2011.中国养老金发展报告2012.经济管理出版社。
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拿大31%，高于中国的是德国、日本、西班牙和意大利）；在金砖四国里，届时将高于其中任何一国（俄罗斯31%、巴西29%，印度19%，南非14%）。改革的时点越滞后，机会窗口就越小，利益就越固化，矛盾就越大，成本就越高，震动就越大。例如，英国在战后1946年对制度碎片化改革取得了成功，但由于种种原因法国没有完成改革；在今天，从1995年至今，法国碎片化改革从未停止过，但从来没有成功过，每次改革都引发社会骚乱。所以，对中国而言，养老保障制度改革应有紧迫感。
第二，要有忧患意识。忧患意识与构建和谐社会是不矛盾的。人口老龄化是个世界性的社会现象，世界各国都在对养老保障制度进行改革，养老保障制度的财务可持续性和支付能力都受到挑战，几乎无一例外。从世界上最大的发达国家美国，到只有8万人口的微型国家多米尼克；从中等发达国家韩国，到人口仅有470万的小国哥斯达黎加，他们每年都发布年度报告，对养老保险基金的未来隐性债务和资产现值进行评估，对未来30-70年每一年缴费收入和支出的现金流进行精算，他们不约而同地发现，在未来十几年里某一个时点将出现收不抵支，再过十几年某一个时点将出现基金结余耗尽枯竭，他们据此准确提出调整养老保障制度参数的各种不同建议。几十年来，这些国家居安思危，没有产生社会恐慌，反而为制度改革营造了舆论环境，获得了社会共识，得到了不同群体的广泛支持。中国政府应尽快扩大精算机构（哥斯达黎加社保局的精算处有25人，中国人社部精算处只有3人），给出官方权威结果，告诉人民一个可靠的社保制度真相。这是应该具有的一个基本态度。
第三，要有策略意识。几乎全世界各国都在改革，为什么有些国家改革成功了，有些国家改革多次失败，且屡改屡败？例如，在瑞典等北欧国家提高退休年龄改革顺利成功，而在西欧等国改革十几年了则寸步不让，没有任何进展？除其他因素之外，改革策略是非常重要的，提高法定退休年龄的改革其实就充满改革策略。
第四，要有政治决心。除其他原因之外，社保改革要有政治决心，要有壮士断腕的气概和破釜沉舟的准备。以往20年的事业单位养老金改革进程中，曾有两次流产的记录（90年代中期和五年前五省市改革试点）。这两次改革之所以半途而废，叶公好龙是一个重要原因。其实，诸如提高统筹层次、双重征缴体制、养老保险基金投资体制改革等等，它们涉及更多的是政治决心和政治担当，较少是改革路线图和路线之争。