老派“议事阻碍”再现美国参议院 何兴强，原文发表于《世界知识》2013年第7期，题为《马拉松式发言再现美国参议院》，此文为给出版社发表前的原稿。 2013年3月6日，来自肯塔基州的共和党参议员兰德•保罗在参议院进行了近13个小时的马拉松式发言，以反对中情局长布伦南的任命，抨击奥巴马政府的无人机政策违反宪法。保罗这次近年少见的老派“议事阻碍”轰动一时，引发公众极大关注。 “议事阻碍”的历史沿革 传统上，美国参议员通过冗长发言阻挠议事的行为被称为“议事阻碍”（filibuster），中文有个形象的音译 “费力把事拖”。发展到今天，“议事阻碍”已不仅是进行冗长发言一种方式，而是包括了所有“处于少数派的参议员为阻止多数派对议案进行投票从而阻止该议案通过所进行的拖延和阻碍行为”，包括反对达成一致同意协定而阻止参议院的议程、故意缺席而使得参议院因为无法达到法定人数而无法运作、提出各种议事程序问题进行拖延和阻碍等，而进行老式的马拉松演讲虽然已经难得一见，但最具戏剧性，最容易吸引关注，在当今网络时代尤其如此。 辩论是美国国会的传统，一般来说，议案在表决之前都要进行辩论，每位议员都有发言权。参议院里议员的发言没有时间和内容上的限制，结束辩论的规则是必须达到参议院成员3/5多数即60票赞成。因此，少数派议员只要能够争取到41票就可以将许多重要议案在表决之前将其阻止，因为无法结束辩论，就无法进行表决，议案也就无法通过，这便形成“议事阻碍”。即便达不到41票，少数派参议员也可以通过连续的冗长发言来拖延直至参议院多数派在议程压力下被迫让步，从而达到阻碍法案通过的目的。众议院则不同，每位众议员的发言时间限制在一小时，而且只要达到简单多数即过半票数就可以结束辩论，因此没有“议事阻碍”。 “议事阻碍”的出现可追溯到美国国会1789年成立后几年。1805年，参议院结束辩论的规定被认为“指向不明”被时任副总统、参议院主席伯尔删除。这样一来，由于参议院里议员无限制发言和辩论的权利，如果没有结束辩论的规则，发言和辩论理论上就可以一直进行下去；而且根据参议院规则第19条的规定，“在辩论中，任何参议员不得未经正在发言的参议员的同意打断其发言”。可以说，对无限制的发言权利的实践或滥用成为“议事阻碍”的根源。 19世纪中期以来“议事阻碍”开始被更多使用，时常导致议事出现问题，到1917年，在时任威尔逊总统的压力下，参议院设立了结束辩论（cloture）的程序和规则，规定只要在参议院取得2/3多数票（67票）就可以通过结束辩论动议从而结束辩论，打破“议事阻碍”。1975年，结束辩论所需的2/3多数票降至3/5的超级多数（60票），降低了打破“议事阻碍”所需的门槛。 20世纪50-60年代，“议事阻碍”的使用在范围和数量上达到了第一个历史高峰，多次长达十几小时甚至二十几小时的发言出现。到1960年代后半期，频繁的“议事阻碍”使得参议院里法案大量堆积，参议院无法正常运作而经常处于事实上的瘫痪状态，这引起了许多参议员的极大担忧。于是，参议院多数派领袖曼斯菲尔德（Mike Mansfield）带头创立了一个被称为“双轨制”的参议院程序。在此新程序下，如果一个法案被“议事阻碍”所阻止，多数派领袖能够在取得全体一致的情况下宣布冻结此法案，并转换“轨道”去讨论议程上其它争议较少的法案。在双轨制下，遭到“议事阻碍”的法案得以带离参议院全院会场，使参议院能够继续其立法议程，并就被“议事阻碍”的法案再进行幕后谈判以期取得突破；进行“议事阻碍”的参议员仍然得到其想要的，被阻碍的法案仍然处于被阻碍状态。双轨制既从技术层面上保持了参议院无限制辩论的传统，也能够阻止参议院里立法阻塞现象的发生。 老式“议事阻碍”：体力与意志的考验 随着双轨制70年代后开始流行，老式的“议事阻碍”行为，即连续的十几个甚至二十几个小时的发言已经很少见到了。 老式的“议事阻碍”是个苦差事。如果某位参议员要进行老式的“议事阻碍”，他必须一直站着发言，且不能离开会场，这意味着不能上厕所，也不敢多喝水；不能让出发言权，一旦让出就不能再要回来。这是因为，根据参议院规则，参议员不得在同一立法日内就单一议案或提案演说超过两次，如果某参议员因为任何原因失去发言权，发言权就会转向下一位要求发言的参议员，会场里的议程也随着他或她的发言而转变。1932年，路易斯安那州的参议员朗（Huey Long）连续发言，试图反对罗斯福总统新政的部分条款，当时他逐条分析宪法条款，背诵沙士比亚的诗，朗读他最喜欢的炸牡蛎及肉汤制作食谱，看到有同事在打盹他还要求参议院主席强制他们听他发言（但被拒绝），直到凌晨四点。在连续发言15个小时又30分钟后，由于要上厕所他才不得不停止了发言，对手们才投票通过了他试图阻碍的法案。 参议院多数派领袖有时会试图通过“消耗”的方法挫败老式的“议事阻碍”，即通过整日整夜连续开会，直到进行“议事阻碍”的参议员无法坚持而自行退出。“消耗”战术一般来说不会取得太多成效，只会使每位参议员十分疲惫，很难达成一致，法案就更难通过。当然也有例外情况。1957年参议院多数党领袖林登•约翰逊为了击败对《民权法案》的“议事阻碍”，利用其作为多数党领袖的地位，不再将其他事项列入参议院日程，单独留下《民权法案》。于是，试图对《民权法案》进行“议事阻碍”的议员被迫尽可能长时间地占据发言席，参议员瑟蒙德（Strom Thurmond）因此创下单个参议员24小时又18分钟的“议事阻碍”最长时间记录。他当时为了尽可能长地占据发言席，此前一天在桑拿房里蒸了一整天，以减少体内水分，以便第二天尽可能长时间不上厕所。第二天他的连续发言包括朗读《独立宣言》、《权利法案》、华盛顿告别演说，以及其他历史文献，还有他祖母的烤饼的做法等等，许多参议员实在熬不住，从附近的旅馆里找来简易帆布床在会场内睡觉。凭借强壮的身体（瑟蒙德活了101岁，任职参议员48年，是年过100仍然任职参议员的第一人，也是服务时间第二长的参议员。）和精心的准备，瑟蒙德在连续讲了一天一夜还不打算停止，后来在他的医生发出他的肾即将衰竭的警告后才停了下来。两个小时后，1957年《民权法案》最终获得通过。 但双轨制只是个惯例，并非强制性规定，并不意味着不可以进行老式的议事阻碍，它只是不再有必要，其运用也就很少了。70年代后至今有限的几次使用包括参议员达马托1986年和1992年分别发言23小时30分钟和15小时14分钟，试图阻碍两个他反对的法案，最近一次是2010年独立派参议员桑德斯8小时连续发言反对奥巴马和共和党人达成的减税法案。 双轨制实现后，参议院领袖们一般也都很少运用“消耗”战术来挫败“议事阻碍”行为，但偶尔还是会出现。2007年民主党人控制的参议院为了通过撤军伊拉克的法案，连续24小时开会，“挑灯夜辩”，试图拖垮少数派共和党人，但最终也未能达到目的。1988年时任参议院多数党领袖伯德（Robert C. Byrd）派出佩枪的国会警察持逮捕令抓捕缺席的共和党参议员，强制他们到会场，以保证会场里有足够法定数量的议员，以便连续整夜开会，挫败共和党人的“议事阻碍”，参议员派克伍德（Bob Packwood）更是被强行拖进参议院会场，上演了令人瞠目结舌的一幕。 此次保罗参议员13小时的“议事阻碍”时长排名参议院历史第九，他更多的是为了高调表明姿态和观点，吸引政界和公众眼球，意并不在阻挠布伦南任命。当天华盛顿发出暴雪警告，参议院里并无什么其它议程，参议院多数党领袖里德也乐得让保罗滔滔不绝地讲，反正也产生不了实质影响，大不了第二天再表决。 保罗在上午11点47分开始发言，前三个小时，整个参议院会场除了几名警卫、实习生和速记员外，只有他一个参议员，另外就是在会场上方参观参议院的30名游客。在空荡的会场里孤独地地连续讲了三个多小时后，同为参议员新人的几个保罗的“哥们儿”到场“打气”，通过所谓“提问”的方式，发表长篇看法，使得保罗能够休息一下，在会场里走动一下，活动一下站麻痹了的腿。在参议院规则下，被“提问”是保罗唯一能够既不交出发言权，又能暂时停止发言进行休息的方式。里德在下午快5点时进入会场，问保罗是否要停止以便他安排投票，得到否定回答后，里德离开了，并通知全体参议员今天是没戏了，明天再过来。下午6点半，参议员马克.科克给保罗带来了一个苹果和一杯热茶，这是1939年奥斯卡获奖影片《史密斯先生到华盛顿》里主角进行20几小时的“议事阻碍”时曾经吃过的东西。7点半时，参议员克鲁兹把推特上网民们鼓励保罗的留言给他念了几段。深受鼓舞的保罗此后又连续讲了5小时，此期间更多议员前来“打气”，包括许多众议员也聚在会场支持他，此前空荡荡的会场热闹起来，美国各大电视台的晚间新闻都争相报道保罗的“壮举”，网民们也热情支持他，推特上发起“同兰德并肩战斗”，对他的支持多达110万条。最后到午夜12点多，疲惫不堪、声音嘶哑的保罗微笑表示想再讲12个小时，以打破瑟蒙德参议员的记录，但“议事阻碍”的几个小限制让他不得不停下来（意指需要上厕所）， 最终结束了这近13个小时的马拉松式演讲。 保罗的胜利在参议院外。他由此名声大振，在此后一周举行的年度保守派政治行动会议（CPAC）上，保罗在凭借前一周赚下的人气，再次发表精彩演讲，表现出清晰的政治立场和坚定的原则和信念，从众多共和党保守派大佬中突出重围，以25%的选票赢得保守派2016年总统候选人模拟投票，超过了共和党内人气明星、佛罗里达州参议员卢比奥，一跃成为共和党内保守派的新宠，有望成为2016年美国大选的共和党总统竞选人 决定参议员们进行老式“议事阻碍”时长的通常是他们的身体状况和意志力，由于规则规定不能离开会场，必须站着发言，只能吃点会场里的小点心，也不敢多喝水，主动停下来就意味着失去发言权，最后考验议员们的就是其意志力和身体承受能力，特别是憋尿的能力。正如里德所说：“我的经验是要成功进行议事阻碍，你需要强大的信念和强大的膀胱，保罗两者都有。” 当今的“议事阻碍”更多情况是沉默的。双轨制的实行使得少数派们进行“议事阻碍”更容易了，从而鼓励了更多“议事阻碍”的出现。他们不再需要耗费体力地连续多个小时占据参议院发言席，只要通知参议院领袖自己反对某法案或某官员任命就可以了。通常情况下，参议院多数党领袖们得知有多位议员提出保留，反对某法案或某位官员任命，而且确定不能凑足打破“议事阻碍”所需的60票时，“议事阻碍”就已经成功了，该法案或者官员任命暂时无法通过。此时多数派们只有通过别的措施去争取得到更多议员支持，拿到60票，再发起投票挫败“议事阻碍”。 “议事阻碍”为何一直存在？ “议事阻碍”发展的进程中一直存在要求改革甚至是谴责的声音，其中典型的说法是它是一个纯粹的阻碍策略，违反了民主制度中少数服从多数的神圣原则，威胁到了美国的民主，并造成了参议院无法议事、功能失灵。伴随着这些指责的一个趋势是对“议事阻碍”的改革一直在进行，改革的方向是使打破“议事阻碍”变得越来越容易，但这种改革产生的结果却是复杂的。 一方面，多年来的一些改革措施使得挫败“议事阻碍”已经不是那么难了：打破“议事阻碍”所需票数已经下降到60票；与预算相关的“调和法案”的辩论时间被限制在20小以内，“议事阻碍”无法使用；多数派还可以提出威胁使用所谓“宪法选择”来迫使少数派达成妥协以结束“议事阻碍”。“宪法选择”即援引宪法第一条第五款关于参议院可以自行制订规则的规定，认为应该由简单多数来重新解释并修改参议院的议事规则，以彻底终结“议事阻碍”，因此宪法选择又被称为“核选择”；在官员任命方面，一旦某位官员被“议事阻碍”而无法任命，总统还可利用国会休会期间进行“休会任命”，强行任命官员，例如2005年小布什总统对驻联合国大使博尔顿的任命就是这样，使得他就职该职位一年多。 但另一方面，改革的结果造成了运用“议事阻碍”的成本下降，在两党政治极化的背景下使用越来越频繁，参议院功能失灵的情况也随之越来越多。奥巴马第一届政府四年里的两届国会，参议院里发生的“议事阻碍”数量超过任何以往一届国会，“议事阻碍”既是美国两党政治极化现象的一个集中表现，也是造成并推动着政治极化走向更加严重的原因。 “议事阻碍”能够长期存在，历经改革仍然没有实质性变化的根本原因，在于它扮演着保护参议院作为对行政部门可能的无限制权力的制衡者的关键角色，体现了参议院运作的核心原则，是关系到整个美国国会运作和地位的重要传统。此次保罗参议员解释其阻挠行为也称，他不是针对布伦南，而是反对无人机在美国本土可能被用来射杀无辜美国公民，保护宪法对总统权力的限制。“议事阻碍”的存在反映了美国参议院乃至美国会里一个基本的力量，即一直以来对保护少数人权利、相互制衡的基本原则的珍视。如果没有“议事阻碍”，宪法选择即简单多数即可结束辩论的规则通过，那么参议院的运作会发生根本改变，监督功能就不可能得到发挥，美国政府的特征就会深刻地改变，只有充分的、没有限制的自由辩论权利才能使这种功能得到充分发挥。 “议事阻碍”的改革历程体现了美式民主尊重和保护少数人权利的传统理念与现代民主制度的效率和功能的冲突。多年来，美国政治一直是在彼此对立的力量竞争、妥协之下发展的，一方面，保障少数派权利的基本力量一直存在，另一方面，要求保障多数权益、保障效率和政府正常运作的力量也一直要求对原来的一些规则进行变革。“议事阻碍”自它出现以来一直伴随着威胁终止它的“宪法选择”的使用，最终两股力量的妥协和平衡，推动着“议事程序”发展到今天，也将推动着它未来的发展。当前美国政治极化的状况必然推动对“议事阻碍”的一些改革，以更加简化它，或者使得打破它更加容易，但也不可能走到废除它的地步，其中体现出来的妥协和平衡正是美国民主政治运作的特点和本质。